張樹平

(上海社會科學院政治與公共管理研究所，上海200020)

國家這一極為重要的政治主體和政治場域,在人類歷史的發(fā)展中曾高居于權力、道德和倫理的制高點,并因此成為人類政治行動的出發(fā)點和仲裁者。隨著現(xiàn)代政治文明的發(fā)展,民族國家從外部來說受到全球化的沖擊,從內部來說受到社會自治與個體成長的沖擊[1]21-36。然而,從比較現(xiàn)代化的經驗來看,無論是美化國家、偶像化國家還是污名化國家,都不利國家現(xiàn)代化的成長。國家需要找到適合的定位與恰當?shù)慕巧?社會需要成長的空間,國家需要必備的權威。在不同的歷史階段、政治制度和國家理論下,國民可能對國家懷有不同的認知、情感與評價。現(xiàn)代西方主流的政治理論基于個人權利與利益的立場,往往對國家懷有不同程度的戒備之心。中國有著不同的國家傳統(tǒng),在當前中國進行的艱巨而偉大的民族復興和國家現(xiàn)代化事業(yè)中國家絕不能失位。換言之,我們需要一個強大、權威、有效的國家,希望通過推進現(xiàn)代國家建設獲得強大的國家能力。當代中國正在進行但尚未完成現(xiàn)代國家建設,在這個歷史進程中,中國需要找回一個有著自身歷史文化傳統(tǒng)和社會主義現(xiàn)代化目標的“我們的國家”。在這個意義上,本文使用“轉型中國”一詞。

當代政治學、歷史社會學、比較政治經濟學領域關于國家能力的理論建構,提供了統(tǒng)合具體國家能力的種種方案。其中一種有關國家能力的統(tǒng)合方式起源于將國家權力分為專制性權力與基礎性權力的二維權力觀。專制性權力是“國家精英被授權無需遵守例行程序,無需與市民社會中的各個集團進行制度化協(xié)商談判就可采取行動”的權力；基礎性權力是“國家實際上滲透到市民社會,邏輯上在整個統(tǒng)治領域內有效實施政治決策的能力”。邁克爾·曼指出,從二者的區(qū)分來說,專制型權力是針對市民社會的國家個別權力,基礎性權力是一個中央集權國家的制度能力,是一種貫穿“社會”的權力,通過國家基礎來協(xié)調社會生活[2]68-69。王紹光據(jù)此將國家能力區(qū)分為專斷性國家能力和在當代社會更為重要的基礎性國家能力,并將后者分為強制能力、汲取能力、濡化能力、國家認證能力、規(guī)管能力、統(tǒng)領能力、再分配能力、吸納與整合能力等八項能力,前三項為近代國家的基本能力,中間四項為現(xiàn)代國家的基礎能力,最后一項為民主國家的基礎[3]。當代中國的國家能力建構乃是一種自覺建構過程和自然生成過程的統(tǒng)一。國家能力的這種自然生成過程與當前中國國家能力建構中的具體情境因素緊密聯(lián)系在一起。正如米格代爾指出的,韋伯及其追隨者的理論將國家理解為獨立的組織,與其他社會力量之間有清晰的界限,這種理解導致他們的研究集中在國家的結構和如何建構上,簡化并高估了國家的能力[4]255。為了防止這種認知論上的“簡化”和對國家能力偏離經驗事實的“高估”,我們需要在國家能力的現(xiàn)實建構和理論建構中引入歷史、時間與情境的視角。換言之,當代中國的國家能力建構離不開從傳統(tǒng)中國到現(xiàn)代中國的歷史維度；對當代中國國家能力之分析亦離不開傳統(tǒng)國家—現(xiàn)代國家相比較的歷史政治學視野。

本文是對轉型中國國家能力建構的一種情境性分析,是拙文《從政黨能力建構國家能力：轉型中國國家能力的一種建構路徑》的續(xù)篇?！稄恼h能力建構國家能力》一文從政黨—國家能力視角提出轉型中國“具象國家能力結構”和作為統(tǒng)攝具象國家能力的“政治再平衡”能力概念。在“具象國家能力”中筆者曾提出“具有反思性的執(zhí)行能力”[5],本文正是對這種“具有反思性的執(zhí)行能力”的后續(xù)分析,這種能力在當下中國集中體現(xiàn)為國家的議題—政策能力。簡言之,本文旨在考察當代中國國家能力中的一種特定國家能力——國家議題能力以及作為國家議題能力之延伸的政策能力。與當前國內學界對議題能力與政策能力的一般研究有所不同的是,本文將議題能力與政策能力的主體設定為國家,因為在我們的分析框架中議題能力與政策能力在轉型國家能力結構中居于重要地位,轉型中國的議題能力與政策能力既是轉型中國國家能力的重要組成部分,也是轉型中國國家能力的重要實現(xiàn)方式。無論是在實踐上還是理論上,脫離國家能力的議題能力與政策能力是沒有根基的,脫離議題能力與政策能力的國家能力是沒有依托的。只有在國家、議題與政策的互動關系中,才能澄清議題能力與政策能力建構的基本邏輯,才能澄清轉型中國國家能力建構的基本邏輯。

1 問題的提出：作為一種國家能力的議題能力

在從事比較政治經濟學研究的學者中,存在一種較為普遍的有關中國國家性質及其在經濟發(fā)展中之作用的評估,他們視現(xiàn)代中國為“強國家”,并且是具有自主性和強大國家能力的強國家。懷特(Gordon White)在1988年出版的《東亞的發(fā)展型國家》一書中將發(fā)展型國家區(qū)分為資本主義發(fā)展型國家和社會主義發(fā)展型國家,并將中國歸入社會主義發(fā)展型國家一類[7]219。艾森斯塔德在對帝國政治體系的比較歷史研究中,將傳統(tǒng)中國視為一種“文化性”取向社會的典型代表,并指出傳統(tǒng)“中國的執(zhí)政精英的政策,一般就是以創(chuàng)置-聚斂性和調節(jié)性政策為特點的”[8]235。因此,傳統(tǒng)中國政治體系的“文化取向”以及此種“文化取向”下的政策特點,決定了在中國傳統(tǒng)政治形態(tài)中政治之于社會、國家之于政治的功能與價值,導致傳統(tǒng)中國不同于其他文明類型中的國家政治體系。概言之,中國傳統(tǒng)國家在國家職能和國家品格上獨具一格。

毫無疑問,現(xiàn)代國家的國家職能在內涵、價值、實現(xiàn)路徑方面與傳統(tǒng)國家相比已有根本區(qū)別。那么,如何理解當代中國的國家職能呢?隨著經濟、社會發(fā)展以及全面依法治國的推進,當代中國國家職能(主要從內政方面看)不僅體現(xiàn)為包括經濟發(fā)展、社會治理、文化建設、政治發(fā)展、生態(tài)建設、執(zhí)政黨建設等全方位的國家建設,并且常常體現(xiàn)為種種“兩難”的平衡議題——比如政治與經濟的平衡、國家治理與社會自治的平衡、政府行政能力與約束條件的平衡、執(zhí)政黨組織化與現(xiàn)代化的平衡、國家制度體系建設中制度邏輯與制度厚度的平衡、法治與政治的平衡、反腐倡廉與政治發(fā)展的平衡等。由此可見當代中國國家職能之大概：作為當代世界最大的發(fā)展中的社會主義國家,當代中國經濟、社會各領域對國家依賴之深、國家責任之廣、事務之繁、關系之巨,都具有鮮明的中國特色。現(xiàn)代中國之于傳統(tǒng)中國具有“繼承與發(fā)展”“超越與回歸”的雙重面相：從國家形態(tài)來說,現(xiàn)代中國與傳統(tǒng)中國當然不可同日而語,現(xiàn)代國家的具體職能亦隨著國家形態(tài)之變化而變化。但從國家的經濟、社會、道德責任,從中國社會之于國家的倚重與需求來說,現(xiàn)代中國與傳統(tǒng)國家仍有深層結構上的相似之處。這種跨越古今的相似之處決定了中國現(xiàn)代國家的職能體系與責任體系與西方現(xiàn)代國家有所不同,而國家職能的實現(xiàn)必然視國家能力之強弱為轉移。

