曹海軍，曹志立

(東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧 沈陽110169)

中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會提出要“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”,黨組織領(lǐng)導(dǎo)在我國基層社會治理中的地位被提到了新高度。2019年9月,中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》作為中國共產(chǎn)黨首次制定的農(nóng)村工作領(lǐng)域的內(nèi)部法規(guī),系統(tǒng)闡述了黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的體制機(jī)制,進(jìn)一步表明黨的領(lǐng)導(dǎo)在新時(shí)代鄉(xiāng)村治理中的作用越發(fā)凸顯。村黨組織作為整個(gè)黨組織的末梢,既直面村民村務(wù),又對上級黨組織負(fù)責(zé),其重要意義不言而喻。2019年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》),提出要完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的體制機(jī)制,新印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》(以下簡稱2019年《工作條例》)也明確規(guī)定“黨的農(nóng)村基層組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對各類組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。因此,完善村級黨建引領(lǐng)下的鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制、夯實(shí)農(nóng)村基層黨組織在鄉(xiāng)村振興中的核心地位,已逐漸成為國家鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的重要抓手,也表明我國鄉(xiāng)村治理進(jìn)入了“新紀(jì)元”。今后一段時(shí)期內(nèi),推動(dòng)并落實(shí)村級黨建引領(lǐng)下的鄉(xiāng)村治理,為鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理和鄉(xiāng)村振興發(fā)展提出了新的要求。在此背景下,厘清新時(shí)代鄉(xiāng)村治理背后村級黨建引領(lǐng)的實(shí)踐邏輯就顯得十分必要。

1 問題的提出：改革開放以來農(nóng)村基層黨建中鄉(xiāng)村治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境

農(nóng)村基層黨組織是黨聯(lián)系農(nóng)民群眾、領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作、提振鄉(xiāng)村事業(yè)的戰(zhàn)斗堡壘,是中國共產(chǎn)黨革命時(shí)期與建設(shè)時(shí)期取得勝利的重要基礎(chǔ)。1986年中共中央下發(fā)的《關(guān)于調(diào)整和改進(jìn)農(nóng)村中黨的基層組織設(shè)置的意見》繼續(xù)穩(wěn)固了以行政村為單位的農(nóng)村基層黨組織建制[1]278-280。在此基礎(chǔ)之上,黨和國家也開始探索如何發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織在基層政治體系中的作用。1990年8月召開了具有里程碑意義的“萊西會議”,會議明確了加強(qiáng)以黨支部為核心的村級組織建設(shè)是農(nóng)村工作的一項(xiàng)“緊迫且重要”的任務(wù),確立起了村級黨組織建設(shè)的指導(dǎo)思想、工作布局、基本目標(biāo)和中心任務(wù),而且提出了“黨支部是村級各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心”“黨支部要加強(qiáng)對村民委員會的領(lǐng)導(dǎo)”[2]695。這次會議對黨的農(nóng)村基層工作格局和理念進(jìn)行了系統(tǒng)闡述,開啟了村黨組織建設(shè)與村民自治并重的階段。黨的十六大依然延續(xù)了以上表述,提出應(yīng)健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制、加強(qiáng)以村黨組織為核心的村級組織配套建設(shè)。

在農(nóng)村基層黨建完善的同時(shí),村民自治也實(shí)現(xiàn)了長足發(fā)展,例如,村民自治“作為大眾參與的民主實(shí)驗(yàn)”給中國特色的民主化道路提供了示范性作用[3]58,其內(nèi)含的競爭、參與和自主機(jī)制有效消除了農(nóng)村的社會不穩(wěn)定因素及隱患,有效約束了村組干部不良行為[4],有助于規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策過程、強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)職能[5]112-113。

但是,農(nóng)村基層黨組織建設(shè)與村民自治的統(tǒng)籌推進(jìn),在轉(zhuǎn)換成鄉(xiāng)治成效的過程中面臨著諸多困境。第一,村黨組織與村委會之間關(guān)系不協(xié)調(diào)。居于領(lǐng)導(dǎo)核心地位的村黨組織和居于管理中心地位的村委會彼此之間分工不清,相關(guān)法律黨規(guī),包括1998年修訂實(shí)施的《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村民委員會組織法》)和1999年公布實(shí)施的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》(以下簡稱1999年《工作條例》),缺乏對二者職能的詳細(xì)界定。黨委授權(quán)和法律賦權(quán)之間存在著“二元”權(quán)力結(jié)構(gòu)矛盾,使得部分村黨組織和村委會的權(quán)力紛爭難以調(diào)和。在現(xiàn)實(shí)中,大部分的村黨組織書記和村委會主任都認(rèn)為自己才具有村級事務(wù)的管理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)[6]。并且村莊內(nèi)部既有的各種錯(cuò)綜復(fù)雜關(guān)系,包括村內(nèi)宗室家族勢力介入、黑惡勢力滲透[7],村莊政治中的不同派系之間彼此爭斗等[8],也加劇了村黨組織與村委會之間關(guān)系的緊張程度。第二,基層組織力量薄弱,鄉(xiāng)村治理體系松散。國家農(nóng)村稅費(fèi)改革切實(shí)減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)、維護(hù)了農(nóng)村穩(wěn)定與發(fā)展,但國家稅費(fèi)任務(wù)的抽離一定程度上也讓農(nóng)村基層組織脫卸了治理責(zé)任[9],農(nóng)村基層組織職能整體上呈現(xiàn)耗散狀態(tài),與村民集體事務(wù)、村莊公共事務(wù)逐漸“脫鉤”。農(nóng)村基層組織成員開始“離村化”,組織運(yùn)行出現(xiàn)“黑惡化”“謀私化”“資本化”等傾向[10]。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快、農(nóng)村人口流失嚴(yán)重,村莊組織體系賴以建立并運(yùn)行的社會基礎(chǔ)發(fā)生改變,村莊內(nèi)部“空心化”一定程度導(dǎo)致農(nóng)村基層組織干部老齡化嚴(yán)重、組織運(yùn)作“虛置”[11]。第三,部分農(nóng)村公共服務(wù)供給內(nèi)卷化,村莊治理機(jī)制失靈。村委會承接繁重的上級行政事務(wù),但同時(shí)村莊內(nèi)部治理狀態(tài)呈現(xiàn)“懸浮化”,對外的“行政化”傾向與對內(nèi)的“懸浮化”困境并存。由于村莊內(nèi)部的精英分子掌握了對村莊政治運(yùn)作和事務(wù)治理的支配權(quán),村莊內(nèi)公共服務(wù)供給出現(xiàn)“資源消解自治”、普通民眾被排除在分利秩序之外的情況[12-13],村集體負(fù)債也不斷累積[14],作為農(nóng)村基層協(xié)商民主實(shí)踐重要形式之一的“一事一議”制度也面臨著議事主體、制度供給與結(jié)果執(zhí)行等方面的難題[15]。

