任惠

【摘要】校外教育機構作為比較典型的事業(yè)單位，不同于其他社會辦培訓組織，重點培養(yǎng)青少年的創(chuàng)新意識和實踐能力，是具有顯著公益性的事業(yè)單位，其內(nèi)部控制的建設相對比較落后。近年來，隨著行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見、法規(guī)、規(guī)范以及相關著作相繼面世，構建一套校外教育機構內(nèi)部控制框架已不是難事。然而，內(nèi)部控制建設過程中，校外教育機構遇到一些常見的痛點，如內(nèi)部控制監(jiān)督問題、內(nèi)控實行中崗位緊缺問題、內(nèi)控合規(guī)性和效率性的平衡問題、內(nèi)控信息化薄弱等。就校外教育機構內(nèi)控建設中的痛點問題展開研究并極力尋找提升內(nèi)控有效性的對策，以期為校外教育機構內(nèi)部控制評價優(yōu)化和有效性提升盡綿薄之力。

【關鍵詞】校外教育機構 內(nèi)部控制 有效性

校外教育機構，是青少年接受社會教育的支撐和載體，是培養(yǎng)青少年創(chuàng)新意識和實踐能力的重要陣地，在服務廣大青少年成長中發(fā)揮著不可替代的作用。隨著青少年發(fā)展的多元化，校外教育機構的業(yè)務最初只是興趣培養(yǎng)，后來逐漸擴展到主題活動開展、同類機構合作交流、兒童博物館活動、采風研學活動、家庭教育活動等。業(yè)務的繁榮發(fā)展，給校外教育機構的財務管理提出更高的要求，校外教育機構內(nèi)部控制建設的需求日益明顯。2013年，方周文、張慶龍和聶興凱等人合作編寫了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實施指南》，作為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制培訓指定教材，為校外教育機構內(nèi)部控制建設提供了指引性幫助，筆者也根據(jù)規(guī)范、指引等結合兒童中心內(nèi)部的實際情況，構建了業(yè)務層面內(nèi)部控制框架。但是，內(nèi)部控制建設過程中，內(nèi)部控制有效性問題掣肘單位的辦事效率和資金效能，內(nèi)控有效性提升的需求凸顯出來?；诖?，本文從內(nèi)控建設中的痛點和對策展開研究。

一、影響校外教育機構內(nèi)控有效性的因素

影響校外教育機構內(nèi)部控制有效性的因素，可分為三個層次，一是內(nèi)部控制薄弱環(huán)節(jié)，包括組織架構、崗位設置、內(nèi)控環(huán)境等問題，也包括內(nèi)控合規(guī)性和效率性的平衡問題等;二是內(nèi)部控制的監(jiān)督問題，包括監(jiān)督職能、監(jiān)督機制的建立，監(jiān)督人才的培養(yǎng);三是內(nèi)部控制的評價問題。

1.內(nèi)部控制合規(guī)性和效率性的平衡問題

內(nèi)部控制建設過程中，合規(guī)性和效率性的平衡問題至關重要。合規(guī)性的要求是內(nèi)部控制整體有效的重要保證，但是，過分追求合規(guī)性會讓整個單位陷入繁瑣的授權簽批、同一經(jīng)濟事項反復簽字、審核、返工等事務中。同時，內(nèi)部控制的合規(guī)性有一個重要原則是不相容崗位分離，所以內(nèi)控流程梳理過程中，崗位的設置必須考慮到所有的制衡關系。比如，預算管理控制中，預算編制和預算執(zhí)行要分離，經(jīng)辦和審核要分離，預算執(zhí)行和評價要分離等等，但是實際執(zhí)行過程中，單位存在崗位緊缺的問題，往往預算編制和執(zhí)行雖然是不同崗，但是同一人執(zhí)行。行政事業(yè)單位廣泛存在這個問題，王嘉榮認為校外教育機構預算管理中，過分依賴財務人員而缺乏應有的崗位設置，李秀平認為行政事業(yè)單位存在單位人員少、混崗、一人多崗、頂崗等現(xiàn)象，容易造成權責不清，大大影響內(nèi)部控制有效性。

