劉計劃 段君尚

一、引言

“每個有權(quán)力的人都趨于濫用權(quán)力，而且還趨于把權(quán)力濫用至極限，這是一條萬古不易的經(jīng)驗?！?1)陳瑞華：《比較刑事訴訟法》，279-281頁，北京，中國人民大學(xué)出版社，2010。我國公安機關(guān)在偵查中享有對人與物的強制處分權(quán)，一旦失去監(jiān)督控制極易行使不當(dāng)，進而侵犯公民的合法權(quán)利。實踐中，公安機關(guān)的偵查狀況不容樂觀，非法取證等違法問題屢禁不止。呼格吉勒圖案、佘祥林案、聶樹斌案、張氏叔侄案、盧榮新案等諸多冤錯案件的曝出，損害了司法公信力，而幾乎每一起冤錯案件的背后都隱藏著偵查人員違法違規(guī)的問題。在推進以審判為中心的訴訟制度改革的背景下，如何提高公安機關(guān)偵查的規(guī)范化程度，從源頭上防范冤錯案件，已成為當(dāng)下刑事司法改革領(lǐng)域最為重要的課題之一。

從法治發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，對警察偵查行為的控制機制主要有兩類：一是偵查活動的檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機制；二是偵查行為和審前羈押的司法審查機制。(2)孟德斯鳩：《論法的精神》(上冊)，154頁，北京，商務(wù)印書館，1963。在我國現(xiàn)行司法體制下，基于人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)“分工負責(zé)、互相配合、互相制約”關(guān)系原則，審前控訴被分為偵查、審查起訴兩段，檢察機關(guān)難以有效領(lǐng)導(dǎo)偵查；而囿于訴訟階段的分隔，司法審查機制亦未得以建立。實踐中，因偵查控制機制功能乏力，我國刑事訴訟形成所謂“以偵查為中心”的樣態(tài)——偵查決定審查起訴、公訴決定審判，偵查中的問題極易傳導(dǎo)至審判，偵查錯誤最后釀成冤錯案件。雖然筆者一直致力于推動檢警一體化與逮捕實行司法審查的改革，不過，在現(xiàn)行體制不變的情況下，這些改革措施至少存在觀念層面的障礙。從現(xiàn)實主義與實用主義的角度看，要在現(xiàn)有司法體系下提升偵查質(zhì)量、防止冤錯案件，最現(xiàn)實的路徑就是對偵查控制機制予以改革，依靠強有力的外部控制機制保障偵查權(quán)的合法有效運行，而偵查控制機制改革的核心就是實施對公安機關(guān)的派駐檢察制度。

黨的十八大以來，檢察機關(guān)在對公安機關(guān)的派駐檢察方面推行了改革試點工作。2015年2月，最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于深化檢察改革的意見(2013—2017年工作規(guī)劃)》即提出，建立對公安派出所刑事偵查活動的監(jiān)督機制。2015年以來，最高人民檢察院選擇10個省市開展為期兩年的試點，山西、寧夏等地檢察機關(guān)在市、縣公安局派出所設(shè)立檢察室。2017年3月29日，最高人民檢察院召開全國電視電話會議，要求各級檢察院因地制宜，全面開展對公安派出所刑事偵查活動的監(jiān)督工作。(3)梁捷：《最高檢：對公安派出所刑偵活動監(jiān)督年底前全面鋪開》，載《光明日報》，2017-03-31。至2019年7月，在政法領(lǐng)域全面深化改革推進會上，決策層進一步提出，推動在市、縣公安機關(guān)建設(shè)執(zhí)法辦案管理中心，探索建立派駐檢察機制，前移監(jiān)督端口，著力構(gòu)建一站式、全要素、即時性的執(zhí)法監(jiān)督管理新模式。(4)本報評論員：《譜寫政法領(lǐng)域全面深化改革新篇章》，載《法制日報》，2019-07-20。這不僅表明了推進此項改革的決心，更為下一步改革指明了方向。

就試點情況而言，公安部及個別地方公安機關(guān)對檢察機關(guān)的派駐存在一定的疑慮，認為存在難以明確執(zhí)法過錯責(zé)任主體、降低公安偵查工作效率、泄漏偵查工作秘密等風(fēng)險。(5)2017年5月31日，湖南省公安廳下發(fā)通知，直言“當(dāng)前在公安派出所派駐檢察室(檢察官)的條件尚不成熟，各地暫緩?fù)菩性诠才沙鏊神v檢察室(檢察官)”。參見立法網(wǎng)新媒體中心：《檢察院向派出所“派駐檢察室”：湖南公安叫停》，http://www.sohu.com/a/147077076_772384。有鑒于此，本文從改善公安機關(guān)的偵查現(xiàn)狀這一現(xiàn)實需要出發(fā)，分析建立檢察機關(guān)派駐公安機關(guān)模式的必要性，并對實踐中出現(xiàn)的質(zhì)疑作出回應(yīng)，在此基礎(chǔ)上，立足中國實踐，結(jié)合域外經(jīng)驗，從功能定位、派駐形式、運行機制、配套改革四個方面探討檢察機關(guān)派駐公安機關(guān)的實現(xiàn)路徑。

二、檢察機關(guān)派駐公安機關(guān)的必要性

所謂檢察機關(guān)派駐公安機關(guān)模式，是指檢察機關(guān)派出檢察官到公安機關(guān)，同步介入偵查活動，對偵查的方向和證據(jù)的收集、提取、固定等提出意見和建議的一種程序機制。檢察機關(guān)派駐公安機關(guān)的必要性主要體現(xiàn)在兩個方面：從內(nèi)部來看，非法取證、不規(guī)范取證與不完全取證等一系列偵查亂象難以由公安機關(guān)自我凈化與解決；從外部來看，檢察機關(guān)對偵查的控制比較滯后、虛化，公訴職能無法獲得公安機關(guān)的有力支持。探索建立檢察機關(guān)派駐公安機關(guān)機制，既是提高公安機關(guān)偵查取證質(zhì)量、保障偵查程序合法性的要求，也是完善檢察機關(guān)偵查監(jiān)督職能、提升公訴質(zhì)效的需要。

(一)公安機關(guān)偵查亂象難以自凈

偵查權(quán)從性質(zhì)上來說屬行政權(quán)，其本質(zhì)在于“執(zhí)行”，即通過收集證據(jù)將犯罪嫌疑人交付審判，實現(xiàn)憲法和法律規(guī)定的維護社會秩序這一職能目標。(6)陳永生：《論偵查權(quán)的性質(zhì)與特征》，載《法制與社會發(fā)展》，2003(2)。偵查權(quán)是一把雙刃劍，運用得當(dāng)則有利于查清犯罪事實、查獲犯罪人、維護國家安全和社會穩(wěn)定，而一旦被濫用則極易導(dǎo)致對公民權(quán)利的侵犯，甚至制造冤案。實踐證明，偵查中的各種亂象已經(jīng)嚴重威脅到司法公正，也對公安機關(guān)的執(zhí)法公信力造成惡劣影響。檢察機關(guān)以派駐方式介入偵查活動，有利于提高公安機關(guān)偵查人員的法律意識和證據(jù)意識，保證公安機關(guān)準確立案，規(guī)范、全面、及時地收集證據(jù)，從而提升偵查質(zhì)量。這對于防止偵查人員的刑訊逼供等非法取證行為，從源頭上預(yù)防冤假錯案，保障犯罪嫌疑人的基本人權(quán)也具有重要意義。(7)顧永忠、李曉：《偵檢一體化：理想與現(xiàn)實》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》，2005(2)。