因此,村黨組織該如何更好地與村委會合作,推動(dòng)鄉(xiāng)村朝著善治方向發(fā)展、避免無序化,這是一大難題。進(jìn)入新時(shí)代,隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出以及一系列文件的密集出臺,加強(qiáng)村級黨建引領(lǐng)已經(jīng)成為上述癥結(jié)的關(guān)鍵出路。2018年中央“一號文件”、2019年《工作條例》、2019年《指導(dǎo)意見》和2019年9月《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》均提出要強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織在鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興方面的引領(lǐng)作用,包括村黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)村民委員會、村黨組織書記“一肩挑”、村“兩委”班子成員交叉任職、村級重要事項(xiàng)和問題由村黨組織研究討論機(jī)制等。

新時(shí)代村級黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理,與早些年學(xué)者提出的“政黨下鄉(xiāng)”過程不同,其目的不再是塑造農(nóng)民的政治意識、構(gòu)筑農(nóng)村的政治社會[16],其方式也明顯區(qū)別于對農(nóng)村社會簡單地組織“嵌入”；在面臨的環(huán)境和任務(wù)方面,與中華人民共和國成立初期的“黨支部下鄉(xiāng)”、改革開放早期黨支部恢復(fù)和“再下鄉(xiāng)”也不同,前者實(shí)現(xiàn)了將政權(quán)統(tǒng)治力滲透到社會最底層的村莊、造成了鄉(xiāng)村社會空間的壓縮和高度政治化[17],后者則是在黨政高度集中的“人民公社”解體后對基層民主政治建設(shè)和村民自治時(shí)期的保障性探索,為了確保村委會職能發(fā)揮、限制村黨支部的“替代”與“包辦”行為。但目前的研究或者依然沿用“嵌入”的分析話語,或者僅從治理的單一視角論述,缺乏對新時(shí)代背景下村級黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的整體認(rèn)知。因此,新時(shí)代中央強(qiáng)化村黨組織的引領(lǐng)作用、推動(dòng)村級黨建與村民自治融合,背后的實(shí)踐邏輯是什么?與以往相比區(qū)別何在?學(xué)界仍然沒有給予系統(tǒng)回答。

基于以上討論,本文從治理主體優(yōu)化、治理網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)、治理機(jī)制搞活三個(gè)維度展開,一方面系統(tǒng)闡述新時(shí)代中央將黨建融入并“催化”鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐邏輯,另一方面也展示新時(shí)代村級黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理對以往改革困境的回應(yīng)。新時(shí)代中央的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐邏輯,既對此前鄉(xiāng)村治理困境進(jìn)行了現(xiàn)實(shí)回應(yīng),也是對以往村黨組織和村民自治關(guān)系的發(fā)展與完善。

2 提能賦權(quán)：新時(shí)代村級黨建引領(lǐng)下的村黨組織建設(shè)與完善

亨廷頓曾指出,“現(xiàn)代化之中的政治體系,其穩(wěn)定取決于其政黨的力量”,政治動(dòng)蕩無序常常伴隨著政黨力量的式微、群眾支持的消失和組織結(jié)構(gòu)的衰弱[18]377?，F(xiàn)代國家的基層治理需要強(qiáng)大的政黨力量進(jìn)行鞏固,以確保政治上層建筑的穩(wěn)定運(yùn)行擁有廣泛的合法性基礎(chǔ)?；鶎狱h組織是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“主心骨”。新時(shí)代村黨組織自身力量的強(qiáng)大是鄉(xiāng)村善治和鄉(xiāng)村振興的根本保障,為了實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)村治理的有效領(lǐng)導(dǎo),村黨組織也需要強(qiáng)化自身建設(shè)。農(nóng)村黨組織的先鋒隊(duì)性質(zhì)是其永葆力量、獲得權(quán)威的關(guān)鍵,其來源不僅在于自身階級覺悟更高、指導(dǎo)思想更深刻[19],還在于不斷進(jìn)行先進(jìn)性建設(shè)、合法性構(gòu)筑與執(zhí)政績效提升。

2.1 先進(jìn)性建設(shè)：整頓軟弱渙散村黨組織

先進(jìn)性建設(shè)是黨的建設(shè)的核心內(nèi)容,基層黨組織的先進(jìn)性建設(shè)不僅包括牢固樹立共產(chǎn)主義的理想信念、堅(jiān)定社會主義的政治立場,還體現(xiàn)為努力擺脫黨組織平庸化、特權(quán)化以及脫離群眾等有損黨先鋒隊(duì)形象的實(shí)際行動(dòng)上。在治理理論看來,雖然治理是多中心化、政府不再是唯一的權(quán)威來源,但公共權(quán)力部門在治理中仍然“扮演著主要且日益重要的角色”[20],公共權(quán)力部門缺位或能力欠缺會讓治理面臨更大的失靈風(fēng)險(xiǎn)。在鄉(xiāng)村治理場域中,村黨組織只有堅(jiān)守為人民服務(wù)的根本宗旨、不斷提升自身黨性覺悟和素養(yǎng)、積極肩負(fù)責(zé)任,才能獲得民眾的信任與支持,并在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中累積權(quán)威。新時(shí)代為了加強(qiáng)村級黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理,主要依靠整頓軟弱渙散村黨組織,從內(nèi)容和過程兩個(gè)方面夯實(shí)村黨組織的先進(jìn)性建設(shè),確保農(nóng)村的基層黨組織廉潔奉公與勤政務(wù)實(shí)。

