林軼平 福州海關進出口食品商檢處（福建，福州，350001）

1 緒論

1.1 防控體系的必要性分析

1.1.1 我國糧食進口量維持在高位

近年來，我國糧食進口量逐年攀升，已從21 世紀初世界主要糧食出口國轉變?yōu)樽畲蠹Z食進口國。受人口增長及消費升級需求增加等因素影響，據海關總署統(tǒng)計，2019 年我國進口糧食1.11 億噸，419.82 億美元，2015-2019 近五年糧食進口量持續(xù)維持在1 億噸高位上。

1.1.2 進口糧食種類繁多，來源廣泛

從總體上來看， 我國進口糧食來源國較多，地域分布較廣，廣泛涵蓋美、歐、澳、亞各洲，不同品類來源差異較大，多元化差異體現在糧食種類和我國允許的輸出國動態(tài)增長上，充滿不確定性。 以進口大米為例，隨著我國居民消費力增強，愈來愈多東南亞進口香米成為民眾的食用選擇。

1.1.3 進口糧食加工存放企業(yè)分布廣，類型雜

我國進口糧食指定口岸合理分布在沿海，但糧食定點加工企業(yè)數目龐大，地理分布較廣。 據海關總署統(tǒng)計，截至2020 年3 月我國共注冊有2 105 家進口糧食定點加工企業(yè)，相關企業(yè)質量管理水平參差不齊，食用、飼用和工業(yè)用交雜分布，人員流動性大，存在管理真空期。

1.1.4 進口糧食檢疫防控形勢嚴峻

進口糧食多為初級農產品，多經農田機械收割后入境，無法徹底清除攜帶風險，成為檢疫性和外來有害生物的重要載體。 近年來，隨著進口糧食數量增長，疫情截獲也快速增長。 種數眾多，習性多異的有害生物一旦傳入我國，必然對生態(tài)安全和農業(yè)經濟造成重大危害。 以上海良友新港為例，2009 至2019 年接卸各類進口糧食中截獲有害生物2 萬多種次，其中檢疫性有害生物近3 000 種次。

1.2 防控體系研究的意義

生物安全事關國家安全和全人類安全，習近平總書記指出要把生物安全納入國家安全體系，成為國家安全的重要組成部分。 從保障國家安全和保護人民健康出發(fā)，糧食口岸“三體聯(lián)動”國門生物安全防控體系（以下簡稱糧食口岸防控體系）的意義為守住安全底線，筑牢國門生物安全防御屏障，對落實生物安全責任、 防范生物安全風險具有重要意義。 開展糧食口岸防控體系研究，便于推進海關監(jiān)管和口岸主體聯(lián)動發(fā)展， 優(yōu)化公共安全治理體系，服務國家大局，為經濟轉型升級和優(yōu)化通商環(huán)境提供堅實保障。 同時體系的構建能夠有效帶動區(qū)域產業(yè)發(fā)展，助力地方優(yōu)勢產業(yè)進一步做大做強，發(fā)揮聚集效應，形成產業(yè)集群優(yōu)勢。

2 防控體系內容及各要點分析

糧食口岸防控體系可以歸納為2345+N，即兩種關系（2），三個主體（3），四道防線（4），五項要素（5），多元化管理方式（N）。 通過以上手段探索實現“深化融合，政企共治，三方協(xié)控，口岸聯(lián)防”的基層監(jiān)管模式。 其中深化融合指的是進一步推動通關一體化關檢業(yè)務全面融合；政企共治指的是管理部門和監(jiān)管企業(yè)進行雙向配合的理論和實踐嘗試； 三方協(xié)控指的是執(zhí)法監(jiān)管主體、技術支撐主體、主要責任主體企業(yè)三方的有效性聯(lián)動； 口岸聯(lián)防指的是加強多部門的協(xié)作配合，共同構筑口岸聯(lián)防聯(lián)控機制。

