秦治琳 李海鷗 張愉敏

【摘要】中華人民共和國從1949年到今天已經(jīng)走過了70多年，學(xué)前教育事業(yè)的價(jià)值已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了民生范疇。學(xué)前教育事業(yè)不僅與做好入學(xué)準(zhǔn)備和實(shí)現(xiàn)幼小銜接密切相關(guān)，而且同提高義務(wù)教育質(zhì)量和國民素質(zhì)，以及與基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化和形成學(xué)習(xí)型社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)聯(lián)緊密聯(lián)系。本文以1949年到2020年為時(shí)間軸，通過查閱相關(guān)文獻(xiàn)與資料，從政策導(dǎo)向、財(cái)政支持以及師資力量三個(gè)方面分析了學(xué)前教育制度建設(shè)情況，總結(jié)出自1949年以來，國家逐漸注意到幼兒的受教育廣度問題以及農(nóng)村地區(qū)幼兒受教育問題、財(cái)政由依附性到專項(xiàng)再到如今的普惠性發(fā)展、專門培養(yǎng)師資力量學(xué)校從無到有到多元培養(yǎng)格局的研究結(jié)論。

【關(guān)鍵詞】學(xué)前政策導(dǎo)向；學(xué)前財(cái)政支持；學(xué)前師資力量；1949～2020年

【中圖分類號】G617 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1005-6017（2020）12-0012-06

【作者簡介】秦治琳（1994-），女，山東聊城人，山西師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院碩士研究生；李海鷗（1965-），女，山西臨汾人，山西師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院副教授；張愉敏（1995-），女，山西臨汾人，山西師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院碩士研究生。

制度又稱規(guī)章制度，是國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體以及企事業(yè)單位為主體，為維護(hù)正常工作、學(xué)習(xí)的秩序，并保證國家各項(xiàng)法規(guī)政策和各項(xiàng)工作正常展開，具有法規(guī)性或指導(dǎo)與約束性的應(yīng)用文，對社會(huì)經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)和文化教育事業(yè)有重大意義。對于教育事業(yè)來說，政策是指導(dǎo)力量，而財(cái)政意味著順利發(fā)展的保障源泉，師資力量是教育事業(yè)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，三駕馬車由此構(gòu)成了教育事業(yè)順利前進(jìn)的重要推動(dòng)力。本文從政策導(dǎo)向、財(cái)政支持與師資力量三個(gè)角度闡述1949～2020年中華人民共和國學(xué)前教育制度建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程。

一、中華人民共和國成立初期到改革開放初期發(fā)展回顧（1949～1978年）

（一）1949～1956年 ：改造建設(shè)并行，肩負(fù)雙重任務(wù)

1949年后，我國開始實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。社會(huì)主義改造時(shí)期，國家堅(jiān)持馬克思列寧主義和毛澤東思想的指導(dǎo)，同時(shí)倡導(dǎo)集體主義。教育的工具色彩濃厚，在幼兒教育階段體現(xiàn)為把兒童培養(yǎng)成社會(huì)服務(wù)型人才。

1. 政策導(dǎo)向

中華人民共和國成立初期，國家頒布的《共同綱領(lǐng)》第五章第四十八條規(guī)定，“注意保護(hù)母親、嬰兒和兒童的健康”[1]。1949年末，中央舉行教育會(huì)議確定教育需要為國家建設(shè)服務(wù)，必須對工農(nóng)開放，并在全國性教育工作總方針中表明在老解放區(qū)新經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，運(yùn)用舊教育某些可用經(jīng)驗(yàn)尤要借鑒蘇聯(lián)教育建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。此時(shí)改造舊教育與建設(shè)新民主主義幼兒教育同時(shí)展開。1951年，政務(wù)院頒布《關(guān)于改革學(xué)制的決定》，稱實(shí)行幼兒教育的組織為幼兒園，招收3至7周歲幼兒[2]。同時(shí)還表示幼兒園應(yīng)在有條件的地區(qū)首先設(shè)立，然后逐步推廣。但規(guī)定未涉及0～3歲幼兒托管相關(guān)規(guī)定，表明還未將此階段幼兒的教育歸入教育體制。此時(shí)我國學(xué)前教育事業(yè)的價(jià)值取向是解放婦女勞動(dòng)力，且已帶有社會(huì)福利的性質(zhì)，國家趨向重視幼兒的教育問題，尤其更加重視幼兒受教育的廣度，開始關(guān)注大多數(shù)幼兒的受教育問題。