在先進(jìn)性建設(shè)的內(nèi)容方面,著重從思想和行動(dòng)上整頓軟弱渙散村黨組織。第一,以思想先進(jìn)為基礎(chǔ),強(qiáng)化村黨組織黨員干部觀念意識層面的培育和學(xué)習(xí)。黨的先進(jìn)性首先體現(xiàn)在黨員的黨性認(rèn)知方面,基層黨員干部只有信仰堅(jiān)定、思想純潔,在實(shí)際的改革工作和政策落實(shí)中才能做到行為端正、作風(fēng)優(yōu)良。為此,中央圍繞黨性教育、黨章黨規(guī)和重要講話精神學(xué)習(xí)等展開了一系列基層黨員的教育和學(xué)習(xí)活動(dòng),例如,2014年黨的群眾路線實(shí)踐教育活動(dòng)反“四風(fēng)”工作就要求村黨組織解決服務(wù)群眾意識不強(qiáng)的問題；2017年的《關(guān)于推進(jìn)“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育常態(tài)化制度化的意見》進(jìn)一步明確,要把“兩學(xué)一做”作為支部黨員教育的基本內(nèi)容。第二,以行動(dòng)先進(jìn)為抓手,整改村黨組織中的各類行為不端現(xiàn)象。黨員信仰、意識和思想方面的堅(jiān)定純潔并不是其行為規(guī)范的充分條件,對于村黨組織及其黨員實(shí)際軟弱渙散現(xiàn)象還需防微杜漸、有偏必糾。

在先進(jìn)性建設(shè)的過程方面,采取了循序漸進(jìn)、由外及內(nèi)和逐步“定制”的方式,推動(dòng)軟弱渙散村黨組織的整頓工作。就循序漸進(jìn)角度來看,村黨組織的整頓工作,經(jīng)歷了多次教育學(xué)習(xí)活動(dòng)的準(zhǔn)備和鋪墊。早期主要依托于群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)以思想觀念教育學(xué)習(xí)為主,著力提升村黨組織班子和成員的黨性覺悟和素養(yǎng),在此基礎(chǔ)之上,逐漸糾正部分村黨組織干部中出現(xiàn)的不端行為傾向和不正之風(fēng)。新時(shí)代村黨組織的先進(jìn)性建設(shè),是在原有基層黨組織先進(jìn)性建設(shè)的基礎(chǔ)之上提出并在實(shí)踐中反復(fù)調(diào)試得以建構(gòu)的。所謂由外及內(nèi)的方式,是指中央在整頓軟弱渙散村黨組織過程中,由依靠“推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向下延伸”的自上而下強(qiáng)制學(xué)習(xí)和推動(dòng),逐步轉(zhuǎn)向村黨組織的自我批評、自我凈化和自我學(xué)習(xí),并通過“三會一課”的制度來實(shí)現(xiàn)自我教育和自我提高。就逐步“定制”而言,以軟弱渙散村黨組織整頓為主要內(nèi)容的先進(jìn)性建設(shè),是逐步常態(tài)化、制度化轉(zhuǎn)型的過程,也即從反“四風(fēng)”工作、“群眾路線”教育實(shí)踐活動(dòng)、“兩學(xué)一做”主題活動(dòng)等階段性工作,到把農(nóng)村基層黨員干部隊(duì)伍認(rèn)真學(xué)習(xí)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想、“三會一課”等內(nèi)容寫入2019年《工作條例》,確保了村黨組織先進(jìn)性建設(shè)的長效性。

2.2 合法性建設(shè)：推動(dòng)村“兩委”一肩挑與班子成員交叉任職

作為聯(lián)結(jié)國家與社會兩種力量的紐帶,村黨組織向下是廣大村民利益的代表、向上則是國家公共權(quán)力的延伸。這就決定了村黨組織更需要尋求一種制度化而且是基于人們理性的權(quán)威,也即源于人民對已制定規(guī)則的認(rèn)可以及根據(jù)這些規(guī)則發(fā)號施令者的權(quán)利的信仰[21]322。這不僅是因?yàn)閺膶?shí)用主義出發(fā),任何支配系統(tǒng)一般都需要尋求基于經(jīng)濟(jì)理性、感情紐帶等多種因素共同構(gòu)成的服從動(dòng)機(jī),更在于那種基于“超凡”魅力或品質(zhì)的權(quán)威本身是需要被證實(shí)或承認(rèn),但后者在不同時(shí)代背景和個(gè)體經(jīng)歷下往往是不確定和不穩(wěn)定的。村黨組織只有在自身先進(jìn)性建設(shè)的基礎(chǔ)之上,將自身權(quán)威的基礎(chǔ)擴(kuò)展到農(nóng)村基層民主制度建設(shè)當(dāng)中,才能確保自身權(quán)力及其行使更具有正當(dāng)性,也更能確保從村民群體那里獲得的服從或認(rèn)可更加具有穩(wěn)定性。

新時(shí)代村級黨建引領(lǐng)下的鄉(xiāng)村治理,主要是通過推進(jìn)村“兩委”一肩挑與班子成員交叉任職,來破解村黨組織領(lǐng)導(dǎo)面臨的合法性不足問題。以往村莊治理實(shí)踐中,村黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的合法性基礎(chǔ)較為薄弱,村“兩委”之間存在矛盾和沖突,從淺層次看,主要原因是村“兩委”之間職能存在交叉、制度不規(guī)范,1999年《工作條例》和1998年《村民委員會組織法》沒有就二者的“具體職責(zé)權(quán)限做出明確劃分并對村務(wù)工作運(yùn)行機(jī)制做出具體的、可操作的規(guī)定”[22],導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理場域中存在著“自上而下”黨委任命權(quán)與法律選舉權(quán)的二元結(jié)構(gòu)矛盾。但本質(zhì)上而言,二者之間的矛盾沖突涉及是村民的認(rèn)同問題[23]171-172,也即村黨組織僅僅依靠“自上而下”的黨委任命和黨員內(nèi)部選舉的方式來獲得村莊治理領(lǐng)導(dǎo)權(quán),已經(jīng)難以讓老百姓完全認(rèn)同和接受。因此,村黨組織還需要將自身領(lǐng)導(dǎo)權(quán)所需認(rèn)同的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大,將村級黨建引領(lǐng)建立在更廣泛的百姓認(rèn)可基礎(chǔ)或民主制度之上,積極與村民自治保持協(xié)調(diào)和同步。

為此,2019年《工作條例》和《指導(dǎo)意見》均規(guī)定,“村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人,村‘兩委’班子成員應(yīng)當(dāng)交叉任職”。這一舉措既平息了以往關(guān)于“一肩挑”是否有效、在多大程度上推行“一肩挑”等各類爭論,也鞏固了村黨組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的合法性基礎(chǔ)。同時(shí),中央也明確了對農(nóng)村基層黨組織的工作要求,即村黨組織必須要通過強(qiáng)化自身民意基礎(chǔ)與合法性,來夯實(shí)自身在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位。一些地方實(shí)踐也證明,不論是采取“先選主任、再選支書”的方式還是“先選支書、再選主任”的方式,村黨支書和村委主任的“一肩挑”和班子成員交叉任職,既確保了“自上而下”的黨委權(quán)威與“自下而上”的自治權(quán)威二者融合,也有效地鞏固了村黨組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的正當(dāng)性[24]。