2.1 兩種關系

海關總署倪岳峰署長曾指出改革強關方面改革措施需做到強化監(jiān)管和優(yōu)化服務，真正實現“管得住、通得快”。 要明白監(jiān)管服務兩者關系則當理順關檢業(yè)務流程中優(yōu)亮點， 做好便民惠民加減法，深化把關服務平衡杠。 關檢融合目的也是做到關檢雙效大于2， 宜當厘清兩種關系的一升一降、 一加一減。 一升一降指的是提升查驗效率，降低查驗頻次。通過對風險低的商品大力降，對信用高的企業(yè)優(yōu)先降，縮短通關時間，通過提高查驗技能鎖定查驗某個關鍵環(huán)節(jié)，對敏感查驗環(huán)節(jié)合理分析研判。 一加一減指的是把關服務質量增加，現場人力物力優(yōu)配減少， 通過合理應用信息化系統(tǒng)讓百姓少跑腿、數據多跑路，把現場監(jiān)督管理由串聯(lián)改成并聯(lián)，通過三個主體的人員統(tǒng)籌調配讓現有人手分配下效率更高，放行速度更快。

2.2 三個主體

習近平總書記曾提出“建設高素質專業(yè)化干部隊伍”要求，包括注重培養(yǎng)專業(yè)能力、專業(yè)精神，增強干部隊伍適應新時代中國特色社會主義發(fā)展要求的能力。 海關位于國門開放前線，增強干部隊伍要求對新時代海關監(jiān)管尤為重要。 三體聯(lián)動的三個主體分別是以執(zhí)法人員和檢疫官組成的執(zhí)法監(jiān)管主體，以專家組成員和實驗室人員組成的技術支撐主體，以碼頭和糧食加工倉儲企業(yè)組成的第一責任和主要責任主體。 三個主體不是孤立存在，而是緊密聯(lián)系的。 這三個主體協(xié)調是對內部工作流程的再造和優(yōu)化，建立上傳下達和下情上達統(tǒng)一的民生政府和社會參與治理模式，其核心是“檢”“管”“企”并重，通過靈活的防控體系，達到人物財力的科學管理，實現國門監(jiān)管效率最大化。

2.3 四道防線

通過“望聞問切”四步工作法，鑄就國門生物安全防控四道防線。 第一步是“望表知里”強預警，做好入境前風險管控第一道防線。 該防線重于數據收集、信息共享和提前處置，針對糧食進口前的風險管控措施。 主要通過相關制度設計，研究確定進口糧食的風險防控策略和風險防控具體措施，為國門生物安全構建了前期的防疫屏障。 第二步是“聞聲索跡”細篩查，構建口岸查驗網第二道防線。 主要通過嚴密執(zhí)行，加強審核，行至“逢疑必查、逢警必處”。 該防線是動植物檢疫部門在貨物入境口岸，對可能傳帶和藏匿動物疫病和植物有害生物的動植物及其產品和旅客攜帶/郵寄物等而實施的現場檢查活動。 第三步是“問察秋毫”嚴排查，打造運輸及加工區(qū)第三道防線。 該防線的核心目標是組織專業(yè)人員運用技術手段和設備，依據相關法規(guī)和操作標準，對進境動植物及其產品攜帶的有害生物實行定點處理， 對于事后監(jiān)管的工作進一步細化責任，整合到口岸查驗時空節(jié)點，有效防范有害生物擴散和蔓延。 第四步是“切中癥結”重處置，鑄就后續(xù)監(jiān)管及預警第四道防線。 該防線是指產品入境后的風險防控手段，完善選、查、處信息互通反饋機制，進行監(jiān)測、預警并對監(jiān)測發(fā)現的有害生物采取應急快速撲滅和預警措施，或對檢測發(fā)現的有害生物進行加工處理措施，嚴防有害生物傳入。

