孫炳彥

(生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，北京 100029)

1 做好農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護工作形勢利好

做好農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護是一個老話題，多年來一直沒有很好地解決，原因很多，諸如投資不足、管理缺失等等，但認真思考起來，有兩方面深層次的原因：一是政府管理機構(gòu)的設(shè)置和職責(zé)分工的問題。從20世紀70年代初到80年代末，涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護的職責(zé)主要在農(nóng)業(yè)部門，單純加強農(nóng)業(yè)部門的相關(guān)職能職責(zé)，容易陷入“既當運動員，又當裁判員”的窘境，影響政策效力。隨著全國生態(tài)環(huán)境壓力增大，環(huán)境保護機構(gòu)得到加強，農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護的職責(zé)向原環(huán)境保護部門轉(zhuǎn)移，直到成立原國家環(huán)境保護總局“負責(zé)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護；指導(dǎo)生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)”。實踐證明，原環(huán)境保護部門責(zé)任主體力量薄弱，有責(zé)任沒有抓手，推動涉及很多部門的農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護工作主要依靠協(xié)調(diào)，而且很容易出現(xiàn)“公對公，說不清”的情況。就農(nóng)業(yè)建設(shè)而言，由于管不了發(fā)展，所以責(zé)權(quán)脫節(jié)，指導(dǎo)無力。2008年原環(huán)境保護部成立后，其農(nóng)村環(huán)境保護職責(zé)由“負責(zé)”改為“組織指導(dǎo)”，生態(tài)農(nóng)業(yè)職責(zé)由“指導(dǎo)”改為“協(xié)調(diào)指導(dǎo)”。然而，在具體工作中如何組織指導(dǎo)？如何協(xié)調(diào)指導(dǎo)？由于職能交叉分散，難以形成合力。二是社會經(jīng)濟發(fā)展的背景對整體環(huán)境保護工作的影響。自20世紀80年代初至今近20年GDP年均10%左右的高速增長期，環(huán)境保護從開始讓位于、服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展，到后來環(huán)境保護負重前行，仍滯后于經(jīng)濟發(fā)展。雖然環(huán)境保護機構(gòu)不斷得到加強，但是整體環(huán)境保護工作(包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護)仍沒有很多話語權(quán)。一直到2012年，這種困境開始緩解。黨的十八大提出生態(tài)文明體制改革，提出“堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針”“著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”“從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢”，環(huán)境保護工作開始發(fā)揮指導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展的作用。2018年機構(gòu)改革組建了生態(tài)環(huán)境部，確立了生態(tài)環(huán)境部主要職責(zé)：制定并組織實施生態(tài)環(huán)境政策、規(guī)劃和標準，統(tǒng)一負責(zé)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法工作，監(jiān)督管理污染防治、核與輻射安全，組織開展中央環(huán)境保護督察等[1]。同時成立了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，確立了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部主要職責(zé)：統(tǒng)籌研究和組織實施“三農(nóng)”工作戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，監(jiān)督管理種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)墾、農(nóng)業(yè)機械化、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，負責(zé)農(nóng)業(yè)投資管理等[1]。

這次機構(gòu)改革從本質(zhì)上理順了經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系。明確了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部要組織綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展，從源頭上控制污染，從發(fā)展中解決生態(tài)環(huán)境保護問題；明確了生態(tài)環(huán)境部監(jiān)督者的職責(zé)，確保了通過生態(tài)環(huán)境保護求發(fā)展。我國搞好農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護工作終于有了根本性好轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和條件[2]。

2 加強科技投入，從“根”上解決農(nóng)業(yè)污染問題

農(nóng)業(yè)是以生物生產(chǎn)過程為主的產(chǎn)業(yè)，有其自身的自然規(guī)律。因此，從根本上講農(nóng)業(yè)污染需要通過發(fā)展和引導(dǎo)的方法來解決?？萍紕?chuàng)新是破解農(nóng)業(yè)污染的關(guān)鍵，推動農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展是解決農(nóng)業(yè)污染問題的根本之路。