國家職能與國家能力的結合產生了國家的議題能力。如果說國家的職能、責任與使命體現(xiàn)為一種因具體國家而異的“議題感”和“議題偏好”,那么基于特定國家政治結構形式、政治過程組織化程度和制度化水平的國家政治能力,則是將這種“議題感”和“議題偏好”轉化為國家議題的關鍵因素。民主是現(xiàn)代中國國家建設的基本精神,在當代中國民主建構中,亦即在一般意義上的中國現(xiàn)代國家建設中國家的議題能力尤為重要。因為一方面從民主最基本的含義來說,民主必然導致民眾和社會對國家議題的積極參與。正如美國學者科恩所指出的：“民主是一種社會管理體制,在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策。”[6]10另一方面,“中國的民主成長不完全是社會主導的,在很大程度上是國家主導的”“盡管經濟與社會的發(fā)展是民主成長的內在動力,但這種動力要轉化為實際的民主發(fā)展,則在很大程度上取決于國家的反應,即國家對社會發(fā)展所形成的民主要求的響應與吸納”[9]180。因此,民眾與社會的訴求與國家主導的結合,就產生了民主國家或者說國家在民主進程中的議題能力這一重大理論和實踐問題。

當前,改革發(fā)展穩(wěn)定任務之重、矛盾風險挑戰(zhàn)之多、治國理政考驗之大都是前所未有的[10]。然而,隨著矛盾、條件與環(huán)境的變化,這些任務、矛盾、風險、挑戰(zhàn)與考驗如何呈現(xiàn)和識別為種種關乎中國社會全面發(fā)展的問題,這些問題如何轉化為中國政治建設與政治發(fā)展中的議題,這些議題又如何進化為一個具有內在結構與優(yōu)先性序列的議程,這些議程又如何落實為一系列相互關聯(lián)的公共政策體系,并非一個自然而然、自生自發(fā)的政治過程。這是一個需要理論思維、戰(zhàn)略思維介入其中的認識論過程,一個需要執(zhí)政、協(xié)商、民主、監(jiān)督、行政、司法等政治活動參與其中的實踐過程,一個需要制度體系與法治體系運轉起來的“國家政治過程”。以“議題”和“政策”為公共產品的國家政治過程,在現(xiàn)代中國民主政治結構下既依托于包括政黨、政府、國家、社會、市場在內的“國家全要素”的參與,又依賴于將這些國家要素整合與連接起來的國家能力；既來源于政治過程,亦改變著政治過程；既來源于政治結構,亦改變著政治結構；既來源于國家形態(tài),亦改變著國家形態(tài)。因而,從國家、議題與政策的關系來說,議題設定是勾連國家與政策的中介環(huán)節(jié)。當前中國正在進行的“三大攻堅戰(zhàn)”是當代中國政治結構與政治過程中最為典型的政治議題設定,超越局部的、部門的或者單一領域的視角。從國家整體的規(guī)定性和中國政治的本質特征出發(fā)分析“三大攻堅戰(zhàn)”的議題設定,從風險政治學、政治社會學和政治經濟學的視野去把握以“三大攻堅戰(zhàn)”為典型例證的政治議題設定邏輯,有助于我們澄清轉型中國國家、議題與政策的互動關系。

2 “三大攻堅戰(zhàn)”與轉型中國的政治議題設定

中國共產黨建立以來形成的黨的若干優(yōu)良傳統(tǒng)、中華人民共和國成立以來社會主義革命與建設的若干歷史傳統(tǒng)、改革開放40余年來形成的改革精神與寶貴經驗,共同塑造了當代中國全面改革與建設中行之有效、征之有驗的總體布局與發(fā)展戰(zhàn)略。當前中國政治發(fā)展環(huán)境的變化與這種總體戰(zhàn)略之間的結合是生成、塑造、調整當代中國政治議題與政策取向的根本原因。環(huán)境變化改變著議程與政策,議程與政策回應環(huán)境變化。以當前中國正在進行的“三大攻堅戰(zhàn)”為例,習近平在十九大報告中特別強調,要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)。2018年3月,李克強在政府工作報告中指出,要抓好決勝全面建成小康社會的三大攻堅戰(zhàn)。作為對當代中國政治發(fā)展環(huán)境的戰(zhàn)略性回應與中國全面深化改革總體布局的有機組成部分,“三大攻堅戰(zhàn)”各有側重,但“內涵緊密相連,有機統(tǒng)一于推進高質量發(fā)展、決勝全面建成小康社會的偉大實踐”[11]?！叭蠊詰?zhàn)”超出了單個領域的議題,比如單純的經濟領域、政治領域、社會領域、生態(tài)領域的議題,而呈現(xiàn)為一種多領域相互交叉的形態(tài)。組織實施“三大攻堅戰(zhàn)”也超出了單個領域或系統(tǒng)的能力,必須以多領域、多系統(tǒng)工作合力應對。從這個意義上說,“三大攻堅戰(zhàn)”處于社會發(fā)展各領域相互交叉的節(jié)點上,“三大攻堅戰(zhàn)”的實施效果,直接影響著中國發(fā)展全局。

2.1 風險防控是中國現(xiàn)代國家政治本質的內在要求

從風險政治學視角看,風險防控(防范化解重大風險)是中國現(xiàn)代國家政治本質的內在要求。“在現(xiàn)代化進程中,生產力的指數(shù)式增長,使危險和潛在威脅的釋放達到了一個我們前所未知的程度”,現(xiàn)代化的風險“是工業(yè)化的一種大規(guī)模產品,而且系統(tǒng)地隨著它的全球化而加劇”,因此(后)現(xiàn)代社會本質上是一種“風險社會”[12]15-19。作為最大的發(fā)展中國家,現(xiàn)代中國與發(fā)達工業(yè)社會國家同處于一個時空,同處于現(xiàn)代社會新階段或者所謂“后現(xiàn)代社會”相伴生的“風險社會”時代,同樣面對著因全球化而相互勾連的彌散性風險傳播。同時,中國作為發(fā)展中國家的歷史階段特征與轉型社會的時代特征又使得現(xiàn)代中國與西方發(fā)達國家所面臨的風險挑戰(zhàn)有所不同。因此,轉型社會的風險與現(xiàn)代社會的風險疊加是當代中國“風險社會”的最大特征。

風險防控是最緊迫的國家任務之一,防范和化解重大風險是政治的基本職能,是國家存在和發(fā)展的前提性責任。作為人類公共生活的集體創(chuàng)造,國家被創(chuàng)造出來的主要目的之一就是為社會公共生活提供基本安全保障。傳統(tǒng)中國作為“古典治理型國家”,其政治運行的基本考量就在于維系王朝的長治久安、萬世一系,這是政治系統(tǒng)為公共生活提供基本安全保障的一種表現(xiàn)形式。隨著中國古典國家形態(tài)的瓦解和中國現(xiàn)代國家的發(fā)生,人民成為國家權力的主人,成為運行國家權力的政治主體,國家權力回到人民和社會手中,社會與國家的關系回歸其本來邏輯,現(xiàn)代國家提供公共安全保障的基本職能也重新回歸社會本位和人民立場。因此,社會公共生活中的風險防控取代王朝政治成為現(xiàn)代國家風險防控的基本出發(fā)點：經濟風險、政治風險、社會風險、生態(tài)風險、文化風險、國際交往中的風險等全面系統(tǒng)的風險觀取代古典國家以王朝政治安全為核心的風險觀；金融風險、就業(yè)風險、社會矛盾糾紛、政治參與風險、環(huán)境風險、收入差距、城鄉(xiāng)差距、區(qū)域不平衡發(fā)展等社會結構性風險、發(fā)展中的社會倫理與道德風險等風險形式成為新時代風險防控的重點方向。由于國家和社會關系之變,現(xiàn)代國家風險防控策略也發(fā)生了巨大變化：國家與社會的合作成為現(xiàn)代社會風險防控的普遍形式,不再僅僅依賴于國家,社會組織和社會自身也成為風險防范化解的重要力量,風險防控的多中心格局開始形成,但國家和政治體系仍然是風險防控的樞紐,重大風險防范仍然是國家當仁不讓的基本職能。

