任克強， 胡鵬輝

(1.南京市社會科學(xué)院社會發(fā)展研究所，江蘇南京 210018；2.華中科技大學(xué)社會學(xué)院，湖北武漢 430074)

社會治理體系和治理能力的現(xiàn)代化不僅是國家治理的重要方向與目標(biāo)，也是滿足新時期廣大人民群眾對美好生活追求的重要保障。因此，黨和政府將推動社會治理現(xiàn)代化放在了重要的戰(zhàn)略位置，并出臺系列文件，從基本理念到具體路徑都作出了明確而具體的部署。2019 年1月，習(xí)近平總書記在中央政法工作會議上首次提出“社會治理共同體”。基于這一新理念，黨的十九屆四中全會提出“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”，為社會治理現(xiàn)代化指明了方向。

社區(qū)建設(shè)是社會建設(shè)的重要內(nèi)容，也是社會管理的基礎(chǔ)路徑。社區(qū)社會組織發(fā)育不成熟、居民參與社區(qū)事務(wù)不熱心、行政化傾向嚴(yán)重、財力緊張等問題對社區(qū)建設(shè)與管理形成挑戰(zhàn)[1]。如何重構(gòu)社區(qū)治理體系是迫切需要解決的議題。當(dāng)前如何構(gòu)建一個更有效能的社區(qū)治理共同體？本文結(jié)合兩江市文中區(qū)的(1)本文對所有人名、地名都按照學(xué)術(shù)慣例進(jìn)行了匿名化處理。社區(qū)治理實踐，從社會治理共同體這一視角來探討社區(qū)治理體系建設(shè)問題。

一、社會治理共同體與社區(qū)治理共同體

近年來，我國社會治理中的復(fù)雜性在不斷增加，比如矛盾日益多元、基層主體參與社會治理的訴求日益增加等。為了更加有效地回應(yīng)民眾訴求、維護(hù)社會秩序和社會的良性運行、實現(xiàn)有效的社會治理，我國的社會治理方式也在發(fā)生著深刻變化。概括而言，我國的社會治理發(fā)生了從“統(tǒng)一管理”到“集中管理”再到“共同治理”的轉(zhuǎn)變，而“社會治理共同體”這一概念的提出，表明社會治理理念在進(jìn)一步深化。當(dāng)前，“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”既是對我國社會治理方向進(jìn)行的頂層設(shè)計，也是各社會治理實踐主體的行動指南。那么，如何有效推動社會治理共同體的建設(shè)？首先需要深化對社會治理共同體這一概念的理解。

所謂社會治理，按照郁建興的界定，是指政府、社會組織、公眾等在互動協(xié)商的基礎(chǔ)上共同努力解決社會問題、回應(yīng)治理需求的過程[2]。從上述界定可以看出，社會治理這一概念包含3個要素，即主體、方式和目標(biāo)。就主體而言，“統(tǒng)一管理”到“社會治理”這一治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變就強調(diào)了主體的多元性，凡是與治理內(nèi)容相關(guān)的主體，均應(yīng)該納入其中。因此，社會治理體系中，黨組織、政府組織、群團組織、經(jīng)濟組織、社會組織、自治組織、公民個人等多元主體都應(yīng)該被囊括進(jìn)來，這也是“人人有責(zé)”中“人人”的基本內(nèi)涵。而“互動協(xié)商”，在十九屆四中全會《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中提出的“民主協(xié)商”一詞，既表述了各主體之間的地位，也表明了社會治理的基本方式。具體而言，“協(xié)商”這一概念在詞義上就表明了各個主體的平等地位，因為只有地位平等的主體才可能在互動實踐中采取協(xié)商的方式而非其他。當(dāng)然，地位平等絕非權(quán)責(zé)一致，不同主體鏈接資源的能力和優(yōu)勢各有不同[3]，只有各盡其責(zé)，方能實現(xiàn)社會治理的帕累托最優(yōu)，這也是在社會治理體系中提出“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的意涵。就治理方式而言，主要依靠“協(xié)商”，而“民主”則是協(xié)商有效性的保障。當(dāng)然，“民主協(xié)商”既是“人人有責(zé)”的必然要求，也是“人人盡責(zé)”的必要保障。