(1)解決化肥農(nóng)藥污染問題。2018年7月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)了《農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展技術(shù)導(dǎo)則(2018—2030年)》(以下簡稱《技術(shù)導(dǎo)則》)。要認真落實《技術(shù)導(dǎo)則》要求重點研發(fā)的14種化肥農(nóng)藥減施增效技術(shù)，認真落實要求集成示范的7種化肥農(nóng)藥減施增效技術(shù)和要求推廣應(yīng)用的7種化肥農(nóng)藥減施增效技術(shù)。落實這28種綠色技術(shù)，一是需要特別注意高效低成本、適合廣大群眾消費水平，使其產(chǎn)品能打開市場，讓綠色技術(shù)落地生根；二是需要學(xué)習(xí)國外農(nóng)業(yè)先進國家的相關(guān)經(jīng)驗。這些國家“近幾十年來化肥使用量實際在下降，法國和德國的化肥使用量比1980 年減少了一半，英國也減少了40%，日本比使用高峰年代減少了56%。法國、德國和英國三個國家小麥種植面積的總和相當于全歐洲小麥種植面積的一半，它們在化肥使用量大幅度下降的同時，卻保持了很高的產(chǎn)量”[3]。

(2)解決畜禽養(yǎng)殖污染問題。畜禽養(yǎng)殖滿足污染物排放標準是底線要求，根本出路是畜禽糞污資源化。要認真落實《技術(shù)導(dǎo)則》要求研發(fā)的“畜禽糞污二次污染防控健全利用技術(shù)、畜禽養(yǎng)殖污水高效處理技術(shù)、規(guī)?；笄輬鰪U棄物堆肥與除臭技術(shù)、畜禽養(yǎng)殖場三改兩分再利用技術(shù)”等。2018年11月，生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)了《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)行動計劃》(以下簡稱《行動計劃》)。要認真落實《行動計劃》中“推廣節(jié)水、節(jié)料等清潔養(yǎng)殖工藝和干清糞、微生物發(fā)酵等實用技術(shù)，實現(xiàn)源頭減量”“鼓勵和引導(dǎo)第三方處理企業(yè)將養(yǎng)殖場戶畜禽糞污進行專業(yè)化集中處理。加強畜禽糞污資源化利用技術(shù)集成，因地制宜推廣糞污全量收集還田利用等技術(shù)模式”等對畜禽養(yǎng)殖污染防治的要求。要根據(jù)《行動計劃》的要求，加強水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治和水生生態(tài)保護。

(3)解決秸稈污染問題。秸稈總量巨大、產(chǎn)地分散，秸稈焚燒是藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的大忌。要認真落實《技術(shù)導(dǎo)則》要求的“重點研發(fā)秸稈肥料化、飼料化、燃料化、原料化、基料化高效利用工程技術(shù)及生產(chǎn)工藝；集成示范秸稈制取纖維素乙醇技術(shù)、秸稈—沼氣—發(fā)電技術(shù)；推廣應(yīng)用秸稈機械化還田離田技術(shù)、全株秸稈菌酶聯(lián)用發(fā)酵技術(shù)、秸稈成型飼料調(diào)制配方和加工技術(shù)、秸稈飼料發(fā)酵技術(shù)、秸稈食用菌生產(chǎn)技術(shù)、秸稈新型燃料化技術(shù)”。要按照《行動計劃》要求，“強化地方各級政府秸稈禁燒主體責(zé)任”。目前，需要各級地方政府盡快完善秸稈收集儲存運輸及供應(yīng)體系，以便降低運用各種綠色技術(shù)的成本；需要完善行業(yè)標準、質(zhì)量監(jiān)控和監(jiān)督管理；需要政企合力突圍，培育科研團隊，打造秸稈資源化利用的產(chǎn)業(yè)鏈條。用好秸稈綜合利用六大新政策[4]，落實《關(guān)于促進生物天然氣產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的指導(dǎo)意見》(發(fā)改能源規(guī)〔2019〕1895號)，實現(xiàn)秸稈資源化利用的規(guī)?；?。在秸稈綜合利用領(lǐng)域盡快取得一批突破性科研成果，加強示范推廣，盡快使綠色技術(shù)落地。