2. 財(cái)政支持

中華人民共和國初期，經(jīng)濟(jì)建設(shè)處于恢復(fù)期，資金緊張，托兒組織的投入有限。1952年，國家發(fā)布《幼兒園暫行規(guī)程（草案）》，縣、市辦幼兒園的資金由其政府在教育事業(yè)費(fèi)內(nèi)籌劃統(tǒng)支。其他公辦和私立幼兒園的經(jīng)費(fèi)由成立者或董事會(huì)提供。這是中央對各級各類幼兒園資金渠道與管理的首次規(guī)范[3]。1953年《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》指出各基層委員會(huì)根據(jù)企業(yè)經(jīng)濟(jì)情況及工人與職工需要，與單位行政或出資方合作辦療養(yǎng)所、托兒所等勞動(dòng)保險(xiǎn)事業(yè)。條例指明幼兒園、托兒所是員工的勞動(dòng)性保障及社會(huì)性福利。此時(shí)幼教事業(yè)的資金來自于政府財(cái)政和民間組織投資，政府以職工福利的形式為機(jī)關(guān)、部隊(duì)和事業(yè)單位撥款，出現(xiàn)依附性的財(cái)政投入格局?？梢钥闯龃藭r(shí)國家非常實(shí)用地看待學(xué)前教育的職能，而這也是時(shí)代所固有的局限性體現(xiàn)的一個(gè)例證。

3. 師資力量

中華人民共和國成立后，“以蘇聯(lián)為師”的經(jīng)驗(yàn)成為我國社會(huì)建設(shè)的榜樣，師范教育在蘇聯(lián)模式的基礎(chǔ)上結(jié)合本國實(shí)際情況進(jìn)行了改革。此時(shí)保育人員數(shù)量、知識與業(yè)務(wù)水平存在一定缺陷，托兒組織的發(fā)展受到限制。1951年國家施行新學(xué)制，對幼兒教師的培養(yǎng)主要在中等師范，分為初級師范學(xué)校、師范學(xué)校幼兒師范科及幼兒師范學(xué)校。1952年7月《師范學(xué)校暫行規(guī)程（草案）》指出增強(qiáng)幼師力量是師范學(xué)校的目標(biāo)之一?？梢姡瑢W(xué)前師資培養(yǎng)在建國初有了一定的政策保障。文件也指明了幼師應(yīng)具有馬克思列寧主義和毛澤東思想的思想基礎(chǔ)，且完備中等文化知識水平和教育教學(xué)專業(yè)的文化與能力[4]。1952年教育部頒發(fā)的《關(guān)于高等師范學(xué)校的規(guī)定》表明教育系設(shè)學(xué)前教育組，培養(yǎng)中等幼兒師范的幼兒師資力量。根據(jù)有關(guān)高校調(diào)整計(jì)劃，將高等學(xué)校的有關(guān)專業(yè)領(lǐng)域，加以重組合并，成為幼兒師范學(xué)校基地[5]。這一時(shí)期國家對幼師的培養(yǎng)已有了明顯的規(guī)范與重視。

綜上看出，此時(shí)幼教處于改造舊教育與建設(shè)新民主主義教育并行時(shí)期。從頒布的政策來看，中華人民共和國成立初期托兒組織帶有鮮明的政治特點(diǎn)，負(fù)有解放婦女勞動(dòng)力和教養(yǎng)祖國下一代的雙重任務(wù)。國家開始注意到幼兒受教育的廣度，但只處在3～6歲的幼兒的保教工作上；從財(cái)政支持來看，形成了依附性的財(cái)政投入體制；從師資力量來看，國家逐步開始建立起專門的培養(yǎng)幼師的師范院校。