何謂“共同體”？社會治理共同體這一概念是在習(xí)近平總書記提出的“人類命運共同體”概念基礎(chǔ)上的進(jìn)一步延展。習(xí)近平總書記在闡述“人類命運共同體”這一概念時指出:“顧名思義，就是每個民族、每個國家的前途命運都緊緊聯(lián)系在一起，應(yīng)該風(fēng)雨同舟，榮辱與共，努力把我們生于斯、長于斯的這個星球建成一個和睦的大家庭，把世界各國人民對美好生活的向往變成現(xiàn)實?！盵4]從這一界定可以看出，只有形成共識，才能構(gòu)建共同體?！肮餐w”這一概念最早由德國社會學(xué)家滕尼斯于1887年提出。在他看來，共同體是由同質(zhì)人口組成的關(guān)系密切、休戚與共、出入相友、守望相助、疾病相撫的具有共同意識和情感的社會生活共同體[5]，而其中，情感和道德的力量發(fā)揮著巨大作用。在這之后，不同的研究者對共同體這一概念進(jìn)行了界定，但其中的共同要素均指向人。愛茨尼在此基礎(chǔ)上，指出共同體具有兩個特征：一是必須要有一群個體之間充滿感情的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，而且是彼此之間相互強化的關(guān)系；二是需要對一套共享的價值、規(guī)范和意義及對一種共享的歷史和認(rèn)同的承諾[6]?？傊?，盡管共同體的外延或表現(xiàn)形式各有不同，但是其內(nèi)核恰恰是軟性的、彌漫的主觀體驗[7]。這種主觀體驗就是情感和共識。

那么，“社會治理”和“共同體”這兩個概念的合并使用，則更加強調(diào)了合作、共識和情感的成分，也凸顯了黨中央在社會治理方面更高的價值目標(biāo)。社區(qū)是社會的基本單元，社區(qū)治理共同體是社會治理共同體建設(shè)的基石。社區(qū)治理體系和能力的現(xiàn)代化是國家治理體系和能力現(xiàn)代化的微觀基礎(chǔ)單元，其水平?jīng)Q定了社會治理的現(xiàn)代化水平和治理效能[8]。然而，目前我國在社區(qū)治理中還存在一些短板與不足，因此，需要充分運用社會治理共同體的思想來打造社區(qū)治理共同體。所謂社區(qū)治理共同體，就是在社區(qū)內(nèi)部，在堅持黨建引領(lǐng)、政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，充分調(diào)動各利益相關(guān)主體參與到社區(qū)治理之中，遵循平等協(xié)商原則，通過社會化、法治化、智能化、專業(yè)化的手段和機制，實現(xiàn)治理過程的服務(wù)化和治理機制的精細(xì)化，繼而打造“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的共同體。

二、社會治理共同體下的社區(qū)治理問題

構(gòu)建社區(qū)治理共同體，提高社區(qū)治理效能，需要從社區(qū)治理的現(xiàn)實出發(fā)，針對存在的具體問題提出相應(yīng)的解決方案。當(dāng)前社區(qū)治理中存在哪些問題？本文選擇兩江市文中區(qū)為研究案例。文中區(qū)是東部沿海特大城市兩江市的中心城區(qū)，區(qū)域面積53 km2，常住人口約110萬人，下轄13個街道，120個社區(qū)，擁有豐富的政治、經(jīng)濟、文化、教育資源。文中區(qū)在20世紀(jì)90年代末就提出了“社區(qū)建設(shè)是城區(qū)工作的永恒主題”的發(fā)展理念，持續(xù)改善基層社區(qū)的人居環(huán)境，并推行社區(qū)議事園制度。2011年，文中區(qū)探索“扁平化”社區(qū)管理服務(wù)模式。2013年，推行社區(qū)“減負(fù)增能”，進(jìn)一步強化了社區(qū)服務(wù)功能。2015年至2018年，創(chuàng)建“全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)”(2)兩江市文中區(qū)人民政府.重錘擂響奮進(jìn)鼓 民心共筑幸福樓 持續(xù)打造“以人民為中心”的基層社會治理格局.2019.。2019年，民政部批準(zhǔn)文中區(qū)開展以“居民滿意度為導(dǎo)向的街道考評機制”為主題的基層治理實驗。

筆者在研究過程中，綜合運用了文獻(xiàn)研究法、參與觀察法和訪談法等，收集了自2009年以來文中區(qū)關(guān)于社區(qū)治理的各種文件、總結(jié)材料等。2018年3月至10月，筆者主持民政部“社會治理動態(tài)監(jiān)測平臺和深度觀察點網(wǎng)絡(luò)建設(shè)”項目，對文中區(qū)江街的社區(qū)治理創(chuàng)新進(jìn)行參與觀察和政策干預(yù)。2020年4月至9月，筆者在文中區(qū)就“后疫期社會治理網(wǎng)格化體系改革”主題，開展了部門、街道、社區(qū)等多場座談會，并深入訪談了相關(guān)部門分管領(lǐng)導(dǎo)、街道負(fù)責(zé)人、社區(qū)工作者等。研究發(fā)現(xiàn)，社區(qū)治理的問題可以主要歸納為兩個方面，即治理體系不順和治理能力不足。