3 加強農(nóng)村環(huán)境綜合整治

重點突破農(nóng)村生活污水治理問題。全國60多萬個行政村，近200萬個自然村，當務(wù)之急是要通過調(diào)查研究和技術(shù)攻關(guān)對全國各地村莊進行分區(qū)分類，并確定各區(qū)各類村莊的主流治理技術(shù)及其主要技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)。在此基礎(chǔ)上，針對農(nóng)村地形多樣、村莊污水量大小不一且不穩(wěn)定、經(jīng)濟狀況各異等特點，堅持經(jīng)濟、簡易、節(jié)能和有效的原則，綜合考慮污水收集、設(shè)施選擇、管網(wǎng)設(shè)置、排放要求、資金來源、用管維護等多方面實際情況，確定具體技術(shù)選擇，使農(nóng)村生活污水治理設(shè)施能夠“建得起、用得好、能維護、好管理”。

要重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的環(huán)境管理。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)便于利用本地資源，能夠容納農(nóng)村剩余勞動力，與“三農(nóng)”具有天然的聯(lián)系，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的主體。我國改革開放四十年實踐證明，只要“三農(nóng)”問題沒有解決，只要城鄉(xiāng)二元格局沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興就離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。特別是現(xiàn)在脫貧攻堅進入深度貧困殲滅戰(zhàn)，將會有大量農(nóng)村勞動力進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，這些企業(yè)多是農(nóng)副產(chǎn)品加工、資源開發(fā)、輕型加工的勞動密集型企業(yè)，其規(guī)模結(jié)構(gòu)、技術(shù)創(chuàng)新、企業(yè)管理水平參差不齊。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的結(jié)構(gòu)、布局、科技創(chuàng)新等，以及由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶來的各種生態(tài)環(huán)境問題，必須引起相關(guān)政府部門的長久重視。

全面強化農(nóng)村飲用水水源保護。一是加快農(nóng)村飲用水水源調(diào)查評估和保護區(qū)劃定，樹立標牌，對水質(zhì)不達標的水源采取水源更換、集中供水、污染治理等措施，確保農(nóng)村飲水安全；二是構(gòu)建生態(tài)保護體系，防止保護區(qū)內(nèi)水源地被污染；三是結(jié)合鄉(xiāng)村振興和新農(nóng)村建設(shè)，完善飲用水水源地規(guī)劃體系建設(shè)，制定保護計劃，作為鄉(xiāng)村振興和新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容；四是開展農(nóng)村飲用水水源環(huán)境風(fēng)險排查整治；五是制定應(yīng)急預(yù)案，解決應(yīng)急狀態(tài)下的安全用水和防止污染擴大化；六是建立監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，加強農(nóng)村飲用水水質(zhì)監(jiān)測，建立臺賬和信息發(fā)布制度，加強管理。此外，還要落實《關(guān)于加強農(nóng)村飲用水水源保護工作的指導(dǎo)意見》(環(huán)辦〔2015〕53號)，研究制定農(nóng)村水源地保護的法律法規(guī)。

農(nóng)村環(huán)境問題以及生活垃圾污染和廁所問題。要充分銜接《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》，搞好生活垃圾和廁所的環(huán)境管理。生活垃圾已經(jīng)有成功的管理模式，即“戶分類、村收集、鎮(zhèn)運輸、縣處理”。農(nóng)村生活垃圾管理與城市生活垃圾管理的最大區(qū)別在于農(nóng)村點多面廣、布局分散、情況復(fù)雜，生活垃圾收集運輸工作難度大。因此，農(nóng)村生活垃圾管理的政策思路應(yīng)當是突出搞好分類減量化，減少收集運輸壓力。2019年12月1日生活垃圾分類標志(GB/T 19095—2019)頒布，使農(nóng)村生活垃圾管理水平更進一步提高，需要加強落實。農(nóng)村廁所改造問題，一要通過試點確定適宜當?shù)氐募夹g(shù)和模式；二要加強改廁與農(nóng)村生活污水治理的有效銜接。