（二）1957～1966年：卷進(jìn)政治斗爭，探索坎坷發(fā)展

1957～1966年是全面建設(shè)社會(huì)主義時(shí)期，幼兒教育歷經(jīng)了從平穩(wěn)到急功近利再到調(diào)整的發(fā)展時(shí)期。

1. 政策導(dǎo)向

1957年，《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》中提到教育要為無產(chǎn)階級服務(wù)，應(yīng)讓受教育者在德、智、體方面都獲得進(jìn)步，做有社會(huì)主義覺悟、思想文化的人。學(xué)前教育要為生產(chǎn)服務(wù)，培育全面發(fā)展的兒童。1958年，《關(guān)于教育工作的指示》中提到全國要在三到五年基本完成目標(biāo)：多數(shù)幼兒能入托兒所和幼兒園[6]。此時(shí)幼兒教育發(fā)展顯示出急功近利的特點(diǎn)。1961年教育部幼兒教育研究室被撤銷。1962年黨的八屆十中全會(huì)提出“千萬不要忘記階級斗爭”，學(xué)前教育批判“愛心”的幼教思想，指出該思想抹殺了教育的階級性，混淆了教育與政治的界限。此后學(xué)前教育不斷遭到批判，脫離了幼兒教育的內(nèi)容與形式。

2. 財(cái)政體制

國家實(shí)現(xiàn)其政治和經(jīng)濟(jì)職能必須有財(cái)力保證，能夠提供這種財(cái)力保證的只能是國家財(cái)政。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特的觀點(diǎn)來看，中央政府的所有機(jī)能運(yùn)轉(zhuǎn)都需財(cái)政支持，同時(shí)中央政府的所有行動(dòng)都能體現(xiàn)到財(cái)政上。這時(shí)學(xué)前教育財(cái)政預(yù)算按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的體制進(jìn)行安排[7]。1956年國家教育部等部門共同下發(fā)的《關(guān)于托兒所幼兒園幾個(gè)問題的聯(lián)合通知》首次明確指出“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的原則，將托兒所和幼兒園分開管理，托幼機(jī)構(gòu)行政上歸所屬單位管理，業(yè)務(wù)上教育部門分管幼兒園，衛(wèi)生部門分管托兒所[8]。1958～1960年，幼兒教育基本上恢復(fù)到1957年的水平。此外為了適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)形成了中央政府和事業(yè)單位、大中小企業(yè)、街道、鄉(xiāng)村大隊(duì)四種方式并立的幼兒教育財(cái)政投入格局。

3. 師資力量

1961年實(shí)施八字方針后，幼師學(xué)校減少到35所，高等師范院校學(xué)前教育專業(yè)全部停止招生，次年1月《教育部黨組關(guān)于全國師范教育會(huì)議的報(bào)告》指出，三年制的幼師學(xué)校主要是培育大中城市重點(diǎn)幼兒園的教養(yǎng)員。教育部準(zhǔn)備組織力量分工編寫教材。此時(shí)幼兒師范學(xué)校的發(fā)展受到一定程度重視。1963～1965年中級學(xué)齡前師范學(xué)院總數(shù)穩(wěn)定在19所[9]。幼師畢業(yè)院校由初級幼兒師范上升為中級幼兒師范居多，幼師的整體文化素質(zhì)在提升。

綜上，學(xué)前教育事業(yè)從提出全面培養(yǎng)，到重新調(diào)整，再到后來又進(jìn)行階級斗爭，發(fā)展較曲折。學(xué)前教育事業(yè)有一定發(fā)展，比如幼兒教師畢業(yè)的師范院校從初級到中級的提升可以看出國家重視培養(yǎng)幼兒教師力量，在調(diào)整時(shí)期的方針帶領(lǐng)下，學(xué)前教育事業(yè)無論撤銷還是合并都是為了更好地發(fā)展。

