齊秀梅

(長春理工大學(xué) 法學(xué)院， 吉林 長春 130022)

一、問題的提出

我國的政府信息公開如果從河北省石家莊市藁城區(qū)推行“兩公開一監(jiān)督”制度(1988)算起，至今已有30多年的實(shí)踐。在政府信息公開推動和發(fā)展的實(shí)踐中，經(jīng)歷了2001年加入世貿(mào)組織之際政府履行提高透明度的承諾、2003年“非典”事件推動政府在突發(fā)公共治理危機(jī)下的信息公開和輿情控制能力的提升、2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》的實(shí)施成為政府信息公開法治化的標(biāo)志、2019年條例的全面修訂等眾多具有里程碑意義的事件。政府信息公開走過了從被動到自覺、從局部到全面、從建制到立意的道路。然而在這個過程中出現(xiàn)的種種問題，如政府信息公開申請權(quán)的濫用，政府信息公開行政訴訟中的舉證責(zé)任分配、公開例外情形的范圍，與保密法、與檔案法之間的銜接問題等，經(jīng)本次條例的修訂有些問題仍然沒有得到徹底的解決。這些問題出現(xiàn)的根源在于對政府信息公開中的多重價值目標(biāo)并未達(dá)成共識，這些價值目標(biāo)之間出現(xiàn)沖突并表現(xiàn)為具體問題的時候，并沒有正當(dāng)性基礎(chǔ)的理論證成和清晰的調(diào)適規(guī)則對其加以解決。

一個重要制度的價值從來都不是單一的，而是由多重價值目標(biāo)構(gòu)成的復(fù)雜體系。對于政府信息公開價值的認(rèn)識，目前并無統(tǒng)一共識。從政府信息公開的作用角度看，政府信息公開的價值包含保障知情權(quán)、防止腐敗、建設(shè)法治政府、落實(shí)依法行政等方面。有學(xué)者從信息的種類和地方政府的層級角度，按照政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會及政府自身建設(shè)五個方面在中央政府、地方政府、基層政府三個不同層級上，提煉出15種價值取向[1]；亦有學(xué)者把政府信息公開價值分為憲法價值、政治價值、制度價值、經(jīng)濟(jì)價值等。

政府信息公開作為建設(shè)法治政府的重要制度之一，其價值目標(biāo)是動態(tài)而多元的，各價值之間在特定情境中會出現(xiàn)沖突，并表現(xiàn)為具體的問題，如何確定價值之間的優(yōu)先位序，是解決這些問題的前提性條件。首先，政府信息公開中存在個體權(quán)益、第三方權(quán)益與公共利益之間的沖突，具體表現(xiàn)為信息涉及第三方商業(yè)秘密或者隱私權(quán)的時候是否應(yīng)予公開；其次是共享與效率之間的沖突，表現(xiàn)為信息公開申請權(quán)的濫用；再次是政府信息公開中統(tǒng)一性與差異性之間的沖突，表現(xiàn)為各級政府和部門在公開中以規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、清單化為表征的統(tǒng)一性，與以創(chuàng)新性、多元性為表征的差異性之間的矛盾；最后是政府信息公開傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性之間的沖突，在政府信息公開范圍的劃定問題上尤其明顯?；?019年政府信息公開條例的全面修訂，政府信息公開制度各價值目標(biāo)之間的沖突將被更加清晰地認(rèn)知，并據(jù)此解決實(shí)務(wù)中的新舊問題。

二、政府信息公開中個體權(quán)益、第三方權(quán)益與公共利益之間的沖突

(一)個體權(quán)益、第三方權(quán)益與公共利益之間產(chǎn)生沖突的原因

新條例在第五條中增加了“堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外”“合法”原則的規(guī)定。政府信息公開保證了作為公民基本權(quán)利的知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)有助于充分發(fā)展個體人格和建立基于公民身份的尊榮和自豪感,從根本上講，政府信息公開不僅僅是建立在這種個體權(quán)利的視角之上的,它強(qiáng)調(diào)的更是一種宏觀體制的運(yùn)作，強(qiáng)調(diào)政府法治、透明、開放、共享、服務(wù)的特征。當(dāng)行政權(quán)力運(yùn)行方式實(shí)現(xiàn)從秘密到公開、從管治到合作的轉(zhuǎn)變，政府信息公開才成為可能，反之又進(jìn)一步推進(jìn)行政公開理念的更新和行政治理手段的多元化。公民因占有更多的政府信息而獲得對公共事務(wù)更大的話語權(quán)，在公共利益達(dá)成的過程中不僅僅是被動的接受者，也成為關(guān)注者、參與者和意見形成者。