4 加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境問題的監(jiān)督管理

地表水環(huán)境方面。農(nóng)業(yè)農(nóng)村地表水環(huán)境污染主要來自農(nóng)業(yè)面源、生活污水和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。為此，一是控制農(nóng)業(yè)面源污染，要充分利用第二次全國污染源普查和面源入河系數(shù)有關(guān)項目成果，力爭將成果納入環(huán)境統(tǒng)計，直接指導(dǎo)地方政府面源污染防治工作。二是確定鄉(xiāng)村河流水環(huán)境質(zhì)量標準，并在此基礎(chǔ)上，盡快研究制定滿足當?shù)厮h(huán)境質(zhì)量要求的農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的排放標準(因為農(nóng)村生活污水排放標準直接關(guān)系到生活污水主流治理技術(shù)的選擇，決定了技術(shù)方案的建設(shè)投資、運行維護成本及日常財務(wù)管理)。三是建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)(含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))的準入負面清單，因地制宜制定禁止和限制發(fā)展產(chǎn)業(yè)目錄，明確種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展方向和開發(fā)強度，強化準入管理和底線約束。四是將農(nóng)村水環(huán)境治理納入河長制、湖長制管理。

畜禽養(yǎng)殖污染方面。當務(wù)之急是對畜禽養(yǎng)殖等風(fēng)險源進行排查，同時根據(jù)生態(tài)保護紅線和環(huán)境質(zhì)量底線要求，結(jié)合當?shù)刂黧w功能區(qū)劃，聯(lián)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和地方政府，審核、優(yōu)化、調(diào)整畜禽養(yǎng)殖布局、結(jié)構(gòu)和規(guī)模，對已經(jīng)確定的“禁養(yǎng)、限養(yǎng)”區(qū)實施聯(lián)合執(zhí)法，強化環(huán)境監(jiān)管。另一方面，嚴格畜禽規(guī)模養(yǎng)殖日常環(huán)境監(jiān)管。按照《行動計劃》要求“將規(guī)模以上畜禽養(yǎng)殖場納入重點污染源管理，執(zhí)行環(huán)評報告書制度，其他畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場執(zhí)行環(huán)境影響登記表制度，對設(shè)有排污口的畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場實施排污許可制度”“完善畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場直聯(lián)直報信息系統(tǒng)，構(gòu)建統(tǒng)一管理、分級使用、共享直聯(lián)的管理平臺”“通過畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場直聯(lián)直報信息系統(tǒng)，統(tǒng)計規(guī)模以上養(yǎng)殖場生產(chǎn)、設(shè)施改造和資源化利用情況”。

加強環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法手段，運用衛(wèi)星遙感、大數(shù)據(jù)、APP等技術(shù)裝備，充分利用鄉(xiāng)村治安網(wǎng)格化管理平臺，及時發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境問題。組織、協(xié)調(diào)有關(guān)部門環(huán)境監(jiān)測力量或第三方服務(wù)機構(gòu)，構(gòu)建農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系，加強農(nóng)村飲用水水質(zhì)、農(nóng)村集中式飲用水水源、農(nóng)村生活污水處理設(shè)施出水以及畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場排污口排水的水質(zhì)監(jiān)測。加強土壤污染狀況調(diào)查研究，開展涉鎘等重金屬重點行業(yè)企業(yè)排查整治，研究、切斷重金屬污染物進入農(nóng)田的途徑，指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

5 完善資金支持和籌集，理清優(yōu)惠政策，加大針對性政策支持力度

面對全國近60萬個行政村的環(huán)境綜合整治，公共財政對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護投入明顯不足。毫無疑問，應(yīng)當大幅增加中央財政轉(zhuǎn)移支付，用于完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、污染防治(包括硬件、軟件以及污廢資源化工程)、監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與人員培訓(xùn)等；政府不僅要加大公共財政投入和購買服務(wù)，還應(yīng)當充分發(fā)揮市場作用，調(diào)動各類主體參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染防治和生態(tài)文明建設(shè)的積極性，實現(xiàn)多渠道為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護籌集資金的目的(如江蘇省建立“政府支持、社會參與和農(nóng)民自主投入”的機制；上海市探索建立“政府補助、部門幫助、社會贊助、農(nóng)民自助”的多渠道投入機制；四川省洪雅縣采取“政府補一點、部門幫一點、農(nóng)民籌一點”的辦法，多渠道籌集資金)[5]。