（三）1967～1978年：卷入階級斗爭，發(fā)展全面停滯

這時(shí)處于“文化大革命”時(shí)期，幼教事業(yè)發(fā)展停滯且全面被破壞。1966年教育部提出“狠抓教育戰(zhàn)線上的階級斗爭”，全面性教育方針在這時(shí)被視為無視德育，德育增加了“政治課”“毛主席語錄”的內(nèi)容，體育被說成“培養(yǎng)修正主義的苗子”。一線教師和保育員的分工被認(rèn)為是“資產(chǎn)階級法權(quán)”而取消[10]。此時(shí)幼兒園中斷了師資來源，全國行政單位被取消，大量幼兒園被解散。我國學(xué)前教育事業(yè)總體上經(jīng)過了特殊時(shí)期，全面停滯。

二、改革開放以來發(fā)展回顧（1978～2020年）

1978年教育部恢復(fù)學(xué)前教育處，我國學(xué)前教育踏上新征程。《教育研究》1988年刊登了教育家胡克英的文章《兒童觀與教育問題》，揭批中國封建社會(huì)將兒童看作“小祖宗”與“小奴才”的實(shí)質(zhì)是“在我們祖?zhèn)鞯牧?xí)慣上兒童只是家庭和家族的隸屬品”；1994年王志明的文章《關(guān)于兒童觀的研究》梳理了古代、近代、現(xiàn)代社會(huì)的兒童觀，闡明了兒童觀的發(fā)現(xiàn)對人類社會(huì)帶來的重大影響，對科學(xué)的兒童觀作了較為全面的總結(jié)，提出了科學(xué)育兒的建議。

（一）1978～1990年：納入政府議程，進(jìn)行依法治教

1. 政策導(dǎo)向

1979年《政府工作報(bào)告》提出要加強(qiáng)發(fā)展托兒所、幼兒園以及學(xué)前教育，之后全國性托幼工作大會(huì)通過了《全國托幼工作會(huì)議紀(jì)要》，政府有關(guān)部門商討托幼事業(yè)的發(fā)展、分工等問題[11]。該文件首次制定中央政府帶頭各部門聯(lián)合監(jiān)管的學(xué)前教育體制。1981年，《三歲前小兒教養(yǎng)大綱》首次就0～3歲兒童集體教育工作做出了明確規(guī)范[12]。該文件如今在提高托兒所的保教質(zhì)量方面依舊發(fā)揮著重要的指導(dǎo)作用，也是我國將0～3歲幼兒納入教育體制邁出的重要一步。1987年，由國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家教委等9個(gè)部門《關(guān)于明確幼兒教育事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)管理職責(zé)分工的請示》，明確學(xué)前教育實(shí)行地方負(fù)責(zé)、分級管理和各有關(guān)機(jī)構(gòu)分工管理的原則，規(guī)定了計(jì)劃、財(cái)政、教育等機(jī)構(gòu)對學(xué)前教育管理工作的職責(zé)[13]。1989年，教育部頒行《幼兒園工作規(guī)程（試行）》，全面性、系統(tǒng)化地對幼兒園的各項(xiàng)保教工作作出了規(guī)定。幼師從以教師為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐詢和癁橹行?，從注重知識引導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟逃^程，從關(guān)心幼兒的技能轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅赜變呵楦泻湍芰Φ呐囵B(yǎng)。1989年8月國務(wù)院審批了首個(gè)學(xué)前教育行政法規(guī)——《幼兒園管理?xiàng)l例》，提出實(shí)行幼兒園登記注冊制度，各級教育政府部門應(yīng)統(tǒng)籌督導(dǎo)、審核和指導(dǎo)幼兒園的保育教育管理工作[14]。這兩個(gè)文件標(biāo)志著我國學(xué)前教育邁向法制化的新里程。

以上政策凸顯政府重視學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展：從政府開始帶頭管理學(xué)前教育事業(yè)，再到“地方負(fù)責(zé)”管理學(xué)前教育體現(xiàn)出政府將學(xué)前教育事業(yè)的管理工作責(zé)任主體地方化，到把3歲前的幼兒教育納入教育管理，再到課程標(biāo)準(zhǔn)的頒布等一系列措施體現(xiàn)著法制理念和規(guī)范性。

