張 勇

(安徽財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院，安徽蚌埠 233030)

一、引 言

作為我國農(nóng)村土地制度的重要內(nèi)容，宅基地制度是鄉(xiāng)村的一項基礎(chǔ)性制度，對于保障作為集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)戶實現(xiàn)住有所居以及維護農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用[1]。近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快推進，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移進城數(shù)量不斷增加，農(nóng)村常住人口數(shù)量持續(xù)減少。受到城鄉(xiāng)二元土地制度和戶籍制度的約束，加上城鎮(zhèn)化的快速推進，城鎮(zhèn)人口數(shù)量持續(xù)增加、農(nóng)村人口數(shù)量相應(yīng)減少，但是期間農(nóng)村建設(shè)用地數(shù)量卻不減反增，尤其是農(nóng)村村莊建設(shè)用地規(guī)模呈增加態(tài)勢[2]。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的數(shù)據(jù)可知：全國農(nóng)村戶籍人口從2000年的8.12億人減少到2017年的7.56億人，全國農(nóng)村村莊用地規(guī)模從2000年的1 355.3萬hm2增加到2017年的1 392.2萬hm2[3]。在現(xiàn)行制度框架下，農(nóng)民可無償申請、分配獲得并無限期使用宅基地，與此同時，宅基地流轉(zhuǎn)又受到了法律的嚴格限制，不允許流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟組織之外的其他人。這使得在城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展和城鎮(zhèn)化快速推進背景下，隨著農(nóng)村人口“離土離鄉(xiāng)”退出農(nóng)村農(nóng)業(yè)并進入城鎮(zhèn)就業(yè)生活，對于已進城成為市民以及長期在城鎮(zhèn)就業(yè)定居但暫未落戶轉(zhuǎn)為市民的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而言，既缺乏通暢的宅基地有償退出機制引導(dǎo)其主動退出，又缺乏宅基地有償使用機制倒逼其主動向集體交回，導(dǎo)致宅基地閑置問題日益突出，大量宅基地和農(nóng)房處于低效利用狀態(tài)。由此，不僅造成了農(nóng)村土地和住房資源的極大浪費[4]，而且成為這部分進城農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)落戶定居的障礙，一定程度上制約了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，上述問題已引起社會普遍關(guān)注。

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，為了破解當前日益突出的宅基地閑置這一現(xiàn)實問題，積極推進農(nóng)村存量建設(shè)用地再利用、有效激活農(nóng)村土地資源資產(chǎn)及充分保障鄉(xiāng)村振興用地需求，進而使農(nóng)村土地利用實現(xiàn)“盤活存量、用好流量”，2018年1月，中央一號文件首次提出探索宅基地“三權(quán)分置”的改革政策[5]。2019年9月，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》，明確指出“鼓勵村集體和農(nóng)民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”。同月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在印發(fā)的《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》中再次明確提出，要積極穩(wěn)妥地開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作。目前，國內(nèi)圍繞宅基地盤活利用的相關(guān)問題展開了一系列研究。針對宅基地的利用現(xiàn)狀及閑置成因，李婷婷等調(diào)研全國典型村莊，發(fā)現(xiàn)全國宅基地閑置率將近11%，認為這主要是由宅基地利用與鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)變化失衡所造成的[6]；宇林軍等研究發(fā)現(xiàn)，全國農(nóng)村宅基地平均的空心化率達到10.2%，農(nóng)村居民點用地與農(nóng)村人口關(guān)系失衡是造成宅基地閑置的主要原因[7]。針對宅基地盤活利用的影響因素，楊璐璐等認為，隨著宅基地“功能性剩余”特征的出現(xiàn)，農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地的需求增加會激活農(nóng)村存量土地優(yōu)化配置的潛力，進而促進閑置宅基地再利用[8]；魏程琳等提出，宅基地市場化改革路徑往往會忽視很長一段時間內(nèi)大多數(shù)進城農(nóng)民工仍要返鄉(xiāng)的現(xiàn)實，忽略了宅基地的保障功能，從長遠來看反而不利于盤活利用宅基地[9]。針對盤活利用宅基地的模式，劉紅梅等提出，可依托建設(shè)用地減量化政策來實施宅基地換房[10]；亢德芝等研究認為，為了實現(xiàn)放活宅基地使用權(quán)和農(nóng)民土地收益最大化，可探索政府主導(dǎo)搭建宅基地流轉(zhuǎn)平臺、農(nóng)民在平臺上交易的盤活利用模式[11]；朱鳳凱等提出，隨著宅基地功能從居住保障向生產(chǎn)經(jīng)營功能演變，可采取出租、入股等方式實現(xiàn)再利用[12]。