1.治理體系不順，難以實現(xiàn)“人人有責(zé)”

從社會治理共同體的視角來看，要實現(xiàn)“人人享有”的目標(biāo)，其基本前提是“人人有責(zé)”。所謂“人人有責(zé)”，既強調(diào)了各利益相關(guān)主體均要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；也強調(diào)了權(quán)責(zé)一致，即所需承擔(dān)的責(zé)任要與自身的資源稟賦、能力和地位相匹配。

從理論而言，社區(qū)作為居民自治組織，其主要職責(zé)是居民的自我管理與自我服務(wù)，并協(xié)助基層政府做好相關(guān)工作。然而，在現(xiàn)實中社區(qū)往往承擔(dān)了來自條口部門分派的如綜治、計生、社保、醫(yī)療、文化、殘疾、養(yǎng)老、社會救助等必要的行政和服務(wù)工作，變成了一個準(zhǔn)行政機構(gòu)。而且，目前的治理體系并沒有理順，權(quán)責(zé)不匹配，社區(qū)將大多數(shù)時間和精力都用于完成甚至應(yīng)付上級的檢查督查，導(dǎo)致針對居民提供的服務(wù)不精準(zhǔn)和不精細(xì)。

目標(biāo)管理責(zé)任制某種程度上支配著基層政府的運行[9]。一方面，上級部門的任務(wù)過多、過重，且檢查繁多，使得原本就力量不足的基層社區(qū)更是疲于應(yīng)對。目前，社區(qū)承擔(dān)了越來越多的來自上級政府部門的常規(guī)性工作要求，使得社區(qū)將主要精力都放在其中，進(jìn)而缺乏時間和精力與廣大居民進(jìn)行充分的溝通交流。社區(qū)書記就直接表明了社區(qū)面臨的共通性現(xiàn)實問題：“以前社區(qū)居委會沒有政府這一塊的工作，就是天天跟大家聊感情，但現(xiàn)在我們基本上不做這些事了。我們承接政府這一塊的工作非常多，從開始懷孕、結(jié)婚一直到死，都要管?，F(xiàn)在社區(qū)承接的任務(wù)量很大?！?WX訪談記錄20200709)伴隨過重的工作量而來的是基層社區(qū)需要承擔(dān)的責(zé)任繁多，且并無明確的責(zé)任劃分。正所謂“上面千條線、下面一根針”，在沒有理順條塊關(guān)系的情況下，基層社區(qū)往往需要承接來自不同條口的工作安排，比如負(fù)責(zé)計生或社保的工作人員，同樣需要去承擔(dān)諸多其他的如人口普查、經(jīng)濟普查等責(zé)任。除了常規(guī)性工作，臨時性工作、突發(fā)性工作最終也需要下派到社區(qū)去落實?！巴蝗挥幸恍┦裁锤匾氖虑?，比如安全生產(chǎn)月，你要搞吧？為80歲以上老人搞養(yǎng)老評估，是我們挨家挨戶上門去做的?！?WX訪談記錄20200709)另一方面，治理體系不順還明顯體現(xiàn)為不同層級的權(quán)責(zé)不清、配合不足。在社區(qū)治理共同體的理念中，“人人有責(zé)”在本質(zhì)上強調(diào)了不同主體的權(quán)責(zé)相符與權(quán)責(zé)分明。也即，不同層級的機構(gòu)要依據(jù)自己的治理資源和能力，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。然而，在社區(qū)治理實踐中，伴隨著治理責(zé)任下放，相應(yīng)的治理資源并沒有一并下放，繼而導(dǎo)致配合不足的問題?！案鞑块T把任務(wù)下到社區(qū)就不管了！現(xiàn)在，各部門可以打電話給我們，讓我們?nèi)ε浜?，問題是我一個社區(qū)打電話讓你配合我，卻不配合。我們一個房屋漏水，老百姓跑了一年，基本上手續(xù)都完備了，最后在維修資金那卡住了，這個項目就流產(chǎn)了。是不是應(yīng)該部門來牽頭做這個事？”(WX訪談記錄20200709)