當前中國現(xiàn)代國家建設已經進入構建“基于發(fā)展的新治理型國家”歷史新時期。如果說“古典治理型國家”政治統(tǒng)治的根本任務在于維持王朝政治的基本秩序,那么“新治理型國家”政治建設的根本任務在于維持發(fā)展中的政治秩序,亦即維持現(xiàn)代社會自由、活力與秩序的平衡。因此,現(xiàn)代中國風險防控下的政治秩序不是靜態(tài)的,而是動態(tài)的?，F(xiàn)代國家所面對的經濟、社會基礎以及所面對的社會個體、群體與社會組織,通常處于變動不居的發(fā)展之中。對于現(xiàn)代中國來說,這種風險防控下的社會秩序絕非通過削弱社會活力與創(chuàng)造力來達成或者維持。毋寧說,現(xiàn)代中國風險防控必須考慮如何通過這樣一種秩序使整個社會獲得內生的發(fā)展動力。因此,這種秩序必須具有穩(wěn)定的政治功能,但更重要的是必須同時具有容納、激勵和推進發(fā)展的政治功能。

2.2 精準脫貧是優(yōu)化社會結構的內在要求

從政治社會學視角看,精準脫貧是優(yōu)化社會結構的內在要求。社會結構的優(yōu)化是構建政治的社會基礎的內在要求,同時,社會結構的優(yōu)化只能在經濟發(fā)展中實現(xiàn),社會結構的優(yōu)化必須同時考量經濟發(fā)展需求。從這個意義上說,精準脫貧攻堅戰(zhàn)是政治、經濟、社會領域發(fā)展的交叉點,是政治建設、經濟建設和社會建設的交叉點。從最直接的動因來看,精準脫貧源于全面建成小康社會的目標：因為沒有數(shù)千萬絕對貧困人口的脫貧,中國就不能宣稱已全面建成小康社會,這是必須補上的最大短板。但精準脫貧的意義遠非如此：精準脫貧所指向的貧困人口和弱勢群體關聯(lián)著中國經濟社會發(fā)展中的鄉(xiāng)村振興、城鎮(zhèn)化發(fā)展、社會保障體系建設、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、產業(yè)結構調整、消費社會建構、教育發(fā)展和人力資源建設等方方面面的基礎性問題。歸根結底,在新發(fā)展理念的指引下,經濟領域與社會領域的交叉使得當前中國經濟的可持續(xù)發(fā)展面臨“社會轉向”：經濟發(fā)展為了人民、依靠人民,經濟發(fā)展成果必須為社會所共享——這絕非僅僅是一種理念的宣誓,而且是一種現(xiàn)實的發(fā)展策略。在當代中國和當今世界的經濟發(fā)展周期和經濟格局下,中國的經濟發(fā)展必須轉向一種更多地依賴于完善的市場體系、完整的經濟體系、合理的產業(yè)結構、健康的社會結構、可持續(xù)的消費結構的戰(zhàn)略,更多地依賴于人的因素、創(chuàng)新驅動因素和優(yōu)良的國家治理因素的經濟發(fā)展新模式。為此,在當下中國的發(fā)展中必須告別“先經濟后社會”的發(fā)展策略,在經濟發(fā)展、市場完善與社會結構優(yōu)化的互動中實現(xiàn)經濟與社會的協(xié)同發(fā)展。

要實現(xiàn)經濟發(fā)展與社會結構優(yōu)化的協(xié)同,離不開政治體系的介入。只有政治行動才能將這種可能性轉變?yōu)楝F(xiàn)實性,因此精準脫貧首先是一項政治議題和政治決策。從社會結構優(yōu)化的角度來說,通過精準扶貧和精準脫貧使社會不至于在發(fā)展中斷裂,使發(fā)展不至于因為社會結構的斷裂而中輟,使政治的社會基礎得以鞏固,使現(xiàn)代國家的社會屬性和社會主義國家的人民屬性得以實現(xiàn),使作為社會之一部分的人群和作為社會之全體的人民的生存權、發(fā)展權、保障權得以維護,使社會的政治認同和政治合法性得以建構在持續(xù)穩(wěn)定的社會結構之上,這是精準扶貧在政治學視野中呈現(xiàn)出來的深刻意義。一方面,從經濟發(fā)展的角度來說,精準脫貧絕非僅僅意味著政策傾斜、財政支持、社會保障或者“分蛋糕”,精準脫貧政策的施行不能削弱和損害經濟社會可持續(xù)發(fā)展的動力與活力,這是精準脫貧攻堅戰(zhàn)必須通盤考慮的問題。在當前精準扶貧工作進入攻堅克難的關鍵階段,必須在精準脫貧過程中遵從持續(xù)性和內源性的發(fā)展理念,探索新的模式與路徑。特別是在農村扶貧工作中,“農村減貧的持續(xù)性和內源性在相當程度上取決于如何減少對外部資源的直接依賴,更多地發(fā)揮鄉(xiāng)土資源和知識體系對于減貧的作用”[13]。

另一方面,從精準扶貧工作本身的有效性來說,必須構建一種政府、市場與社會等多種力量協(xié)同,吸納技術治理又超越技術治理,以及統(tǒng)籌扶貧工作時機、節(jié)奏與后果的大扶貧格局。早在2015年,國家就提出了扶貧開發(fā)工作的“六個精準”問題,因而精準扶貧、精準脫貧工作客觀上需要建立一種包括第三方評估在內的全面、精準、完整的“精準脫貧考核評估機制”[14]。同時,在新時代推進和實施精準扶貧戰(zhàn)略的過程中,必須重點補足社會扶貧這塊“短板”,完善政府扶貧、企業(yè)扶貧和社會扶貧相結合的“三位一體”的、精準有效的扶貧脫貧體制機制[15]。2018年發(fā)布的《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》亦再次強調,要“強化政府責任,引導市場、社會協(xié)同發(fā)力,構建專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧互為補充的大扶貧格局”[16]。因此,精準脫貧之“精準”不僅僅來源于建檔立卡、信息技術和大數(shù)據(jù)等數(shù)字管理技術的介入,而且更重要的是來自精準發(fā)力、精準見效,來自對精準脫貧所處經濟、社會、政治建設之交叉點的通盤考慮,來自于對精準脫貧政策所產生的精準效果——經濟成效、社會效應與政治效果的統(tǒng)籌。

2.3 防治污染攻堅戰(zhàn)是高質量發(fā)展的內在要求

從政治經濟學視角來看,防治污染攻堅戰(zhàn)是高質量發(fā)展的內在要求。隨著中國逐漸超越“發(fā)展型國家”形態(tài),走向一種“基于發(fā)展的新治理型國家”形態(tài),中國的發(fā)展理念也在發(fā)生深刻變化,創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念寫入《中華人民共和國憲法》。十九大報告指出,中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段,正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。在這一時期,必須改變傳統(tǒng)發(fā)展理念,貫徹實施新發(fā)展理念。作為一種科學全面的發(fā)展觀,五大發(fā)展理念分別針對新時代發(fā)展的動力問題、不平衡問題、人與自然關系問題、內外聯(lián)動發(fā)展問題以及社會公平正義問題,揭示了實現(xiàn)更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