第一，近年來曝光的諸多冤錯案件，其根源都在于公安機關(guān)長時間羈押以及疲勞審訊、刑訊逼供等非法取證行為。(8)有學(xué)者更是直接將公安機關(guān)視為冤假錯案的“元兇”。陳衛(wèi)東：《以審判為中心： 解讀、實現(xiàn)與展望》，載《當(dāng)代法學(xué)》，2016(4)。例如，聶樹斌案的偵查案卷第2頁的《刑事案件破案報告表》顯示，聶樹斌被“抓獲”后“抱著逃避打擊的心理”“不講實話”，經(jīng)過四天五夜的訊問后，才第一次作出有罪供述。但是，關(guān)于四天五夜的訊問經(jīng)過，筆錄中未見一字。聶樹斌案的申訴意見和辯護意見中都提到，被告人口供是通過刑訊逼供的非法手段取得的。與聶樹斌一起關(guān)押在看守所105監(jiān)號的紀某證詞也顯示，聶樹斌在聊天時曾向其表示遭到了刑訊逼供。(9)胡巨陽：《聶樹斌案聽證會再爆三大焦點》，載《河南商報》，2015-04-29。在呼格吉勒圖案中，1996年5月7日的訊問筆錄顯示，呼格吉勒圖雖稱本人無辜，但遭到警察逼供，辦案人員以不準上廁所等各類方式強迫呼格吉勒圖作出有罪供述，并且欺騙呼格吉勒圖說受害人沒有死，認罪即可立刻開釋。(10)李玉波、趙海東：《呼格吉勒圖案18年后再審》，載《中國青年報》，2014-11-21。又如，在佘祥林案中，佘祥林被拘留10天11夜后，竟然“交代”了四種作案經(jīng)過、五種殺妻動機。(11)劉炳路、吳學(xué)軍：《佘祥林案有罪推定全記錄》，載《新京報》，2005-04-14。若非面臨“生不如死”的境遇，佘祥林為何承認自己并未實施的犯罪，而且作出了相互矛盾的有罪供述？(12)陳衛(wèi)東：《“佘祥林案”的程序法分析》，載《中外法學(xué)》，2005(5)。在被稱為“山西佘祥林案”的岳兔元案中，犯罪嫌疑人供述、“被害人尸體”和DNA鑒定結(jié)果似乎可以“完美地”相互印證，一年后竟然發(fā)現(xiàn)“亡者歸來”。(13)劉建林：《疑兇岳兔元的離奇遭遇》，載《中國青年報》，2005-06-07。試問，若未受到刑訊逼供，無辜者何以在偵查訊問時作出有罪供述？

或許有人認為，冤錯案件多發(fā)生于20世紀八九十年代“嚴打”期間，有特殊的時代背景，是客觀歷史條件的產(chǎn)物。然而，進入21世紀后，“刑訊有用”“快偵快審”等觀念仍舊有其市場，依然是滋生冤錯案件的溫床。例如，發(fā)生在2003年的張氏叔侄冤案，浙江省高院的再審判決證實了警方刑訊逼供、非法取證、濫用耳目等情節(jié)?；乜丛摪傅膫刹榍闆r，依舊觸目驚心：首先，偵查人員先通過“突審”讓“驚魂未定”的張氏叔侄交代了“犯罪事實”，但兩人供述的作案細節(jié)有多處不同；然后，偵查人員組織了指認現(xiàn)場，但辨認現(xiàn)場操作極不規(guī)范——張氏叔侄二人根本不知道自己的“犯罪”地點和過程，“指認現(xiàn)場”不得不進行了三次才和口供、公安勘查報告“吻合”，在此期間擔(dān)任見證人的人大代表根本就沒下車；繼而，偵查機關(guān)違法使用獄偵耳目，采用暴力、威脅等方法參與案件偵查，協(xié)助獲取張輝有罪供述，“又以該同監(jiān)犯的證言作為證據(jù)，直接導(dǎo)致了本起冤案”(14)余建華、孟煥良：《就張輝、張高平一案再審開庭審理有關(guān)情況 浙江高院新聞發(fā)言人答記者問》，載《人民法院報》，2013-03-28；邵世偉：《“牢頭”袁連芳：作偽證，為什么》，載《南方周末》，2013-05-16。。

事實上，公安機關(guān)以非法方法獲取不實供述、編造有罪證據(jù)等違法行為長期存在，時至今日仍未得到徹底解決。有些辦案人員先憑主觀臆斷確定“真兇”，進而想方設(shè)法獲取有罪供述，并有意忽視其他證據(jù)的收集與審查。在2012年的盧榮新案中，公安機關(guān)僅因盧榮新離婚多年就認定其具有強奸動機，盧榮新被拘留后遭受了長時間、不間斷的訊問，于第二天深夜作出了有罪供述。該案的偵查過程可謂漏洞百出，辦案人員似乎連最基本的取證工作都未能做好：盡管當(dāng)時對鋤頭柄部擦拭物、盧榮新血樣進行了鑒定，但檢材均來源不清，而二審期間的重新鑒定竟然發(fā)現(xiàn)作為“兇器”的鋤頭柄部未檢出盧榮新的DNA。(15)《盧榮新故意殺人、強奸無罪案判決書》[(2016)云刑終262號]。與之類似，在2014年王玉雷案中，公安機關(guān)也是在采取刑事拘留后短短幾天內(nèi)就獲得了王玉雷的“有罪供述”，在未對現(xiàn)場提取的手套、煙頭、血跡進行DNA鑒定的情況下，公安機關(guān)居然僅憑犯罪嫌疑人“供述”就向檢察機關(guān)提請批準逮捕。(16)《最高人民檢察院指導(dǎo)案例第27號：王玉雷不批準逮捕案》[高檢發(fā)研字〔2016〕7號]。

第二，公安機關(guān)的不規(guī)范取證現(xiàn)象長期難以解決。有些偵查人員證據(jù)意識、法律意識淡薄，有意無意地規(guī)避《刑事訴訟法》規(guī)定，不遵守法律規(guī)定的偵查程序。(17)由于警力短缺，派出所往往招聘協(xié)警幫助辦案，大部分協(xié)警沒有受過專業(yè)法律培訓(xùn)，僅憑經(jīng)驗行事，也導(dǎo)致案件出現(xiàn)較多質(zhì)量問題。誠然，偵查人員“師傅帶徒弟”的培訓(xùn)方式，可以使公安機關(guān)的好經(jīng)驗、好做法、好傳統(tǒng)得到傳承，助推新警察成長；但另一方面，若缺乏專業(yè)培訓(xùn)與外部指導(dǎo)，一些不規(guī)范的偵查方法也會“代代相傳”，很難得到糾正。

例如，2012年《刑事訴訟法》明確規(guī)定了“不得強迫任何人證實自己有罪”這一取證規(guī)則，同時也進一步規(guī)范了拘留、逮捕、訊問程序。但從近幾年的司法實踐來看，上述規(guī)定的落實情況并不理想。應(yīng)當(dāng)承認，《刑事訴訟法》的一些規(guī)定較為原則，如第117條規(guī)定“傳喚、拘傳犯罪嫌疑人，應(yīng)當(dāng)保證犯罪嫌疑人的飲食和必要的休息時間”，但未能明確“必要的休息時間”為何。(18)公安部隨后頒布的《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》對此只是簡單地重復(fù)2012年《刑事訴訟法》的規(guī)定，并未出臺相應(yīng)的細則。近年來曝光的一些案件的偵查訊問明顯違反了本款規(guī)定，例如在王玉雷案中，王玉雷在被拘留的短短7天內(nèi)做了9次筆錄(前5次均為無罪供述，后4次為有罪供述)。(19)《最高人民檢察院指導(dǎo)案例第27號：王玉雷不批準逮捕案》[高檢發(fā)研字〔2016〕7號]。再如在盧榮新案中，盧榮新在被拘留后短短幾天內(nèi)就經(jīng)歷了連續(xù)多次訊問，僅公安機關(guān)有記錄的就有8次(僅在第7次做了有罪供述且隨后就翻供)。(20)其中的第7次訊問記錄顯得過于完美，基本能解答案件的主要疑問，卻體現(xiàn)出與盧榮新農(nóng)民身份不相符的反偵查理念，例如稱“怕被警察發(fā)現(xiàn)所以體外射精”等。

再以訊問時的錄音錄像為例，2012年《刑事訴訟法》第121條規(guī)定：“對于可能判處無期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，應(yīng)當(dāng)對訊問過程進行錄音或者錄像。錄音或者錄像應(yīng)當(dāng)全程進行，保持完整性?！钡牵诒R榮新案中，訊問錄像存在重大問題，而公安機關(guān)出具的說明自相矛盾，頗有狡辯之嫌。有罪供述訊問筆錄上記載的時間、地點與訊問錄像畫面顯示的時間、地點不同，當(dāng)庭播放的訊問錄像圖像中僅有盧榮新的背影，沒有聲音。對于上述問題，公安機關(guān)先出具說明稱“畫面無聲音系拾音器出現(xiàn)故障”，后又改口稱“因辦案場所改造未及時安裝錄音設(shè)備”——兩份說明前后不一，存在明顯矛盾。(21)《盧榮新故意殺人、強奸無罪案判決書》[(2016)云刑終262號]。試想，如果檢察機關(guān)派駐公安機關(guān)，偵查人員是否還能如此輕而易舉地規(guī)避錄音錄像的有關(guān)規(guī)定？

第三，公安機關(guān)不完全取證現(xiàn)象一直存在，影響訴訟效率和司法公正。實踐中刑事案件退回補充偵查比例過高，二次補偵、退而不查的現(xiàn)象廣泛存在。如果公安機關(guān)在初次偵查中沒有及時、全面收集證據(jù)，審查起訴階段退回補充偵查會導(dǎo)致訴訟拖延；而且，一旦錯過收集、固定證據(jù)的黃金時間(例如沒有對犯罪現(xiàn)場進行有效勘驗與取證)，原始證據(jù)很可能滅失，即使退回補充偵查也未必有效，有些案件便成了疑案。