2.3 有效性建設(shè)：優(yōu)化對村“兩委”干部的激勵(lì)

國家合法性的產(chǎn)生有多種方式,但從各國經(jīng)驗(yàn)來看,無論在所謂的民主國家還是“非民主”國家中,績效合法性越來越成為政治統(tǒng)治的基礎(chǔ)性要素。民主政體中過分的民主活力已經(jīng)產(chǎn)生了社會混亂和政治不信任,造成合法性危機(jī)[25]91-94。相較之下,國家統(tǒng)治的政績有效性,已經(jīng)成為現(xiàn)代政治合法性內(nèi)涵的最大公約數(shù)和最無爭議的基石[26]。國家的政績有效性通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的完成、人民生活水平的改善等治理行為有效性來保障,是現(xiàn)代國家治理的根基。其中,基層黨組織建設(shè)的有效性也是治理有效性的重要一環(huán),例如,民營企業(yè)中的黨組織建設(shè)被證明同樣是一種“生產(chǎn)力”,有助于提升企業(yè)績效水平,這反過來也進(jìn)一步強(qiáng)化了黨組織建設(shè)的正當(dāng)性或組織合法性[27]。對于農(nóng)村而言,村黨組織建設(shè)的有效性在穩(wěn)固黨建引領(lǐng)的正當(dāng)性方面也依然適用。

農(nóng)村基層黨組織的績效合法性是中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政根基,這意味著村級黨組織對鄉(xiāng)村治理的引領(lǐng)應(yīng)當(dāng)具備有效性,也即能夠?qū)崿F(xiàn)促進(jìn)社會發(fā)展、推動(dòng)鄉(xiāng)村善治的目標(biāo),而不應(yīng)是一種“低能”或“無效”的治理。這就要求村黨組織應(yīng)當(dāng)由基本素質(zhì)過硬、態(tài)度認(rèn)真負(fù)責(zé)、意識積極上進(jìn)的群體組成。新時(shí)代中央提升鄉(xiāng)村治理的有效性,主要依靠優(yōu)化對村“兩委”干部激勵(lì),也即選拔激勵(lì)、考核激勵(lì)以及晉升與財(cái)政激勵(lì)來予以保障。

一是優(yōu)化對村“兩委”干部的選拔激勵(lì)。優(yōu)化村“兩委”干部選拔工作是2019年《工作條例》中新增加的亮點(diǎn)內(nèi)容,解決了以往政府對于年輕后備村干部選拔重視程度不足的問題。為村“兩委”干部的選拔指明了方向,也即注重“從本村致富能手、外出務(wù)工經(jīng)商返鄉(xiāng)人員、本鄉(xiāng)本土大學(xué)畢業(yè)生、退役軍人中的黨員”培養(yǎng)并選拔村黨組織書記。同時(shí),面對目前村莊老齡化和空心化的嚴(yán)重問題,提出“每個(gè)村應(yīng)當(dāng)儲備村級后備力量”,以此來構(gòu)筑梯次化的后備人才體系。二是完善對村“兩委”干部的考核激勵(lì)。在中央指導(dǎo)意見要求下,地方政府也開始具體細(xì)化對“兩委”干部績效的考核,例如,遼寧省《關(guān)于加強(qiáng)村“兩委”干部隊(duì)伍建設(shè)的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》提出,建立穩(wěn)定的村“兩委”干部年初承諾述職和年末等次評定制度,并且還探索將考核結(jié)果作為對村“兩委”干部評先選優(yōu)、提拔使用、兌現(xiàn)報(bào)酬的重要依據(jù),建立健全“與績效考核相掛鉤的報(bào)酬兌現(xiàn)機(jī)制”。三是強(qiáng)化對村“兩委”干部的晉升與財(cái)政激勵(lì)。2019年《工作條例》和《指導(dǎo)意見》均提到,要注重從優(yōu)秀村黨組織書記當(dāng)中“選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部”和“考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員、招聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員”。遼寧省在此方面也積極試行村“兩委”干部獎(jiǎng)勵(lì)與集體經(jīng)濟(jì)營收掛鉤制度,通過建立穩(wěn)定的報(bào)酬獎(jiǎng)勵(lì)與選錄機(jī)制實(shí)現(xiàn)“優(yōu)獎(jiǎng)劣汰”,給村“兩委”干部提供了充分的激勵(lì),為有能力、有擔(dān)當(dāng)、有成效的村黨組織和干部提供更多的晉升機(jī)會和穩(wěn)定的財(cái)政支持。

3 組織起來：新時(shí)代村級黨建引領(lǐng)下的鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)

改革開放以來,中國很多農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r持續(xù)改善、公共事務(wù)卻呈現(xiàn)逐漸衰敗的“悖論”景象,公共事務(wù)治理從“集體化”轉(zhuǎn)向“個(gè)體化”,農(nóng)村集體行動(dòng)能力全面衰落[28]。為此,迫切需要尋求一種多主體合作治理的方式在核心力量領(lǐng)導(dǎo)下來將越來越“離心化”的村莊社會重新“組織起來”,既不能延續(xù)傳統(tǒng)單向度的行政命令和控制的方式,也非完全依賴純粹的村民自治。此時(shí),村黨組織在鄉(xiāng)村治理過程中的作用就凸顯出來。在新時(shí)代背景下,黨的農(nóng)村基層黨組織不僅是簡單地“嵌入”到村莊社會當(dāng)中去,更是在重新構(gòu)筑已呈“退化”趨勢的基層治理網(wǎng)絡(luò),為農(nóng)村治理網(wǎng)絡(luò)運(yùn)轉(zhuǎn)“造血”,通過整合村級資源、吸納社會組織與推動(dòng)合作行動(dòng),將鄉(xiāng)村治理中的資源、主體和行動(dòng)重新“組織起來”。