防治污染攻堅戰(zhàn)最直接的動因是在經濟發(fā)展中人與自然關系的緊張,亦即生態(tài)環(huán)境惡化所帶來的環(huán)保壓力。因此,防治污染攻堅戰(zhàn)首先處于經濟發(fā)展與生態(tài)保護的交叉點上,舊有的發(fā)展模式中重開發(fā)輕保護、先開發(fā)后治理甚至只開發(fā)不治理的做法難以為繼,必須代之以資源友好型、環(huán)境友好型發(fā)展方式。同時也應當關注防治污染攻堅戰(zhàn)所處的其他交叉線——經濟發(fā)展與社會發(fā)展的交叉、經濟發(fā)展與文明發(fā)展的交叉、經濟發(fā)展與政治發(fā)展的交叉。從經濟與社會的交叉來說,污染問題直接損害了社會中部分群體的生存、發(fā)展與保障權,因此隨著公眾維權意識的覺醒,污染問題往往伴隨著社會運動或者鄰避運動等公共事件,造成社會群體間關系的緊張狀態(tài)。而隨著現(xiàn)代社會傳播的發(fā)展,這種由生態(tài)危機引起的社會運動過程及其效應可能會被放大。從經濟與文明的交叉來說,傳統(tǒng)中國有人與自然和諧共生的深厚文化傳統(tǒng),這已經成為現(xiàn)代中國最為重要、最寶貴的文化理念之一,“美麗中國”的景象與目標不僅存在于未來,而且曾經在古典文明中以想象或者現(xiàn)實的方式存在過,這種穿越歷史時空的生態(tài)文明理念構成今日中國發(fā)展之強有力的衡量標準之一。歷史文明、現(xiàn)實問題和未來目標在這里交匯,構成今日中國發(fā)展方式轉型的內在訴求。中華民族偉大復興首先建立于發(fā)展之上,但同時必然是一種文明復興,而這種文明復興不是缺少生態(tài)維度的跛腳的復興。

更為重要的是,防治污染攻堅戰(zhàn)處在經濟發(fā)展與政治發(fā)展的交叉線上。正如我們已經指出的,當代中國的政治發(fā)展已經進入一個以構建“基于發(fā)展的新治理型國家”為特征的新時期,現(xiàn)代中國政治的成長繼“向解放尋求現(xiàn)代”“向發(fā)展尋求解放”邏輯之后,進入一個“向治理尋求發(fā)展”的邏輯轉換。通過對改革開放以來40余年發(fā)展經驗的總結以及對40余年發(fā)展中所存在問題的反思,今日中國之發(fā)展已逐漸超越“發(fā)展型國家”的舊路：從政府大規(guī)模投資驅動、通過“政策洼地”招商引資、GDP中心主義、某些行政區(qū)域事實上存在的市場壁壘與地方保護、產業(yè)政策與環(huán)保政策以及法治與政策等策略,轉向一種以市場主體的創(chuàng)新活力、消費社會的建構、市場機制和政府監(jiān)管體制的完善、法治經濟與法治社會的全面推進、支撐經濟持續(xù)發(fā)展的優(yōu)良社會結構等治理要素的構建為重點的發(fā)展模式。在這種全面升級的發(fā)展模式中,營商環(huán)境的優(yōu)化是關鍵,而對營商環(huán)境的優(yōu)化來說,國家治理的優(yōu)化是關鍵。發(fā)展只有從治理中才能獲得長遠動力,那種以生態(tài)環(huán)境損害為代價的短期發(fā)展模式才會被徹底取代,亦只有這種發(fā)展模式才稱得上高質量發(fā)展。因此,防治污染不僅意味著一種新的經濟發(fā)展模式之改變,并且意味著一種新的政治-經濟關系之改變。

3 交叉指向與當代中國的議題能力

“三大攻堅戰(zhàn)”是十九大至2020年之間的三大議題,因此是特殊歷史階段的特殊議題。這當然不是說“三大攻堅戰(zhàn)”之外別無重要的政治議題,也不是說“三大攻堅戰(zhàn)”之后別無重要的政治議題。毋寧說,“三大攻堅戰(zhàn)”代表了當代中國在全面建成小康社會攻堅階段最為重要的政治議程設定。“三大攻堅戰(zhàn)”的內涵與意義當然不僅限于政治領域,正如我們前面所指出的,這三大議題是多領域交叉的關節(jié)點。我們之所以稱為最為重要的政治議程設定,乃是因為這三大議題出自政治體系對當代中國全面發(fā)展內在訴求之吸納、選擇、塑造、組織、協(xié)調與執(zhí)行。

無論怎樣界定政治的內涵,比如將政治視為“價值的權威性分配”,或特定時空條件下“人與社會關系的權威性安排”,又或者是“公共權力在約束條件下的行使”,我們都不能否認政治體系對于政治議題的選擇與設定從來都是有門檻的,而這種門檻可能是基于不同的情境和條件而有所變化的。《布萊克維爾政治學百科全書》提出,政治是在共同體中并為共同體的利益而作出決策和將其付諸實施的活動,政治活動具有能動性和極其復雜的形式,無法通過提出特定目標而事先界定政治活動的領域[17]。換言之,人類社會的公共活動從實質意義上的有效參與來說,有并且只有一部分是真正進入政治范疇的,只有這一部分進入政治范疇的公共活動才會吸引國家權力的介入,或者說因為人類的社會生活整體之需要,國家權力不得不介入進行規(guī)范和引導這部分公共活動。這個過程就是政治議程設定的過程。

國家是人類政治文明發(fā)展史上最為重要的創(chuàng)造,現(xiàn)代國家因為現(xiàn)代政治價值——包括人民主權、民主、自由與法治等價值的確立、規(guī)范和保障而區(qū)別于傳統(tǒng)國家。正是這些現(xiàn)代政治價值確立了人民、社會與國家之間的政治倫理與政治邏輯,因而也在政治倫理和政治邏輯層面確立了人民、社會與國家共同塑造政治議題的格局。但這種政治倫理與政治價值依托于現(xiàn)代國家的政治制度體系而實現(xiàn)。對于每一個具體的現(xiàn)代國家來說,政治制度都不盡相同,因此不同國家與人民和社會合作塑造政治議題的方式、傾向與能力亦大不相同。由于國家仍然在形式上和法理上作為社會的代表并掌握公共權力,因此現(xiàn)代國家與社會合作塑造政治議程的過程在形式上和法理上依然體現(xiàn)為國家對政治議題的吸納、選擇、貫徹過程。我們將國家在這種議題塑造過程中的能力與傾向稱之為現(xiàn)代國家的議題能力。由以上論述可知,特定現(xiàn)代國家的議題能力各不相同。

當代中國就是這樣一種特定的現(xiàn)代國家。從歷史政治學的視野來看,當代中國體現(xiàn)為三種國家形態(tài)的疊加：歷史國家、現(xiàn)代國家和社會主義國家。這三種國家形態(tài)對當代中國的現(xiàn)實規(guī)定不是分隔而是統(tǒng)一的。這種統(tǒng)一的一個重要方面就在于中國特殊的政治結構和政治制度體系,尤為重要的是中國共產黨在整個國家治理結構和治理體系中的特殊地位和政治功能。另一個重要方面在于這種統(tǒng)一對當代中國政治議題偏好的塑造：歷史中國的政治傳統(tǒng)、現(xiàn)代國家的議題范圍、社會主義國家的價值使命,使得中國在政治議題的選擇、塑造與推進上存在著別具一格的獨特性。由于政治制度與議題偏好兩個方面都來自三種國家形態(tài)對當代中國的現(xiàn)實規(guī)定,因此在當代中國政治制度體系與議題偏好之間就存在著高度相關性,這種相關性是決定當代中國議題能力的關鍵。中國經濟社會發(fā)展的歷史階段、中國作為現(xiàn)代國家的特定政治結構及其政治制度體系的功能發(fā)揮、當代中國政治議題偏好三者的結合,構成了當代中國國家議題能力的完整邏輯。

