陳莉 高小雨

摘 要：良好的校園環(huán)境對學(xué)生的健康成長至關(guān)重要。拓展校園衛(wèi)生領(lǐng)域行政公益訴訟案件范圍具有必要性。檢察機(jī)關(guān)在辦理校園衛(wèi)生行政公益訴訟案件時，應(yīng)充分發(fā)揮訴前程序作用，注重開展立案審查工作，適用訴前磋商程序，精準(zhǔn)制發(fā)檢察建議，加強(qiáng)跟蹤落實(shí)，督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)依法全面履職，切實(shí)維護(hù)不特定在校學(xué)生利益。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極穩(wěn)妥辦理涉未成年人公益訴訟案件，借助“外腦”形成監(jiān)督合力，提升辦案質(zhì)效。

關(guān)鍵詞：校園衛(wèi)生 行政公益訴訟 訴前程序 磋商

一、開展校園衛(wèi)生行政公益訴訟工作的必要性

創(chuàng)造良好的學(xué)校教育環(huán)境，保護(hù)和促進(jìn)學(xué)生的身心健康和正常發(fā)育，不僅是家庭和學(xué)校的責(zé)任，也是相關(guān)職能部門、社會團(tuán)體等共同的職責(zé)。黨中央、國務(wù)院歷來高度重視學(xué)校衛(wèi)生工作，原國家教育委員會、原衛(wèi)生部制定了《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》，相關(guān)部門也出臺了多項(xiàng)學(xué)校衛(wèi)生強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，為加強(qiáng)學(xué)校衛(wèi)生工作，提高學(xué)生的健康水平提供了制度保障。

未成年人健康成長事關(guān)國家未來，未成年人利益是國家利益和社會公共利益的重要組成部分。對不屬于行政訴訟法第25條規(guī)定的行政公益訴訟案件范圍，但行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為，導(dǎo)致不特定多數(shù)未成年人權(quán)益受到侵害，人民群眾反映強(qiáng)烈，普通訴訟又缺乏適格主體的案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在全面調(diào)查、謹(jǐn)慎論證的基礎(chǔ)上，積極、穩(wěn)妥開展行政公益訴訟探索，滿足人民群眾對于保護(hù)眾多在校學(xué)生利益的期待。

二、訴前程序?qū)嵺`探索

（一）基本案情

2019年11月，C人民檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)C區(qū)多所學(xué)校存在黑板面照度不合格等問題。在隨后開展調(diào)查核實(shí)的過程中，C人民檢察院發(fā)現(xiàn)中國質(zhì)量新聞網(wǎng)上登載了上海市衛(wèi)生健康委員會于2018年、2019年對上海市學(xué)校衛(wèi)生隨機(jī)監(jiān)督抽查結(jié)果，結(jié)果顯示：2018年，C區(qū)有13所學(xué)校不達(dá)標(biāo)，其中11所學(xué)校黑板面照度不達(dá)標(biāo)，另有少數(shù)學(xué)校學(xué)生人均教室面積不達(dá)標(biāo)和對學(xué)生供水不符合要求;2019年，C區(qū)有20所學(xué)校不達(dá)標(biāo)，其中19所學(xué)校后墻反射比不達(dá)標(biāo)，14所學(xué)校黑板面照度不達(dá)標(biāo)，10所學(xué)校課桌面照度不達(dá)標(biāo)，另有多所學(xué)校對學(xué)生供水不符合要求。

為查證上述情況，辦案人員至C區(qū)衛(wèi)生健康委員會監(jiān)督所調(diào)查取證。經(jīng)詢問監(jiān)督員并調(diào)取衛(wèi)生健康行政執(zhí)法文書，證實(shí)上述學(xué)校向?qū)W生提供的教具產(chǎn)品、教學(xué)設(shè)備、校園內(nèi)學(xué)生生活設(shè)施違反了《中小學(xué)校教室采光和照明衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（GB 7793-2010）以及《上海市中小學(xué)校衛(wèi)生條件設(shè)施設(shè)置及建設(shè)要求（試行）》等規(guī)定，未達(dá)到規(guī)定的衛(wèi)生條件，嚴(yán)重?fù)p害了不特定在校學(xué)生的利益。為了保護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益，經(jīng)上海市人民檢察院批準(zhǔn)同意后，C人民檢察院將此案作為行政公益訴訟案立案，并向C區(qū)教育局制發(fā)訴前檢察建議。