此外，考核與破案的壓力也誘使偵查權(quán)產(chǎn)生擴張傾向，越過法律的邊界。公安機關(guān)對年度打擊率、移送起訴率的考核直接造成年底“突擊結(jié)案”，大批仍需偵查的案件被移送審查起訴，導(dǎo)致案件的集中退查。而在破案壓力下，偵查人員認定犯罪嫌疑人的過程有時草率，以致陷入偵查誤區(qū)。其實，許多冤案亦如此產(chǎn)生。例如，呼格吉勒圖案發(fā)生在第二次“嚴打”初期，因相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)指示抓緊破案，于是，報案的呼格吉勒圖撞在了槍口上，被偵查人員認定為犯罪嫌疑人。相關(guān)記錄顯示，法醫(yī)曾從受害人的體內(nèi)提取過兇手的精液，然而這一關(guān)鍵物證當(dāng)年卻未予DNA鑒定。一是因為當(dāng)時內(nèi)蒙古缺少鑒定條件，二是因為偵查人員太自信，“覺得這個案子沒有這個證據(jù)也能定罪”(22)李玉波、趙海東：《呼格吉勒圖案18年后再審》，載《中國青年報》，2014-11-21。。再如，在聶樹斌案中，被害人康某遇害后，公安機關(guān)不是通過現(xiàn)場收集物證以確定犯罪嫌疑人，而是漫天撒網(wǎng)尋找所謂“可疑人物”。經(jīng)過一個多月尋人不得后，公安機關(guān)在破案壓力下，僅憑一名工人和一名農(nóng)村婦女的敘述，就將聶樹斌認定為犯罪嫌疑人，急于將此案坐實。(23)劉計劃：《刑事冤錯案件的程序法分析——以聶樹斌案為例》，載《比較法研究》，2017(3)。

(二)檢察機關(guān)職能無從充分有效發(fā)揮

根據(jù)現(xiàn)代訴訟職能理論，刑事訴訟職能分為控訴、辯護、審判三種基本職能，分別由不同主體行使，并由此形成訴訟的三角結(jié)構(gòu)。在公訴案件中，公安機關(guān)與檢察機關(guān)共同承擔(dān)控訴職能，偵査的目的就在于為公訴做準備，檢察機關(guān)與公安機關(guān)在功能上的指向并無二致。作為一種必然結(jié)果，為了履行控訴職能，檢察機關(guān)有權(quán)且應(yīng)當(dāng)介入偵查活動，對偵查取證活動進行領(lǐng)導(dǎo)、指揮。然而，我國目前的偵查控制機制——檢察機關(guān)的偵查監(jiān)督——缺乏檢察介入偵查的渠道，且強制性與控制力較弱，一直存在實施不力、流于形式問題。檢察機關(guān)難以實現(xiàn)對偵查活動的有效控制，影響了公訴職能的發(fā)揮。

第一，由于訴訟階段的分隔，檢察機關(guān)除審查逮捕之外缺乏明確的介入偵查的渠道，無法主動對偵查活動進行同步、有針對性的引導(dǎo)和控制。在我國，按照“分工負責(zé)、互相配合、互相制約”關(guān)系原則，刑事訴訟的構(gòu)造類似于“接力賽”模式。一般而言，只有在案件進入審查逮捕、審查起訴階段后，公安機關(guān)的偵查活動才能進入檢察機關(guān)的視野。在偵查階段，只有逮捕需要經(jīng)過檢察機關(guān)審查批準，使得審查逮捕幾乎成為檢察介入偵查的唯一窗口。但是，審查逮捕的“事后”性以及書面審查方式導(dǎo)致檢察機關(guān)難以實現(xiàn)對偵查全面、直接、有效的控制。在王玉雷案中，檢察機關(guān)雖在審查逮捕時發(fā)現(xiàn)了錯誤并作出了不批準逮捕的決定，但也僅為個案(檢察人員在訊問時發(fā)現(xiàn)王玉雷“右臂打著石膏纏著繃帶”——存在明顯的被刑訊嫌疑)，并且未見對該案偵查人員的調(diào)查和處理。在現(xiàn)有的偵查控制機制下，檢察機關(guān)通常并不派員參與公安偵查活動，訊問犯罪嫌疑人和搜查、扣押、監(jiān)聽等重要偵查行為明顯缺乏引導(dǎo)和監(jiān)督，即使發(fā)生違法偵查行為，檢察機關(guān)也很難發(fā)現(xiàn)及糾正。(24)劉計劃：《偵查監(jiān)督制度的中國模式及其改革》，載《中國法學(xué)》，2014(1)。

第二，我國未建立強制偵查措施的司法審查機制，目前的偵查控制機制約束力不足，運作效果差強人意。(25)元明、張慶彬：《公安派出所刑事執(zhí)法的檢察監(jiān)督》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》，2013(6)。遍觀法治發(fā)達國家，盡管訴訟理念有所不同，偵查權(quán)的運行方式也有差異，但都構(gòu)建了強制偵查措施的司法審查機制，以防止偵查權(quán)在行使過程中可能出現(xiàn)的偏差和失誤。由于未能建立上述機制，我國公安機關(guān)有權(quán)自行決定采取除逮捕(其實審查逮捕亦非嚴格意義上的司法審查)以外的其他強制處分。按照目前的偵查控制機制，對于公安機關(guān)的偵查活動，檢察機關(guān)可以采取兩種監(jiān)督手段：其一，針對輕微違法的偵查行為，檢察機關(guān)可以向公安機關(guān)負責(zé)人口頭提出糾正意見；其二，對于情節(jié)較重的違法偵查行為，檢察機關(guān)可以發(fā)出糾正違法通知書。但是，無論是口頭糾正意見還是書面糾正違法通知書，皆無強制約束力，如果公安機關(guān)拖延不辦或拒不糾正，檢察機關(guān)沒有后續(xù)的措施予以救濟，也很難追究偵查人員的違法責(zé)任。(26)王麗麗：《我國檢警關(guān)系的反思與完善》，載《河南警察學(xué)院學(xué)報》，2011(1)。這種不能直接引起任何實體或程序性后果的監(jiān)督手段，使得偵查活動脫離檢察機關(guān)的控制，進而直接影響檢察機關(guān)的指控質(zhì)量。

對公安機關(guān)派駐檢察，能夠在很大程度上一攬子解決以上問題，有助于提升偵查質(zhì)量、強化檢察機關(guān)指控犯罪的能力，這亦即改革的外在必要性。(27)劉計劃：《檢警一體化模式再解讀》，載《法學(xué)研究》，2013(6)。在時間上，派駐檢察能夠變事后審查為事前控制，將“環(huán)節(jié)監(jiān)督”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴娇刂啤焙汀叭炭刂啤保行ьA(yù)防并及時糾正違法偵查行為。(28)黨小學(xué)、謝文英：《在派出所派駐檢察室或檢察官》，載《檢察日報》，2017-03-13。在效力上，檢察機關(guān)以派駐方式加強與公安機關(guān)的協(xié)作，就證據(jù)的收集和固定、案件定性和法律適用發(fā)表意見，能夠使檢察機關(guān)的公訴引導(dǎo)及法律監(jiān)督更加明確、具體，發(fā)揮實效。事實上，試點情況也反映了改革措施解決前述問題的實效。2015年2月，最高人民檢察院提出建立對公安派出所刑事偵查活動監(jiān)督機制，選擇山西等10省市進行試點，在公安派出所設(shè)立檢察室。截至2017年3月底，檢察機關(guān)監(jiān)督公安派出所立案5 243件，對違法偵查活動提出糾正意見15 162件次，在提高偵查活動質(zhì)量、防范冤假錯案、保障當(dāng)事人合法權(quán)益等方面成效顯著。(29)徐日丹：《今年底前全面鋪開對公安派出所刑事偵查活動監(jiān)督工作》，載《檢察日報》，2017-03-30。

三、對檢察機關(guān)派駐公安機關(guān)三大質(zhì)疑的回應(yīng)