當前中國正處于一個特定歷史發(fā)展階段。社會領域和專業(yè)領域的分化是現(xiàn)代國家和現(xiàn)代社會發(fā)展的一個必經階段,也是現(xiàn)代國家和現(xiàn)代社會成長的基礎,成為現(xiàn)代國家和現(xiàn)代社會區(qū)別于傳統(tǒng)社會的一個重要方面。從大歷史觀來看,隨著古典國家的瓦解,國家裹挾著經濟與社會的泛政治化模式亦趨于式微。改革開放以來,在中國現(xiàn)代社會成長中經濟領域、政治領域和社會領域漸趨分化,經濟社會成長亦各自獲得發(fā)展動力,各有其成長路徑與規(guī)律。于是,如何協(xié)調這些分化的社會領域就成為政治建設和政治發(fā)展中一個重要命題。正是在這個意義上,鄧小平在1986年指出：“現(xiàn)在經濟體制改革每前進一步,都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制,就不能保障經濟體制改革的成果,不能使經濟體制改革繼續(xù)前進,就會阻礙生產力的發(fā)展,阻礙四個現(xiàn)代化的實現(xiàn)。”[18]176這雖然是講經濟體制改革與政治體制改革之間的關系,但也適用于政治、經濟、社會發(fā)展之間的相互關系。中國特色社會主義進入新時代,政治、經濟、社會、文化、生態(tài)等各領域之間分化與組合、張力與互動關系的復雜程度已遠非20世紀80年代、90年代可比。當前,中國社會各領域之間的互動關系呈現(xiàn)出若干新特點：一是聯(lián)系的緊密程度今非昔比；二是互動的鏈條和時間大為縮短,相互影響的即時效應開始顯現(xiàn)；三是多領域交叉模式取代簡單互動模式。中國社會已經呈現(xiàn)出“復雜社會”的基本面相,這內在地要求當代中國發(fā)展必須采取全面發(fā)展、整體發(fā)展、系統(tǒng)發(fā)展的模式,必須兼顧問題導向的改革策略與立足長遠的發(fā)展戰(zhàn)略。

當今世界各國處于同一個歷史時空,多領域交叉是世界各國國家治理中所面臨的共同現(xiàn)象。所不同的在于特定現(xiàn)代國家在多領域交叉的背景下塑造議題,進而形成“指向”的一體能力。這種指向能力,在人治條件下來自政治領導者,在法治條件下來自政治制度與法律體系。在當代中國,指向能力來自政黨、國家與社會形塑的特定政治結構,來自包括政黨制度、人大制度、政協(xié)制度、監(jiān)察制度等在內的國家制度體系,來自黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的政治過程。在政治結構、制度體系和政治過程之中,中國共產黨具有獨特的樞紐地位。馬丁·謝夫特(Martin Shefter)的相關研究表明：政黨不僅僅是表達社會政治偏好的媒介手段,并且也是有主張和企圖利用國家權力的組織,是希望促進其自身利益與持久運轉形式的組織。中國共產黨與西方國家政黨有本質和類型上的不同,但從政黨與政治議題選擇和政治決策的關系來說,謝夫特的研究是有啟發(fā)意義的。他指出,“決策的路徑不僅是從選民偏好到政黨平臺再到國家政策,同樣也是(或者更多的是)從國家結構到政黨組織再到選舉政治的內容”[19]。在當代中國政治結構、制度架構與政治過程中,中國共產黨居于國家政治議題設定的特殊地位,中國共產黨通過群眾路線、組織建設實現(xiàn)對社會的廣泛、深度、制度化參與動員,通過黨的領導與執(zhí)政實現(xiàn)對國家權力的制度化運作。簡言之,中國共產黨通過政治嵌入與社會參與,以及政治屬性與社會屬性的雙重實現(xiàn),在當代中國政治結構與政治制度體系中居于一種整合者、協(xié)調者、動員者、組織者、監(jiān)督者的相對超越地位,因而是當代中國議題選擇與指向能力的主要制度設置。

推而言之,當代中國制度體系尤其是基礎性政治制度體系及其運作水平,是理解轉型中國國家議題能力的關鍵線索。十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確指出,中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系,要堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度。以政治制度為例,中央的報告話語中有“根本政治制度”(人民代表大會制度)和“基本政治制度”(中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度)的表述。在十八大以來中國共產黨的重要文獻中,亦出現(xiàn)過“基礎性制度體系”的表述,如十八屆五中全會強調“十三五”時期要實現(xiàn)“各方面制度更加成熟更加定型……各領域基礎性制度體系基本形成”。習近平在《關于〈中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定〉的說明》中也指出,自十八屆三中全會以來,“經過5年多的努力……主要領域基礎性制度體系基本形成,為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化打下了堅實基礎”[20]18-73。這種與基礎性國家能力相關聯(lián)的基礎性制度體系,在經驗上或外延上體現(xiàn)為在國家治理各領域——比如政治、經濟、文化、社會、生態(tài)和執(zhí)政黨治理領域中具有“四梁八柱”性質的制度體系。基礎制度或基礎性制度體系運作的有效性,直接關聯(lián)著轉型中國國家議題能力的建構。從經驗上來看,隨著當代中國經濟社會的發(fā)展,人大制度、政協(xié)制度作為規(guī)范當代中國政治過程的基礎制度,具有吸納訴求、形成議題的重要制度功能；隨著市場主體經濟行為和政治參與、社會主體社會行動與政治參與的活躍,其對制度功能的內在需求必然上升。從國家議題能力來說,監(jiān)察制度對于政治議題塑造與指向能力,特別是對于地方黨政機構的議題能力具有極為重要的制度保障作用。

只有從國家議題能力建構視角來看,我們才能理解2018年中國為何要推進一場深度、廣度前所未有的,包括黨的機構、人大機構、政府機構、群團組織在內的全面機構改革；我們也才能理解中國共產黨在自身建設中何以高度強調把政治建設放在首位,何以高度重視增強黨對全面深化改革的領導能力；我們才能理解何以監(jiān)察制度改革具有超越機構改革、體制改革的國家制度層面的政治意義。當前中國所處的這個時代正處于中國經濟社會發(fā)展的重要轉型期,個體之間、個體與群體之間、群體之間、經濟社會發(fā)展各領域之間的交互運動日益活躍。對于微觀市場主體來說,所進行的經濟活動可能是為了追求自身的經濟利益；對于社會個體來說,所參與的社會活動可能是為了主張自身的各種權利；對于社會組織來說,所進行的一定范圍內的公共活動可能是為了某一領域的優(yōu)化治理。但是對于現(xiàn)代國家來說,特別是對于現(xiàn)代中國來說,通過獨特的議題能力將這些有自身目的的個體以及個體所匯聚起來的社會運動指向整體發(fā)展的軌道,將這些由人的活動所組成的、相互交叉的領域聚合為一個發(fā)展的整體。這既出自當代中國政治制度體系的賦能,也是當代中國轉型發(fā)展的內在需求。從這個意義上說,當代中國的議題能力已經成為中國作為現(xiàn)代國家最為重要的國家能力之一。

4 審慎平衡與當代中國的政策能力

政策能力是議題能力的延伸,對于當代中國而言,交叉指向的議題設定決定了在貫徹議題過程中的總體政策取向,這種政策取向就是審慎平衡。因為這些議題來自不同領域的交叉,因此推進議題的政策也必須兼顧不同領域的規(guī)律與要求,必須預見這些政策可能在不同領域所造成的效應、后果及其平衡。同時,政治議題的發(fā)展指向性也要求政策實施效果的發(fā)展有指向性,因此國家的公共政策在總體上必須是積極的,將問題導向的公共政策與預見性的公共政策結合起來,將不同類型公共政策之間的相互關系納入通盤考慮,審時度勢將政策實施的時機與節(jié)奏、政策連續(xù)性與政策轉向納入通盤考慮。另一方面,隨著當代中國政治制度和法律體系的成熟及其在政治議題的吸納、形成、選擇、塑造、推進過程中影響力的上升,公共政策的制訂、貫徹、實施、評估等一攬子政策過程都處于制度與法律的規(guī)范與審視之下,政策的合理性、合法性審查或將上升到與政策有效性同等重要的地位。