（二）辦案特點(diǎn)與亮點(diǎn)

1.注重開展立案審查工作

為查明事實(shí)，C人民檢察院依法從C區(qū)衛(wèi)生健康委員會監(jiān)督所調(diào)取衛(wèi)生健康行政執(zhí)法文書。該文書中所列查明的問題包括：教室后墻反射比低于0.70-0.80LX;教室黑板面照度低于500LX;教室課桌面照度低于300LX;未滿足教學(xué)樓每層設(shè)置飲水處和每40-50人設(shè)置一個飲水器或飲水龍頭等相關(guān)要求;供學(xué)生直飲水設(shè)備未見有效涉水產(chǎn)品衛(wèi)生許可批件、未公示水質(zhì)檢驗(yàn)結(jié)果，個別學(xué)校甚至出現(xiàn)將飲水機(jī)設(shè)置在距離廁所不足10米處等情形;教室學(xué)生人均面積少于1.36平方米，課桌、椅的高度不符合《學(xué)校課桌椅功能尺寸及技術(shù)要求》（GB/T3976-2014）;寄宿制學(xué)校未設(shè)立衛(wèi)生室、未配備衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人員。

如果長期在不達(dá)標(biāo)的環(huán)境中學(xué)習(xí)、生活，學(xué)生的視力、骨胳發(fā)育等都會受到影響。根據(jù)《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》第4條的規(guī)定，教育行政部門負(fù)責(zé)學(xué)校衛(wèi)生工作的行政管理。作為對轄區(qū)學(xué)校衛(wèi)生工作負(fù)有管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，區(qū)教育局未對學(xué)校衛(wèi)生隨機(jī)監(jiān)督抽查結(jié)果足夠重視，導(dǎo)致出現(xiàn)2019年衛(wèi)生健康條件不達(dá)標(biāo)情形的學(xué)校數(shù)量比2018年上升53.8%的情況，其怠于履職行為已經(jīng)損害了不特定在校學(xué)生的利益，因此，C人民檢察院決定對該案立案。

2.注重適用磋商程序

行政機(jī)關(guān)是公共利益的第一順位的代表，其不僅負(fù)有維護(hù)公共利益的法定職責(zé)，也有能力和資源能夠維護(hù)好公共利益。[1]為踐行“訴前實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益目的是最佳司法狀態(tài)”工作理念，實(shí)現(xiàn)“雙贏多贏共贏”目標(biāo)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮公益訴訟檢察職能作用，把握公益訴訟督促、協(xié)同、兜底的職能定位，督促行政機(jī)關(guān)依法履職。為保護(hù)廣大在校學(xué)生的利益，C人民檢察院積極探索適用行政公益訴訟訴前磋商程序。

此案立案后，C人民檢察院主動與區(qū)教育局相關(guān)人員召開座談會，就公益受損事實(shí)、法定職責(zé)及履職建議等進(jìn)行充分磋商交流。在座談會上，C人民檢察院通報查證的公益受損事實(shí)及情形，列明區(qū)教育局的法定職責(zé)、提出履職建議，區(qū)教育局就其已履職情況、存在困難等與C人民檢察院交換意見。經(jīng)過磋商，雙方就衛(wèi)生條件不達(dá)標(biāo)情況、法律法規(guī)適用問題、行政監(jiān)管權(quán)責(zé)范圍和管轄問題、行政執(zhí)法方式和效果問題等進(jìn)行充分溝通交流。磋商使區(qū)教育局了解了C人民檢察院開展行政公益訴訟的目的、意義以及其未依法履職的法律后果等等，區(qū)教育局對C人民檢察院提出的履職建議表示完全接受，并承諾積極履職。

