蘇慶國，閻露方

法治視野下鄉(xiāng)村治理的困境及應(yīng)對(duì)策略研究

蘇慶國，閻露方

（河北工程大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，河北 邯鄲 056038）

鄉(xiāng)村作為人類的基本聚落，其治理成效如何，直接攸關(guān)生產(chǎn)生活秩序能否有序、和諧、穩(wěn)定?；诜ㄖ位蚣軄硗苿?dòng)鄉(xiāng)村治理體系與自治、德治有機(jī)對(duì)接，是確保農(nóng)村社會(huì)長(zhǎng)治久安的關(guān)鍵所在。由于在當(dāng)前的鄉(xiāng)村社會(huì)場(chǎng)域之中，法治仍處于邊緣化位置，“知情祛魅”現(xiàn)象又普遍存在，因此鄉(xiāng)村治理的法治化雖有明顯推進(jìn)，但鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)仍然不夠順暢。為此，需在繼續(xù)推動(dòng)鄉(xiāng)村治理法治化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)其與“自治”“德治”兩種治理范式之間的融合，由此驅(qū)動(dòng)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、長(zhǎng)效發(fā)展。

法治化；鄉(xiāng)村治理；自治；德治

黨的十九大報(bào)告明確指出：“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?！狈ㄖ巫鳛楝F(xiàn)代社會(huì)最為突出的基本表征之一，在鄉(xiāng)村治理體系場(chǎng)域之中，被賦予了框架、制度基石的重要意義，成為驅(qū)動(dòng)自治、德治模式良性運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵所在。近年以來，在國家相關(guān)政策、制度的有力支持與引導(dǎo)下，鄉(xiāng)村治理的法治化推進(jìn)不斷提速，綜合治理效果大幅度提升，民眾的法治意識(shí)也得到了相應(yīng)提高。但與此同時(shí)，也需要看到，由于長(zhǎng)期以來積存在鄉(xiāng)村社會(huì)的“人治”觀念難以在短期內(nèi)徹底驅(qū)除，“知情祛魅”現(xiàn)象又普遍存在，加之法治管理與既有的“自治”“德治”模式又存在對(duì)接上的脫節(jié)，并未充分構(gòu)建起彼此協(xié)同、相互助益的治理新體系。因此，鄉(xiāng)村治理仍困難重重，鄉(xiāng)村治理的法治化，仍面臨重重阻力。為此，需在繼續(xù)推動(dòng)鄉(xiāng)村治理法治化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)其與“自治”“德治”兩種治理范式之間的融合，由此驅(qū)動(dòng)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、長(zhǎng)效發(fā)展。

一、以法治視野審視鄉(xiāng)村治理問題的依據(jù)

（一）以法治視野審視鄉(xiāng)村治理問題的理論依據(jù)

近年以來，涌現(xiàn)出了數(shù)量客觀的涉及鄉(xiāng)村社會(huì)法治化轉(zhuǎn)型、綜合治理的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，其普遍基于法治維度解析當(dāng)下鄉(xiāng)村治理的形態(tài)、困境，并提出了可行性的解決方案，為鄉(xiāng)村治理的法治化轉(zhuǎn)型提供了重要的理論支撐。具體而言，當(dāng)前國內(nèi)的鄉(xiāng)村治理法治化理論主要涉及以下向度：

首先，推行“有限自治”模式。這一論點(diǎn)側(cè)重于村黨組織作為核心引導(dǎo)去指導(dǎo)村民，通過制定一系列村規(guī)民約、道德規(guī)范等，實(shí)現(xiàn)本村事務(wù)的自治。而國家法律主要在于發(fā)揮其作為基本法律制度的框架作用，并不直接干預(yù)村民自治[1](P13)。而當(dāng)法律顯現(xiàn)出其滯后性之時(shí)，柔性治理方式則開始凸顯其功能。對(duì)于并未觸犯相關(guān)法律法規(guī)的糾紛，村黨組織、村委會(huì)等機(jī)構(gòu)即可依照既有的村規(guī)民約進(jìn)行調(diào)解處理。這無疑可以在一定程度上增強(qiáng)村民參與法治治理的主動(dòng)性與能動(dòng)性。