3.1 村級黨建引領(lǐng)整合資源：資源發(fā)掘與配置優(yōu)化

中央將鄉(xiāng)村社會重新“組織起來”的重要方式之一,就是強(qiáng)化村黨組織對各類資源的統(tǒng)合與配置,提升新時(shí)代村黨組織對鄉(xiāng)村治理的引領(lǐng)能力。2019年《工作條例》與此前條例的最大區(qū)別之一就在于,明確提出“村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人”。這就賦予村黨組織對村莊內(nèi)部的集體經(jīng)濟(jì)資源(包括山林地灘等資源性資產(chǎn)、集體產(chǎn)業(yè)和事業(yè)等經(jīng)營性資產(chǎn))統(tǒng)籌和調(diào)度的能力。村黨組織對村莊內(nèi)不同類型資源的統(tǒng)籌和調(diào)度,能夠有效彌補(bǔ)資源劣勢、放大資源優(yōu)勢、提高配置效率。在地方農(nóng)村實(shí)踐中,如江蘇睢寧、山東棲霞等地均由村黨組織擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)核心、重新整合村集體資產(chǎn)和勞動(dòng)力,牽頭與合作社或農(nóng)業(yè)企業(yè)對接合作,推動(dòng)村集體經(jīng)濟(jì)脫貧乃至騰飛,充分展現(xiàn)了村黨組織整合與利用村莊資源在提高資源配置方面的優(yōu)勢。村黨組織在對集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)的治理過程中,各類合作行動(dòng)之所以能夠產(chǎn)生,一定程度上就依賴于村黨組織對村莊資源的整合與利用,降低了合作行動(dòng)的交易成本,消除了信息不對稱、減少了不信任,進(jìn)而有效推動(dòng)集體土地要素資源、合作社或企業(yè)等運(yùn)營主體資源以及過程監(jiān)管資源等的高效配置。

除了對村莊內(nèi)部資源進(jìn)行整合之外,中央投入到農(nóng)村的各類公共服務(wù)和設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金,以及新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、精準(zhǔn)扶貧等專項(xiàng)資金也是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理資源的重要來源。在資源下鄉(xiāng)過程中,村黨組織也被中央賦予了更加重要的角色和功能。2019年《工作條例》提出,國家投放到農(nóng)村地區(qū)的各類公共服務(wù)資源“應(yīng)當(dāng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村黨組織為主渠道落實(shí),保證有資源、有能力為群眾服務(wù)”。由此,村黨組織能夠以更高效的方式來對接中央資源與集體資源。同時(shí),經(jīng)過選派第一書記、選拔能人擔(dān)任書記等措施強(qiáng)化后的村黨組織,也更容易將體制內(nèi)的行政資源、體制外的社會資源引到村莊中來,進(jìn)一步充實(shí)鄉(xiāng)村治理的資源基礎(chǔ)。

3.2 村級黨建引領(lǐng)吸納社會組織：多元主體的積極引入

治理網(wǎng)絡(luò)除了需要具備一定的資源要素,還需要具備的另一關(guān)鍵要素就是以社會組織為代表的社會行動(dòng)主體。社會組織在聯(lián)結(jié)公共權(quán)力部門與社會個(gè)體、密切民眾彼此關(guān)系、促成集體行動(dòng)等方面有著優(yōu)勢?，F(xiàn)代化進(jìn)程背后的權(quán)力多元化,使得市場經(jīng)濟(jì)主體和社會主體能夠全方位介入與參與,并形成政治權(quán)威逐漸“放權(quán)”和“讓位”的局面[29]19。黨和國家也多次提出加快社會治理創(chuàng)新與治理重心下移、發(fā)揮社會組織作用。但以往農(nóng)村基層社會組織力量總體仍顯薄弱,缺乏有效的權(quán)威引領(lǐng)與介入渠道,其進(jìn)一步成長的空間常受到村莊內(nèi)部環(huán)境的約束；在錯(cuò)綜復(fù)雜的利益和觀念因素影響下,其功能的發(fā)揮也受到限制。鑒于此,將村莊中各類社會組織重新“組織起來”對于完善鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡(luò)體系而言十分必要。新時(shí)代中央主要通過在村級黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的過程中,積極引入各類社工組織、吸納民間組織以及排斥黑惡組織,來完善鄉(xiāng)村治理的網(wǎng)絡(luò)體系,彰顯了吸納社會組織的廣泛性、服務(wù)性和邊界性。

新時(shí)代村級黨建引領(lǐng)吸納社會組織的范圍更加廣泛。相較于以往僅限于共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織,新時(shí)代村黨組織發(fā)展和吸納社會組織的范圍逐漸擴(kuò)展?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》提出,“各級黨委應(yīng)當(dāng)發(fā)揮工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)、殘聯(lián)、計(jì)生協(xié)等群團(tuán)組織的優(yōu)勢和力量,發(fā)揮各民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士等積極作用”。鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡(luò)的形成,需要最大限度地發(fā)揮上述社會組織在聯(lián)系群眾、團(tuán)結(jié)群眾、組織群眾參與等方面的功能,促成更多的集體生活和集體行動(dòng),活躍鄉(xiāng)村治理氛圍、增強(qiáng)集體聯(lián)系與互動(dòng)。除了這些正式社會組織外,非正式的民間組織由于在鄉(xiāng)村“德治”中扮演重要角色,也被納入鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡(luò)中來。村莊內(nèi)部的民間組織,例如鄉(xiāng)賢理事會、紅白理事會等,在傳統(tǒng)習(xí)慣與價(jià)值觀念的闡釋方面具有一定的話語權(quán)威,在推動(dòng)村規(guī)民約的確立和落實(shí)上也具有一定的不可替代性。從基層實(shí)踐來看,不少地方積極落實(shí)《指導(dǎo)意見》“發(fā)揮紅白理事會等組織作用”的要求,例如,山東省農(nóng)村地區(qū)就普遍建立了紅白理事會,在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下開展工作、參與鄉(xiāng)村治理,充分發(fā)揮了這些民間組織在移風(fēng)易俗方面的作用,有助于村莊內(nèi)陋規(guī)舊習(xí)的破除和文明觀念的樹立,提升了村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下鄉(xiāng)村“德治”水平。

新時(shí)代村級黨建引領(lǐng)吸納社會組織的目的更加凸顯服務(wù)導(dǎo)向。中央在吸納社會組織參與鄉(xiāng)村治理的同時(shí),注重社會組織的服務(wù)功能指向,這也與近年建設(shè)基層服務(wù)型黨組織的目標(biāo)相契合。這種服務(wù)功能導(dǎo)向主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面,一方面,細(xì)化對社會組織的規(guī)范與要求。以往政策文件對于村黨組織領(lǐng)導(dǎo)各類群團(tuán)和社會組織的活動(dòng)并未給出詳盡要求,但是2019年《工作條例》《指導(dǎo)意見》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》均要求,黨應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)村社會建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)、致力于保障和改善民生,“做好老年人、殘疾人、青少年、特殊困難群體等重點(diǎn)對象服務(wù)工作”,這就給引入共青團(tuán)、婦聯(lián)和殘聯(lián)等社會組織提出了具體要求,也即社會組織應(yīng)當(dāng)有針對性地做好特定群體的服務(wù)工作。另一方面,強(qiáng)化農(nóng)村社工組織的功能。《指導(dǎo)意見》明確提出,要“積極發(fā)揮服務(wù)性、公益性、互助性社區(qū)社會組織作用”。農(nóng)村社工組織能夠?yàn)檗r(nóng)村地區(qū)的特殊群體、邊緣群體提供專業(yè)的救助類服務(wù),為不同群體提供具有針對性的擴(kuò)展活動(dòng)和文化體育服務(wù)等。中央提出通過政府購買、完善培養(yǎng)選拔等機(jī)制來推動(dòng)農(nóng)村社工組織,在鄉(xiāng)村治理具體過程中,就由村黨組織來落實(shí)農(nóng)村社工組織建設(shè)工作,并在日常村務(wù)活動(dòng)中拓寬人才來源。