政府信息公開制度設(shè)置的初衷是為了保護(hù)社會公眾在公法意義上的知情權(quán)，但是實(shí)踐中，社會公眾獲悉政府信息的第一動力來源仍然是自身的需求，表現(xiàn)為拆遷征地、社會保障等領(lǐng)域的信息公開申請數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于其他領(lǐng)域。究竟是從側(cè)重于保護(hù)個體權(quán)利的角度，還是從側(cè)重于社會公共利益角度推動政府信息公開，對這一問題的答案將直接影響政府信息公開立法和法律適用。

政府在信息公開過程中必須處理好國家與個體、社會與個體、個體與個體之間的利益糾葛關(guān)系，即個體權(quán)益、第三方權(quán)益與公共利益價值之間的沖突。在社會與個體關(guān)系方面,一些政府信息關(guān)系著國家利益,如果向個人、法人或其他組織公開可能對國家安全、政治穩(wěn)定或者經(jīng)濟(jì)安全造成威脅，可能造成金融動蕩、社會不穩(wěn)定等局面，基于社會利益角度的考量,針對個體的公開應(yīng)當(dāng)受到限制。在個體與個體關(guān)系方面,行政機(jī)關(guān)針對特定個體公開的政府信息可能涉及其他個體的商業(yè)秘密或者個人隱私，個體的知情權(quán)和第三者權(quán)益之間可能因政府信息公開行為發(fā)生沖突[2]，必須綜合考慮不同個體之間的利益平衡和社會整體價值取向。

(二)個體權(quán)益、第三方權(quán)益與公共利益之間沖突的典型表現(xiàn)

當(dāng)政府信息公開中的信息涉及第三方商業(yè)秘密、個人隱私等，個體知情權(quán)、第三方商業(yè)秘密權(quán)或隱私權(quán)以及社會公共利益價值的沖突體現(xiàn)得尤為明顯。新條例第十五條規(guī)定：涉及商業(yè)秘密、個人隱私等公開會對第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息，行政機(jī)關(guān)不得公開。但是，第三方同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開會對公共利益造成重大影響的，應(yīng)予以公開。這一規(guī)定提供了解決沖突的基本思路：公共利益價值最為優(yōu)先，其次是第三方權(quán)益，最后是個體權(quán)益。公共利益的價值將優(yōu)先于第三方權(quán)益被充分考慮。

隱私、商業(yè)秘密的概念來源于民商法，其內(nèi)涵和邊界素有爭議。在行政法領(lǐng)域中由行政機(jī)關(guān)對個人隱私和商業(yè)秘密加以認(rèn)定，存在著一定的困惑。有學(xué)者主張用“商業(yè)信息”和“個人信息”這兩個比商業(yè)秘密和個人隱私范圍更大的概念，用以作為區(qū)分公開與否的標(biāo)準(zhǔn)[3]。