其次，強(qiáng)調(diào)“法律介入村務(wù)治理”。這一論點(diǎn)認(rèn)為村民自治權(quán)存在被濫用的可能性，所以應(yīng)當(dāng)借助司法、行政等法律手段進(jìn)行審查，以充分保障村民的合法權(quán)益[2](P48)。所以，法律應(yīng)當(dāng)在村民自治系統(tǒng)之中占據(jù)突出位置，發(fā)揮自身作為調(diào)解、規(guī)制力量的關(guān)鍵作用。

再次，“自治”與“法治”的交互推進(jìn)。該論點(diǎn)主要采取辯證視角解析法治和自治的相互關(guān)系，主張構(gòu)建一種相生、互動(dòng)的運(yùn)作形態(tài)，使二者能夠盡可能地均衡共處[3](P107)。因?yàn)榉墒┬羞^程之中需要尊重村民的自治權(quán)，而當(dāng)自治權(quán)難以解決村民糾紛之時(shí)，則需要將自治、法治進(jìn)行充分結(jié)合，如此方能促成爭(zhēng)端的妥善處理。

（二）以法治視野審視鄉(xiāng)村治理問題的政策依據(jù)

近年來，鄉(xiāng)村治理問題愈發(fā)上升到國家戰(zhàn)略高度，成為新時(shí)期體制改革的重要議題。而據(jù)相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，“2005-2011年，我國農(nóng)村賄選率達(dá)15.9%,賄選成功率有20.4%”。十八屆中央紀(jì)委七次全會(huì)工作報(bào)告第五篇也明確指出：“2016年全國共處分鄉(xiāng)科級(jí)及以下干部39.4萬人，其中村黨支部書記、村委會(huì)主任7.4萬人，比上年增加12%。”這些資料顯示，農(nóng)村賄選、村官腐敗、土地矛盾等亂象與問題長(zhǎng)期未得到有效治理與解決。這無疑在很大程度上擾亂了鄉(xiāng)村治理的法治化轉(zhuǎn)型。而隨著黨的十九大報(bào)告將“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”“構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”作為新時(shí)期農(nóng)村工作的中心任務(wù)，以法治為保障、以村民自治為基礎(chǔ)、以德治為支撐的新型治理模式，開始在國家制度的有力引導(dǎo)之下，成為解決以上積弊的有效手段。而在國家相關(guān)制度的不斷完善的背景下，自治、法治以及德治相結(jié)合的新型治理體系，又不斷強(qiáng)化了自律、群律以及法律三位一體的行為約束規(guī)范，使糾紛、村務(wù)得到了更為合理、高效的處理。尤其是隨著村黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的體制、公共法律服務(wù)、監(jiān)督考核機(jī)制、村級(jí)組織工作事務(wù)得到持續(xù)完善，村民議事協(xié)商形式趨于豐富，村級(jí)事務(wù)陽光工程進(jìn)入全面推廣階段，自治、法治以及德治相結(jié)合的新型治理體系，又在整體部署、貫徹落實(shí)上，有了更加牢固的制度保障，從而進(jìn)一步加強(qiáng)了“三治合一”的執(zhí)行力，能夠真正契合當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)所面臨的各類現(xiàn)實(shí)困境[4](P226)。