2.內(nèi)部控制監(jiān)督問題

內(nèi)部控制建設完成后，內(nèi)控監(jiān)督體系不完善是行政事業(yè)單位面臨的共同問題，焦素芬認為監(jiān)督體系不完善是部分行政事業(yè)單位面臨的問題，主要表現(xiàn)為監(jiān)督機制未建立、不科學、缺乏外部監(jiān)督機制等三個方面。監(jiān)督體系不完善讓內(nèi)部控制得不到有效落實，或者只是追求形式上合規(guī)會讓內(nèi)部控制形同虛設。比如，校外教育機構的收入控制中，所有的收入控制開始于獲得收入的依據(jù)，包括訂立的合同、招生協(xié)議等，依據(jù)的核心是價格的訂立，內(nèi)部控制的核心是培訓課程價格的訂立是否遵循公益性原則，是否合理，從而從源頭上保證收入的合規(guī)性、完整性。再如，國有資產(chǎn)房屋等的出租出借價格訂立是否經(jīng)過調(diào)研比價，是否能完整體現(xiàn)資產(chǎn)價值，是否過高或過低等，是內(nèi)部控制的核心問題。收入控制中，監(jiān)督就顯得尤為重要，因為合同或協(xié)議訂立后，催收款項、優(yōu)惠管理、退費管理等按流程管理可以輕松得到有效控制，但是，定價是否經(jīng)過科學論證、是否經(jīng)過集體有效決議等需要獨立專業(yè)的判斷。形式上，合同協(xié)議、招生簡章等手續(xù)齊全，決策程序完整并不足以說明收入得到有效控制。

所以，內(nèi)部控制執(zhí)行中的監(jiān)督需要獨立的部門、專業(yè)的人才、完善的機制去開展工作。然而，實際工作中，行政事業(yè)單位多數(shù)設置黨委（紀委）辦公室或者審計室作為監(jiān)督部門，但是缺乏專業(yè)的內(nèi)部控制人才，甚至缺乏財務、審計相關專業(yè)背景。內(nèi)控監(jiān)督多數(shù)會成為財務處的職責。但是，所有的經(jīng)濟事項，財務處無可避免都是參與者，很難做到自己監(jiān)督自己，且保持中立和專業(yè)。

3.內(nèi)部控制評價問題

除了日常監(jiān)督，內(nèi)部控制定期評價也非常重要，內(nèi)部控制評價可以改善內(nèi)控環(huán)境、提高風險意識、提高內(nèi)控有效性，但是，自從行政事業(yè)單位相關法規(guī)相繼發(fā)布實施以來，我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設也頗有成效，然而相關法規(guī)并未涉及實施細則，缺乏相應的內(nèi)部控制有效性評價體系。對多數(shù)行政事業(yè)單位尤其是校外教育機構而言，內(nèi)部控制的構建尚在初級階段，并未投入運行或者運行不成熟，內(nèi)部控制評價的工作還不具備開展的條件，評價指標體系的構建也缺乏土壤。但是，內(nèi)部控制評價從某種意義上來說是保持內(nèi)部控制體系活力的重要手段，因為內(nèi)部控制體系是需要與時俱進的，并非構建一套框架就完成了。需要在日常執(zhí)行中實施，定期評價之后，及時修整，也需要隨著業(yè)務的發(fā)展變化，不斷地微調(diào)更新，從而保持內(nèi)部控制的有用性。

二、內(nèi)部控制有效性提升對策

1.內(nèi)控建設須結合單位實際情況有的放矢

內(nèi)控建設的過程中，內(nèi)控框架的構建各單位大同小異，但是，實際建設過程中，除了常規(guī)控制外，應特別注重校外教育機構的特色，針對薄弱環(huán)節(jié)有的放矢。這需要做到以下幾個方面：首先，內(nèi)控建設之初，要做足調(diào)研準備，把舊制度和流程完整梳理一遍。同時，深入調(diào)研經(jīng)辦職工對關鍵核心業(yè)務和頻率高的業(yè)務流程的看法和意見。其次，制定流程之前需要深入梳理經(jīng)濟業(yè)務，根據(jù)調(diào)研結果，重新理順經(jīng)濟業(yè)務，堅持內(nèi)控原則的基礎上，盡量簡化流程環(huán)節(jié)，盡可能縮短經(jīng)辦人的辦事時間。第三，要充分識別單位的薄弱環(huán)節(jié)，有針對性設置內(nèi)部控制措施。如人員缺少的單位，在編制和能力允許的范圍內(nèi)盡快完善崗位人員配備，如果短期內(nèi)做不到人員補充，要在保證崗位充足的情況下，交叉設崗，一人多責，并做好關鍵核心崗位的技術培訓。當然，一人多崗設置需要綜合考慮各方因素，如人員素質(zhì)、專業(yè)技術水平、崗位具體要求、崗位特點等各方因素，如果是年齡較大的老職工，就應盡量避免一人多崗的安排，如果是年輕職工，學習能力極強，可以在充分培訓考核的基礎上安排一人多崗，且長期時間內(nèi)，一人多崗的現(xiàn)象會一直存在，所以，科學設置和安排尤為重要。