2. 財(cái)政支持

改革開放后幼教的財(cái)政支持漸增，1979年《全國托幼工作會(huì)議紀(jì)要》提到城鎮(zhèn)的公辦托幼機(jī)構(gòu)資金由教育、財(cái)政等部門分擔(dān)，民辦園由家長和家長所在單位及地方的財(cái)政部門共同分擔(dān)，1983年《關(guān)于發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的幾點(diǎn)意見》表明各級教育部門應(yīng)據(jù)1980年《國家預(yù)算收支科目》劃出幼教專項(xiàng)[15]?；ㄍ顿Y也應(yīng)當(dāng)包含幼教計(jì)劃。改革開放初期，國家分三種形式調(diào)配學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)：中央政府、軍隊(duì)和事業(yè)單位。按照政府制定的人員編制和供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)支出，體現(xiàn)在中央政府和事業(yè)單位的預(yù)算中；企業(yè)用給其“合理留利”的辦法，給其留有相當(dāng)于某一社會(huì)上的均等利潤率的計(jì)劃利潤（20世紀(jì)90年代初，企事業(yè)單位剝離教育職能給幼兒園留下的教育經(jīng)費(fèi)不復(fù)存在）；城鎮(zhèn)街道和農(nóng)村大隊(duì)[16]采用集體籌建的方式，穩(wěn)定保教工作人員的薪資，約是同等勞力的酬勞。

3. 師資力量

1979年，教育部頒發(fā)《城市幼兒園工作條例（試行草案）》，提出定期舉辦園長（園主任）輪訓(xùn)班，提高他們的領(lǐng)導(dǎo)水平和業(yè)務(wù)水平，指導(dǎo)了學(xué)前教育的發(fā)展方向。之后教育部發(fā)布《幼兒園教育綱要（試行草案）》，提出“為提高各部門辦園的教育質(zhì)量，各地應(yīng)根據(jù)《幼兒園教育綱要（試行草案）》內(nèi)容進(jìn)行幼兒師資培訓(xùn)”，為學(xué)前教師培訓(xùn)政策的制定提供了參照。1988年《關(guān)于加強(qiáng)幼兒教育工作意見的通知》提出建立一支合格、穩(wěn)定的幼兒師資隊(duì)伍。下表中的數(shù)據(jù)反映幼兒園教師隊(duì)伍規(guī)模整體發(fā)展的情況，可以看出1990年相比1980年，幼兒園教師（含園長）增長了近1倍。20世紀(jì)80年代幼兒園專任教師的學(xué)歷層次和專業(yè)程度不高，20世紀(jì)90年代初全國初中及其以下學(xué)歷的學(xué)前教師仍占相當(dāng)大的比例，師范學(xué)校畢業(yè)的專業(yè)人員僅占幼兒園教師總數(shù)的1/4。改革開放后國家大力發(fā)展職前教育，培養(yǎng)出大批合格的學(xué)前教師，同時(shí)全面加強(qiáng)了學(xué)前教師的繼續(xù)教育工作，逐步構(gòu)建起多元化、多層次、多規(guī)格的教師教育體系，提高了幼兒園教師隊(duì)伍素質(zhì)。我國學(xué)前教師培訓(xùn)得以恢復(fù)，開始了探索歷程。

綜上，國家頒布一系列法規(guī)政策保障了學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展，地方負(fù)責(zé)、分級管理、教育部門主管和有關(guān)職能部門協(xié)作的學(xué)前教育行政管理體制基本形成。財(cái)政上中央和地方分級管理，后期政府負(fù)責(zé)僅限機(jī)關(guān)單位和教育部辦的幼兒園。此外，進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)前教師的繼續(xù)教育工作。