新時(shí)代村級黨建引領(lǐng)吸納社會組織的領(lǐng)域具有邊界性。鄉(xiāng)村治理對多元主體的吸納也就意味著對另一部分群體或組織的排斥。村黨組織對治理網(wǎng)絡(luò)邊界之外組織或群體的排斥,主要是針對黑惡組織或群體。這些黑惡勢力有時(shí)會依托于家族、宗族、宗教等組織或群體,并在鄉(xiāng)村資源配置優(yōu)化或治理網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)當(dāng)中起了負(fù)面作用,會導(dǎo)致資源分配的“私人化”[30],壓縮村莊集體行動(dòng)的公共空間。

3.3 村級黨建引領(lǐng)促成合作行動(dòng)：“村黨組織+”協(xié)商體系的完善

治理網(wǎng)絡(luò)構(gòu)筑的最終目標(biāo),是在特定的資源基礎(chǔ)之上促成多元主體之間的聯(lián)合行動(dòng),其中,促成主體行動(dòng)的手段就是協(xié)商[31]。正如薩拉蒙指出,隨著情境和任務(wù)的變化,國家治理面臨的不再是傳統(tǒng)意義上人們認(rèn)為的在公共部門與私人組織之間“二選一”問題,公共部門和私人組織之間也非“由誰替代誰”的關(guān)系,國家治理開始由“公共VS.私人”模式轉(zhuǎn)化為“公共+私人”模式[32]。這意味著新時(shí)代國家治理需要摒棄傳統(tǒng)公私部門彼此對立的思路而轉(zhuǎn)向?qū)で蠛献鞯乃悸?。在這一過程中,協(xié)商就成為公共部門與私人部門之間實(shí)現(xiàn)合作的重要途徑。中央通過完善以村黨組織為核心的鄉(xiāng)村治理協(xié)商體系,來將村莊內(nèi)部的多元主體“組織起來”,推動(dòng)鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡(luò)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)與合作行動(dòng)的最終實(shí)現(xiàn)。

在協(xié)商內(nèi)容方面,構(gòu)建“村黨組織+”的民生事務(wù)協(xié)商體系。協(xié)商體系首先觸及的問題就是需要協(xié)商什么。2015年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》提出,涉及行政村公共事務(wù)和居民切身利益的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)“由村黨組織、村民委員會牽頭,組織利益相關(guān)方進(jìn)行協(xié)商”。因此,中央賦予村黨組織開展村莊各類公共事務(wù)協(xié)商的權(quán)力與責(zé)任,村黨組織就要圍繞村莊發(fā)展和民眾切身利益等事務(wù)進(jìn)行協(xié)商。在地方實(shí)踐中,浙江臺州、黑龍江大慶等地都建立和完善了村級黨建引領(lǐng)下的村級協(xié)商議事清單制度,圍繞村級重大事項(xiàng)展開協(xié)商,包括農(nóng)村集體“三資”的管理、使用和分配,村級發(fā)展規(guī)劃確立與改造,村級公益事業(yè)和公共服務(wù)建設(shè),村級環(huán)境綜合整治等。這些村級經(jīng)濟(jì)、民生和社會事務(wù)往往是鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵,也是村級協(xié)商議事的“牛鼻子”,有助于促成集體合作行動(dòng)并將村莊“組織起來”。

在協(xié)商過程方面,構(gòu)建“村黨組織+”的議事決策機(jī)制?！霸趺醋h”或“如何開展協(xié)商”是整個(gè)協(xié)商體系的精髓和關(guān)鍵。2019年《工作條例》《指導(dǎo)意見》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》均提出,村級重大事項(xiàng)決策要實(shí)行“四議兩公開”制度,也即村黨組織提議、村“兩委”會議商議、黨員大會審議、村民會議或者村民代表會議決議,決議公開、實(shí)施結(jié)果公開。這一規(guī)定明確了村級黨建引領(lǐng)下村莊協(xié)商體系的參與主體、主要載體、職能分工和基本過程,也為鄉(xiāng)村治理的協(xié)商程序與規(guī)范提供了參照。在村級黨建引領(lǐng)下的村務(wù)協(xié)商體系中,參與主體包括了村黨組織、村委會、村務(wù)監(jiān)督委員會以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作組織、社會組織、村民代表和相關(guān)村民等；協(xié)商載體包括村“兩委”會議、黨員大會、村民會議或村民代表會議；不同參與主體和協(xié)商載體在協(xié)商過程中的職能也有差別,村黨組織負(fù)責(zé)提出協(xié)商議題并積極組織開展協(xié)商,而村委會、村務(wù)監(jiān)督委員會、村民代表和各類社會組織等則作為重要參與者,黨員大會、村民會議和村民代表會議則成為實(shí)際的協(xié)商場域。在整個(gè)協(xié)商過程中,村黨組織作為核心發(fā)起人,負(fù)責(zé)搭建農(nóng)民訴求表達(dá)和議論的平臺,召集各方積極參與、提出倡議供各方討論、匯集各方意見用以決議,并形成“民事民議、民事民辦、民事民管”的多層次基層協(xié)商格局。