檢察機關(guān)派駐公安機關(guān)不能僅被視為檢察系統(tǒng)的改革，其具有的全局性意義關(guān)乎整個刑事訴訟體制機制的完善，當(dāng)屬司法體制綜合配套改革的重要內(nèi)容。然而，從派駐實踐來看，似乎只是檢察機關(guān)“一頭熱”，雖然有地方公安機關(guān)積極配合，但更為普遍的情況是“消極接受”，甚至出現(xiàn)了某些地方予以抵制的情況。(30)例如，湖南省公安廳法制總隊于2017年5月31日發(fā)布《關(guān)于暫緩?fù)菩性诠才沙鏊神v檢察室(檢察官)的通知》后，湖南省檢察系統(tǒng)的“派駐行動”被“叫?！薄Ｙ|(zhì)疑者主要擔(dān)憂的是，派駐檢察可能對公安機關(guān)偵查權(quán)行使、偵查效率提升、偵查秘密維護造成不利，乃至影響公安機關(guān)在“三機關(guān)”中的地位。為此，有必要對檢察機關(guān)派駐公安機關(guān)的三大質(zhì)疑予以回應(yīng)。

(一)派駐檢察侵蝕公安機關(guān)偵查權(quán)？

事實上，派駐檢察侵蝕公安機關(guān)偵查權(quán)本身就是一個偽命題。從理論與立法來看，公安機關(guān)行使的偵查權(quán)源自檢察機關(guān)，其協(xié)助檢察機關(guān)行使控訴職能，所謂偵查與起訴的區(qū)分，實質(zhì)僅為控訴機關(guān)的內(nèi)部分工。質(zhì)言之，為了達成控訴犯罪的目的，檢察機關(guān)不但有權(quán)介入偵查，而且應(yīng)當(dāng)介入。

第一，檢察官是偵查權(quán)的所有者。檢察官制度的創(chuàng)設(shè)目的，在于以權(quán)力分立破除糾問制訴訟模式的沉疴積弊，保證法官作為裁判者的中立性。首先，改變過去法官獨攬追訴和審判大權(quán)的辦案方式，將刑事訴訟拆分為偵查、審判兩階段。進而，破除不計代價糾問被告之舊制，由檢察官決定是否提起公訴，采用“不告不理”原則，控制法官裁判的入口。(31)林鈺雄：《檢察官在訴訟法上之任務(wù)與義務(wù)》，載《法令月刊》，1998(10)。賦予檢察官控訴權(quán)的主要目的是解除法官的偵查職務(wù)，其必然結(jié)果便是承認檢察官在偵查程序中的主導(dǎo)地位。“檢察官對一切犯罪具有偵查權(quán)，此為檢察官身為公訴權(quán)機關(guān)所當(dāng)然的解釋?！?32)土本武司：《日本刑事訴訟法要義》，44頁，臺北，五南圖書出版公司，1997。

第二，公安機關(guān)是偵查權(quán)的具體行使者，公安機關(guān)的偵查權(quán)源于檢察機關(guān)。偵查活動的緊急性、復(fù)雜性，決定了很多案件不可能由檢察人員單獨辦理，往往需要公安機關(guān)支持。因此，“檢察官乃偵查主體，刑事警察僅為其輔助機構(gòu)，乃勢所必然的安排設(shè)計”(33)林鈺雄：《檢察官在訴訟法上之任務(wù)與義務(wù)》，載《法令月刊》，1998(10)。。檢察機關(guān)在沒有足夠的人力、裝備和技術(shù)進行偵查時授權(quán)警察進行偵查活動，成為警察偵查權(quán)的最初來源。需要說明的是，判斷偵查主體的標準并不在于偵查活動具體由哪個機構(gòu)來開展。例如，在德國，刑事警察是公訴檢察官的“附屬官員”，盡管司法實踐中警察的權(quán)力已經(jīng)擴展到可以進行絕大部分偵查活動，但并未動搖檢察官作為偵查主體的地位。(34)托馬斯·魏根特：《德國刑事訴訟程序》，51-52頁，北京，中國政法大學(xué)出版社，2004。

第三，公安機關(guān)接受授權(quán)對刑事案件行使偵查權(quán)，但其并無絕對性、專屬性，檢察機關(guān)仍然保留對偵查活動的控制權(quán)。創(chuàng)設(shè)檢察官的目的，除了保障法官裁判的客觀性和正確性外，還考慮到由受嚴格法律訓(xùn)練及受法律約束的公正客觀的檢察官控制警察活動的合法性，防止警察活動的恣意。(35)林鈺雄：《檢察官論》，7-9頁，北京，法律出版社，2008。換言之，將偵查權(quán)賦予檢察官而非直接下放警察機關(guān)，實則基于對警察機關(guān)的不信任。警察機關(guān)的暴力機關(guān)性質(zhì)，使其必須受到約束，若令其主導(dǎo)偵查活動，勢必導(dǎo)致警察權(quán)過度膨脹而威脅公民權(quán)利。因此，檢察機關(guān)要當(dāng)好偵查程序的主導(dǎo)者，不能在授權(quán)警察機關(guān)后就“一放了之”，仍要恪守客觀公正，保障偵查活動的合法性、有效性。(36)林鈺雄：《檢察官在訴訟法上之任務(wù)與義務(wù)》，載《法令月刊》，1998(10)。可見，所謂“公安機關(guān)享有專屬的偵查權(quán)”“檢察機關(guān)無權(quán)介入公安機關(guān)的偵查活動”等說法是沒有理論根據(jù)的。

第四，我國法律也賦予了檢察機關(guān)完整的偵查權(quán)，并規(guī)定公安機關(guān)作為輔助機關(guān)行使偵查權(quán)。1979年《人民檢察院組織法》第11條規(guī)定：“人民檢察院發(fā)現(xiàn)并且認為有犯罪行為時，應(yīng)當(dāng)依照法律程序立案偵查，或者交給公安機關(guān)進行偵查?！痹撘?guī)定確認了檢察機關(guān)偵查權(quán)的完整性。1979年《刑事訴訟法》第13條關(guān)于職能管轄的規(guī)定共有3款，即“告訴才處理和其他不需要進行偵查的輕微的刑事案件，由人民法院直接受理，并可以進行調(diào)解”，“貪污罪、侵犯公民民主權(quán)利罪、瀆職罪以及人民檢察院認為需要自己直接受理的其他案件，由人民檢察院立案偵查和決定是否提起公訴”，“第一、二款規(guī)定以外的其他案件的偵查，都由公安機關(guān)進行”。這三款依次規(guī)定了法院直接受理的案件范圍及檢察機關(guān)、公安機關(guān)受理案件的范圍，其中第二款體現(xiàn)了檢察機關(guān)對所有案件享有偵查權(quán)的立法精神，而第三款則體現(xiàn)了公安機關(guān)在行使偵查權(quán)時是作為檢察機關(guān)的輔助機關(guān)這一組織法精神。因此，《刑事訴訟法》第3條第1款規(guī)定“對刑事案件的偵查……由公安機關(guān)負責(zé)”不能被理解成公安機關(guān)的偵查權(quán)是絕對的、專屬的，與檢察機關(guān)沒有關(guān)系。

綜上，公安機關(guān)的偵查權(quán)本就來源于檢察機關(guān)，檢察機關(guān)派駐公安機關(guān)旨在保證偵查權(quán)行使的合法性與實效性，更好地服務(wù)于公訴職能。這既具理論根據(jù)，又有法律依據(jù)，更符合實踐需要。由此，僵化地認為“公安機關(guān)是偵查機關(guān)，檢察機關(guān)是公訴機關(guān)，二者分工負責(zé)、各司其職，派駐檢察侵蝕公安機關(guān)偵查權(quán)”，這種認識完全是誤讀。

(二)派駐檢察減損公安機關(guān)偵查效率？

為了及時查清犯罪事實、查獲犯罪人，盡快恢復(fù)被破壞的社會秩序，對偵查效率的追求既是評價公安人員業(yè)績的重要標準，也是法治社會追求的重要價值。有地方公安機關(guān)認為，為了保證偵查效率、及時打擊犯罪，派駐檢察改革應(yīng)暫緩?fù)七M。這種說法存在兩個根本性誤區(qū)：其一，偵查效率固然重要，但效率的提高不能以脫離監(jiān)督為條件，更不能以犧牲人權(quán)保障為代價。其二，檢察機關(guān)以派駐的方式介入偵查是訴訟規(guī)律的要求，實踐中不但不會減損偵查的效率，更能促進整個訴訟活動的效率提升。