（二）1991～2000年：法制化規(guī)范化，逐步前進(jìn)發(fā)展

1. 政策導(dǎo)向

1993年《中華人民共和國教師法》規(guī)定，獲取幼師資格前提是已具有幼兒師范院校畢業(yè)及其以上的學(xué)歷。1996年《幼兒園工作規(guī)程》對幼兒園教育目標(biāo)、原則和內(nèi)容有了詳細(xì)規(guī)定，注重幼兒體智德美全面培養(yǎng)，遵循幼兒身心發(fā)展規(guī)律，注重個(gè)別差異，針對幼兒學(xué)習(xí)方式的特點(diǎn)組織教育；明確規(guī)定幼兒園的教育原則是體智德美有機(jī)融合。1998年教育部制訂《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，指出實(shí)行素質(zhì)教育要從幼兒開始，要用科學(xué)的原理啟蒙和開發(fā)幼兒的智力活動(dòng)，養(yǎng)成其健康的體質(zhì)、良好的生活習(xí)慣與探索的欲望。素質(zhì)教育對幼師的能力提出了更高的要求。此時(shí)也正值企事業(yè)單位剝離教育職能的轉(zhuǎn)制改革，《關(guān)于企業(yè)辦幼兒園的若干意見》缺少拘束力，也缺少相關(guān)優(yōu)惠政策支持這些企事業(yè)單位繼續(xù)辦園。此外，政府也未能把幼兒園的規(guī)劃列入城市改造任務(wù)中，部分普惠性強(qiáng)的民辦幼兒園被迫停辦。國有企業(yè)、事業(yè)單位剝離社會(huì)職能，城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展也遇到一定新問題。

2. 財(cái)政支持

此時(shí)財(cái)政特點(diǎn)是國家財(cái)政撥款為主，其他多種融資方式為輔。隨著市場經(jīng)濟(jì)的確立，對企業(yè)體制的嘗試和改革使得其剝離社會(huì)職能顯得尤為緊迫急切。隨著稅制改革，“企業(yè)留利”的學(xué)前教育體制首先被打破：大部分企業(yè)早已開始在終止或降低學(xué)前教育投入。1995年多部門頒發(fā)的《關(guān)于企業(yè)辦幼兒園的若干意見》提到，要加強(qiáng)幼兒園的長遠(yuǎn)持續(xù)發(fā)展，需社會(huì)力量作基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)狀況較好的企業(yè)要堅(jiān)定發(fā)展幼兒園，鼓勵(lì)向社會(huì)開放提高辦園效益，更好地促進(jìn)學(xué)前教育逐漸走社會(huì)化道路[18]，1997年教育部頒行《全國幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標(biāo)實(shí)施意見》體現(xiàn)出政府不僅加大幼教事業(yè)的財(cái)政投入，更鼓勵(lì)社會(huì)公共事業(yè)機(jī)構(gòu)加大在幼兒園方面的資金投入力度[19]。但只是針對公辦幼兒園，私立的幼兒教育未劃入其中，對于投入的力度也沒有做出相應(yīng)的具體說明，沒有標(biāo)準(zhǔn)來衡量投入的程度是否達(dá)標(biāo)。

3. 師資力量

20世紀(jì)80年代末，終身學(xué)習(xí)觀念引入我國為社會(huì)廣泛接受。1993年，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提到，成人教育是傳統(tǒng)意義上的學(xué)校教育向終身教育過渡發(fā)展的一種教育制度，要堅(jiān)定學(xué)用緊密結(jié)合、按需施教和看重實(shí)效的準(zhǔn)則大力開展崗位培訓(xùn)和繼續(xù)教育。幼教職后學(xué)習(xí)作為一種制度漸漸形成和健全。

此時(shí)國家正有序推進(jìn)學(xué)前教育法制化進(jìn)程，幼師的素質(zhì)不斷提升，師資力量漸趨穩(wěn)定、成熟，但因?yàn)槠笫聵I(yè)單位剝離教育職能，非政府管轄的幼兒園一度陷入發(fā)展困難期。

（三）2001～2020年：進(jìn)一步深化改革，立法提上日程

學(xué)前教育事業(yè)進(jìn)一步深化改革，立法的呼聲愈加強(qiáng)烈，學(xué)者們在“兩會(huì)”上的發(fā)聲反映了社會(huì)大眾的心聲。