在協(xié)商監(jiān)督方面,構(gòu)建“村黨組織+”的反饋監(jiān)督機(jī)制。對協(xié)商過程的監(jiān)督和協(xié)商結(jié)果落實(shí)的反饋,是村級協(xié)商體系的有效保障。為此,中央構(gòu)建了以“村黨組織+村務(wù)監(jiān)督委員會”的協(xié)商監(jiān)督體系。2017年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會的指導(dǎo)意見》明確了村務(wù)監(jiān)督委員會始終堅(jiān)持村黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位不動(dòng)搖,各項(xiàng)工作“都要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行”。該意見賦予了村務(wù)監(jiān)督委員會對村務(wù)決策和公開、財(cái)產(chǎn)管理、工程項(xiàng)目建設(shè)、惠農(nóng)政策措施落實(shí)等事項(xiàng)的監(jiān)督權(quán),其中就包括了“村務(wù)決策是否按照規(guī)定程序進(jìn)行,村務(wù)公開是否全面、真實(shí)、及時(shí)、規(guī)范”,而且還要求村務(wù)監(jiān)督委員會應(yīng)當(dāng)“通過公開欄、召開會議、個(gè)別溝通等形式,及時(shí)通報(bào)反饋監(jiān)督結(jié)果”。這就從制度層面維護(hù)了村黨組織的權(quán)威性、確保了村級公共事務(wù)協(xié)商過程透明公開,有助于提升各類組織和民眾對協(xié)商過程的信任和參與。

4 上下聯(lián)動(dòng)：新時(shí)代村級黨建引領(lǐng)下的鄉(xiāng)村治理機(jī)制搞活

鄉(xiāng)村治理有活力,一方面依賴于村莊集體組織對民眾訴求的積極回應(yīng),村莊集體組織應(yīng)具備回應(yīng)民眾訴求的各類資源和渠道[33]；另一方面,還需要村莊內(nèi)部民眾積極配合、能夠開展各類行動(dòng),也即響應(yīng)公共事務(wù)的治理。然而,制約鄉(xiāng)村治理活力的潛在問題在于,對于前者而言,村莊集體具備了回應(yīng)民眾訴求和公共事務(wù)的資源和渠道等條件之后,是否有動(dòng)力或條件來積極回應(yīng)；對于后者而言,在意愿充分的條件下民眾該如何積極響應(yīng),也即如何引導(dǎo)民眾積極且理性地進(jìn)行利益表達(dá)和公共參與。新時(shí)代村級黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的做法,很好回應(yīng)了上述困境,即健全縣鄉(xiāng)黨委負(fù)責(zé)制、強(qiáng)化對村黨組織督導(dǎo),解決村“兩委”治理活力不足的問題；完善黨員示范與帶動(dòng),解決基層民眾響應(yīng)不足的問題。通過“自上而下”的黨組織督導(dǎo)與“自下而上”的基層黨員動(dòng)員,有效確保了鄉(xiāng)村治理機(jī)制的順暢和活力。

4.1 縣級黨委負(fù)責(zé)：“自上而下”的組織督導(dǎo)

后“人民公社”時(shí)代,村民自治為村莊社會潛在的失控以及“村莊-國家”沖突提供了可能,國家就需要借助于黨組織的力量來完成政策落實(shí)或?qū)崿F(xiàn)對鄉(xiāng)村社會問題的管控,上級下達(dá)的任務(wù)都由村黨組織實(shí)施、上級布置或檢查工作都對口村黨組織[34]。因此,村黨組織就成為國家機(jī)關(guān)與村莊社會之間的連接紐帶和“政策傳動(dòng)裝置”。新時(shí)代村級黨建引領(lǐng)下鄉(xiāng)村治理的完善,延續(xù)并強(qiáng)化了上級黨委對村黨組織的督導(dǎo)。2019年《工作條例》明確提出,縣級黨委應(yīng)當(dāng)“重視黨的農(nóng)村基層組織建設(shè),認(rèn)真履行主體責(zé)任”。中央通過縣級黨委“自上而下”的組織督導(dǎo)來確保村黨組織在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用,具體而言,體現(xiàn)為縣級黨委對村“兩委”干部資格條件聯(lián)審聯(lián)查、對村黨組織書記備案管理以及嚴(yán)格對督導(dǎo)失職的問責(zé)。

首先,建立對村“兩委”干部資格條件聯(lián)審聯(lián)查?？h級黨委是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織的直接上級黨組織,其管黨治黨的重要任務(wù)之一就是搞好黨的農(nóng)村基層組織建設(shè)。《指導(dǎo)意見》提出要“全面落實(shí)村‘兩委’換屆候選人縣級聯(lián)審機(jī)制”,這表明中央強(qiáng)化了對村“兩委”干部資格和人選的督導(dǎo),讓縣級黨委真正負(fù)起責(zé)任,其目的就在于將那些無法有效激發(fā)鄉(xiāng)村治理活力、沒有能力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的村干部排除在村“兩委”成員之外。一些地方縣級黨委對村“兩委”干部資格條件聯(lián)審聯(lián)查的對象,不僅包括農(nóng)村換屆選舉期間村黨組織與村委會的候選人,還包括換屆選舉的補(bǔ)選人選、屆中的現(xiàn)職成員；聯(lián)審聯(lián)查的內(nèi)容,逐漸制度化并演化成一系列“負(fù)面清單”,包括違反政治紀(jì)律和政治規(guī)矩、涉黑涉惡、參加或組織各類非法集體活動(dòng)、違反村級財(cái)經(jīng)紀(jì)律、年度考核不稱職等情形。對于出現(xiàn)“負(fù)面清單”當(dāng)中問題的村干部或候選人,要求縣鄉(xiāng)黨委通過黨組織的人事任免權(quán)及時(shí)終止其參選、提名和任命資格,以此來對村黨組織的運(yùn)行進(jìn)行督導(dǎo),確保民眾需求和公共事務(wù)得到有效回應(yīng)。

其次,健全對村黨組織書記的備案管理。村黨組織書記作為村“兩委”班子的“領(lǐng)頭雁”,在鄉(xiāng)村治理過程中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。村黨組織能否領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村振興、激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力,一定程度上依賴于村黨書記核心作用發(fā)揮得如何。2019年《工作條例》規(guī)定,“村黨組織書記由縣級黨委組織部門備案管理”,明確了縣級黨委在主抓村黨組織書記管理工作方面的責(zé)任。地方在實(shí)踐過程中往往按照高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的原則向下“加碼”,強(qiáng)化縣級黨委的管理權(quán)力和責(zé)任。