對于前者，將維持偵查效率作為反對派駐檢察的理由，在性質(zhì)上就是站不住腳的。效率作為刑事訴訟所追求的價值固然重要，但在各類價值中并無明顯的優(yōu)位性，反而位階低于某些特別重要的價值，比如“在公正與效率發(fā)生沖突時，一般要取公正的價值”(37)陳光中：《刑事訴訟法再修改之基本理念——兼及若干基本原則之修改》，載《政法論壇》，2004(3)。。過度追求偵查效率很有可能損害偵查活動的合法性，侵犯犯罪嫌疑人的基本權(quán)利，影響司法公正的實現(xiàn)，構(gòu)成對法治的破壞。以派駐檢察的模式來控制偵查，從某種程度上講，就是為了維護偵查中的公正價值。以強制措施的適用為例，在當(dāng)前全國各地普遍存在的案多人少的壓力下，若偵查資源和技術(shù)難以滿足偵查需要，拘留、逮捕等強制措施的功能極易異化為便利偵查的手段。(38)陳衛(wèi)東、聶友倫：《偵查視角下的刑事速裁程序效率研究——現(xiàn)狀、問題與展望》，載《中國刑事法雜志》，2016(6)。偵查人員為了盡快破案往往傾向于選擇拘留、逮捕等強度較高的強制措施，為獲取犯罪嫌疑人的口供提供時間和空間上的保障。(39)孫長永：《偵查程序與人權(quán)保障——中國偵查程序的改革和完善》，56頁，北京，中國法制出版社，2009。如此一來，偵查破案的效率確實可能有所提升，但強制措施的濫用與誤用，使犯罪嫌疑人受到了極不公正的對待，嚴重損害公正價值。如果建立派駐檢察機制，強制措施的不當(dāng)適用作為派駐檢察官的重要關(guān)注點，有利于這些問題得到及時糾正。

就后者而言，認為派駐檢察將減損偵查效率的說法，明顯缺乏理論依據(jù)和實證研究支撐。

第一，派駐檢察體現(xiàn)了訴訟規(guī)律的基本要求。偵査取證的全面性、規(guī)范性與時效性是公訴取得成功的保證，法庭上出示的證據(jù)來源于偵查程序，偵查機關(guān)的取證質(zhì)量直接影響到檢察官在法庭上舉證的效果。較之公安人員，檢察官更能了解審判所需的證據(jù)及其要求。派駐檢察能夠加強檢察官與警察的溝通和協(xié)調(diào)，使得偵查活動有效服務(wù)于公訴，為后續(xù)的審查起訴和審判活動提供真實、合法的證據(jù)，保障追訴目的的有效實現(xiàn)。

第二，法治發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，雖然警察訓(xùn)練有素、偵查水平較高，但仍然需與檢察官建立密切的合作關(guān)系。檢察官在偵查活動中的參與、領(lǐng)導(dǎo)、指揮、監(jiān)督，不僅能夠保證偵查質(zhì)量，更可提高偵查效率。例如，英格蘭和威爾士的皇家檢察署與警察機關(guān)沒有組織上的聯(lián)系，檢察官無權(quán)對偵查活動予以干涉，但是多年的司法實踐使雙方都認識到了加強合作的重要意義，檢察官與警察在偵查活動中保持著密切的聯(lián)系。1986年英國成立了皇家檢察署(Crown Prosecution Service)負責(zé)起訴事務(wù)，在重大復(fù)雜案件中和警察合作，向警察提出建議。為了獲得關(guān)于法律問題的咨詢意見，警察在偵查的任何階段都可以將案件提交皇家檢察署。(40)Dru Sharpling.“The Developing Role of the Crown Prosecution Service”.University of Durham Student Law Journal,2006(41).1998年出臺的一項法案進一步推進此項改革，要求檢察署在警察局中派駐人員，向警察提供意見和建議，以加強檢察署與警察局之間的聯(lián)系，提高司法效率。(41)Bryan Gibson,Paul Cavadino.Introduction to the Criminal Justice Process.Waterside Press,2002,p.108；Peter Joyce,Criminal Justice: An Introduction to Crime and the Criminal Justice System.Cullompton:Willan Publishing,2006,p.502.基于此，各地區(qū)探索設(shè)立了不同模式的“刑事司法單位”(Criminal Justice Units)，通過檢察官和警察的協(xié)作，盡早、充分地收集證據(jù)，減少了刑事訴訟中的重復(fù)和拖延。(42)Crown Prosecution Service Annual Report for the period April 1999—March 2000.UK:The Stationery Office,2000,pp.20-21.https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/264137/695.pdf.

第三，從我國的司法實踐來看，派駐檢察作為檢察介入偵查的常態(tài)化機制，不但不會減損公安機關(guān)偵查效率，反而在某種程度上有利于提高案件的辦理效率和質(zhì)量。偵查犯罪是一項綜合運用法律知識、科學(xué)知識與科學(xué)技術(shù)的工作，檢察官可以在了解偵查動態(tài)的基礎(chǔ)上，發(fā)揮法律專業(yè)優(yōu)勢對案件作出判斷。早在2001年，河南省周口市就探索在公安機關(guān)設(shè)立檢察指導(dǎo)偵查室。數(shù)據(jù)表明該試點成效顯著，檢察官的介入在很大程度上避免了因偵查質(zhì)量問題導(dǎo)致的補充偵查，退查率由60%～70%降至20%以下，案件的批捕準確率和起訴準確率均達到了100%，平均辦案周期比過去縮短了一半。(43)李和仁、王治國：《引導(dǎo)偵查取證：周口的實踐與理論碰撞》，載《人民檢察》，2002(8)?？梢钥闯?，檢察官的法律素養(yǎng)與警察的辦案經(jīng)驗相結(jié)合，能夠優(yōu)化配置司法資源，提高訴訟效率。

近期兩起“反殺案”中不同的處置方式，也體現(xiàn)了檢察介入偵查在提升效率方面的優(yōu)勢。在河北“淶源反殺案”中，2018年7月11日案發(fā)，10月17日公安機關(guān)偵查終結(jié)，移送檢察機關(guān)審查起訴，隨后檢察機關(guān)兩次退回公安機關(guān)補充偵查。2019年2月24日，公安機關(guān)認定其中一名嫌疑人的行為屬于正當(dāng)防衛(wèi)，終止偵查，但仍將另外兩名嫌疑人以涉嫌犯故意殺人罪重新移送審查起訴。直至3月3日，檢方才審查起訴完畢，認為兩名嫌疑人亦屬正當(dāng)防衛(wèi)，決定不起訴。(44)史洪舉：《淶源反殺案讓正當(dāng)防衛(wèi)者更有底氣》，載《民主與法制時報》，2019-03-05。至此，兩名“犯罪嫌疑人”已遭羈押232天。回顧該案經(jīng)過可以看出，案件的發(fā)生本就“事出有因”，初期就有觀點認為應(yīng)當(dāng)認定為正當(dāng)防衛(wèi)，但是，公安機關(guān)并未主動聯(lián)系檢察機關(guān)，檢察機關(guān)也只是被動等待。而在江蘇“昆山反殺案”中，2018年8月27日晚上案發(fā)后，公安機關(guān)并沒有因循過去的封閉式偵查模式，而是打破傳統(tǒng)思維，連夜聯(lián)系檢察機關(guān)介入，檢察官介入后迅速對取證、事實認定與法律適用提出了建議。(45)林琳：《“昆山反殺案”撤案傳遞多重價值》，載《工人日報》，2018-09-04。值得注意的是，公安機關(guān)在2018年8月28日發(fā)布的“警情通報”中僅使用了“初步調(diào)查”這一中性詞語，沒有作定性結(jié)論，值得贊賞；檢察機關(guān)介入后，8月29日檢方通報采用了“該案正在進一步偵查中，犯罪嫌疑人已被控制”的表述，固然體現(xiàn)了檢察機關(guān)在偵查活動中的主導(dǎo)地位，不過客觀性不足。至9月1日(即案發(fā)僅4天后)，公安機關(guān)即認定嫌疑人行為屬于正當(dāng)防衛(wèi)，作出了撤案決定，案件取得了極佳的法律效果和社會效果。(46)本報評論員：《昆山反殺案的有益啟示》，載《法制日報》，2018-09-03。以上兩案相較，不難看出檢察介入偵查活動在提高訴訟效率、節(jié)約司法資源方面的積極意義。質(zhì)言之，通過派駐檢察這一形式實現(xiàn)檢察介入偵查，得以提前終結(jié)不必要的追訴活動，既可有力實現(xiàn)刑事訴訟人權(quán)保障的價值，也能有效提高案件的偵辦效率。

(三)派駐檢察會泄露公安機關(guān)偵查秘密？

偵查秘密原則上是指偵查的內(nèi)容不得對外公開，除偵查人員、當(dāng)事人與訴訟關(guān)系人外，任何人均不得介入或參與偵查活動，以避免偵查程序中相關(guān)秘密事項泄露。(47)曾正一：《偵查法制專題研究》，40-41頁，臺北，“中央”警察大學(xué)出版社，2007。實踐中，有些公安機關(guān)以保守偵查秘密為由推脫、拒絕檢察機關(guān)派駐，甚至在檢察機關(guān)介入時設(shè)置障礙。但是，這明顯是對偵查秘密原則的誤讀，純屬丁公鑿井、郢書燕說，根本不能成為反對的理由。