（三）以法治視野審視鄉(xiāng)村治理問題的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

鄉(xiāng)土性構(gòu)成了中國社會(huì)的文化內(nèi)核，其投射出人們的思維模式、情感偏向、價(jià)值取向等，使血緣、親緣、地緣、人情、倫理、宗族觀念、權(quán)力秩序等，成為影響社會(huì)建構(gòu)的重要因素。在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的區(qū)域中心城市，鄉(xiāng)土性開始漸次被法治觀念所取代，契約精神已經(jīng)對(duì)所謂的講求人情世故的思維產(chǎn)生著消解。而在鄉(xiāng)村社會(huì)的法治化轉(zhuǎn)型過程之中，鄉(xiāng)土意識(shí)依舊顯現(xiàn)出強(qiáng)有力的在場(chǎng)性與影響力，在很大程度上對(duì)抗著這一現(xiàn)代觀念。這種對(duì)抗性，又并非單一的對(duì)立，而可以視作是傳統(tǒng)的社群文化、價(jià)值，嘗試通過與現(xiàn)代文明之間形成一種相互制衡的關(guān)系，由此去維持現(xiàn)有的相對(duì)平穩(wěn)的社會(huì)生態(tài)。不過隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷加快、人口跨區(qū)域流動(dòng)的趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)村中的大量人口，尤其是青壯勞力開始流入城鎮(zhèn)地區(qū)，原有的以鄉(xiāng)土性結(jié)構(gòu)迅速被肢解。其中，鄉(xiāng)村精英作為鄉(xiāng)村治理的主體力量，也在近年來呈現(xiàn)著持續(xù)流失的趨勢(shì)，這既導(dǎo)致鄉(xiāng)村人力資本結(jié)構(gòu)開始失衡，又嚴(yán)重弱化了鄉(xiāng)村社會(huì)在政治、文化上的向心力，原有的“鄉(xiāng)賢”體系難以正常、有序運(yùn)轉(zhuǎn)，其權(quán)威性也不斷被削弱，由此使鄉(xiāng)村社會(huì)秩序缺少了一定的自我約束力，一些原本依靠這一精英群體供給的公共物品，也面臨著接續(xù)的困境。特別是在村民自治維度上，鄉(xiāng)村政治精英層的持續(xù)斷裂，也令這一治理范式實(shí)質(zhì)上轉(zhuǎn)為了由村委會(huì)少數(shù)人進(jìn)行決策，無法真正體現(xiàn)自治的功能、價(jià)值。因此，在這一情境下，構(gòu)建法治化治理體系、推動(dòng)法治化進(jìn)程、建立法治化社會(huì)，也就成為了凝聚鄉(xiāng)村社會(huì)人心、體現(xiàn)農(nóng)村人民意志、保障群眾切身利益的必由之路[5](7P73)。

二、法治視野下目前鄉(xiāng)村治理面臨的困境

（一）法治制度與自治機(jī)制、德治傳統(tǒng)有待進(jìn)一步整合

黨的十九大報(bào)告所提出的要健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的新時(shí)期任務(wù)與目標(biāo)，清晰指明了自治、法治、德治三者之間的作用關(guān)系，即構(gòu)建一種相互依存、彼此推動(dòng)、交融共進(jìn)的運(yùn)作樣態(tài)，借以科學(xué)、規(guī)范、高效地處理農(nóng)村的各項(xiàng)事務(wù)。在當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)治理的場(chǎng)域之中，由于村民自治經(jīng)過長(zhǎng)期以來的以農(nóng)民為主體進(jìn)行的實(shí)踐，已經(jīng)具備了較為牢固的群眾基礎(chǔ)、形成了相對(duì)完整的管理機(jī)制；德治則與鄉(xiāng)村社會(huì)的歷史文化緊密聯(lián)結(jié)，呈現(xiàn)出鮮明的傳統(tǒng)意味；法治無疑需要借助國家力量自上而下地完成推行。而如何使法治有效內(nèi)嵌至自治、德治之中，使三者形成發(fā)展共同體，也就成為了其中的關(guān)鍵所在。而現(xiàn)實(shí)情境則是，自治、德治既要基于黨的路線政策、國家相關(guān)的法律法規(guī)，又需立足鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展實(shí)際[6](P49)。而需要指出的是，當(dāng)前不同地區(qū)在自治、德治的推行過程之中，仍普遍存在著諸如程序不規(guī)范、民主程度偏低、村規(guī)民約內(nèi)容缺乏可操作性等一系列問題，難以與法治模式進(jìn)行有效對(duì)接。這無疑在很大程度上弱化了“三治合一”穩(wěn)步推進(jìn)的聯(lián)動(dòng)基礎(chǔ)。