總之，在治理體系沒有理順的情況下，部門和街道是裁判員，基層社區(qū)是運動員，必須承擔(dān)來自上級部門的常規(guī)性和臨時性的行政事務(wù)。而且，伴隨責(zé)任而來的頻繁督查檢查使得社區(qū)往往處于將大量精力放在應(yīng)付上級任務(wù)而無暇回應(yīng)居民需求的狀態(tài)。這導(dǎo)致了兩個方面的后果：一方面，社區(qū)工作常常處于“條條”上管不到位、“塊塊”上也管不好的狀態(tài)，無法有效承接上級黨委和政府的責(zé)任要求；另一方面，基于上級要求而開展的服務(wù)往往背離居民的現(xiàn)實需求，呈現(xiàn)出服務(wù)不精準(zhǔn)、不精細(xì)的狀態(tài)，無法有效對接居民多樣化的關(guān)切和需求。尤為明顯的是，在疫情防控責(zé)任落實到社區(qū)之后，原本僅負(fù)責(zé)“服務(wù)”或“辦事”的社區(qū)，因為承接了“疫情防控”新任務(wù)，使得原本就力量不足的社區(qū)工作者更是捉襟見肘，社區(qū)治理只能流于形式[10]。

2.社區(qū)治理能力不足，難以做到“人人盡責(zé)”

社區(qū)治理共同體中，在“人人有責(zé)”的基礎(chǔ)上還強調(diào)了“人人盡責(zé)”。當(dāng)然，在社區(qū)治理共同體中，“人人盡責(zé)”中的“人人”，不能被簡單地理解為個體，而是具有多個層面的意涵，它既包括利益相關(guān)個體，也包括相關(guān)組織，還包括社區(qū)這個整體。在此意義上，盡責(zé)包括兩個方面：一是從社區(qū)主體而言，它意指充分發(fā)揮主體的能動性、盡其所能；二是從社區(qū)整體而言，它還意味著社區(qū)治理主體與相關(guān)的外在環(huán)境(包括治理工具和治理力量)的有效配合，以便增強治理主體的治理能力，這在某種程度上也是“盡責(zé)”的題中之義。而目前社區(qū)治理能力不足，也恰恰可以歸納為這兩個層面的不足，進(jìn)而限制了“人人盡責(zé)”的實現(xiàn)。

現(xiàn)有治理主體(主要是社區(qū)工作者)面臨著盡責(zé)的能力和意愿不足的問題。郁建興曾指出，要實現(xiàn)“人人盡責(zé)”需要解決一個關(guān)鍵問題[2]，即“激勵”，要調(diào)動相關(guān)主體參與到社區(qū)治理實踐的積極性。就社區(qū)工作者的激勵而言，包括兩個方面：一是來自工作的滿足感、成就感的激勵，讓其感受到工作的價值與意義，繼而激發(fā)其內(nèi)在激情去盡力、盡責(zé)；二是來自外在的激勵，包括物質(zhì)報酬、晉升空間等。然而，目前社區(qū)治理實踐中，社區(qū)工作者在內(nèi)外層面的激勵方面都存在不足。

就內(nèi)在激勵而言，社區(qū)工作者面臨著治理資源不足、難以有效回應(yīng)社區(qū)居民訴求的問題。具體來說，社區(qū)工作者直接面對社區(qū)居民，是居民求助的直接對象，更是居民對社區(qū)治理滿意度的直接評價依據(jù)。社區(qū)工作者雖然了解居民需求，但囿于組織資源的限制，并不能有效回應(yīng)居民的訴求，及時解決居民的問題。在實踐中，社區(qū)工作者更多起到的是信息收集與傳遞的作用，也即將社區(qū)居民的需求信息收集起來向上級相關(guān)部門反映，最終還需要具有相關(guān)職權(quán)和資源的部門解決。但是，相關(guān)部門并不能及時回應(yīng)，這就限制了社區(qū)居民對社區(qū)工作者的認(rèn)同感，進(jìn)而也影響了社區(qū)工作者對自身工作的認(rèn)同。一位社工就有這樣的經(jīng)歷，“我記得第一次上門走訪的時候特別有激情。上門之后就有3個老人跟我反映說他家門口的樓道燈不亮，讓我盡快解決他們的問題。我就跟我們社區(qū)書記主任都反映了……過了半年，第二次上門的時候，他們又再次跟我反映這個問題，我就底氣不足了，因為還沒有給他們解決問題。到了第三次、第四次我就不敢去那棟樓了，因為他們看見我就開始說，你怎么還沒有給我解決這個問題。”(HL訪談記錄20200709)