3.精準(zhǔn)制發(fā)檢察建議

根據(jù)行政訴訟法中關(guān)于“向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)”的規(guī)定，C人民檢察院在與區(qū)教育局磋商后制發(fā)訴前檢察建議，主要建議教育局從以下幾個方面改進(jìn)工作：

一是督促不達(dá)標(biāo)學(xué)校及時整改，并對全區(qū)學(xué)校進(jìn)行摸排，加強(qiáng)對學(xué)校衛(wèi)生工作的監(jiān)督考核。

二是按照普通中小學(xué)校、中等職業(yè)學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，改善教學(xué)設(shè)施和條件，加強(qiáng)對全區(qū)中小學(xué)校衛(wèi)生健康管理，督促和指導(dǎo)轄區(qū)學(xué)校嚴(yán)格執(zhí)行《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》《中小學(xué)校教室采光和照明衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（GB 7793-2010）以及《上海市中小學(xué)校衛(wèi)生條件設(shè)施設(shè)置及建設(shè)要求（試行）》等規(guī)定。

三是督促學(xué)校按照《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（GB5749-2006）等規(guī)定，為學(xué)生提供充足、衛(wèi)生、安全的飲用水;指導(dǎo)學(xué)校制定飲用水突發(fā)污染事故和水源性傳染病應(yīng)急處理工作預(yù)案，按要求定期清洗、消毒，并做好記錄;督促學(xué)校根據(jù)師生人數(shù)在校內(nèi)合理設(shè)置飲水機(jī)或飲水龍頭，并由專人管理。

四是開展師生衛(wèi)生健康知識科普工作，培養(yǎng)健康教育教師，開發(fā)和拓展健康教育課程資源。

C人民檢察院制發(fā)檢察建議，旨在協(xié)助區(qū)教育局解決問題，補(bǔ)齊短板，共同維護(hù)不特定在校學(xué)生的利益。在辦案過程中，C人民檢察院也注重了解區(qū)教育局在履職方面存在的困難，積極溝通協(xié)調(diào)。如關(guān)于財(cái)政資金保障問題，C人民檢察院及時對區(qū)財(cái)政局的問詢予以回應(yīng)，列明該項(xiàng)資金使用的重要性和必要性，獲得區(qū)財(cái)政局認(rèn)可。

4.加強(qiáng)跟蹤落實(shí)

區(qū)教育局收到C人民檢察院發(fā)出的檢察建議書后高度重視，及時擬定中小學(xué)教室燈光改造方案，請求區(qū)財(cái)政局及時進(jìn)行審核，同時遞交了使用中央?？顡芨兜恼埵?，并附不合格學(xué)校的名單、中小學(xué)普通教室照明設(shè)計(jì)安裝衛(wèi)生要求、改造預(yù)算明細(xì)等材料。區(qū)財(cái)政局收到區(qū)教育局撥款請示后，向C人民檢察院核實(shí)情況，并征求C人民檢察院對于改造時間的意見。C人民檢察院辦案人員認(rèn)為，雖然現(xiàn)在僅有部分學(xué)校存在衛(wèi)生不達(dá)標(biāo)的情況，但經(jīng)調(diào)查多數(shù)學(xué)校的燈管已達(dá)到使用年限亟需更換，為保護(hù)全區(qū)學(xué)生的視力，建議區(qū)財(cái)政局采用所有學(xué)校一次性改造的撥款方案。區(qū)財(cái)政局最終審核通過該撥款方案，并及時導(dǎo)入市政府網(wǎng)的項(xiàng)目招標(biāo)預(yù)算資金。區(qū)教育局及時配合做好項(xiàng)目創(chuàng)建、項(xiàng)目委托代理等工作，并于2020年8月底完成全部整改工作。