在主動公開和依申請公開中，應(yīng)當(dāng)在公開前對信息進(jìn)行是否涉及第三方權(quán)益的審查和區(qū)分處理。公開政府信息是政府的法定義務(wù)，同時保護(hù)個人信息安全更是政府的應(yīng)盡職責(zé)。在諸如拆遷補(bǔ)償、社會保險、保障房分配等領(lǐng)域中，政府有必要公布受領(lǐng)群體的個人信息，這是公平公正的制度性保障①。但是應(yīng)當(dāng)對涉及第三方權(quán)益的信息做技術(shù)性隱匿的處理，如身份證號碼、聯(lián)系電話等足以確定個人身份的信息。在公開行政許可、行政確認(rèn)等行政處理決定時，同樣應(yīng)當(dāng)注意隱匿或刪除足以辨認(rèn)和識別身份的自然人信息。在行政處罰公開領(lǐng)域，這一問題尤其突出。《浙江省行政處罰結(jié)果信息網(wǎng)上公開暫行辦法》(浙江省人民政府令第332號)第五條規(guī)定被處罰人是未成年人的；案件主要事實(shí)涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的；公開后可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定的；省級以上行政執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為不適宜網(wǎng)上公開的其他行政處罰結(jié)果信息，不予網(wǎng)上公開行政處罰結(jié)果信息。第七條規(guī)定：在互聯(lián)網(wǎng)上公開行政處罰結(jié)果信息時，應(yīng)當(dāng)隱去下列內(nèi)容：(一)自然人的家庭住址、通信方式、身份證號碼、銀行賬號、健康狀況等個人信息，以及被處罰人以外的自然人姓名；(二)法人或者其他組織的銀行賬號；(三)其他不宜公開的內(nèi)容。第十條規(guī)定行政處罰結(jié)果信息在互聯(lián)網(wǎng)上公開滿5年的，應(yīng)當(dāng)從互聯(lián)網(wǎng)上撤下。以上條款從公開例外情形、自然人相關(guān)信息的隱匿處理和公開時限方面作出詳細(xì)規(guī)定，對于解決行政處罰結(jié)果公開的懲罰、警示作用所體現(xiàn)的公共利益，與被處罰人的個體權(quán)益之間的沖突提供了具有可操作性的解決方案。

三、政府信息公開中共享與效率之間的沖突

(一)政府信息公開中共享與效率之間沖突的原因

最大程度地在政府和社會公眾之間實(shí)現(xiàn)政府信息共享是政府信息公開制度的根本價值。政府信息公開的程度體現(xiàn)著政府的透明程度、法治化程度和接受監(jiān)督的主動性程度。作為擁有信息優(yōu)勢、對社會負(fù)有服務(wù)和管理義務(wù)的政府應(yīng)該將信息共享和治理機(jī)制作為一種非管制性的治理工具，加強(qiáng)信息的傳播和溝通，促進(jìn)信息資源的開發(fā)與共享，完成信息時代政府承擔(dān)的使命。新條例第七條規(guī)定：各級人民政府應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)政府信息公開工作，逐步增加政府信息公開的內(nèi)容，即是共享價值的制度體現(xiàn)。

政府信息公開中的效率價值在實(shí)踐層面受到諸多因素的制約，來自于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的因素，包括各級各地政府及其部門的制度完備性、財政資金的投入、專門機(jī)構(gòu)和人員的配備及專業(yè)性、各類信息數(shù)據(jù)平臺之間的整合度、應(yīng)對政府信息公開行政復(fù)議和訴訟的能力等；來自于社會公眾外部的因素，包括信息公開申請人短期內(nèi)大量的申請及隨后提起的復(fù)議和訴訟、技術(shù)的進(jìn)步對信息公開方式和渠道的影響、網(wǎng)絡(luò)公開的安全性等。

實(shí)踐中，申請人在申請政府信息公開時須提供“根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研的特殊需要”的證明材料，行政機(jī)關(guān)往往以缺少證明材料或者證明材料不符合“三需要”為由駁回申請，而各級各地政府在實(shí)踐中對“三需要”的理解和把握也存在較大爭議，客觀上影響了信息公開的效率。新條例第二十七條取消了原來第十三條中“三需要”的規(guī)定。這一修訂鮮明地體現(xiàn)出推動信息共享的意圖。

(二)政府信息公開中共享與效率之間沖突的典型表現(xiàn)——政府信息公開申請權(quán)的濫用

政府信息公開申請權(quán)濫用行為②，一般是指單個或多個有利害關(guān)系的申請人在較短時間周期內(nèi)向一個或多個行政機(jī)關(guān)大量、反復(fù)申請政府信息公開的行為。新條例第三十五條規(guī)定：申請人申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍，行政機(jī)關(guān)可以要求申請人說明理由。行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請理由不合理的，告知申請人不予處理。第四十二條規(guī)定：申請人申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍的，行政機(jī)關(guān)可以收取信息處理費(fèi)。首次在立法中對申請權(quán)濫用行為做作出界定和處理，采用了“數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍”的描述性規(guī)定，實(shí)務(wù)中仍需要行政部門對“合理范圍”及申請理由作出自由裁量，通過實(shí)施細(xì)則、司法案例等逐步使之具體明晰。