隨著中國的發(fā)展進入高質量發(fā)展時期,中國政治也需要進入到高水平政治時期,審慎平衡的政策取向是高水平政治的基本特征。中國政治建設將在交叉指向的議題設定與審慎平衡的政策取向中獲得實質性發(fā)展。在這個歷史進程中,交叉性的政治議題決定了平衡性的政策取向：當前“新常態(tài)下的經濟發(fā)展客觀上要求建構新的政治經濟學,其核心在于實現(xiàn)新經濟與新政治的平衡；基于改革開放以來社會成長基礎上的社會建設,客觀上提出了一系列新的政治社會學議題,其核心在于實現(xiàn)社會自治與政治支撐之間的平衡；為了因應新經濟常態(tài)與新社會發(fā)展,行政改革著力推進,其核心在于實現(xiàn)約束條件與政府能力的平衡；全面深化改革客觀上要求全面推進執(zhí)政黨建設,其核心在于執(zhí)政黨組織化與現(xiàn)代化的平衡,亦即從嚴治黨與從優(yōu)治黨的有機結合；國家治理現(xiàn)代化內在地要求穩(wěn)步推進國家制度建設尤其是國家基本政治制度建設,其核心在于實現(xiàn)制度邏輯與制度厚度的平衡；依法治國全面推進,其核心在于實現(xiàn)‘法律共同體’與‘政治共同體’的平衡；正風反腐強力推進,其核心在于實現(xiàn)‘治標’與‘治本’的平衡,亦即‘破’與‘立’的平衡”[21]10-50。這無疑對當代中國政治體系的政策能力提出了超出以往時代的更高要求。

在當代中國政治體系中,中國共產黨作為執(zhí)政黨對于公共政策原則確定以及重大政策的制訂、調整與轉向是總體上的“責任人”,而各級政府及其職能部門對具體政策的制定、貫徹、調整負有直接責任。這種在公共政策上的責任分工正是當代中國力圖建構責任政治的重要體現(xiàn)。在當代中國政治結構與制度架構中,“國家政策能力”主要是由包括執(zhí)政黨和政府體系在內的不同政治主體或行動者所分擔或分任的。唐亞林教授長期以來秉持的一個基本觀點是：黨政關系運行一體化模式的職責分工機制(“黨的領導力—政府的執(zhí)行力”的二分機制)以及黨政關系運行一體化模式的決策與執(zhí)行高效互動模式(“黨的決策權—政府的執(zhí)行權”的聯(lián)動機制),是對這個問題的一種代表性解釋[22]。因此,“國家政策能力”既體現(xiàn)為執(zhí)政黨的決策能力,亦體現(xiàn)為政府體系為執(zhí)行這種決策的“二次決策能力”,而政府的這種“二次決策能力”是生成公共政策的關鍵。在責任政治的建構中執(zhí)政黨是決策的責任主體,政府是公共政策的責任主體,只有執(zhí)政黨與政府分負其責并協(xié)同發(fā)力才能生成現(xiàn)代中國的“國家政策能力”。理解了這一點才能深入理解2018年黨和國家機構改革是歷次政府機構改革篇幅最重、涉及最廣、調整力度最大的根本原因,也才能理解改革開放以來八次政府機構改革的周期性律動。每一次重要的政府機構改革無不與政治議題變化相關,無不與政府職能轉變相關,也無不與政府公共政策能力構建相關。理解了審慎平衡的政策取向才能理解近年來在中國政治建設中“把權力關進制度的籠子里”的改革取向,才能理解何以在全面改革開放深入推進、全面建成小康社會以及全面從嚴治黨的關鍵時期,十八屆四中全會以全面依法治國為主題?？梢哉f,當代中國在法律和制度約束下的政策過程正在卸去其政策功能之外的負擔,逐漸回歸現(xiàn)代國家公共政策的本位[5]。

通過政府職能轉變與政府機構改革增強政府產出公共政策的能力,通過包括代表制度、決策制度、監(jiān)督制度、法律體系的完善提升公共政策的科學性、合理性、合法性、有效性,在此基礎上實現(xiàn)公共政策的集群效應和協(xié)同效應,這是當代中國構建審慎平衡的政策能力的題中應有之義。隨著政府與市場、政府與社會關系在全面深化改革進程中的厘清,政府體系的自我革命——確權、放權、限權——將改變舊的行政方式,將政府行政從對經濟、社會中可以實現(xiàn)自治的領域及具體事務干預過多、過細的困境中抽離出來,把政府的監(jiān)管職能和政策能力提升到前所未有的高度,實現(xiàn)公共政策的集群效應和協(xié)同效應。

2018年12 月召開的中央經濟工作會議,強調“精準把握宏觀調控的度,主動預調微調、強化政策協(xié)同”是對“做好新形勢下經濟工作的規(guī)律性認識”。會議指出,宏觀政策要強化逆周期調節(jié),繼續(xù)實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策,適時預調微調；結構性政策要強化體制機制建設,深化國資國企、財稅金融、土地、市場準入、社會管理等領域改革,強化競爭政策的基礎性地位；社會政策要強化兜底保障功能,實施就業(yè)優(yōu)先政策。這是當前中國對政策類型、政策過程與政策功能的最新認識,也是在實踐層面對審慎平衡政策取向的權威腳注。毫無疑問,當前中國全面發(fā)展中在政策功能定位的回歸基礎上,公共政策的制訂、貫徹、執(zhí)行將進入一個活躍期。正是因為這種審慎平衡的政策取向使得此一政策活躍期不同于“政策治國”的歷史階段——在公共政策的精致化、科學化、民主化、法治化、集成性、系統(tǒng)性、協(xié)同性水平上,對國家的政策能力,尤其是政府的政策能力提出了高水平要求。

5 議題能力、政策能力與國家形態(tài)的互動

現(xiàn)代中國獨特的國家形態(tài)決定了中國獨特的議題能力與政策能力?，F(xiàn)代中國在政治議題塑造與政策貫徹能力上引人矚目的獨特性,一度成為比較政治學、比較政治經濟學研究的熱門話題。現(xiàn)代中國區(qū)別于西方發(fā)達國家的政治議題偏好,以及區(qū)別于一般發(fā)展中國家的政策貫徹執(zhí)行能力,成為解釋現(xiàn)代中國經濟社會發(fā)展奇跡的重要變量。從這個意義上說,正如前文所分析的,現(xiàn)代中國國家政治結構和政治制度體系是賦予現(xiàn)代中國議題能力與政策能力的關鍵因素。而現(xiàn)代中國獨特的政治結構與政治制度體系,來自中國從傳統(tǒng)國家到現(xiàn)代國家變遷中國家形態(tài)的三重規(guī)定性：歷史國家、現(xiàn)代國家和社會主義國家的內在規(guī)定性共同塑造了現(xiàn)代中國國家形態(tài),因而塑造了現(xiàn)代中國獨特的政治結構與政治制度。因此,在現(xiàn)代國家形態(tài)與國家議題能力和政策能力之間存在著內在的邏輯關系。