1. 政策導(dǎo)向

2002年第二批中央企業(yè)脫離社會(huì)職能的試點(diǎn)工作開始，企業(yè)作為投入主體一員撤離。中央政府投入的學(xué)前教育體系只剩政府、事業(yè)單位、軍隊(duì)等借助于財(cái)政籌辦的幼兒園。教育部等部門公布《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提到今后五年改革總目標(biāo)以公辦園為主干，以社會(huì)力量辦園為主體，公民辦、正規(guī)與非正規(guī)化教育緊密結(jié)合。2002年《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》頒布，鼓勵(lì)社會(huì)辦學(xué)得到政策法規(guī)保障，體現(xiàn)“以社會(huì)力量興辦幼兒園為主體”的幼兒園發(fā)展格局。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年》提道：到2020年，普及學(xué)前一年教育，基本普及學(xué)前兩年教育，有條件的地區(qū)普及學(xué)前三年教育；重視0至3歲嬰幼兒教育；對家庭經(jīng)濟(jì)困難幼兒入園給予補(bǔ)助[20]。《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》也指出，建立學(xué)前教育資助制度，資助家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒和殘疾兒童接受普惠性學(xué)前教育[21]。

2018年《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《意見》）指出堅(jiān)定政府主導(dǎo)。落實(shí)各級政府在投入、教師隊(duì)伍等方面的責(zé)任，完善有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)、齊抓共管的工作機(jī)制；把握公益普惠基本方向堅(jiān)持公民辦并舉，增加普惠性幼教資源供應(yīng)；繼續(xù)施行學(xué)前行動(dòng)計(jì)劃，逐年建設(shè)一批普惠性幼兒園，重點(diǎn)擴(kuò)大農(nóng)村地區(qū)、脫貧攻堅(jiān)地區(qū)、新增人口集中地區(qū)普惠性資源；加速立法。2019年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國教育現(xiàn)代化2035》指明完善學(xué)前教育保教質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以農(nóng)村為重點(diǎn)提升學(xué)前教育普及水平，確立更加完善的學(xué)前教育管理體制、辦園體制和投入體制，大力發(fā)展公辦園，加速發(fā)展普惠性民辦幼兒園。

2. 財(cái)政支持

2001年到2005年的特點(diǎn)是：地方負(fù)責(zé)、分級管理，到2006年開始中央負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)，縣負(fù)責(zé)管理，其中2010年政府學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占教育總經(jīng)費(fèi)的比例由3.72%增長到2015年的6.72%[22]，明顯反映出政府對幼兒教育的財(cái)政投入的傾斜。自2003年起國家財(cái)政性學(xué)前經(jīng)費(fèi)增長率也在逐年遞增，2013到2015年依次為11.05%、17.87%、20.59%[23]，可見增長速度之快。2011年實(shí)行“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”。前兩期學(xué)前教育取得較快進(jìn)展，財(cái)政投入向農(nóng)村地區(qū)傾斜，2016年農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)為679.91億元，比五年前增長3.83倍。

《意見》也提出逐步提高學(xué)前教育財(cái)政投入和支持水平，提到“各地要從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)核定辦園成本，以提供普惠性服務(wù)為衡量標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌制定財(cái)政補(bǔ)助和收費(fèi)政策，合理確定分擔(dān)比例”。在學(xué)前教育全部經(jīng)費(fèi)中，國家財(cái)政總支出占比從2005年的62.85%降到2015年的46.68%[24]。

3. 師資力量

2001年《幼兒園教育指導(dǎo)綱要（試行）》提出積極開展以老師和幼兒園團(tuán)隊(duì)為主干的教育評價(jià)活動(dòng)，利用專業(yè)性知識與技能檢視教育實(shí)踐。2011年以來實(shí)施面向全體幼師的“國培計(jì)劃”投入17億元。2012年教育部出臺《幼兒園教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《3-6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》以及2016年《幼兒園工作規(guī)程》一系列文件也對幼師素質(zhì)提出明確要求。值得注意的是2016年全國幼教師幼比由2010年的1∶22.80[25]上升到1∶19.77，反映我國幼兒園師幼數(shù)量比值更加合理，意味著幼兒會(huì)更多受到教師的關(guān)注。