偵查秘密原則有兩方面的意義：其一，為了防止犯罪嫌疑人實施反偵查活動，確保偵查有效進行、便利追訴犯罪；其二，基于無罪推定原則，防止過早公布給犯罪嫌疑人帶來名譽受損的不良影響或者給法官造成先入為主的印象。由此可以看出，偵查秘密原則只是要求對外界履行保密義務(wù)，而檢察機關(guān)和公安機關(guān)同為承擔(dān)控訴職能的主體，派駐的檢察官不僅不會泄露偵查秘密，反而應(yīng)當(dāng)利用自己的專業(yè)法律知識引導(dǎo)公安機關(guān)更加規(guī)范高效、有針對性地開展偵查。另需注意，偵查秘密原則也不是一項絕對性原則，對相關(guān)偵查事項予以保密絕非一概排除任何外來的介入與公開，否則將導(dǎo)致偵查程序排除一切外部監(jiān)督，走向封閉化與極權(quán)化。(48)程雷、吳紀奎：《偵查秘密原則初步研究》，載《山東警察學(xué)院學(xué)報》，2006(4)。隨著犯罪嫌疑人和辯護律師在偵查階段參與權(quán)的擴大，大陸法系國家針對犯罪嫌疑人的保密要求有所松動，伴隨著公眾知情權(quán)與新聞自由的蓬勃發(fā)展，偵查對社會公眾與媒體的保密也受到了一定沖擊。(49)2012年歐盟通過的《被追訴人信息知悉權(quán)指令》，明確要求歐盟成員國在決定羈押時應(yīng)當(dāng)事先告知辯方所有的偵查證據(jù)與材料。Directive 2012/13/EU of the European Parliament and of the Council of 22 May 2012 on the right to information in criminal proceedings,Official Journal of the European Union 1.6.2012,L 142/1-10.我國《刑事訴訟法》也加大了對偵查情況的公開程度，如第146條規(guī)定：“偵查機關(guān)應(yīng)當(dāng)將用作證據(jù)的鑒定意見告知犯罪嫌疑人、被害人?！?/p>

四、檢察機關(guān)派駐公安機關(guān)的四個問題

(一)派駐檢察的功能定位

檢察機關(guān)派駐公安機關(guān)的功能定位，直接關(guān)系到該模式在實踐中能否順利運行。(50)試點地區(qū)對于派駐檢察的功能有不同的理解，有的認為檢察機關(guān)派駐公安機關(guān)是偵查監(jiān)督職能的下沉和延伸，主要是引導(dǎo)和監(jiān)督偵查工作；有的認為檢察機關(guān)派駐公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)全面履行各項檢察職能，圍繞社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法來開展工作。在檢察機關(guān)派駐公安機關(guān)時，過度強調(diào)對偵查活動的監(jiān)督，易使派駐檢察官和警察之間產(chǎn)生隔閡，出現(xiàn)“劍拔弩張”的局面。此前向公安派出所派駐檢察官的試點之所以遭到公安機關(guān)的質(zhì)疑乃至被暫緩?fù)菩?，似乎就是因為派駐檢察機構(gòu)實際開展了“監(jiān)督”活動所致，換句話說，派駐檢察官的確發(fā)現(xiàn)了不少違法的偵查活動。其結(jié)果是，派駐檢察官的“工作成績”越突出，公安機關(guān)就越被動；檢察機關(guān)越是大張旗鼓地宣傳“監(jiān)督成效”，公安機關(guān)的抵觸心理就越強烈。

其實，派駐檢察只是檢察機關(guān)行使偵查、公訴權(quán)的一種方式，無須披上“監(jiān)督”的外衣。在中國法語境下，《憲法》第134條將人民檢察院定位為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，但是檢察權(quán)的性質(zhì)一直存在爭議。有觀點從檢察權(quán)在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的定位出發(fā)，將檢察機關(guān)的審查逮捕、審查起訴等訴訟活動理解為法律監(jiān)督。(51)謝鵬程：《論檢察權(quán)的性質(zhì)》，載《法學(xué)》，2000(2)。然而，從刑事訴訟理論和現(xiàn)代法治國家的實踐來看,檢察權(quán)的本質(zhì)都應(yīng)當(dāng)是公訴權(quán)。一方面，根據(jù)刑事訴訟理論，我國檢察機關(guān)承擔(dān)包括偵查與公訴在內(nèi)的指控職能。檢察權(quán)包括偵查、審查起訴、提起公訴、支持公訴、變更起訴、抗訴等多項職權(quán)，實質(zhì)上都屬于“大公訴”的范疇。(52)劉計劃：《檢察機關(guān)刑事審判監(jiān)督職能解構(gòu)》，載《中國法學(xué)》，2012(5)。另一方面，按照現(xiàn)代各國的刑事訴訟制度設(shè)計，檢察機關(guān)基本上都是以公訴為主要任務(wù)，法律也根據(jù)公訴的需要賦予檢察機關(guān)各種特定的職權(quán)。(53)陳衛(wèi)東：《我國檢察權(quán)的反思與重構(gòu)——以公訴權(quán)為核心的分析》，載《法學(xué)研究》，2002(2)。大陸法系國家普遍采用檢警一體化模式，然而檢察官并未渲染監(jiān)督者的身份，而是作為偵查權(quán)所有者，基于公訴職能去領(lǐng)導(dǎo)和指揮偵查。例如，日本檢察官對司法警察職員擁有一般命令權(quán)、一般指揮權(quán)、具體指揮權(quán)。(54)田口守一：《刑事訴訟法》，42頁，北京，中國政法大學(xué)出版社，2010。在德國，檢察官對警察偵查的結(jié)果進行復(fù)審，警察作為檢察官的“附屬官員”無權(quán)自行結(jié)束偵查或撤銷案件。在一般案件中，檢察官對于偵查不完備之處有權(quán)指令警察補充偵查；在嚴重的經(jīng)濟、環(huán)境犯罪案件中，檢察官在偵查初期就主動參與。(55)托馬斯·魏根特：《德國刑事訴訟程序》，51-52頁，北京，中國政法大學(xué)出版社，2004。

派駐檢察應(yīng)當(dāng)?shù)O(jiān)督色彩，明確檢察機關(guān)派駐公安機關(guān)的初衷是提高偵查質(zhì)量，實現(xiàn)合作共贏。一方面，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)明確自己的角色定位。檢察機關(guān)并非“旁觀者”，也不應(yīng)將派駐檢察官和公安民警的關(guān)系理解成監(jiān)督者和執(zhí)行者。強調(diào)檢察機關(guān)以派駐方式引導(dǎo)公安機關(guān)的偵查取證活動，促進全面、準確、及時地獲取證據(jù)以有效追訴犯罪，并防止偵查人員因不規(guī)范的偵查行為受到追責(zé)，更容易獲得公安機關(guān)的認同與支持。另一方面，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)理性對待這一改革。公安機關(guān)與檢察機關(guān)共同承擔(dān)追訴職能，其目標并無二致。派駐檢察并非限制公安機關(guān)的權(quán)力，而是通過檢察機關(guān)和公安機關(guān)的合作，促進偵查人員依法、規(guī)范地開展刑事偵查，更好地服務(wù)于追訴犯罪的需要。

(二)派駐檢察的具體形式

2019年政法領(lǐng)域全面深化改革推進會要求，“探索建立派駐檢察機制，前移監(jiān)督端口”。從目前來看，在每個公安局及派出所設(shè)置駐所檢察室并不具有可操作性，也沒有必要。以一個中等縣區(qū)為例，一般有十幾至二十幾個派出所，如果在每一個派出所設(shè)立一個派駐檢察室，派駐1～2名檢察官，則共需約30名檢察官。但是，一個中等縣區(qū)檢察院實有的檢察官一般是60人左右，將一半人員派駐到公安機關(guān)顯然不現(xiàn)實。