政府信息公開申請權(quán)濫用的原因之一是申請人把信息公開作為實(shí)現(xiàn)其他利益訴求的手段。一些當(dāng)事人因土地征收、房屋拆遷、環(huán)境保護(hù)等方面的具體利益訴求，通過行政復(fù)議、訴訟乃至信訪等途徑得不到滿足后，選擇通過大量提起信息公開的方式給行政機(jī)關(guān)施壓，希望行政機(jī)關(guān)在不堪重負(fù)或不勝其煩之后滿足其具體要求[4]。在大量“維權(quán)化”“信訪化”趨勢的信息公開申請權(quán)濫用行為中，申請人以信息公開之“形”謀求事關(guān)自身利益的行政糾紛解決之“實(shí)”，這種形式與實(shí)質(zhì)的背離，反映出政府信息公開制度供給與需求之間的矛盾。對此，新條例第三十九條規(guī)定：申請人以政府信息公開申請的形式進(jìn)行信訪、投訴、舉報等活動，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知申請人不作為政府信息公開申請?zhí)幚聿⒖梢愿嬷ㄟ^相應(yīng)渠道提出。

選擇是否在立法中對信息公開申請權(quán)濫用作出界定以及選擇以何種方式應(yīng)對，從根本上說體現(xiàn)了在保障社會公眾知情權(quán)、維護(hù)行政效率與推進(jìn)政府信息共享的價值之間的選擇。如何既依法保障公民的知情權(quán)，又有效防范和規(guī)制少數(shù)人的申請權(quán)濫用行為，同時維護(hù)行政機(jī)關(guān)的效率，是仍然存在的課題。從立法應(yīng)然層面看，政府信息公開制度的基本功能是提供現(xiàn)有的政府信息，本質(zhì)上不對行政法上的權(quán)利義務(wù)作實(shí)體性的處理，也不因相對人的申請而承擔(dān)特別義務(wù)。申請人所提申請背后的具體目的以及申請價值，對判斷申請權(quán)是否濫用具有何種意義，需進(jìn)一步深入研究。

四、政府信息公開中統(tǒng)一性與差異性之間的沖突

(一)政府信息公開中統(tǒng)一性與差異性之間沖突的原因

政府信息公開中統(tǒng)一性表現(xiàn)為公開的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、清單化和程序化；差異性表現(xiàn)為各地各級政府在公開中表現(xiàn)出的創(chuàng)新性和多元性。

統(tǒng)一的政府信息公開具有重要意義，在公開內(nèi)容、程序、時限上的統(tǒng)一，將給社會公眾清晰的預(yù)期。2017年，國務(wù)院選取100個基層試點(diǎn)單位進(jìn)行基層政務(wù)公開的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化試點(diǎn)，確認(rèn)了政府信息公開統(tǒng)一性的必要。2019年，民政部制定《社會救助和養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)指引》，應(yīng)急管理部制定《安全生產(chǎn)和救災(zāi)領(lǐng)域基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)目錄指引》，教育部制定《義務(wù)教育領(lǐng)域基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)指引》，自然資源部制定《城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)指引》，生態(tài)環(huán)境部制定《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)指引》。這些基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)指引的發(fā)布，對于基層政務(wù)公開工作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化具有重要作用，也體現(xiàn)出在這些關(guān)系國計民生的重點(diǎn)領(lǐng)域中基層政府信息公開的統(tǒng)一性要求。

清單式的公開對于統(tǒng)一性的達(dá)成具有重要的工具價值，但是實(shí)踐中清單的公開還沒有實(shí)現(xiàn)真正的統(tǒng)一，以責(zé)任清單為例，“根據(jù)對推行責(zé)任清單的31個省級政府部門的實(shí)踐觀察，我國有3個省級政府采取依附型責(zé)任清單模式，14個省級政府采取一體型責(zé)任清單模式，14個省級政府采取獨(dú)立型責(zé)任清單模式。獨(dú)立型責(zé)任清單中又分成單一職責(zé)型、職責(zé)追究型兩大類，單一職責(zé)型又分為二元、三元、四元、五元、七元結(jié)構(gòu)五種類型，職責(zé)追究型又分為四元、六元和兩表多元結(jié)構(gòu)三種類型”[5]。責(zé)任清單類型上的不統(tǒng)一，對政府信息公開的權(quán)威性和規(guī)范性產(chǎn)生了一定的消極影響。