事實上，不僅是社區(qū)工作者，在目前大力推進(jìn)網(wǎng)格化治理的實踐中，網(wǎng)格員、網(wǎng)格長等都面臨著相似的困境，他們在缺乏治理資源回應(yīng)居民訴求、只能通過各種途徑向上級反映的情況下，反饋的滯后性使得他們在社區(qū)治理實踐中常常具有畏難情緒。“我們每上一次門都是煎熬，居民給我們反映事情，我們是沒有辦法解決的?！?DC訪談記錄20200709)但是，在推動社區(qū)治理過程中將社區(qū)服務(wù)滿意度作為社區(qū)工作成績考核指標(biāo)的情況下，社區(qū)工作人員只能盡量迎合居民，甚至“討好”居民?！盀榱藵M意度我又不停地在討好居民。所以，社區(qū)要講滿意度什么的話，我頭皮就發(fā)麻，不知道怎么才能把滿意度弄上來?！?DC訪談記錄20200709)因缺乏治理資源而無法有效回應(yīng)居民訴求導(dǎo)致社區(qū)工作者難以從工作中獲得認(rèn)同感和激勵，而基于考核壓力又不得不去迎合居民更是起到了反向的激勵作用，它們共同導(dǎo)致了社區(qū)工作者在工作中難以獲得內(nèi)在激勵。

就外在激勵而言，治理體系不順使得社區(qū)工作者承擔(dān)超量超負(fù)荷工作，加上缺乏有效的激勵手段，使得其積極性不高、職業(yè)倦怠感強烈。這種外在激勵手段不足同樣體現(xiàn)為兩個維度：一是物質(zhì)激勵的不足。一位社區(qū)書記就明確感受到：“現(xiàn)在社工普遍心理就是，現(xiàn)在工作都做不完，還有很多額外的工作要做，他們可能要用下班時間、周末時間去做走訪等事情，而且目前還沒有這方面的補貼?！?HJ訪談記錄20200709)二是職業(yè)晉升空間的缺乏。一位街道的民政科長表示：“我覺得社工的上升通道太窄了，沒有什么可能，尤其是年輕的社工。我覺得應(yīng)該適當(dāng)放寬一些條件，讓大家能看到希望，干勁也足一點?！?TK訪談記錄20200709)然而，工作任務(wù)的繁重和激勵手段的缺乏，帶來的后果是社區(qū)工作人員更多感受到工作的倦怠感，進(jìn)而呈現(xiàn)出流動性強、穩(wěn)定性低的特點。2009年，兩江市招聘了1 000名大學(xué)生社工，其中文中區(qū)招聘了180名，至2017年只剩40名(3)基于筆者2017年對文中區(qū)社區(qū)工作者的調(diào)查。。2017年以來，更是每年都需要通過招聘來補充社工的流失。社工的流動性強、穩(wěn)定性低，既加重了現(xiàn)有社區(qū)工作人員的工作任務(wù)，又使得社區(qū)工作更加容易出現(xiàn)不連續(xù)、不專業(yè)的問題。

從社區(qū)整體而言，治理能力不足還體現(xiàn)在沒有充分動員和發(fā)揮其他社會力量、沒有充分依靠科技等手段來提升社區(qū)的治理能力。具體來說，一是目前的社區(qū)治理還主要依靠體制內(nèi)資源，動員能力有待提高。社會治理中的“社會協(xié)同”，就是強調(diào)要將與治理對象相關(guān)的社會力量都動員起來，通過民主協(xié)商的方式參與到治理之中。但是，就社區(qū)治理實踐來說，目前還一定程度上存在參與主體的單一化，未能將更多社會力量吸納進(jìn)來等問題。但是，各行政部門與基層社區(qū)、社會組織、物業(yè)、志愿者等其他主體之間缺乏制度化、常態(tài)化的聯(lián)動，未能有效聯(lián)動各方資源、實現(xiàn)共同利益。二是科技支撐不夠，一定程度上還存在平臺之間不兼容、信息不能共享的問題。正如一位街道書記所言：“我們現(xiàn)在的網(wǎng)絡(luò)平臺、系統(tǒng)平臺還沒有完全整合，盡管我們現(xiàn)在‘五網(wǎng)合一’，那只是形式上的，真正的還是條口歸條口。像民政有專門的操作系統(tǒng)，計生也有專門的操作系統(tǒng)，綜治有綜治的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，這個多網(wǎng)合一到底是‘一張網(wǎng)’還是‘一個操作平臺’？這還是目前我們面臨的一個很大的問題，平臺滿足不了條口的需要，條口仍然按照他的一些工作要求和工作性質(zhì)來進(jìn)行一些任務(wù)的部署和要求?！?WY訪談記錄20200619)

總之，目前在構(gòu)建社區(qū)治理共同體的實踐中，盡管在治理體系和治理能力方面都有所提高，但是依然存在著不足，那就是治理體系不順影響著“人人有責(zé)”，而治理能力不足又制約著“人人盡責(zé)”。

三、社區(qū)治理共同體的建構(gòu)