按照2019年政法領(lǐng)域全面深化改革的要求，各地應(yīng)當(dāng)“推動在市、縣公安機關(guān)建設(shè)執(zhí)法辦案管理中心”。由此，檢察機關(guān)可以在市、縣公安機關(guān)的執(zhí)法辦案管理中心設(shè)立“一站式”派駐檢察辦案組織，實行人員常駐。派駐檢察辦案組織的職責(zé)包括：依法對公安機關(guān)在執(zhí)法辦案管理中心辦理的案件開展刑事立案檢察和偵查活動控制，應(yīng)公安機關(guān)商請，就案件的偵查取證、法律適用等問題接受咨詢并提供檢察意見等。(56)北京市率先探索了這一模式。2016年11月，海淀區(qū)檢察院派駐海淀公安分局，成立了全國首家在執(zhí)法辦案管理中心的派駐檢察辦案組織。參見楊永浩：《全國首家派駐公安機關(guān)執(zhí)法辦案管理中心檢察室掛牌成立》，載《檢察日報》，2016-11-28。在公安機關(guān)的執(zhí)法辦案管理中心，派駐檢察官可以借助公安機關(guān)的辦案系統(tǒng)了解轄區(qū)內(nèi)各派出所的辦案情況，定期查閱公安機關(guān)辦理案件的基礎(chǔ)臺賬、110指揮中心接警記錄等，一旦發(fā)現(xiàn)問題，進一步調(diào)取紙質(zhì)卷宗、審查案卷材料。(57)在早期對公安機關(guān)派出所的派駐檢察實踐中，已有地區(qū)對此進行了探索。例如，江西省贛州市南康區(qū)檢察院派駐該區(qū)公安局金雞、唐江派出所檢察官辦公室成立后，派駐檢察官定期駐點坐班辦公，相關(guān)辦公設(shè)備接入公安機關(guān)接處警平臺及案事件系統(tǒng)。參見黃勝、藍書生：《“檢察官辦公室”入駐公安派出所》，載《檢察日報》，2017-07-07。

檢察機關(guān)還可以結(jié)合地區(qū)特點和發(fā)案情況綜合運用不同的派駐形式。一方面，在主城區(qū)、城鄉(xiāng)接合部、重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)等刑事案件高發(fā)地區(qū)，檢察機關(guān)可以在公安派出所設(shè)立“常駐式”檢察室，深入派出所辦案一線，介入和引導(dǎo)偵查。檢察官通過參與案件討論、現(xiàn)場勘查等方式，引導(dǎo)偵查人員全面收集、固定、保全證據(jù)，幫助辦案民警確定偵查方向，及時發(fā)現(xiàn)和糾正不規(guī)范的偵查行為。(58)例如，河南省滑縣檢察院在全縣10個重點派出所設(shè)立派駐檢察官辦公室；云南省楚雄彝族自治州檢察院在全州12個城區(qū)派出所設(shè)立了“駐所檢察官辦公室”。參見張穩(wěn)：《滑縣檢察院成立派駐公安局檢察官辦公室》，載《檢察日報》，2017-10-14；楊德祥：《把好刑事案件“入口關(guān)”楚雄州率先推行公安派出所檢察官派駐制度》，載《云南經(jīng)濟日報》，2016-12-26。另一方面，對于刑事案件較少的地區(qū)，檢察官可以對公安局下轄的派出所開展“巡回式”派駐，采取例行巡查和專項巡查相結(jié)合的方式，定期通報派出所刑事發(fā)案、立案、撤案情況，拘留、取保候?qū)彽葟娭拼胧┑倪m用以及拘留未報捕、另案處理、上網(wǎng)追逃等案件情況。湖南省衡陽市檢察院的做法較有代表性，該院結(jié)合本地實際，在城關(guān)、白果兩個刑事案件數(shù)量較多的派出所設(shè)立派駐檢察官辦公室，在其他9個案件數(shù)量較少的派出所設(shè)立巡回檢察官辦公室，通過提前介入引導(dǎo)偵查、類案跟蹤督促、業(yè)務(wù)咨詢培訓(xùn)、案件質(zhì)量通報等方式，發(fā)揮派駐檢察的優(yōu)勢。(59)劉婧：《積極穩(wěn)妥推進派駐公安派出所檢察室建設(shè)》， 參見湖南省衡陽市人民檢察院網(wǎng)，http://www.hengyang.jcy.gov.cn/a/jianchadongtai/2017/0511/706.html。

(三)派駐檢察的運行機制

派駐檢察改革能否落到實處，其運行機制的厘清至關(guān)重要。其中，尤其應(yīng)注重明晰派駐職責(zé)、確定工作重點、完善運作程序三方面的內(nèi)容。

首先，派駐檢察官的職責(zé)主要包括以下內(nèi)容：其一，實現(xiàn)立案控制。主要是糾正應(yīng)當(dāng)立案而不立案、不應(yīng)當(dāng)立案而立案以及立案后不當(dāng)撤案、違法動用刑事手段插手民事經(jīng)濟糾紛、刑事拘留后治安處罰等執(zhí)法行為。其二，引導(dǎo)偵查取證，防止偵查違法行為。從已糾正的冤假錯案來看，偵查違法問題多發(fā)于訊問環(huán)節(jié)，檢察官不僅應(yīng)當(dāng)全程參與對重大案件犯罪嫌疑人的訊問，還應(yīng)當(dāng)提前對訊問室進行檢查，確保錄音錄像設(shè)備正常運行。搜查、扣押、凍結(jié)等財產(chǎn)性偵查措施的運用，涉案財物的登記、保管及處理，也是經(jīng)常出現(xiàn)偵查違法行為的環(huán)節(jié)，派駐檢察官應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注。其三，與公安機關(guān)合作，共同保障在訴訟程序中采取取保候?qū)?、監(jiān)視居住的犯罪嫌疑人、被告人依法參與訴訟。除此之外，檢察機關(guān)在派駐同時，還可以與公安機關(guān)共同開展社會矛盾化解工作，及時了解矛盾糾紛和隱患，并做好教育、疏導(dǎo)和化解工作，實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

其次，考慮到檢察機關(guān)人員現(xiàn)狀，可以根據(jù)案件類型確定派駐檢察官的工作重點。第一，對于重大、疑難、復(fù)雜、社會影響大或者適用法律有爭議的案件，派駐檢察官應(yīng)當(dāng)給予關(guān)注、全程引導(dǎo)。例如，在涉嫌故意殺人、故意傷害致死等命案中，派駐檢察官應(yīng)當(dāng)參與訊問、辨認犯罪現(xiàn)場、現(xiàn)場勘驗、鑒定等程序。第二，對于一般的刑事案件，檢察官可以通過瀏覽公安機關(guān)辦案系統(tǒng)，動態(tài)掌握公安機關(guān)的立案、偵查、結(jié)案情況，聚焦易發(fā)多發(fā)的違法問題，進行有針對性的引導(dǎo)。第三，派駐檢察官可以根據(jù)具體情況對當(dāng)事人和證人進行走訪調(diào)查，了解公安局轄區(qū)內(nèi)派出所的立案、偵查活動。此外，派駐檢察官與公安機關(guān)辦案民警還可以針對頻發(fā)案件或新型犯罪案件進行專項研討，檢察官負責(zé)傳遞最新法律法規(guī)，接受辦案民警的業(yè)務(wù)咨詢，并對公安機關(guān)進行類案指導(dǎo)。

需要注意的是，派駐檢察的具體運作應(yīng)當(dāng)建立在檢察機關(guān)與公安機關(guān)良好的溝通協(xié)商基礎(chǔ)上。在派駐檢察官和公安機關(guān)偵查人員對偵查方向、案件定性的意見出現(xiàn)分歧時，應(yīng)當(dāng)克服“外行指導(dǎo)內(nèi)行”或者“誰官大誰主導(dǎo)”等錯誤觀念，在雙方充分交流意見的基礎(chǔ)上達成共識。長期以來，檢察機關(guān)專注于審查逮捕、審查起訴階段對證據(jù)和事實的審查認定，而刑事案件的取證基本上都是在偵查階段完成的，檢察官往往不了解公安機關(guān)的辦案思路和行為方式，雙方容易產(chǎn)生誤解。為了發(fā)揮派駐檢察應(yīng)有的作用，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)和崗位交流，檢察官一方面需要了解公安機關(guān)偵查取證的實踐狀況，另一方面需要熟知法庭調(diào)查、審查認定證據(jù)的規(guī)則，以及法庭審判對證據(jù)的要求。

此外，派駐公安機關(guān)的檢察官也應(yīng)當(dāng)認識到，引導(dǎo)偵查并非代替和包辦偵查，應(yīng)當(dāng)依法進行。針對公安機關(guān)偵查中出現(xiàn)的問題，派駐檢察官應(yīng)當(dāng)視情況采取不同的處理方式：對于不影響實體公正和程序公正的輕微瑕疵問題，可以口頭提出糾正違法建議；對于情節(jié)嚴重或普遍性的違法行為，依法發(fā)出糾正違法通知書或者檢察建議書，督促派出所整改；對于一段時期經(jīng)常出現(xiàn)的違法違規(guī)偵查行為，可以進行歸類總結(jié)，以書面形式向公安機關(guān)提出檢察建議；經(jīng)調(diào)查核實，發(fā)現(xiàn)偵查人員涉嫌違紀違法及瀆職犯罪的，應(yīng)當(dāng)建議停止被調(diào)查人執(zhí)行職務(wù)或更換辦案人，并追究相應(yīng)責(zé)任。