2.4 五項管理要素

習近平總書記指出疫情防控阻擊戰(zhàn)實際上也是后勤保障戰(zhàn)。 海關具備國門生物安全管理優(yōu)勢，需要充分調動發(fā)揮人才、技術、設備等資源優(yōu)勢，優(yōu)化口岸資源配置， 推動糧食口岸防控體系規(guī)范化、科學化、精細化。 五個管理要素一是管理工作機制。建立健全管理工作機制應抓好兩個要素，包括糧食安全第一責任和主體防護人工作機制和“兩變兩不變”海關監(jiān)督管理機制。二是人力資源管理。把人當做全環(huán)節(jié)技術要素和制度執(zhí)行的最關鍵因素。 圍繞專業(yè)資質、教育培訓、崗位練兵、結構管理四個方面進行人力資源結構性調節(jié)，共同做好進口糧食安全監(jiān)管。 三是現場硬件設施。 進口糧食指定口岸各基礎查驗設施構成現場硬件設施。 現場硬件設施應對照口岸技術配置，滿足口岸功能，保證現有海關監(jiān)管工作用房等硬件設施、電子化監(jiān)管設施、檢疫處理配置設施等多方面不斷強化發(fā)展。 四是口岸執(zhí)法設施。 糧食口岸防控體系管理包括一般性業(yè)務管理、異?；瞬楣芾砑爸卮笫录幹?，是不斷動態(tài)發(fā)展的，包括三個方面的保障，分為日?；瘓?zhí)法、敏感性執(zhí)法、信息化執(zhí)法保障。 五是實驗室技術支撐。要合理布局， 加大糧食口岸現場實驗室的建設投入， 爭取與區(qū)域實驗室和國家重點實驗室互聯(lián)互通，建立遠程鑒定服務結果互享。

2.5 多元化管理方式

海關總署倪岳峰署長提出打造先進的、在國際上最具競爭力的海關監(jiān)管體制機制的要求，而現有業(yè)務的融合要達到“1+1＞2”效果需要在五統(tǒng)一的基礎上加速深化業(yè)務縱向、橫向互通共享，建立信息對碰機制， 同時進一步結合業(yè)務流程中各部門、各崗位、各關鍵環(huán)節(jié)的體系和規(guī)則，尤其是銜接和關鍵節(jié)點需要進一步厘清細化，避免質量安全管控的斷缺口和死循環(huán)， 把管理模式中利于規(guī)范執(zhí)法、防范風險、提高效率的流程進行組合強化。 現流程中多元化管理方式將檢疫所有風險鎖定在口岸和定點加工存放企業(yè)內，可以歸納為八項措施、八項工作程序，接下來還需將相關工作程序盡快融入海關選查處全流程。 八大措施有進境準入、產地預檢、指定口岸、檢疫許可、途中處理、口岸查驗、檢疫處理（定點加工、除害、銷毀/退運、暫停）、重大疫情行動。八項工作程序有企業(yè)備案、檢疫許可、報檢審單、現場檢疫、實驗室海關監(jiān)管、結果評定、定點加工、國門生物安全監(jiān)測。

3 防控體系應用和成效分析

根據現場調研和問卷積累，通過監(jiān)管實踐展開糧食口岸防控體系的企業(yè)應用探索， 精選福州海關關區(qū)的福建元成豆業(yè)有限公司、福建康宏股份有限公司等6 家企業(yè)做企業(yè)應用案例分析，歸納成效如下：

一是人員聯(lián)動布置良好。 對三個主體主要人員進行統(tǒng)籌規(guī)劃口岸監(jiān)管工作， 合并關檢優(yōu)勢資源，深化業(yè)務融合，提升監(jiān)管效率。 二是設施設備聯(lián)動順暢。 對設施設備進行統(tǒng)籌規(guī)劃，有效聯(lián)動使用，提高口岸查驗效率。 三是通過政策聯(lián)動助推企業(yè)完善制度。 為增強疫情截獲的針對性，完善管理制度，將進境糧食監(jiān)管要求明確納入企業(yè)的質量管理體系，提升企業(yè)管理效率。 四是信息聯(lián)動推動信息港建設。 為了更好更準地防控疫情，福州海關與企業(yè)共同打造建立疫情信息收集體系。 五是數據聯(lián)動共建現場監(jiān)管防線。 為嚴防疫情及重大安全衛(wèi)生事件，檢企共同建立監(jiān)測體系，加大有害生物監(jiān)測和風險后續(xù)處置。