社會治理體系的創(chuàng)新既是社會治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，也是社會治理存在諸多不足的現(xiàn)實要求。如何打造一個更有效能、更有韌性，能夠應(yīng)對常態(tài)化和非常態(tài)化挑戰(zhàn)的社區(qū)治理共同體？針對治理體系不順，需要從治理理念和組織體系方面進(jìn)行創(chuàng)新與重構(gòu)，而針對治理能力不足，則需要從治理方式和人力資源方面進(jìn)行保障與支撐。

1.堅持“人民至上”，創(chuàng)新社區(qū)治理理念

2019年，習(xí)近平總書記考察上海時提出“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念，指明了新時代城市建設(shè)的前進(jìn)方向[11]。只有堅持“人民至上”，才能真正堅持人民的主體性，了解人民的各種需求。就社區(qū)治理的現(xiàn)實而言，出現(xiàn)的諸多問題，比如提供的服務(wù)與居民需求還不夠匹配、治理與服務(wù)還不夠精準(zhǔn)精細(xì)、居民參與性還不足等，在很大程度上恰是因為沒有堅持好“人民至上”這一根本理念，從而出現(xiàn)了社區(qū)治理實踐的走樣。

要堅持“人民至上”這一根本性的社區(qū)治理理念，就需要在以下更加具體的維度進(jìn)行理論創(chuàng)新：一是以人民為中心。以人民為中心是中國治理的本質(zhì)底色[12]。在社區(qū)治理中，以人民為中心，對人民負(fù)責(zé)。需要根據(jù)人民需求，提供服務(wù)，滿足人民群眾對于多元化、多樣性美好生活的需要。二是要堅持“小政府、大社會”的理念?！靶≌辈淮砣跽?，而是要堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)的角色地位，政府要有效發(fā)揮作用，但同時要注重多元主體作用的發(fā)揮。堅持“大社會”的理念，相信各主體有自我管理、自我服務(wù)的能力和意識。以此為基礎(chǔ)，堅持將各利益相關(guān)主體都統(tǒng)合進(jìn)社區(qū)治理體系之中，并各自發(fā)揮其優(yōu)勢與特長，進(jìn)而形成有效治理的合力。三是在“小政府、大社會”的理念下，要大力發(fā)展社區(qū)社會組織，要向社區(qū)社會組織穩(wěn)定購買服務(wù)，只有形成一大批能承接政府服務(wù)的專業(yè)性的扎根社區(qū)的社會組織，才能在基層真正形成“小政府、大社會”格局。四是在堅持“大社會”的理念下，要遵循市場和社會的運作邏輯，堅持契約性，這也是“法治保障”的精神體現(xiàn)。這種契約性既體現(xiàn)在政府與市場和社會主體的交往中，也體現(xiàn)在不同層級的政府組織內(nèi)部。堅持契約性這一理念也是社會治理制度化的體現(xiàn)，能夠讓不同主體的互動有章可循、有章可依，繼而建構(gòu)一個長效、互信的互動體系。

2.推動多元共治，完善社區(qū)治理組織體系

建設(shè)社會治理共同體，只有“人人有責(zé)”與“人人盡責(zé)”，才能實現(xiàn)“人人享有”。為了實現(xiàn)“人人有責(zé)”，需要推進(jìn)組織體系創(chuàng)新，構(gòu)建一個更加合理、有序、權(quán)責(zé)分明的基層社會治理組織體系，核心是要理順各利益相關(guān)主體的角色定位和相互關(guān)系。在社會治理體系中提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”中，黨委、政府、社會和公眾都是相關(guān)主體。構(gòu)建基層社會治理體系就是要重新定位各主體的角色地位。