（二）法治仍處邊緣化位置，形式意義大于實(shí)際效用

與近年來城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程持續(xù)加快、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)潛力得到進(jìn)一步釋放同時(shí)出現(xiàn)的，是愈發(fā)頻繁的各類亂象與管理弊病，諸如官民沖突、拉票賄選、小官巨貪等等，暴露了鄉(xiāng)村社會(huì)在法治化上的巨大缺失。盡管隨著國家不斷加大政策支持力度，制定、施行了旨在推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)法治化轉(zhuǎn)型的法律制度，然而在當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)情境中，法治觀念、法治模式仍未居于主流話語的中心位置。行政力量依舊占據(jù)著權(quán)力意志的主場(chǎng)，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的各項(xiàng)事務(wù)產(chǎn)生著關(guān)鍵性的影響，“重問題解決”的這種運(yùn)動(dòng)式的治理樣式，仍成為處理糾紛的首選。從處理的實(shí)效性來看，與法治所采用的程序模式相比，“重問題解決”這一模式的確具有突出優(yōu)勢(shì)，比如工作效率高、執(zhí)行力度大。然而需要看到的是，這一模式其實(shí)已經(jīng)對(duì)權(quán)力的規(guī)范行使產(chǎn)生了僭越，也難以切實(shí)有效地保障農(nóng)民的基本權(quán)力，導(dǎo)致矛盾繼續(xù)積存，最終在某個(gè)臨界點(diǎn)爆發(fā)，引發(fā)出更為嚴(yán)重的群體沖突[7](P131)。所以，嚴(yán)重依賴行政手段、淡化與忽視法治，只能讓鄉(xiāng)村治理的正向效果短期顯現(xiàn)，而難以真正發(fā)揮對(duì)秩序穩(wěn)定的持續(xù)性增益效應(yīng)。

（三）“知情祛魅”現(xiàn)象漸次顯現(xiàn)，導(dǎo)致法治方式“失語”

自20世紀(jì)80年代以來，普法宣傳、基層法治建設(shè)成為國家戰(zhàn)略意義上的重點(diǎn)工作，為法治意識(shí)在中國社會(huì)的流播、推動(dòng)法治社會(huì)的形成，發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。在農(nóng)村社會(huì)，經(jīng)過長(zhǎng)期的法律意識(shí)傳播、法治模式的導(dǎo)入，法治的權(quán)威性得以確立，也在不少民眾之中產(chǎn)生了影響力，使鄉(xiāng)土觀念之中的“送禮”“走后門”“說情”等觀念開始在糾紛處理之中失去實(shí)際意義。然而隨著民眾參與“法治”管理的渠道、方式的多樣化，“知情祛魅”這一現(xiàn)象也開始集中顯現(xiàn)：一方面，在當(dāng)前的鄉(xiāng)村社會(huì)場(chǎng)域之中，行政力量依舊具備某種“壓倒性”的威權(quán)色彩，以權(quán)壓法、人情執(zhí)法、司法不公等失范行為并不能在短期內(nèi)被完全禁止，一些秉公執(zhí)法、擁護(hù)法律的基層干群，往往會(huì)遭遇行政力量的打壓，導(dǎo)致其對(duì)法治產(chǎn)生質(zhì)疑，難以建立真正的認(rèn)同感；另一方面，雖然長(zhǎng)期以來固化的鄉(xiāng)土觀念開始被現(xiàn)代意識(shí)所消解，不過在某些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村，傳統(tǒng)規(guī)則依舊可以在某一節(jié)點(diǎn)無視法治，甚至僭越法律，令基層干群的合法權(quán)益難以得到有效保障。