同時必須看到，多年來，國家出臺了一系列政策。比如，《測土配方施肥試點補貼資金管理暫行辦法》(財農(nóng)〔2005〕101號)；《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》(國務(wù)院令第643號)第二十六條、第三十一條、第三十二條、第三十三條、三十四條、三十五條；《環(huán)境保護法》(2014年4月24日修訂通過)第五十條；《中央財政農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護補助資金管理辦法》(財農(nóng)〔2014〕32號)；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的意見》(國辦發(fā)〔2014〕25號)；《農(nóng)業(yè)部關(guān)于大力開展糧食綠色增產(chǎn)模式攻關(guān)的意見》(農(nóng)農(nóng)發(fā)〔2015〕1號)；《關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》(農(nóng)科教發(fā)〔2015〕1號)；《關(guān)于加強農(nóng)村飲用水水源保護工作的指導(dǎo)意見》(環(huán)辦〔2015〕53號)；《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015-2030)》(農(nóng)計發(fā)〔2015〕145號)；《中央農(nóng)村節(jié)能減排資金使用管理辦法》(財建〔2015〕919號)；《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃(2016—2020年)》(國發(fā)〔2016〕58號)；《農(nóng)業(yè)支持保護補貼資金管理辦法》(財農(nóng)〔2016〕74號)；《建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補貼改革方案》(財農(nóng)〔2016〕194號)；《土壤污染防治專項資金管理辦法》(財建〔2016〕601號)；《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革 加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》(2017年中央一號文件)[6]。

特別是近三年來，黨中央國務(wù)院提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，發(fā)布了《技術(shù)導(dǎo)則》和《行動計劃》等一系列重要文件后，各部門陸續(xù)出臺了大量的優(yōu)惠政策。據(jù)有關(guān)資料介紹[7]，僅支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相關(guān)稅收優(yōu)惠政策就有四大類101項。由于直接或間接涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護的優(yōu)惠政策(包括投資、稅費、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護等)分散在不同部門的很多領(lǐng)域(諸如環(huán)保技術(shù)與設(shè)備、資源綜合利用、環(huán)境服務(wù)、循環(huán)經(jīng)濟、節(jié)能減排、清潔生產(chǎn)、綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)、鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村安全飲水等等)，頭緒很多，難以兌現(xiàn)。因此，當務(wù)之急：一是進行系統(tǒng)梳理，統(tǒng)籌考慮，完善政策規(guī)劃，減少優(yōu)惠政策缺位，補齊優(yōu)惠政策短板，對于激勵引導(dǎo)類型政策要研究制定具體的實施細則，讓政策落地。二是進行政策分類，明確優(yōu)惠政策受理單位和申報要求以及受惠對象本身屬于哪一類，便于對號入座，使其真正能用上優(yōu)惠政策。比如，“養(yǎng)殖業(yè)，畜禽良種繁育部分可以申報農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部和科技部的補助，也可以申報農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部、國家發(fā)展改革委的菜籃子工程，還可以以環(huán)保類項目申報農(nóng)業(yè)農(nóng)村部沼氣處和生態(tài)環(huán)境部門的相關(guān)補貼”[8]。與此同時，要建立不能享用優(yōu)惠政策的制度規(guī)定，嚴格項目資金管理，防止地方政府為了爭取專項資金而硬上項目后卻閑置不用或低效率運行。

6 嚴格執(zhí)法，完善相關(guān)政策制度設(shè)計

要嚴格落實《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》等法律法規(guī)中關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治的有關(guān)規(guī)定，加快構(gòu)建“農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護制度體系”“農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治制度體系”和“多元環(huán)保投入制度體系”[9]。

要完善政策研制思路和相關(guān)政策制度設(shè)計：

一是深入分析過去政策執(zhí)行過程中的經(jīng)驗教訓(xùn)。反思過去有些好的政策措施為什么消失？比如有機肥補貼，有些區(qū)縣在創(chuàng)建生態(tài)示范區(qū)時有，起到了控制化肥施用的效果，但在創(chuàng)建成功后就消失了。需要進行政策的回顧性研究，對于一些政策要增加實施細則，使其更具有可操作性。