為了讓整改落實(shí)更具實(shí)效，C人民檢察院除了派專人對檢察建議的落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤檢查外，還積極借助“外腦”力量，委托區(qū)衛(wèi)生健康委員會對區(qū)教育局相關(guān)衛(wèi)生工作予以監(jiān)督檢查，并對學(xué)生學(xué)習(xí)生活環(huán)境進(jìn)行科學(xué)評估。2020年9月23日，區(qū)衛(wèi)生健康委員會監(jiān)督所對全區(qū)學(xué)校進(jìn)行隨機(jī)抽查，檢測結(jié)果顯示被抽檢學(xué)校所有指標(biāo)均合格。

區(qū)教育局收到檢察建議后，能夠全面履職，制定切實(shí)可行的整改措施并積極落實(shí)到位，相關(guān)學(xué)校教學(xué)設(shè)備、產(chǎn)品質(zhì)量不合格的問題得到有效解決，C人民檢察院經(jīng)評估，認(rèn)為不需要再提起行政公益訴訟，因此對本案作結(jié)案處理。

三、實(shí)踐反思

（一）探索開展未成年人公益訴訟檢察工作

開展未成年人公益訴訟檢察工作，既是對未成年人進(jìn)行全面綜合司法保護(hù)的客觀需要，也是檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化的重要途徑。[2]2020年10月17日，未成年人保護(hù)法由第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議修訂通過。修訂后的未成年人保護(hù)法分為總則、家庭保護(hù)、學(xué)校保護(hù)、社會保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)保護(hù)、政府保護(hù)、司法保護(hù)、法律責(zé)任和附則，共9章132條，該法將自2021年6月1日起施行。[3]根據(jù)新修訂的未成年人保護(hù)法第106條的規(guī)定，未成年人合法權(quán)益受到侵犯，相關(guān)組織和個人未代為提起訴訟的，人民檢察院可以督促、支持其提起訴訟;涉及公共利益的，人民檢察院有權(quán)提起公益訴訟。該規(guī)定為檢察機(jī)關(guān)開展未成年人保護(hù)公益訴訟檢察工作提供了更為有力的法律支撐。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)可充分利用法治副校長機(jī)制，加強(qiáng)與學(xué)校的日常聯(lián)絡(luò)，拓展未成年人權(quán)益保護(hù)公益訴訟案件線索來源，積極、穩(wěn)妥辦理涉未成年人公益訴訟案件;在新修訂的未成年人保護(hù)法開始實(shí)施后，繼續(xù)加大涉未成年人公益訴訟案件辦理力度。

（二）借助“外腦”形成監(jiān)督合力

在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在開展公益訴訟工作時常常面臨案件涉及領(lǐng)域廣、專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)要求高等諸多挑戰(zhàn)，而借助外部力量為開展該項(xiàng)工作提供專業(yè)技術(shù)支持，不僅可以提高檢察機(jī)關(guān)所制發(fā)的檢察建議的專業(yè)化水平，還可以對公益保護(hù)效果進(jìn)行客觀公正地評價。在本案中，由區(qū)衛(wèi)生健康委員會對衛(wèi)生工作進(jìn)行監(jiān)督檢查，在督促區(qū)教育局履職方面與C人民檢察院形成監(jiān)督合力，彌補(bǔ)了C人民檢察院辦案人員在專業(yè)知識上的不足，確保了整改工作的質(zhì)量和效果。

注釋：

[1]參見胡衛(wèi)列：《國家治理視野下的公益訴訟檢察制度》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2020年第2期。

[2] 參見楊新娥：《未成年人公益訴訟檢察實(shí)踐探析與完善建議》，《中國檢察官》2020年第16期。

[3]參見《9張圖讀懂未成年人保護(hù)法修訂細(xì)節(jié)（附全文）》，澎湃網(wǎng)https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_9640231，最后訪問日期：2020年11月11日。