三、法治視野下鄉(xiāng)村治理困境的成因

（一）缺乏規(guī)范、有效的法律制度供給，治理體系健全度偏低

較長(zhǎng)一段時(shí)期以來，“重經(jīng)濟(jì)”“輕法治建設(shè)”的觀念一直主導(dǎo)著鄉(xiāng)村社會(huì)生態(tài)，使得鄉(xiāng)村法治轉(zhuǎn)型大大滯后于城市。而盡管近年以來，國家持續(xù)出臺(tái)了多部法律法規(guī)，用于提升鄉(xiāng)村治理的法治化程度，不過由于其法律制度基礎(chǔ)較為薄弱，不少法律規(guī)定又缺乏具體的可操作，因此也在很大程度上導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理難以實(shí)現(xiàn)“有法可依”。需要指出是，《村民委員會(huì)組織法》仍舊是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理在國家法律意義上的主要依據(jù)。然而這部法規(guī)由于后續(xù)并未與鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展形成同步性的修改、完善，因此在規(guī)定上普遍存在著指向的籠統(tǒng)性、模糊性，在具體的可操作性上，也缺乏依據(jù)。這也使涉及鄉(xiāng)村治理的法律規(guī)定難以得到清晰、明確的指引，只能參照這些缺乏實(shí)際意義的法規(guī)，去嘗試進(jìn)行處理各類鄉(xiāng)村糾紛。而隨著鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化的多元化演變，單純依靠有限的法律法規(guī)，無法真正發(fā)揮法治治理有效引導(dǎo)、定紛止?fàn)幍淖饔茫M(jìn)而很難去規(guī)范基層干部群眾的行為，從而遮蔽了法治化的主體位置[8](P8)。

（二）治理主體法治素養(yǎng)亟待提升，相關(guān)人員依法治理能力不足

鄉(xiāng)村治理主體是推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)法治化轉(zhuǎn)型的核心所在，這一群體是否具備充分的法治意識(shí)與過硬的法治處理能力，也成為了個(gè)中關(guān)鍵。而雖然經(jīng)歷了長(zhǎng)期的基層普法宣傳、政治體制改革，當(dāng)前鄉(xiāng)村基層干部的整體的法治意識(shí)仍比較淡薄。從鄉(xiāng)土社會(huì)的文化機(jī)理來看，不少基層干部仍傾向于采用“以權(quán)息事”的思維與解決方式，試圖通過諸如脅迫、勸導(dǎo)、人情感化等途徑，去以最小成本化解各類矛盾與問題，從而繼續(xù)維持既有的社會(huì)秩序與既得利益生態(tài)。這也導(dǎo)致農(nóng)村不少基層干部缺乏過硬的法治能力，難以通過法治方式去呼應(yīng)、滿足鄉(xiāng)村民眾的現(xiàn)實(shí)訴求。而同時(shí)也需要看到，在廣大農(nóng)村，基層群眾的法治觀念也頗為淡薄，其往往會(huì)將自身自覺定位為“法律的作用對(duì)象”“是被法律管的人”，因此也就缺乏抗辯意識(shí)。此外，當(dāng)前鄉(xiāng)村的基層法治隊(duì)伍仍存在巨大的人才缺口，不少法務(wù)工作站之中，都沒有足量的專業(yè)人員，大多由非專業(yè)人員為民眾提供法律咨詢，這當(dāng)然無法真正凸顯法治治理的公正、規(guī)范。