4 防控體系的不足思考

4.1 “三體”責任差異化導致分工難度大

糧食口岸涉及的三方主體本身關注的重點有所不同，關檢分割環(huán)節(jié)后履職手段弱化，技術支撐主體更多局限在檢測和技術規(guī)則上，在監(jiān)管模式中起到技術支撐作用有限；口岸執(zhí)法部門側重于以糧食口岸和相關企業(yè)為樞紐，對糧食進口全流程進行監(jiān)管；而碼頭和糧食加工倉儲企業(yè)主要著眼于實現糧食原料快速轉移，最大程度實現對糧食加工利益的最大化。 三個主體目標差異導致分工需要高度主體責任感，協(xié)同存在難度。

4.2 監(jiān)管工作機制和法規(guī)標準體系不夠完善

整體而言，我國國門生物安全法律法規(guī)和國家標準方面還停留在摸索完善階段，相關法律法規(guī)較為分散， 還沒有形成系統(tǒng)完善的生物安全法治體系。 國門生物安全的風險評估、風險監(jiān)測、預警和反饋機制與選查處分離業(yè)務實際模式沒有很完美融合。 不同部門之間也存在業(yè)務交集和管理重疊地帶， 例如國家生物安全風險防控和治理體系建設、糧食省長安全責任制等均屬于國家層面的政策；國門生物安全監(jiān)測、國門安全體系建設、警示通報等屬于海關系統(tǒng)內實施的管理機制，還需要統(tǒng)籌國家管理機制的交流和整合。 以上是一個長期復雜的問題， 但對相似度比較高工作需進一步融合體制，形成監(jiān)管合力。

4.3 人員配備、人員素質制約了監(jiān)管有效性

關檢融合讓海關職責更加寬廣， 隊伍更加壯大，但人員分散化和職責簡化需要長時間摸索來改進，新增業(yè)務學習內容需將宏觀閱研轉化為微觀和技術方面學習，在邊學邊干中提高。 同時，企業(yè)方面福建乃至全國進口糧食口岸、加工廠及儲備庫均地處偏僻，招工多是從鄰近鄉(xiāng)村，人員流動性很大。 企業(yè)從業(yè)人員素質和內部管控水平較低，由于點多線長面廣，各守其土、各管一段的模式需要破除業(yè)務架構和作業(yè)流程實施中的等靠要和推阻拖現象，一線執(zhí)法主體和技術支撐主體人員水平制約著監(jiān)管有效性的發(fā)揮。

5 防控體系的深化思路

生物安全事關國家安全和全人類安全，習近平總書記指出要把生物安全納入國家安全體系，成為國家安全的重要組成部分。 本課題研究旨在形成海關監(jiān)管糧食口岸的 “福建樣本”， 未來將按照“123456”的工作思路繼續(xù)推動防控體系研究。 包括緊緊把握“一條主線”，即建設新海關口岸國門生物安全防疫體系這條主線；做到“兩個轉變”，即原有的兩變兩不變業(yè)務流程向通關一體化全面融合業(yè)務流程轉變，按照指令機械執(zhí)行未知監(jiān)管任務向超前技術儲備和建立全流程監(jiān)管體系的方向轉變；確?！叭齻€到位”，即領導重視到位、人財物技配套到位、可持續(xù)發(fā)展管理到位；立足“四個基本點”，即海關監(jiān)管工作中的重點、熱點、難點、盲點；牢牢把握“五關建設”總要求，推進《海關全面深化業(yè)務改革2020 框架方案》中“兩步申報”“兩輪驅動”等五方面改革；做到"六個結合"，即科技工作與海關監(jiān)管業(yè)務相結合，與口岸實際狀況相結合，與實驗室建設相結合，與人才培養(yǎng)相結合，與大通關相結合，與地方經濟社會發(fā)展形勢相結合。

總之，伴隨我國糧食進口量的不斷攀升，糧食口岸生物安全挑戰(zhàn)依然嚴峻。 未來海關監(jiān)管部門將進一步加強糧食口岸生物安全管理，不斷整合口岸資源，推動口岸產業(yè)集群品牌建設，實現口岸信息化、智能化管理。 在口岸生物安全防控建設基礎上，海關監(jiān)管部門還將進一步創(chuàng)新推動一系列配套海關監(jiān)管機制改革， 多措并舉促進經濟外貿增長，簡化流程，加速通關，不斷實現海關監(jiān)管工作的提質、增效、升級。