最后,嚴(yán)格對縣級黨委督導(dǎo)失職的問責(zé)。縣級黨委負(fù)責(zé)不僅體現(xiàn)在縣級黨委的責(zé)任內(nèi)容方面,更體現(xiàn)在對履職不到位的追責(zé)、問責(zé)方面。2019年《工作條例》規(guī)定,將黨的農(nóng)村基層組織建設(shè)情況納入“市縣鄉(xiāng)黨委書記述職評議考核的重要內(nèi)容”,明確對于重視不夠、落實(shí)不力的給與及時(shí)提醒、約談；對于出現(xiàn)的問題,要抓好整改落實(shí)；出現(xiàn)問題嚴(yán)重的,則嚴(yán)肅問責(zé)追責(zé)。中央嚴(yán)格對縣級地方黨委的失職問責(zé),確保了“自上而下”黨委督導(dǎo)的有效性,避免鄉(xiāng)村治理的相關(guān)政策流于形式。地方在落實(shí)中央政策過程中也細(xì)化了問責(zé)的規(guī)定,例如,一些地方規(guī)定村“兩委”干部資格條件聯(lián)審聯(lián)查中縣級黨委審核把關(guān)不嚴(yán)、出現(xiàn)村干部“帶病上崗”的,嚴(yán)肅追究審查單位責(zé)任；對村黨組織書記的備案管理,同樣明確了縣級黨委的主體責(zé)任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直接責(zé)任,對瞞報(bào)、漏報(bào)、遲報(bào)或把關(guān)不嚴(yán)、監(jiān)管不力的,依規(guī)嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。

4.2 黨員示范與帶動(dòng)：“自下而上”的基層動(dòng)員

農(nóng)村黨員是農(nóng)民群體中政治覺悟強(qiáng)、思想信念堅(jiān)定、理想追求高遠(yuǎn)的代表,他們作為社會中普通大眾的一員同時(shí)堅(jiān)持克己奉公和為人民服務(wù)的宗旨。因此,農(nóng)村黨員思想的進(jìn)步性和自身要求的高標(biāo)準(zhǔn),為其成為先鋒模范提供了良好基礎(chǔ),也為其示范帶動(dòng)作用提供了保障。新時(shí)代中央通過“自下而上”的基層動(dòng)員,充分發(fā)揮農(nóng)村黨員示范與帶動(dòng)作用,促進(jìn)民眾利益的合理表達(dá),推動(dòng)民眾參與公共活動(dòng),為良好風(fēng)尚樹立典范,為鄉(xiāng)村治理注入更多活力。黨員積極示范與帶動(dòng)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一,密切聯(lián)系群眾,發(fā)揮黨員在民眾利益表達(dá)方面的積極作用。黨員群體源于“群眾”,是黨組織機(jī)體“嵌入”社會之中的細(xì)胞。他們與民眾保持密切聯(lián)系和溝通,能夠體會民眾所需所想、了解政府民生建設(shè)成就和不足,在民眾切身利益的表達(dá)方面有著“天然”優(yōu)勢。2019年《工作條例》和《指導(dǎo)意見》提出,要開展“黨員聯(lián)系農(nóng)戶、黨員戶掛牌、承諾踐諾、設(shè)崗定責(zé)、志愿服務(wù)”等各類活動(dòng),還要求“村民委員會成員、村民代表中黨員應(yīng)當(dāng)占一定比例”?？梢钥吹?中央在不斷密切黨員與群眾之間聯(lián)系的同時(shí),其實(shí)也賦予黨員在民眾利益表達(dá)方面的責(zé)任。黨員與民眾的密切聯(lián)系及其公共話語優(yōu)勢,將對民眾的利益表達(dá)行為形成正向反饋。第二,積極參與公共活動(dòng),發(fā)揮黨員在公共治理方面的帶動(dòng)作用。中央通過吸納黨員參與村莊的公共政治生活,活躍村莊公共領(lǐng)域氛圍,能夠帶動(dòng)農(nóng)民參與到各類公共事務(wù)治理中來。中央將黨員會議列入村級重大事項(xiàng)決策“四議兩公開”的審議環(huán)節(jié),黨員在村莊公共事務(wù)的積極介入和參與也會帶動(dòng)村民去關(guān)心和參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)。當(dāng)然,黨員的帶動(dòng)作用應(yīng)是正面的,正如《指導(dǎo)意見》要求的“組織黨員在議事決策中宣傳黨的主張,執(zhí)行黨組織決定”,這將有助于實(shí)現(xiàn)理性的互動(dòng)對話、促進(jìn)良性的協(xié)商合作。第三,帶頭遵守社會規(guī)范,發(fā)揮黨員在社會風(fēng)尚方面的示范作用。鄉(xiāng)風(fēng)文明和村規(guī)民約等領(lǐng)域的治理成效往往依賴于人們的自覺遵守,此時(shí)正面且積極的示范就十分重要。越來越多地方重視黨員作為社會先進(jìn)代表在鄉(xiāng)村“德治”方面的示范作用,要求黨員在節(jié)儉婚喪、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、禁賭禁毒等方面率先承諾、帶頭示范,發(fā)揮黨員在鄉(xiāng)村“德治”方面的軟示范作用,有助于農(nóng)村社會規(guī)范的完善、鄉(xiāng)村善治的實(shí)現(xiàn)。

5 結(jié)語

新時(shí)代中央提出完善村級黨建引領(lǐng)下的鄉(xiāng)村治理,通過將村級黨建融入鄉(xiāng)村自治、法治和德治“三治”體系當(dāng)中,提升農(nóng)村整體治理水平。實(shí)際上,中央是從治理主體優(yōu)化、治理網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)、治理機(jī)制搞活三個(gè)維度來展開的,遵循著提能賦權(quán)、組織起來與上下聯(lián)動(dòng)的實(shí)踐邏輯。首先,提能賦權(quán)邏輯下,中央通過整頓軟弱渙散村黨組織加強(qiáng)村黨組織的先進(jìn)性建設(shè),通過村“兩委”一肩挑與班子成員交叉任職,加強(qiáng)村黨組織的合法性建設(shè),通過優(yōu)化村“兩委”干部選拔、考核以及晉升與財(cái)政激勵(lì),加強(qiáng)村黨組織的有效性建設(shè),以此來鞏固村級黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的政治基礎(chǔ)。其次,“組織起來”邏輯下,中央通過發(fā)掘與優(yōu)化村莊資源、積極引入多元主體、完善“村黨組織+”協(xié)商體系,依靠村級黨建引領(lǐng),構(gòu)筑了農(nóng)村基層社會治理網(wǎng)絡(luò),將鄉(xiāng)村治理中的資源、主體和行動(dòng)重新“組織起來”。最后,上下聯(lián)動(dòng)邏輯下,中央通過建立縣級黨委負(fù)責(zé)制、完善“自上而下”的組織督導(dǎo),通過黨員示范與帶動(dòng)、強(qiáng)化“自下而上”的基層動(dòng)員,確保了鄉(xiāng)村治理機(jī)制的順暢和活力。