（三）治理機(jī)制的法治化程度不高，體系、規(guī)則需進(jìn)一步完善

毋庸置疑，完整、高效的治理制度是推動(dòng)鄉(xiāng)村治理法治化的基礎(chǔ)要素。而缺乏規(guī)范性、約束力的治理制度，不僅會(huì)嚴(yán)重制約公權(quán)力的有序運(yùn)行，而且也難以保障主體的私權(quán)利。在當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)的治理生態(tài)之中，“鄉(xiāng)政村冶”依據(jù)占據(jù)著主導(dǎo)位置。而由于相關(guān)法律法規(guī)的不完善，其并未明晰劃定基層政府、村委會(huì)各自對(duì)應(yīng)的職權(quán)范疇，由此使基層政府責(zé)、權(quán)、利之間出現(xiàn)了嚴(yán)重的失衡。這種對(duì)于治理主體權(quán)責(zé)劃分的模糊性，無疑會(huì)導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明、公權(quán)私用，進(jìn)而引發(fā)各類潛在矛盾。而同時(shí)也需要指出，目前鄉(xiāng)村治理機(jī)制也存在明顯的弊端，其并未真正從程序意義上，以現(xiàn)代現(xiàn)代法治觀念取代傳統(tǒng)社會(huì)規(guī)則，與之對(duì)應(yīng)的責(zé)任機(jī)制并未真正顯現(xiàn)出約束力，導(dǎo)致諸如利益表達(dá)渠道、民主參與途徑、糾紛解決方式等，普遍顯得較為隨意、浮動(dòng)性偏大，弱化了其正常的功能。而參與、表達(dá)、維權(quán)載體的缺失與功能失調(diào)，也在很大程度上激化了農(nóng)村民眾的負(fù)面情緒，導(dǎo)致其開始對(duì)法治治理產(chǎn)生質(zhì)疑、抵觸甚至排斥心理。

（四）法治推進(jìn)缺乏充足保障，難以對(duì)接現(xiàn)有的自治、德治模式

法治氛圍作為一種情境，能夠在很大程度上消解民眾對(duì)于有別于傳統(tǒng)治理方式的新生范式的自我區(qū)隔意識(shí)，誘導(dǎo)其通過主動(dòng)接觸、深入了解去建立認(rèn)同，從而為鄉(xiāng)村社會(huì)的法治化轉(zhuǎn)型奠定堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。而毋庸諱言，當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)的法治氛圍仍顯得比較淡薄，民眾參與的積極性不高。究其原因，不難得見：一方面，法治思維并未真正介入鄉(xiāng)村社會(huì)場(chǎng)域之中，而是被定位為帶有破壞性的“他者”而存在。盡管在現(xiàn)代文明的持續(xù)沖洗之下，鄉(xiāng)村社會(huì)的鄉(xiāng)土基體開始被瓦解，然而對(duì)于中老年群體，其依舊堅(jiān)守著傳統(tǒng)思維，對(duì)外界事物采取觀望事物，且普遍有著從眾心理，使“私了”、鬧訪等鬧劇與亂象普遍存在；另一方面，專業(yè)人才、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的長(zhǎng)期短缺，也導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的法治化轉(zhuǎn)型，一直缺少強(qiáng)有力的支持與推動(dòng)。這其中自然不能回避農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件較差、對(duì)于人才吸引力不足等現(xiàn)實(shí)。而在制度層面，基層政府不重視法治建設(shè)，不愿意投入經(jīng)費(fèi)，也在很大程度上導(dǎo)致公共法律服務(wù)供給不足、人員得不到專業(yè)培訓(xùn)，繼而無法通過制度、人力，去加強(qiáng)法治與自治、德治之間的耦合度[9](P124)。