統(tǒng)一的優(yōu)點(diǎn)是便于量化和考核評估，但應(yīng)當(dāng)注意的是，不同層級政府和不同政府部門在政府信息公開的能力、投入、制度、保障等方面存在重大差異。統(tǒng)一性和差異性在政府信息公開中同時存在，并在特定情境中產(chǎn)生沖突。

(二)政府信息公開中統(tǒng)一性與差異性沖突的典型表現(xiàn)

1.政府信息公開范圍上的統(tǒng)一性和差異性。新條例第十九條至第二十二條規(guī)定了各級政府和部門主動公開政府信息的范圍。條例規(guī)定的范圍是法定最低標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中行政決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果領(lǐng)域的公開以及數(shù)據(jù)開放、政策解讀、輿情回應(yīng)也被認(rèn)為是政務(wù)公開的范疇，在這些領(lǐng)域中各地各級政府公開的差異性很大。有的地方僅僅停留在法定義務(wù)層面，沒有投入持續(xù)性的人力、財力和注意力主動擴(kuò)大公開的范圍；有的地方先行先試，在公眾參與、互動反饋、數(shù)據(jù)開放、政策解讀、新聞發(fā)布等領(lǐng)域創(chuàng)新性地加強(qiáng)公開。政府信息公開屬于授益行政范疇，“在授益行政中，要充分發(fā)揮地方政府的能力，只要財政力所能及，就應(yīng)最大限度地滿足公眾訴求，所以，上位法一般規(guī)定的是最低必須滿足的標(biāo)準(zhǔn)，不妨礙下位法提出更高更多的授益目標(biāo)”[6]。

2.政府信息公開方式上的統(tǒng)一性和差異性。新條例第二十三條至第二十五條規(guī)定了政府信息公開的數(shù)種方式，既有作為信息公開第一平臺的政府網(wǎng)站，也有“兩微一端”等互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)媒體，還有政府公報、新聞發(fā)布會、報刊、廣播、電視等途徑。我們可以想象：現(xiàn)代化城市的社會公眾可以憑借手機(jī)第一時間獲取資訊和服務(wù)，老少邊窮地區(qū)基層群眾可能仍然主要依賴廣播、公告欄等傳統(tǒng)公開方式獲取信息。網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)技術(shù)的飛速發(fā)展一方面為信息的傳播和共享提供了有力的技術(shù)支撐，另一方面也在不同社會群體之間造成了難以跨越的技術(shù)壁壘和信息鴻溝，形成巨大的差異性。在這種統(tǒng)一性和差異性的沖突中，應(yīng)該充分承認(rèn)不同地方和各級政府在客觀條件上的差異性，以信息公開的結(jié)果作為評判標(biāo)準(zhǔn)，避免追求形式上的絕對統(tǒng)一。

五、政府信息公開中現(xiàn)代性與傳統(tǒng)性之間的沖突

(一)政府信息公開中現(xiàn)代性與傳統(tǒng)性之間沖突的原因

政府信息公開中的現(xiàn)代性代表發(fā)展的一面，傳統(tǒng)性代表穩(wěn)定的一面，都是重要的價值向度?；趥鹘y(tǒng)性的政府信息公開以政府信息公開條例的規(guī)定為底線和最低要求，給社會公眾和行政機(jī)關(guān)可靠、穩(wěn)定的預(yù)期，給信息公開相關(guān)行政復(fù)議和行政訴訟提供明確的法律依據(jù)。但政府信息公開從來都不止步于條例的要求，基于現(xiàn)代性的政府信息公開追求大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用、公開范圍的擴(kuò)大、公開渠道的拓寬、單向公開向雙向互動轉(zhuǎn)變、數(shù)據(jù)開放和治理以及對輿情的及時妥當(dāng)回應(yīng)。各地各級政府以創(chuàng)新的意識和敢于試錯的勇氣不斷嘗試信息公開新的制度和措施，表現(xiàn)出現(xiàn)代性的一面。