二是政策設(shè)計需要堵疏結(jié)合。一方面，要強化監(jiān)督管理政策設(shè)計，推動生態(tài)環(huán)境部門從以直接管理為主轉(zhuǎn)向監(jiān)督管理為主，當好“監(jiān)管者”，政策設(shè)計要硬、要嚴；另一方面，力求從政策對象出發(fā)，開展政策的綜合效果研究，促使相關(guān)部門盡快研究制定相關(guān)政策。比如涉及“禁、限”政策，要大力進行宣講，防止群眾意愿綁架政策，嚴格“禁、限”政策，不能手軟。同時在政策制定時考慮堵疏結(jié)合，做到“給出路”，比如秸稈焚燒，不焚燒該如何處理，需要有一些示范工程項目或者是過渡性的辦法，力爭做到“先上后下”[10]，即先把如何改進的方法做上去，然后再把需要禁、限的問題拿下，在“上”“下”的矛盾統(tǒng)一中前進。要做到“先上后下”，需要部門聯(lián)動，相互通氣，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門把“上”做好，生態(tài)環(huán)境部門把該“下”的拿下。

三是完善政策規(guī)劃。農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護涉及面很寬，工作對象復(fù)雜。因此，政策規(guī)定不是越多越好，不是越快越好，而需要的是政策效率，要考慮成本效益和方便監(jiān)督檢查、方便管理；需要政策系統(tǒng)配套。比如資源化利用，需要技術(shù)政策，還需要消費政策、產(chǎn)業(yè)化政策等，各個環(huán)節(jié)要配套；再比如，不僅需要綠色生產(chǎn)政策，而且需要綠色消費政策配套。

四是實施區(qū)別對待。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平、環(huán)境保護體系等存在顯著的地區(qū)差異，必須根據(jù)不同地區(qū)的特點，采取相應(yīng)的環(huán)境保護政策措施和方法，區(qū)別對待，循序漸進，要防止簡單化。同時，需要加強監(jiān)督管理，防止污染企業(yè)向政策寬松的地區(qū)轉(zhuǎn)移。

五是增加鼓勵性政策。我國命令控制型政策體系發(fā)展相對較完善，在工業(yè)污染防治領(lǐng)域發(fā)揮了較大的作用，但面對農(nóng)業(yè)農(nóng)村千家萬戶其適用范圍有限。目前我國已出臺了一些經(jīng)濟激勵型政策，如新的《企業(yè)所得稅法》規(guī)定從事農(nóng)村污染處理符合條件的企業(yè)，可以享受稅收優(yōu)惠政策，降低相關(guān)建設(shè)和運營成本；再如“以獎促治”“以獎代補”促進農(nóng)村環(huán)境污染整治，收到了良好的效果。但鼓勵性政策規(guī)定(如一些地區(qū)以洗衣粉等實惠的物品換取塑料殘留)不多。應(yīng)當加強設(shè)計這種花錢不多、很接地氣、大家喜歡的垃圾—日用品兌換模式，建立農(nóng)民參與生活垃圾分類、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的直接受益機制，引導(dǎo)公眾朝著政府所倡導(dǎo)的方向努力。

六是加強綠色消費政策。從目前情況看，“垃圾、生活污水、一些大城市的細顆粒污染等環(huán)境問題中，消費領(lǐng)域已成為主要的污染負荷來源”[11]。這個問題在農(nóng)村表現(xiàn)得尤其突出。應(yīng)當加強涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護的消費政策的研究制定，補齊環(huán)境保護政策短板，進一步研究制定農(nóng)村能源消費政策，有機、綠色、無公害食品的消費政策，養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的消費政策，秸稈“五化”的消費政策等，使政策配套，使生產(chǎn)性綠色政策落地，通過綠色消費倒逼綠色生產(chǎn)技術(shù)的應(yīng)用和實施，走活綠色發(fā)展“一盤棋”。

7 建立鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境機構(gòu)，實施有針對性的農(nóng)村環(huán)境保護工作模式

強化農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理機構(gòu)。認真落實《行動計劃》所要求的“建立重心下移、力量下沉、保障下傾”的農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作機制。落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)，明確承擔(dān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護工作的機構(gòu)和人員，確?！柏?zé)有人負、事有人干”，先期也可以由幾個相鄰的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立一個環(huán)保所或者“建立一個可以深入到鄉(xiāng)村的基層環(huán)境治理機構(gòu)，如生態(tài)環(huán)境管理合作組織或協(xié)會，接受政府委托，負責(zé)組織村民開展農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理，由政府提供用于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的專項資金和政策支持”[12]。