四、法治視野下鄉(xiāng)村治理困境的應(yīng)對(duì)策略

（一）加快專項(xiàng)立法、夯實(shí)法治基礎(chǔ)，構(gòu)建完整、規(guī)范的法律制度體系

一是應(yīng)當(dāng)加快對(duì)于鄉(xiāng)村法治化治理的立法，盡快制定、出臺(tái)具體的法律法規(guī)。厘清“村兩委”和基層政府之間的交互關(guān)系，明確前者的自身定位，依照相關(guān)法律法規(guī)，去清晰劃定其職權(quán)范圍、運(yùn)作程序，夯實(shí)鄉(xiāng)村治理的制度基礎(chǔ)；二是繼續(xù)完善現(xiàn)有的村規(guī)民約，立足鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展實(shí)際，尊重農(nóng)村民眾的傳統(tǒng)心理、文化習(xí)俗以及生活習(xí)慣，基于法律法規(guī)框架，去科學(xué)審視法治管理與上述文化要素之間的作用關(guān)系，通過法律制度作為規(guī)范性參照，去有效引導(dǎo)基層組織、村民的行為，提高其法治意識(shí)與素養(yǎng)；三是打通法治化管理與村規(guī)民約之間的聯(lián)結(jié)渠道，正視、發(fā)揮村規(guī)民約長(zhǎng)期以來在鄉(xiāng)村社會(huì)所負(fù)載的正向作用，借助其對(duì)于村民行為的規(guī)范與引導(dǎo)，將現(xiàn)代法治理念合理融入其中，促使農(nóng)村民眾真正準(zhǔn)確、全面地認(rèn)識(shí)法治化觀念，并將之與自治、德治進(jìn)行正確定位。進(jìn)一步推動(dòng)村規(guī)民約備案審查機(jī)制、民間規(guī)則體系以及國家法律法規(guī)之間的充分對(duì)接，不斷提升整個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)成員集體的法治意識(shí)，構(gòu)建人人知法、人人懂法的法治化社會(huì)氛圍，為構(gòu)建法治、自治、德治的新型治理模式奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）完善法治化治理組織模式、理順管理機(jī)制，科學(xué)引導(dǎo)權(quán)力運(yùn)作

要在切實(shí)鞏固基層黨委領(lǐng)導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上，不斷提高其作為鄉(xiāng)村治理核心的組織力，發(fā)揮其對(duì)于基層政府行政權(quán)、村民自治權(quán)之間的協(xié)調(diào)作用，使基層政府依據(jù)實(shí)際情勢(shì)、適度減少行政干預(yù)，突出自身在空間規(guī)劃、政策引導(dǎo)、資金扶持、監(jiān)督保障等環(huán)節(jié)上的職能重點(diǎn)，合理擴(kuò)大自治空間，促成基層政府、村民自治組織之間的高效互動(dòng)。同時(shí)，也要大力培育基層社會(huì)組織，嚴(yán)格遵照相關(guān)法律法規(guī)，劃定其在法律地位、權(quán)利義務(wù)上的具體范疇，給予、確保其應(yīng)有的合法性。此外，應(yīng)持續(xù)完善鄉(xiāng)村社會(huì)現(xiàn)有的依法決策機(jī)制，調(diào)整具體的相關(guān)規(guī)定，對(duì)決策的主體、范疇以及程序進(jìn)行清晰劃定，強(qiáng)調(diào)決策失誤責(zé)任與追責(zé)要求，改進(jìn)利益表達(dá)機(jī)制，落實(shí)利益補(bǔ)償所要求的公平、公開以及公正等核心理念，完善矛盾糾紛的預(yù)警、排查以及調(diào)處，逐步使既有的村“兩委”定期接訪、村民信箱、智慧社區(qū)、網(wǎng)絡(luò)維權(quán)平臺(tái)以及意見反饋渠道能夠得到充分整合，強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理在法治、自治、德治上的對(duì)接度[10](P138)。

（三）提升基層干部法治素養(yǎng)、打造高質(zhì)人才隊(duì)伍，推廣公共法律服務(wù)

應(yīng)當(dāng)在依照相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)基層政府在選人、用人上的法治導(dǎo)向，借助群眾訪談、專業(yè)考核、監(jiān)督反饋等方式，真正了解、定位當(dāng)前基層干部的法治能力。據(jù)此有針對(duì)性地完善現(xiàn)有的述職、述廉、述法“三位一體”的考核機(jī)制，將法治能力考察作為重點(diǎn)，真正實(shí)現(xiàn)法治能者上、法治平者讓、法治庸者下。要繼續(xù)加大對(duì)于法務(wù)工作站、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等公共組織的支持與管理力度，依照當(dāng)前鄉(xiāng)村在法律糾紛上出現(xiàn)的各類新情勢(shì)，合理設(shè)置諸如針對(duì)農(nóng)民工、老年人、流動(dòng)人口等相對(duì)弱勢(shì)的社會(huì)群體的法律援助專項(xiàng)綠色通道，合理進(jìn)行審批流程簡(jiǎn)化，真正去發(fā)揮法律定紛止?fàn)帯⒕S護(hù)權(quán)益的重要效用。考慮到專業(yè)性的法治人才的缺失這一短板，也要通過加強(qiáng)與相關(guān)院校的交流、合作，以定向、委培的形式共同培養(yǎng)專業(yè)人才，相應(yīng)提高這一群體的待遇標(biāo)準(zhǔn)，吸引其在鄉(xiāng)村本地長(zhǎng)期生活、學(xué)習(xí)、從事法務(wù)工作，為鄉(xiāng)村治理的法治、自治、德治相結(jié)合，提供充足的人才保障。