從歷史政治學的范疇來說,中國現(xiàn)代國家形態(tài)賦能于現(xiàn)代中國獨特的議題能力與政策能力。國家形態(tài)與議題能力、政策能力之間的關系,并非是一次性生成的,也并非是單向度的。原因在于：直到21世紀中葉中國建成富強民主文明和諧美麗的現(xiàn)代化國家之前,現(xiàn)代中國國家建設仍將處于變化的歷史進程之中。由此,現(xiàn)代中國國家形態(tài)的三重規(guī)定性與中國經濟社會發(fā)展的現(xiàn)實條件相遇而形成的國家形態(tài)亦將處于歷史變革進程之中——現(xiàn)代中國對“歷史國家”的繼承、對現(xiàn)代政治文明的接納以及社會主義國家的實現(xiàn)程度將隨著現(xiàn)代中國發(fā)展程度而發(fā)生變化,這個過程就是現(xiàn)代中國國家建設的具體過程①自中華人民共和國成立以來,中國現(xiàn)代國家建設以及作為其表現(xiàn)和結果的現(xiàn)代中國國家形態(tài),體現(xiàn)為三重規(guī)定性——“歷史中國”“現(xiàn)代國家”和“社會主義國家”的相互調適與相互結合。1954年,周恩來在政府工作報告中指出,“我國原來是一個落后的農業(yè)國,現(xiàn)在要把我國建設成為一個強大的社會主義的現(xiàn)代化的工業(yè)化國家”,這一表述將工業(yè)國、現(xiàn)代化和社會主義三個概念組合在國家建設目標中?！肮I(yè)國”或“工業(yè)化”是對“農業(yè)國”或“農業(yè)社會”的對接與超越；“歷史中國”是對作為中國現(xiàn)代國家建構的歷史基礎——古代中國政治、經濟、文化與社會傳統(tǒng)的統(tǒng)稱。正是在這個意義上,中國現(xiàn)代國家建設是在“三個時空”中進行的——中國千年歷史傳統(tǒng)、中國從傳統(tǒng)國家邁向現(xiàn)代國家、中國社會主義革命與建設實踐的時空,三者分別塑造了現(xiàn)代中國人對“文化中國”(歷史中國)的認同、對現(xiàn)代共和國和對社會主義中國的國家認同。參見《周恩來選集》下冊,北京：人民出版社1984年版,第144頁；林尚立：《社會主義與國家建設——基于中國的立場和實踐》,《社會科學戰(zhàn)線》,2009年第6期；林尚立：《現(xiàn)代國家認同建構的政治邏輯》,《中國社會科學》,2013年第8期。。因此,隨著中國國家形態(tài)的具體變化,中國的國家議題能力與政策能力亦將有重要變化。

另一方面,國家議題能力與政策能力的構建,內在地需要黨和國家機構改革、政府行政體制變革、政治體制改革、政治制度體系建設的跟進與支撐。換言之,國家為了實現(xiàn)議題、貫徹政策,需要對政治結構、政治過程、制度體系進行調整和變革,從這個意義上說國家形態(tài)影響議題能力與政策能力；反過來,國家議程選擇與政策過程也會影響國家的現(xiàn)實形態(tài)。例如,包括“三大攻堅戰(zhàn)”在內的政治議題的推進,就已經或正在或將會對當代中國政治建設與政治發(fā)展產生實質性影響。以生態(tài)環(huán)保領域的“防治污染攻堅戰(zhàn)”為例,“防治污染攻堅戰(zhàn)”涉及諸如生態(tài)環(huán)境部、農業(yè)農村部、國家發(fā)改委等不同部門之間、中央政府與地方政府等不同層級政府,涉及不同行政地域之間,涉及行政權力、審計權力、監(jiān)察權力等不同性質公共權力之間的關系。當代中國政治議題塑造與政策過程對國家現(xiàn)實形態(tài)的影響,仍處于正在進行的歷史進程之中,這一歷史進程與十九大確立的新歷史時刻表相重疊,與當前全面建成小康社會、與2020—2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化、與2035年至本世紀中葉建成社會主義現(xiàn)代化強國的歷史周期重疊。在這些相互重疊的歷史周期中,國家治理現(xiàn)代化將層層推進,中國作為特定現(xiàn)代國家的現(xiàn)實形態(tài)將發(fā)生具有深遠意義的變化。當前,這種變化正在發(fā)生,但遠未完成：當下中國已經感應到了這種變革的需求、變革的方向和動力,但確保這種變革發(fā)生的體制、制度仍未完全確立起來。衡量這種變革的一個基本標準就是基層管理體制。從實踐上說,基層政權是國家治理體系的基礎,“基層管理水平……決定著黨執(zhí)政的社會基礎和執(zhí)政能力、國家治理的根基和水平”[23]。只有當作為國家治理之神經末梢的“簡約高效的基層治理體制”確立起來,我們才能說一種新的國家現(xiàn)實形態(tài)或者國家治理形態(tài)得以完全確立。因為,在當代中國政治結構和政治體系中執(zhí)政黨與政府、地方與基層對新國家形態(tài)的感知能力與發(fā)展動力客觀上是不一致的,當前中國全面深化改革進程中地方政府,特別是基層政府在基層治理中面臨的種種困境和不適,在某種程度上就來自于這種不一致。

總而言之,中國作為特定現(xiàn)代國家的國家形態(tài)賦能于當代中國的議題—政策能力,當下中國的議題塑造與政策過程又影響和改變著當下和未來中國國家形態(tài)與政治形態(tài)的現(xiàn)實構造。在這種相互關系中,當下和未來一段時期中國政治建設與政治發(fā)展將呈現(xiàn)出特定歷史時代的特殊面貌。

第一,發(fā)展與治理。發(fā)展是現(xiàn)代國家與傳統(tǒng)國家最為根本的區(qū)別：傳統(tǒng)中國不以發(fā)展為存在前提,國家的主要功能不在于促進發(fā)展而在于維護統(tǒng)治秩序和相對恒定的政治價值；而對處于競合性國際體系的現(xiàn)代國家來說,發(fā)展已經成為國家存在的基礎,成為國家的“第一要務”。對現(xiàn)代國家而言,發(fā)展是一種“變”的歷史力量,治理是一種“穩(wěn)”的歷史力量。在1949年以來中國國家建設歷程中,發(fā)展與治理并非是自然而然地相融相合。事實上,在現(xiàn)代中國歷史上的某些時段,發(fā)展與治理是相互脫節(jié)的。進入21世紀以來,特別是自十八大以來,當代中國已經進入一個“向治理尋求發(fā)展”的新歷史時期[24],在這一歷史時期發(fā)展與治理呈現(xiàn)為這樣一種格局：國家治理以發(fā)展為基礎,國家發(fā)展以治理為(持久)動力。國家治理與發(fā)展之間的這種互動格局,正將當代中國導向一種“基于發(fā)展的新治理型國家”形態(tài)。

第二,黨的領導與依法治國①陳明明教授認為,改革開放以來,中國政治存在著集權與分權的雙重邏輯,與此相應的是呈現(xiàn)出黨的領導和依法治國差異化的治理重心和體制性特點,在相當長一個時期,由于中國改革開放的復雜性、艱巨性及其對集權邏輯的內在需求,黨的領導仍是國家平穩(wěn)發(fā)展的保障和推動現(xiàn)代法治國家建設的重要杠桿。參見陳明明：《雙重邏輯交互作用中的黨治與法治》,《學術月刊》,2019年第1期。。在現(xiàn)代中國的政治結構中,一方面,中國共產黨是國家發(fā)展功能的主要承擔者、體現(xiàn)者、象征者,是全面改革與發(fā)展的領導者、組織者、推動者、落實者；另一方面,中國共產黨的領導體系與執(zhí)政體系又是中國現(xiàn)代國家治理體系的重要組成部分,因而中國共產黨也是國家治理功能的主要承擔者、體現(xiàn)者、象征者。從制度分析視角來看,中國共產黨是當代中國政治經濟制度不可或缺的組成部分,是改革開放以來中國經濟奇跡的重要制度性變量[25]165-178,是連接和平衡轉型中國國家發(fā)展與國家治理的關鍵因素。當現(xiàn)代中國進入一個“向治理尋求發(fā)展”的新歷史階段,這種集“治理功能”與“發(fā)展功能”于一身的政治責任,客觀上要求中國共產黨將自身的執(zhí)政治國納入現(xiàn)代國家治理體系之中,納入作為現(xiàn)代國家治理體系之集中表現(xiàn)的法治體系之中。因此,作為國家發(fā)展功能的重要承擔者,中國共產黨需要保持其集中、統(tǒng)一、高效的組織性和領導力,而作為國家治理功能的承擔者,中國共產黨又必須將這種組織性納入國家治理體系的整體之中,尤其是納入其所領導推進的全面依法治國的整體之中。