加強村民自治。強化村委會在農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護工作中協(xié)助推進垃圾污水治理和農(nóng)業(yè)面源污染防治的責(zé)任。要廣泛開展農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理宣傳和教育，宣講政策要求，提高農(nóng)村居民的知情度和參與度，鼓勵公眾監(jiān)督，對農(nóng)村地區(qū)生態(tài)破壞和環(huán)境污染事件進行舉報。將農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(比如飲用水水源保護要求和村民應(yīng)承擔(dān)的保護責(zé)任)納入村規(guī)民約，充分依托農(nóng)業(yè)基層技術(shù)服務(wù)隊伍，提供農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理技術(shù)咨詢和指導(dǎo)，開展技術(shù)幫扶，推廣綠色生產(chǎn)方式。開展衛(wèi)生家庭等評選活動，舉辦“小手拉大手”等中小學(xué)生科普教育活動，推廣綠色生活方式，形成家家參與、戶戶關(guān)心農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的良好氛圍。

開展生態(tài)文明三級聯(lián)創(chuàng)。三級聯(lián)創(chuàng)指村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣區(qū)三級都同時進行生態(tài)文明示范區(qū)創(chuàng)建。生態(tài)文明示范區(qū)創(chuàng)建涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原、水利、文化和旅游、城鄉(xiāng)和建設(shè)以及生態(tài)環(huán)境等多部門，是一項全社會的公益事業(yè)，是政府行為，而不是生態(tài)環(huán)境部一個部門的事。特別是農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境污染具有排放主體分散、隱蔽，排污隨機，位置、途徑、數(shù)量不確定，不易監(jiān)測等特點，管理對象是千家萬戶，常規(guī)的環(huán)境保護工作沒有抓手。我國從1995年開始生態(tài)示范區(qū)創(chuàng)建，通過生態(tài)示范區(qū)創(chuàng)建形成了當?shù)卣叨戎匾?、環(huán)保部門(現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部門)積極推動、有關(guān)部門分工協(xié)作、全社會共同參與的工作機制和氛圍。實踐證明，生態(tài)文明示范區(qū)創(chuàng)建是環(huán)境保護工作的有力抓手。目前，應(yīng)當把已經(jīng)在市級、縣級開展的生態(tài)文明示范建設(shè)引向深入，實現(xiàn)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣區(qū)三級聯(lián)創(chuàng)，不僅作為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護工作的有力抓手，而且作為黨委抓生態(tài)文明建設(shè)的一個抓手。20多年前全國范圍內(nèi)開展的生態(tài)示范區(qū)創(chuàng)建，是當時國家環(huán)境保護部門一個部門發(fā)動、推動的，工作遇到了很多困難?，F(xiàn)在有生態(tài)文明體制改革的重大背景，有全民實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的良好氛圍，應(yīng)當把生態(tài)文明三級聯(lián)創(chuàng)納入當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)當從嚴要求，隨著形勢變化，不斷調(diào)整指標，實施動態(tài)管理，通過政府的創(chuàng)建行為，把農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護工作和農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)一步一步地推向新的高度。

當前，國家正舉全民之力，打好三大攻堅戰(zhàn)，黨中央要求五級黨委書記抓鄉(xiāng)村振興。農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護工作要乘勢而上，按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》中有關(guān)加快貧困地區(qū)路、水、能源等建設(shè)的要求，加快補齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板。按照貫徹執(zhí)行黨中央、國務(wù)院關(guān)于《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》的要求，大力開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治(包括推進農(nóng)村生活垃圾治理、推進廁所革命、推進農(nóng)村生活污水治理、提升村容村貌、加強村莊規(guī)劃管理、完善建設(shè)和管護機制)。抓住脫貧攻堅中“著力實施教育脫貧攻堅行動”[13]的機遇，把生態(tài)環(huán)境保護宣傳教育滲透進去。借助大好形勢，做好相關(guān)工作，盡快使農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護工作沖上新臺階。