具體而言，一是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，要充分發(fā)揮“黨建引領(lǐng)”的作用。有效的基層治理必然與基層重要的治理資源——黨組織存在緊密的聯(lián)系。理論研究和實踐探索都表明，我國城市基層黨建在社會治理過程中正發(fā)揮著越來越重要的作用。基層創(chuàng)新中涌現(xiàn)的“聯(lián)合黨建”與社區(qū)治理的復(fù)合制結(jié)構(gòu)在黨建與治理兩個方面均取得突出的成績，既能夠保證黨對社會治理工作方向的引導(dǎo)，同時也為社區(qū)治理資源的整合、共享，社區(qū)事務(wù)的協(xié)商、管理提供平臺[13]。在社區(qū)治理中，要充分發(fā)揮基層黨建與其他主體的合力效應(yīng)，推動黨建引領(lǐng)社會和市場主體參與到基層治理之中。其中，尤為值得關(guān)注的是，隨著社會的發(fā)展，志愿者群體和慈善資源也在逐步成長，并對社區(qū)治理產(chǎn)生了明顯的效應(yīng)。黨建引領(lǐng)的實踐要注意團結(jié)這兩股新的社會力量，夯實社會治理的基礎(chǔ)。二是要堅持政府主導(dǎo)的地位。需要合理界定和劃分不同層級政府以及政府內(nèi)部各部門之間的職責(zé)和權(quán)力[14]，就基層政府而言，各條口部門要明確并執(zhí)行自身的法定職責(zé)。需要適當(dāng)去屬地化管理，行政事務(wù)交還各條口部門負(fù)責(zé)。確實需要下放的，通過基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量改革，確保人、財、物等權(quán)力下放，使基層有職有權(quán)有物。街道作為基層政府組織，同樣要與居委會的職責(zé)區(qū)分開來。凡是應(yīng)該且由街道來做能發(fā)揮更好效應(yīng)的工作，不能要求居委會承擔(dān)；而居委會作為基層自治組織，不能完全成為基層政府的下屬執(zhí)行機構(gòu)。其主要職責(zé)是深入社區(qū)調(diào)研，統(tǒng)戰(zhàn)各小區(qū)積極分子，建立到家庭的服務(wù)動員體系，建立大痛點向上反饋，中痛點外部力量介入，小痛點居民自我解決的分層處理機制。此外，社區(qū)最了解居民需求，應(yīng)該給予其更多財政資金支持其根據(jù)需求向市場和社會購買服務(wù)。三是要堅持社會協(xié)同，也即各市場和社會主體堅持各自職責(zé)定位，有效履行各自責(zé)任。對社會組織，要注重引導(dǎo)培育在地化的社會組織。對物業(yè)企業(yè)，要探索建立政府向物業(yè)購買服務(wù)機制，物業(yè)企業(yè)則要堅持為社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)、安全的物業(yè)服務(wù)。此外，駐區(qū)單位、群團組織也可以發(fā)揮其資源優(yōu)勢，為建構(gòu)一個利益和情感共同體的社區(qū)添磚加瓦。四是動員居民參與。創(chuàng)新社區(qū)治理的一個重要主體是居民，他們的有效參與才能更好地實現(xiàn)人民對于美好生活需求的目標(biāo)。在治理體系中，要堅持居民的主體地位，讓其有渠道參與到關(guān)涉自身的治理活動之中，而且在參與中能平等、有效地傳達(dá)自身的利益訴求。

3.注重科技支撐，創(chuàng)新社區(qū)治理方式

有效的治理機制和治理技術(shù)作為責(zé)任主體盡責(zé)的外部約束條件，在創(chuàng)新社會治理體系中，也必須創(chuàng)新治理機制，并結(jié)合社區(qū)治理的時代性，充分發(fā)展與運用各種治理技術(shù)。最大限度地發(fā)揮包括信息化手段在內(nèi)的科技力量的作用，既是“科技支撐”的題中之義，也是社會治理精細(xì)化的內(nèi)涵所在[14]。

社會治理模式由社會存在所決定。以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等為代表的信息技術(shù)深刻地改變了我們的社會、影響著人民的生活[15]。智慧城市與智慧社區(qū)建設(shè)是未來的必然趨勢，必須放在更加重要的位置去考慮。有效整合現(xiàn)有的各種信息化治理平臺，把各種創(chuàng)新實踐中有生命力和可持續(xù)性的做法，整合進(jìn)統(tǒng)一的信息平臺，減少社區(qū)重復(fù)“打卡”和重復(fù)勞動，讓基層騰出更多精力服務(wù)居民群眾。具體而言，可以推動網(wǎng)格化治理，并將“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)”的思維融入網(wǎng)格化治理之中。建立統(tǒng)一的網(wǎng)格數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，實現(xiàn)一個終端采集應(yīng)用。建立“一體化聯(lián)動指揮平臺”，進(jìn)行大數(shù)據(jù)研判分析。比如，兩江市文中區(qū)在社區(qū)治理實踐中，依托“社區(qū)治理一體化平臺”，建立統(tǒng)一的網(wǎng)格數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，實現(xiàn)一個終端采集應(yīng)用。通過構(gòu)建基層社會治理“一張網(wǎng)”，暢通居民訴求表達(dá)渠道，引導(dǎo)居民參與社區(qū)事務(wù)、開展互助服務(wù)等，進(jìn)而推動社區(qū)服務(wù)精準(zhǔn)化。