2.盡可能完善監(jiān)督體系

面對多數(shù)校外教育單位監(jiān)督職能不完善的問題，可以從兩個方面努力來確保監(jiān)督到位。一是尋求外部監(jiān)督。尋求專業(yè)的第三方，包括咨詢公司、會計師事務所等專業(yè)中介結構每年度進行單位內(nèi)部控制執(zhí)行評價，出具專業(yè)評價報告，事業(yè)單位從上而下推行內(nèi)控薄弱環(huán)節(jié)整改，對整改問題建立清單，備案記錄，跟績效考評掛鉤，從而借助外力完成監(jiān)督職能。二是盡力完善內(nèi)部監(jiān)督。招聘專業(yè)的審計或財務人才，補充黨紀委的人才缺失，專門從事內(nèi)部審計、內(nèi)控監(jiān)督等業(yè)務。同時強化黨紀委、審計等部門的地位和監(jiān)管職能;或者從現(xiàn)有人員中選取不同職能部門的人員組成內(nèi)控監(jiān)督小組，由單位一把手任組長，建立監(jiān)督工作機制，進行交叉監(jiān)督，財務和相關專業(yè)人員進行業(yè)務活動的監(jiān)督，如合同訂立、定價等的合理性監(jiān)督，相關內(nèi)控措施的落實監(jiān)督，等等。黨紀委進行財務收付款環(huán)節(jié)的監(jiān)督，如合同價和實際收付款核對、時間核對等。

3.盡快構建內(nèi)部控制評價指標體系

從長遠看，內(nèi)部控制評價指標體系構建勢在必行，唐洋、肖順利、胡海波和唐大鵬、吉津海、支博分別做了比較系統(tǒng)的研究，構建了比較完整的評價指標體系。筆者認為，對于校外機構而言，內(nèi)部控制評價可以選擇尋求外力進行和構建自我評價指標體系兩方面入手。內(nèi)部控制評價選擇完全獨立的第三方，或者請求主管單位審計室予以評價，或者尋求專業(yè)的會計師事務所予以評價，都更能夠保證內(nèi)部控制評價的客觀性和針對性，有利于單位不斷改進內(nèi)部控制建設。內(nèi)部控制自評則需要構建一套工具，而且評價指標體系需要不斷完善提升，這是單位內(nèi)部常態(tài)化自評的重要手段，可以簡化處置。否則，需要大量的人力、時間去進行評價，且有可能流于形式而失去了實質(zhì)意義。對于校外教育機構而言，內(nèi)部控制工作啟動較晚，內(nèi)部控制的執(zhí)行監(jiān)督仍然存在缺乏獨立職能部門和專業(yè)人才的階段，且短期內(nèi)無法得到有效解決，而內(nèi)部控制評價更專業(yè)、全面，難度更大，對校外教育機構而言難度偏大，可量力而行，不建議急于構建評價指標體系，而失去了內(nèi)控的本質(zhì)。

三、結束語

對校外教育機構而言，內(nèi)部控制體系的構建尚處于初級階段，內(nèi)控建設、內(nèi)控運行、內(nèi)控監(jiān)督中仍然存在一些問題，單位需要緊抓自身特點，科學分析，穩(wěn)步推進，才能使得內(nèi)部控制流程、措施落到實處，才能使得內(nèi)部控制的真正意義展現(xiàn)出來。但是，從長遠看，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革不斷深入，內(nèi)部控制建設將成為提升管理水平、資金效能的重要手段和工具，廣大校外教育機構應早做準備，以內(nèi)控建設有效性提升為契機，全面提高單位內(nèi)部的管理水平。

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