（四）創(chuàng)新法律糾紛化解手段，以德治與自治挖掘傳統(tǒng)文化、保障人民權(quán)利

首先，要科學(xué)利用調(diào)解、司法以及仲裁等法治資源去處理各類鄉(xiāng)村矛盾問題。逐步構(gòu)建縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級(jí)式的法律服務(wù)體系，重點(diǎn)在農(nóng)村地區(qū)設(shè)置法律援助聯(lián)絡(luò)點(diǎn)、專業(yè)的法律顧問人員，推動(dòng)多元化、全過程的糾紛解決機(jī)制的落地，使法律咨詢、人民調(diào)解以及法律援助能夠緊密結(jié)合、相互推動(dòng)；其次，要明確村黨支部在治理系統(tǒng)之中的絕對(duì)核心地位，引導(dǎo)村委會(huì)依法執(zhí)行職能，明確各自的權(quán)利、義務(wù)以及職責(zé)，形成分工合理、有機(jī)高效的新型“村兩委”體系；再次，要大力發(fā)展鄉(xiāng)村群眾組織，將發(fā)展鄉(xiāng)賢參事會(huì)、村落理事會(huì)等作為重點(diǎn)，積極推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的民主化監(jiān)督；最后，要構(gòu)建新時(shí)代的鄉(xiāng)賢文化、保障人民行使權(quán)利?；鶎诱?、村民自治組織要積極引導(dǎo)鄉(xiāng)村能人建立鄉(xiāng)賢組織，營(yíng)造民主協(xié)商的文化氛圍。規(guī)范鄉(xiāng)賢組織的內(nèi)部管理機(jī)制，發(fā)揮鄉(xiāng)賢群體與鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化對(duì)于構(gòu)建法治、自治、德治“三位一體”式的新型治理體系的感召、帶動(dòng)效用。

[1]陳于后，張發(fā)平.新時(shí)代鄉(xiāng)村“自治、法治、德治”融合治理體系研究[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2019,(06)：13-21.

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[3]陳濤，李華胤.“箱式治理”:自治、法治與德治的作用邊界與實(shí)踐效應(yīng)——以湖北省京山市鄉(xiāng)村振興探索為例[J].探索,2019,(05)：107-115.

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Research on the predicament of rural governance and its countermeasures from the perspective of rule of law

SU Qing-guo, YAN Lu-fang

( School of Marxism, Hebei University of Engineering, Handan 056038, China )

As the basic settlement of human beings, the governance effect of rural areas is directly related to the order of production and life. The key to ensuring the long-term stability of rural society is to promote the integration of rural governance system with autonomy and rule of virtue based on the framework of rule by law. In the current rural social field, the rule of law is still marginalized, and the phenomenon of "disenchantment with knowledge" is widespread. Therefore, although the rule of law of rural governance has been significantly promoted, the operation of rural governance system is still not smooth enough. Therefore, on the basis of continuing to promote the transformation of rural governance under the rule of law, it is necessary to further promote the integration of rural governance with "autonomy" and "rule by virtue", so as to drive the stable, coordinated and long-term development of rural society.

rule of law; rural governance; autonomy; virtue

2020-01-03

河北省社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究項(xiàng)目的研究成果（編號(hào)：20190303010110）；河北省高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目的階段性研究成果（編號(hào)：SD191003）

蘇慶國（1970-），男，河北永年人，副教授，碩士，研究方向：法律。

10.3969/j.issn.1673-9477.2020.01.010

D63

A

1673-9477(2020)01-051-05

[責(zé)任編輯 王云江]