4.發(fā)揮專業(yè)引領(lǐng)，打造基層社會治理人才隊伍

社區(qū)工作不是籠統(tǒng)的、簡單的服務(wù)工作，還涉及諸多專業(yè)性知識，這就涉及治理過程的專業(yè)化分工與協(xié)作。尤其是在構(gòu)建兼容常態(tài)化運作和非常態(tài)化風(fēng)險應(yīng)對于一體的社區(qū)治理體系時，更需要注重打造專業(yè)性人才隊伍，以便能在治理中發(fā)揮比較優(yōu)勢，實現(xiàn)治理的精細(xì)化。

一是增加激勵，暢通職業(yè)上升通道。推行社區(qū)工作者“三崗十八級”薪酬管理體系，將基層社工崗位特點、工作年限、教育程度等因素與薪酬水平有機結(jié)合，增加收入。加大面向社工招錄公務(wù)員，事業(yè)單位人員等公職人員的力度，拓寬社區(qū)工作者選任渠道和發(fā)展空間，打通社工職業(yè)上升通道。加大從優(yōu)秀社工中發(fā)展黨員的力度，積極推薦優(yōu)秀社工擔(dān)任各級黨代表、人大代表、政協(xié)委員和勞動模范等。二是整治形式主義，減輕社工的工作負(fù)擔(dān)。一方面，落實中央減負(fù)文件，通過控制下發(fā)文件和精簡基層上報文件表格數(shù)量、改進(jìn)督查檢查考核方式、發(fā)揮科技力量等方式，切實減輕基層社工的形式主義負(fù)擔(dān)。另一方面，加強志愿服務(wù)隊伍建設(shè)。充分發(fā)揮黨員義工、樓棟長等各種志愿服務(wù)隊伍的力量，來承接不需要社工專業(yè)技能的工作。三是增加專業(yè)培訓(xùn)，提升社區(qū)工作者的治理能力。面臨現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，社區(qū)工作者的工作方式也相應(yīng)地需要轉(zhuǎn)變，這就需要增加專業(yè)培訓(xùn)，推動社區(qū)工作者利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新技術(shù)和微信群、QQ群等新平臺開展工作。同時，需要推動社區(qū)工作者，與基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量、下沉的條口專業(yè)人員協(xié)調(diào)合作，提升社區(qū)治理專業(yè)化水平。此外，還要增強社區(qū)工作者與物業(yè)從業(yè)人員、志愿者、社會組織社工等的聯(lián)動能力，提升其群眾工作和社會工作水平。

四、結(jié) 語

不管是從“單位制”向“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)型，還是不斷加速的城市化進(jìn)程，都表明城市社區(qū)變得越來越重要。城市社區(qū)作為廣大居民的重要生活空間，呈現(xiàn)出一種不同于滕尼斯意義上“共同體”的特質(zhì)，是一種“脫域性”的、以利益合理為基礎(chǔ)的狀態(tài)。具體而言，滕尼斯意義上的“社區(qū)”是作為一種群體生活而非個人意志的結(jié)構(gòu)，是由習(xí)慣、習(xí)俗和傳統(tǒng)來引導(dǎo)的。而伴隨市場化、城市化而來的城市社區(qū)，在建設(shè)上面臨著碎片化、冷漠化和個體化等困境。對于社區(qū)居民而言，它更多只是一個居住地而已，而不再是具有特定邊界的地域性的生活共同體，也不再是一個充滿歸屬感和情感的共同體。

這種狀態(tài)與其說是共同體意義上的社區(qū)，不如說是方法論意義上的社區(qū)。這種社區(qū)的目標(biāo)，更是要求人們思考如何在原有共同體瓦解之外重建共同體的問題。本文從社會治理共同體的視角來探析社區(qū)治理問題，從根本上而言，就是要回應(yīng)如何重建滕尼斯意義上的社區(qū)。當(dāng)然，這也就更加考驗社區(qū)的治理體系和治理能力。本文以兩江市文中區(qū)的社區(qū)治理實踐為例，從社會治理共同體的視角，剖析了當(dāng)前社區(qū)治理中存在的主要問題，并在此基礎(chǔ)上提出了重新構(gòu)建社區(qū)治理共同體的策略。如果說社區(qū)共同體包含利益、情感與文化這3個層層遞進(jìn)的含義，那么，本文首先聚焦于利益問題，也即通過重構(gòu)治理理念、機制和方法來構(gòu)建利益層面的共同體。以此為基礎(chǔ)，才能自然而然地激發(fā)社區(qū)各主體積極主動參與社區(qū)治理，形成守望相助的情感連接，繼而形成“向上向善向好”的價值追求和社區(qū)精神。以此，構(gòu)造一個利益緊密、情感共同和價值共享的社區(qū)共同體，滿足人民群眾對多元化美好生活的需求。