從現(xiàn)有文獻來看，探索宅基地盤活利用的政策措施是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興背景下拓展宅基地功能、激活宅基地資源資產(chǎn)及為發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)提供用地保障的有效途徑，對提高農(nóng)村土地利用效率、增加農(nóng)民收入、激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力及促進鄉(xiāng)村振興具有重要意義。但是，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，在實踐中推進閑置宅基地盤活利用仍面臨著一些挑戰(zhàn)，現(xiàn)實中還存在諸多亟待破解的障礙，仍需深入研究。因此，通過梳理已有文獻，基于宅基地功能的演變與拓展，分析鄉(xiāng)村振興背景下盤活利用閑置宅基地的可行性，從“人的障礙”和“地的障礙”兩方面剖析鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下盤活利用閑置宅基地存在的制約因素，繼而針對現(xiàn)實障礙提出具體破解路徑，以期為促進閑置宅基地盤活利用、深化宅基地制度改革及推動鄉(xiāng)村振興提供有益參考。

二、功能演變與拓展：鄉(xiāng)村振興背景下盤活利用閑置宅基地的可行性

我國現(xiàn)行的宅基地制度形成于計劃經(jīng)濟時期，具有較強的身份性、福利性和保障性等特征。在很長一段時期內(nèi)，該制度為保障廣大農(nóng)民在農(nóng)村居住生存發(fā)揮了重要作用，在改革開放后的40多年里，宅基地制度雖有所調(diào)整但無實質(zhì)性變化，且該種制度的困局越發(fā)明顯。形成這種制度困局的根源在于宅基地是農(nóng)民的基本生活資料，主要承載著農(nóng)民的居住保障功能和農(nóng)村的政治穩(wěn)定功能，關(guān)系到億萬農(nóng)民的生存居住和農(nóng)村的社會穩(wěn)定[13]。近年來，隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施，在以人的城鎮(zhèn)化為核心目標導(dǎo)向下農(nóng)民市民化進程加快推進，有1億左右進城農(nóng)民和其他常住人口將在城鎮(zhèn)落戶。同時，為了推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、解決好新時代背景下的“三農(nóng)”問題，十九大報告首次提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。在新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的雙輪驅(qū)動下，宅基地的價值日益凸顯，其功能發(fā)生了演變與拓展，具體體現(xiàn)在以下兩個方面。

1.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程中的宅基地功能演變

近年來，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量不斷增加，農(nóng)村居民的生產(chǎn)方式、家庭的生計模式也都發(fā)生了深刻變化。時過境遷，現(xiàn)行的以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份為基礎(chǔ)、以居住保障功能為主要目標的宅基地制度已不能適應(yīng)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展的要求，更不能適應(yīng)推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的現(xiàn)實要求，甚至與現(xiàn)階段城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展的實際相脫節(jié)[14]?？梢哉J為，在一定程度上，現(xiàn)行的宅基地制度成為推進有條件的農(nóng)民進城落戶并在城鎮(zhèn)安居生活的障礙，主要表現(xiàn)為：

其一，隨著農(nóng)村人口進城務(wù)工或經(jīng)商，進城農(nóng)民的居住需求滿足對原宅基地和住宅的依賴性明顯下降，尤其是那些已進城落戶定居及常年在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活的農(nóng)民，他們與農(nóng)村農(nóng)業(yè)的黏度大大降低，宅基地所承擔的居住保障功能逐漸弱化[15]。對于這些進城農(nóng)民來說，他們并不愿意放棄自己在農(nóng)村的宅基地，加上相關(guān)政策要求不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件，導(dǎo)致在現(xiàn)行制度和政策框架下，農(nóng)民即使進城落戶但仍可繼續(xù)擁有農(nóng)村宅基地，但是無人居住的情形導(dǎo)致這些農(nóng)民進城后的宅基地和住宅大多處于閑置狀態(tài)。