《意見》指出“依法保障幼兒園教師地位和待遇。各地要認(rèn)真落實(shí)公辦園教師工資待遇保障政策，統(tǒng)籌工資收入政策、經(jīng)費(fèi)支出渠道，確保教師工資及時(shí)足額發(fā)放、同工同酬”“前移培養(yǎng)起點(diǎn)，大力培養(yǎng)初中畢業(yè)起點(diǎn)的五年制?？茖W(xué)歷的幼兒園教師。引導(dǎo)學(xué)前教育專業(yè)畢業(yè)生從事幼教工作，鼓勵(lì)師范院校在校生輔修或轉(zhuǎn)入學(xué)前教育專業(yè)，擴(kuò)大有質(zhì)量教師供給”。

綜上看出，國家加大力度促進(jìn)普惠性幼兒園的建設(shè)，也更重視農(nóng)村幼兒教育事業(yè)的發(fā)展。國家逐漸關(guān)注學(xué)前教育的財(cái)政投入、0～3歲幼兒以及弱勢幼兒，凸顯從重視整體轉(zhuǎn)到注重局部。但學(xué)前教育法律獨(dú)立性不具體，管理體制和投入體制不順暢，各級政府職責(zé)不清，學(xué)前教育立法迫在眉睫。

值得關(guān)注的是，2020年9月7日，教育部發(fā)布了《中華人民共和國學(xué)前教育法草案（征求意見稿）》，學(xué)前教育法的頒布指日可待。

三、中華人民共和國學(xué)前教育制度建設(shè)反思與展望

近幾年伴隨著一系列學(xué)前教育熱點(diǎn)，學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展受到重視，一定層面上學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展被動(dòng)，未被納入義務(wù)教育體制前仍未獲得完善的體制保證。當(dāng)前來看我國主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，學(xué)前教育發(fā)展不平衡不充分問題突出。普惠性幼兒園的建立從《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》到《意見》指出“到2020‘普惠性幼兒園覆蓋率（公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比）達(dá)到80%”，再到2019年《中國教育現(xiàn)代化2035》提出2035年學(xué)前教育的發(fā)展目標(biāo)是要普及有質(zhì)量的學(xué)前教育。可見國家在大力發(fā)展普惠性幼兒園，反映出國家在認(rèn)真傾聽民眾的心聲，努力實(shí)現(xiàn)幼有所育。另外，國家頒布了一系列政策保障學(xué)前教育事業(yè)的有序發(fā)展，但其也深受特殊時(shí)期政策的影響。經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變也引起一系列問題，管理體制和投入體制不順，未確立健全的學(xué)前教育管理秩序，學(xué)前教育的法律地位不明確。第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃指出到2020年全國學(xué)前三年毛入園率達(dá)到85%，普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)80%左右。其中不少省份將目標(biāo)定為毛入園率達(dá)到90%，其中截至2019年河北邢臺市已達(dá)89%，可見學(xué)前教育政策導(dǎo)向已趨于普及普惠的方向。財(cái)政上投入不均衡，體現(xiàn)在公民辦園，以及城市和農(nóng)村兩個(gè)方面，且財(cái)政投入的力度未作具體可以量化的標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政的管理與監(jiān)督機(jī)制不夠健全，無法律保證平穩(wěn)化學(xué)前教育的財(cái)政投入。因此國家應(yīng)需要加大財(cái)政投入力度，保證城鄉(xiāng)幼兒園、公立與私立幼兒園均衡發(fā)展。師資培訓(xùn)上職前職后訓(xùn)練應(yīng)不斷加強(qiáng)，進(jìn)一步提高幼師地位待遇，吸納和穩(wěn)定優(yōu)秀人才。有好的師資才會(huì)有更好的教育，要關(guān)注幼師的專業(yè)性長遠(yuǎn)發(fā)展，通過提升幼師薪資來進(jìn)一步穩(wěn)定師資力量。同時(shí)政府也應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)對尊師重教的宣楊，增強(qiáng)教師的職業(yè)幸福感。

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[25] 田闊.中國學(xué)前教育財(cái)政投入問題的研究[D].大連：遼寧師范大學(xué)，2013.

通訊作者：秦治琳，596984110@qq.com

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