第三,理論與價值?，F(xiàn)代中國的發(fā)展與治理是有特定的理論根基的。這個理論根基就是馬克思主義及其中國化的一系列理論成果,現(xiàn)代中國的發(fā)展與治理正是在時代化、中國化、大眾化的馬克思主義指導下進行的。中國的發(fā)展需要理論指導,中國的發(fā)展需要理論創(chuàng)造。越是進入中國發(fā)展的關鍵歷史階段,越是需要關鍵性的理論創(chuàng)造?，F(xiàn)代中國國家治理是依托于特定的政治價值的,越是成熟的國家治理形態(tài),其制度體系與政治過程越是有成熟、穩(wěn)定的政治價值體系作支撐。指導中國發(fā)展的理論創(chuàng)造必須是“可信的”,支撐國家治理的政治價值必須是“可愛的”。當前中國全面深化改革中一系列深層次問題的解決,越來越以事關中國發(fā)展與國家治理全局的深層次理論創(chuàng)造和政治價值建構為前提,如何將新時代的理論創(chuàng)造在“可信”的基礎上轉化為“可愛”,將新時代的政治價值在“可愛”的基礎上升華為“可信”,這將是中國政治發(fā)展最為獨特的景觀之一。

第四,政策與制度。當前中國將進入一個政策活躍期、制度鞏固期交匯并存的歷史時期。中國的發(fā)展越是到關鍵期,公共政策的運用就越是活躍,國家治理越是到了成熟期,國家制度體系就越定型、越鞏固[26]。在當前及今后一段歷史時期,在國家政治生活和政治過程中厘清政策與制度之間的關系是建構“基于發(fā)展的治理型國家”的內在需求,是促進中國全面發(fā)展和優(yōu)化國家治理的內在需求。公共政策得到政治制度體系支撐,制度體系得到公共政策體系之“減負”,二者形成一種適度分離又相互支援的良性關系,將使中國政治發(fā)展再上一個新臺階。

第五,技術與藝術。技術是現(xiàn)代國家發(fā)展中的一種進步力量、變革力量,甚至是具有顛覆性影響的變革力量。在從傳統(tǒng)國家到現(xiàn)代國家的發(fā)展歷程中,技術改變著政治、改變著政治過程、改變著國家形態(tài)?？偟膩碚f,技術在現(xiàn)代國家發(fā)展與治理中的應用推動了國家的全面發(fā)展與優(yōu)化治理,但也體現(xiàn)出“多面性”。尤其是以互聯(lián)網等信息技術為核心的現(xiàn)代技術發(fā)展,有望徹底改變歷史學家所謂傳統(tǒng)國家在國家治理問題上的模糊性,實現(xiàn)所謂國家治理中的“數(shù)目字管理”。但是,技術的應用及其治理效應仍然視技術的應用者為轉移——人的因素仍然是技術的發(fā)展效應與治理效應的關鍵。正如我們所看到的,當前中國在基層治理中大量應用數(shù)字技術實現(xiàn)過程管理、痕跡管理的舉措在一定條件下轉向了它的反面,甚至成為新的形式主義的催化劑。因此,在技術高度發(fā)達的現(xiàn)代社會,政治仍然保持了它作為一種治國藝術的維度。在新時代的中國政治建設與政治發(fā)展中,我們仍然需要政治家,需要勇氣、智慧、責任與擔當,需要技術之上的政治藝術,需要觀照技術之外的人的因素。

交叉指向的議題塑造與審慎平衡的政策取向決定了當代中國政治結構與政治過程中的各種政治主體——這些從前一個歷史階段走過來的行動者——在某種意義上、在某種程度上需要重新審視前一歷史階段通行的或者潛在的政治慣例,告別他們曾經習慣的行為方式。在這個過程中,這些政治主體和行動者可能會面臨不適、困惑、困境。那種在相互區(qū)隔的領域和邊界之內以自我為中心的思維方式和行動方式并不適用于新時代,并不適用于需要時時處處觀照到利益相關者、行政相對方、合作者與競爭者的新時代,并不適用于需要同時尊重社會發(fā)展各個領域基本規(guī)律的新時代。因此,在這樣一個新的歷史關口,中國社會需要全面、重新學習：執(zhí)政黨需要重新學習,學習在全面依法治國環(huán)境下整體推進政黨—國家能力的新本領；政府需要重新學習,學習在市場經濟、社會成長、法治政府等多重約束條件下增強政府能力特別是政策能力的新方式；包括股市、金融市場在內的市場體系和市場主體需要重新學習,學習在一個成熟的市場經濟條件下和完善的政府與法治監(jiān)管下通行的新規(guī)則；社會主體需要重新學習,學習現(xiàn)代國家對社會基礎的新要求以及現(xiàn)代國家治理條件下社會自治應當承擔的新責任。概言之,現(xiàn)代中國需要重新審視,審視所治下的社會與市場,審視經濟基礎與社會基礎,感受社會與市場的脈動與要求,感受歷史國家、現(xiàn)代國家、社會主義國家規(guī)定性在新時代的內在統(tǒng)一與有機融合。

6 結語

當前中國學界對本質上作為一種國家能力的議題能力與政策能力的研究,往往以議題能力歸于執(zhí)政黨,以政策能力歸于政府,這些研究具有一定的合理性。然而,在對轉型中國議題能力與政策能力的分析中,國家作為一個政治主體和行動者的隱而不彰造成了研究的限度明顯。要突破這種局限,就需要在研究方法和研究視野上有所拓展,應當使我們對轉型中國國家能力建構的經驗事實和情境條件有更為準確的感受,對轉型中國國家能力建構的政治邏輯有更為深入的理解,對中國國家能力建構中的因果機制有更為明晰的解釋。這種方法論的要求不僅適用于轉型中國國家能力研究,同樣適用于當代中國政治發(fā)展與國家治理研究,適用于整體意義上的中國政治研究——中國政治學界需要在中國政治研究中實現(xiàn)某種方法論創(chuàng)新,將對中國政治經驗的感受、對中國政治邏輯的理解、對中國政治結構和政治過程中因果機制的解釋有機連接起來、貫通起來。這種方法論創(chuàng)新的可能方向之一就是歷史政治學,歷史政治學追求一種社會科學意義上的通觀與通見,因而要求將政治學的問題意識、社會科學的基本規(guī)范與歷史視野結合起來,即把不同形態(tài)的時間因素(長時段、中時段和短時段)引入政治學研究之中[24]。但必須警醒的是,歷史政治學并非歷史學與政治學簡單粗糙的結合,歷史政治學在學科屬性上首先歸屬于政治學,其研究起點是政治學問題意識。

本文旨在回答在當代中國政治結構與制度體系中“強大政黨在何種條件下可以導向強大國家”,以及“強大國家在何種條件下可以導向強固而有活力的社會、持續(xù)的發(fā)展和長久的治理”這一深層次問題。轉型中國國家能力的建構不是抽象而是具體的,國家能力建構不能脫離具體的議題能力與政策能力建構,國家能力建構邏輯存在于國家、議題與政策的互動邏輯之中。國家能力是轉型中國議題能力與政策能力的根本,因而脫離國家能力的議題能力與政策能力將成為無根之木；議題能力與政策能力是轉型中國國家能力的重要實現(xiàn)方式,脫離議題能力與政策能力的國家能力建構將成為無果之花。轉型中國國家能力建構是一個具有實踐和理論雙重價值的命題,中國政治學界繼“找回國家”“帶進政黨”[28]之后,必須基于實踐基礎在理論層面重新思考和處置國家、政黨、政府、社會、市場的關系。而轉型中國國家能力建構正是在特定政治時間和歷史情境中對上述基本政治關系在實踐層面的厘清和重置,在理論與實踐的互動、歷史與邏輯的統(tǒng)一中得到充分展現(xiàn)。