(四)派駐檢察的配套改革

落實針對公安機關(guān)的派駐檢察改革，不僅須明確這一偵查控制模式的各項內(nèi)涵，還應(yīng)注重相關(guān)配套機制的建設(shè)。作為一項新的程序機制，檢察機關(guān)派駐公安機關(guān)面臨相關(guān)配套改革問題。例如，如何實現(xiàn)體制上的對接與協(xié)調(diào)？如何實現(xiàn)偵查信息的共享？

首先，應(yīng)當(dāng)重視改革的統(tǒng)一安排與推進，發(fā)揮各地政法委的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)作用。囿于公安機關(guān)長期以來形成的打擊犯罪之“對敵思維”，一些公安民警認為刑事偵查活動是公安機關(guān)的“一畝三分地”，對于派駐檢察官引導(dǎo)、監(jiān)督偵查活動存在抵觸情緒。觀念革新并非一日之功，從較遠期的角度來看，這一問題的解決仍須實踐來不斷推進。若要深入推進派駐檢察并防止改革反復(fù)，應(yīng)當(dāng)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，宜通過各地政法委員會協(xié)調(diào)檢察機關(guān)與公安機關(guān)，建立完善聯(lián)席會議機制、溝通協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)一有效推進改革。當(dāng)條件成熟時，檢察機關(guān)和公安機關(guān)可以建立分片對接制度，檢察機關(guān)根據(jù)轄區(qū)內(nèi)辦案單位的案件量劃分片區(qū)，由負責(zé)的檢察官與片區(qū)內(nèi)的辦案民警建立相對固定關(guān)系。辦案民警遇到疑難案件可以直接聯(lián)系負責(zé)的檢察官，檢察官也能夠及時準確地發(fā)現(xiàn)偵查活動中可能存在的問題。

其次，將派駐檢察官的意見納入警察績效考核的評價體系，以鼓勵公安機關(guān)辦案民警與派駐檢察官加強溝通，尊重并充分考慮檢察官的意見。如前所述，檢察機關(guān)作為偵查權(quán)的所有者，對偵查活動是否合法有效進行評價，具有正當(dāng)性基礎(chǔ)。檢察官在派駐過程中，有機會全面、深入地了解警察的偵查活動，能夠基于第一手信息作出評價。對此，可以借鑒臺灣地區(qū)的相關(guān)做法：檢察官如果認為司法警察的調(diào)查不完備，可以將卷證發(fā)回或命其他警察繼續(xù)調(diào)查、補足證據(jù)，司法警察機關(guān)應(yīng)當(dāng)對警察的調(diào)查或補足進行登記查考，并將辦理情形列入警察的績效考核。(60)臺灣地區(qū)“檢察官與司法警察機關(guān)執(zhí)行職務(wù)聯(lián)系辦法”(1998年)第18條。如果辦案警察的案件被檢察官退回補充證據(jù)或者發(fā)交其他警察調(diào)查，將視情形予以專案核扣偵查績效積分，警察機關(guān)應(yīng)進行審核并按照“警察人員獎懲標準表”等有關(guān)規(guī)定加以懲處。(61)臺灣地區(qū)“警察機關(guān)辦理檢察官發(fā)回或發(fā)交案件績效考核獎懲要點”(1998年)第5、6條。此外，有些公安機關(guān)代表提出的檢察機關(guān)派駐可能導(dǎo)致難以明確執(zhí)法過錯責(zé)任主體的問題，也并不能成為拒絕檢察機關(guān)派駐的理由，而應(yīng)當(dāng)通過完善規(guī)則、明確派出所辦案民警和派駐檢察官在執(zhí)法中的角色定位，由專門的責(zé)任追究機構(gòu)按照法律規(guī)定的追責(zé)程序追究執(zhí)法過錯責(zé)任。(62)關(guān)于檢察官的責(zé)任追究問題，2016年10月最高人民法院、最高人民檢察院已印發(fā)《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(試行)》，明確規(guī)定由檢察官懲戒委員會對檢察官涉嫌違反檢察職責(zé)的行為進行調(diào)查核實，人民檢察院根據(jù)懲戒委員會的意見作出處理決定。各地公安機關(guān)也制定了關(guān)于警察執(zhí)法過錯責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，例如2016年河南省公安廳出臺了《河南省公安機關(guān)人民警察執(zhí)法過錯責(zé)任追究實施細則》，對執(zhí)法過錯責(zé)任的認定、對執(zhí)法過錯責(zé)任人的處理、執(zhí)法過錯責(zé)任追究的程序作出了詳細規(guī)定。

最后，檢察機關(guān)和公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)重視信息共享，暢通派駐檢察官獲取偵查信息的渠道。檢察機關(guān)派駐公安機關(guān)，對偵查取證方向、證據(jù)收集、法律適用進行指導(dǎo)，前提是了解公安機關(guān)偵查活動的具體細節(jié)，全面、同步掌握公安機關(guān)的偵查信息。因此，檢察機關(guān)與公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立刑事案件信息共享制度，公安機關(guān)要定期向檢察機關(guān)提供刑事立案、撤案、涉案人員處置等情況，檢察機關(guān)也要向公安機關(guān)提供刑事立案監(jiān)督、糾正違法、批捕、不捕、追捕追訴、起訴、不訴、退回補充偵查等情況。在現(xiàn)代信息化條件下，高科技硬件設(shè)施和大數(shù)據(jù)的管理應(yīng)用能夠為檢察機關(guān)派駐公安機關(guān)提供技術(shù)支持與保障。檢察機關(guān)和公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強科技裝備和基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立信息共享平臺，便于派駐檢察官查詢每月的受、立、破、結(jié)、撤案的刑事案件和犯罪嫌疑人的基本信息，篩選重點案件，提前介入偵查。(63)近幾年，福建、河北等地公安機關(guān)也在搭建運行執(zhí)法辦案全程可視化監(jiān)督管理平臺，將接處警、現(xiàn)場處置、勘驗檢查、信息采集、安全檢查、訊(詢)問、調(diào)查取證、押解提審等辦案全流程的音像、影像資料全部傳輸?shù)骄W(wǎng)上執(zhí)法辦案系統(tǒng)，既能提高案件辦理效率，又降低了執(zhí)法風(fēng)險。參見鄭良：《福建公安機關(guān)執(zhí)法辦案實現(xiàn)全程可視化監(jiān)督》，載《東陽日報》，2011-07-18；馬競：《河北組合拳打造法治公安升級版》，載《法制日報》，2015-10-13。派駐檢察官利用該平臺進行同步監(jiān)督或定期復(fù)查，亦能夠增強公安民警規(guī)范辦案的自覺性。

五、結(jié)語

目前我國正在推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革，要求偵查階段圍繞審判進行收集、固定證據(jù)的活動。然而，公安機關(guān)辦案民警受制于傳統(tǒng)抓人破案的工作模式，對審判的要求和標準關(guān)注較少。檢察官受過專業(yè)的法學(xué)教育，又具有豐富的出庭公訴經(jīng)驗，能夠引導(dǎo)公安機關(guān)客觀、全面、及時收集證據(jù)。(64)陳衛(wèi)東：《“以審判為中心”視角下檢察工作的挑戰(zhàn)與應(yīng)對》，載《學(xué)習(xí)與探索》，2017(1)。檢察機關(guān)以派駐公安機關(guān)的方式引導(dǎo)偵查，既能夠促進公安機關(guān)提高偵查質(zhì)量，也能為檢察機關(guān)追訴犯罪提供有力支持，最終會實現(xiàn)檢察機關(guān)和公安機關(guān)雙贏的目的。

檢察機關(guān)派駐公安機關(guān)需要一個磨合過程，在試點前期面臨質(zhì)疑和擔(dān)憂屬于正?，F(xiàn)象。公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)樹立正確觀念，認識到在“控辯審”三角架構(gòu)中，檢察官和警察同屬控方陣營，檢察機關(guān)派駐公安機關(guān)的目的并非“挑刺”“添亂”，而是為了幫助自身更加準確、全面、規(guī)范地開展偵查活動。同時，檢察機關(guān)派駐公安機關(guān)亦不可操之過急，更不可當(dāng)做“政績工程”，而應(yīng)當(dāng)通過試點實踐和數(shù)據(jù)支撐，逐步總結(jié)出可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。據(jù)了解，最高人民檢察院與公安部目前正在溝通協(xié)調(diào)，起草檢察機關(guān)派駐公安機關(guān)的規(guī)范性文件。我們希冀借助這一契機，能夠?qū)⒏母锍晒灾贫然男问焦潭ㄏ聛?，實現(xiàn)提升偵查質(zhì)效、更好履行控訴職能的目的，切實貫徹以審判為中心訴訟制度改革的要求，為我國刑事司法的進一步完善奠定基礎(chǔ)。