(二)政府信息公開中現(xiàn)代性與傳統(tǒng)性之間沖突的典型表現(xiàn)——對公開邊界劃定的爭議

政府信息公開的邊界從來都不是一條清晰的界限，而是一片模糊的區(qū)域。政府信息公開邊界中的現(xiàn)代性體現(xiàn)為用多樣化的現(xiàn)代信息技術(shù)傳播手段促進(jìn)公開，不斷擴(kuò)大公開范圍，從信息公開向數(shù)據(jù)開放轉(zhuǎn)型；傳統(tǒng)性體現(xiàn)為對涉密、涉穩(wěn)、過程性信息、內(nèi)部信息、歸檔信息等采用保守的態(tài)度不予公開。兩種趨向同時存在，呈現(xiàn)出現(xiàn)代性與傳統(tǒng)性之間的沖突。

以決策公開為例，在“決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果”五公開中，決策公開的落實(shí)一直存在問題。通常決策公開包含重大決策前向社會公眾征求意見、對意見的反饋、會議公開等方面，行政決策過程中往往反映出行政決策機(jī)關(guān)的遲疑、反復(fù)、試錯、博弈，盡管這些是決策過程中的正常樣態(tài)，行政機(jī)關(guān)也不愿將這一過程完全公開給社會公眾知悉，擔(dān)心決策過程中顯現(xiàn)的爭議矛盾可能影響行政決策的權(quán)威性，有損行政機(jī)關(guān)在社會公眾心目中的公信形象。

新條例第十四條至第十六條明確規(guī)定屬于國家秘密、可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會穩(wěn)定的信息，可能損害第三方商業(yè)秘密或者個人隱私的信息、過程性信息、內(nèi)部事務(wù)信息等信息不予公開或者可以不公開。但行政機(jī)關(guān)仍然需要在信息屬性、公開后果、利益衡量等方面作出決斷。

六、結(jié)語

政府信息公開中的價值沖突和表現(xiàn)與政府職能的轉(zhuǎn)變和政府角色的轉(zhuǎn)型密切相關(guān)?，F(xiàn)代社會基于經(jīng)濟(jì)、文化和科技的快速發(fā)展，對政府行使行政權(quán)力的方式提出了修正訴求，促進(jìn)政府職能從管理到治理的轉(zhuǎn)變，兼顧效率與公平價值分配，推動政府向市場、社會分權(quán)，并建立信任、互動的良性合作關(guān)系，政府管理方式向多樣化、規(guī)范化、柔性化方向發(fā)展。政府治理模式的轉(zhuǎn)型，是理解和協(xié)調(diào)政府信息公開中價值沖突問題的背景。政府信息公開不同于傳統(tǒng)政府治理模式中的管理行政、監(jiān)督行政和秩序行政，更多地體現(xiàn)出授益行政、合作行政和服務(wù)行政的色彩。政府與社會公眾之間的關(guān)系從疏離與對立到溝通與合作，就是政府信息公開制度中的多元化價值得以彰顯和協(xié)調(diào)的路徑。

注 釋：

① 正如法院在楊政權(quán)訴肥城市房產(chǎn)管理局二審行政判決書(山東省泰安市中級人民法院行政判決書(2013)年泰行終字第42號)中指出的:“在保障房制度中，當(dāng)涉及公共利益的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)與申請保障性住房人一定范圍內(nèi)的信息隱私相沖突時，應(yīng)將保障房的公共屬性放在首位，使獲得這一公共資源的公民讓渡部分個人信息，既符合比例原則，又利于社會的監(jiān)督和保障房制度的健康發(fā)展。”

② 目前在理論研究和司法實(shí)踐中對這一行為的界定有“申請權(quán)濫用”“非正常申請”“大量、反復(fù)申請”“惡意申請”“無謂申請”“糾纏申請”等不同用法，本文采用“申請權(quán)濫用”的概念。