其二，目前，農(nóng)民家庭的收入來源為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及外出務(wù)工或經(jīng)商所得，獲得土地財產(chǎn)性收入較少。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，在推進農(nóng)民市民化進程中，農(nóng)民有增加財產(chǎn)性收入的現(xiàn)實需要，尤其是在宅基地居住保障功能逐漸弱化的當下，農(nóng)民對宅基地的財產(chǎn)功能訴求日益凸顯，特別是對那些已進城落戶及有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活且愿意舉家進城落戶的農(nóng)民而言，他們大多都有獲得包括宅基地在內(nèi)的土地財產(chǎn)性收入的訴求，但由于現(xiàn)行制度框架下的宅基地權(quán)能的不完整，農(nóng)民的宅基地財產(chǎn)權(quán)利難以得到保障和實現(xiàn)，導(dǎo)致部分進城落戶的農(nóng)民難以通過宅基地本身來獲得土地財產(chǎn)性收入，不能為其轉(zhuǎn)移進城提供資金支持和成本保障，使得宅基地往往處于閑置狀態(tài)，造成了宅基地資源的低效利用[16]。鑒于此，如果能從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程中的宅基地功能演變視角，基于宅基地的用益物權(quán)屬性，通過實施有效的盤活利用政策措施讓閑置宅基地“活起來”，對宅基地使用權(quán)人——農(nóng)民而言，可實現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)功能并能夠為其帶來資產(chǎn)收益，從而真正實現(xiàn)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，讓農(nóng)民獲得更多的財產(chǎn)性收入。

2.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的宅基地功能拓展

近年來，隨著城鄉(xiāng)居民收入水平的不斷提升，城鄉(xiāng)居民的消費呈拓展升級趨勢，尤其是“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”被提出之后，越來越多的城市居民重新審視鄉(xiāng)村價值的多元性和農(nóng)業(yè)功能的多樣性，積極響應(yīng)號召并走出城市、重返鄉(xiāng)村，農(nóng)業(yè)的休閑觀光、文化體驗、健康養(yǎng)生、科普教育等多種功能和鄉(xiāng)村的多重價值被深入挖掘出來，從而為推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展創(chuàng)造了有利條件[17]。十九大報告提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并明確了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡亩挚傄?，為新時代背景下解決“三農(nóng)”問題明確了方向和目標。

鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)興旺是重點，而產(chǎn)業(yè)興旺的關(guān)鍵在于拓展農(nóng)業(yè)的多種功能，挖掘鄉(xiāng)村的多重價值，推進鄉(xiāng)村資源全域化、多元化增值，加快培育鄉(xiāng)村地域的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。未來城市和鄉(xiāng)村將融合為一個有機體，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間格局正在形成，這為鄉(xiāng)村生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間(“三生空間”)的重構(gòu)與優(yōu)化、搭建鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展新載體、實施鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展新模式帶來了機遇，為推動城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素跨界配置、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展增添了新動能，將進一步促進各類人才、技術(shù)、資金等要素流向廣大鄉(xiāng)村地域和農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，而土地要素是促進鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的基本要素，流向鄉(xiāng)村地域的各種要素均需要以土地要素為空間載體，農(nóng)村土地的合理利用和優(yōu)化配置在促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中具有牽一發(fā)而動全身的功效[18]。

在鄉(xiāng)村振興背景下，宅基地不僅是農(nóng)村發(fā)展的重要資源，同時也是推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重要空間。隨著農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)交叉融合，宅基地的資源資產(chǎn)潛力將被充分激活，尤其是在宅基地“三權(quán)分置”改革背景下，拓寬農(nóng)民宅基地和農(nóng)房使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍，在保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)和房屋財產(chǎn)權(quán)的前提下，積極探索和支持由村集體及其成員采取自營、入股、出租、合作等方式放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，并有條件地探索向參與鄉(xiāng)村振興的非本集體經(jīng)濟組織成員開放宅基地和農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，進一步豐富和拓展宅基地的使用功能。鼓勵宅基地從單一的居住保障功能向居住、生產(chǎn)、商服經(jīng)營等多種功能轉(zhuǎn)變，從而為推動盤活利用宅基地和農(nóng)房用于發(fā)展鄉(xiāng)村休閑觀光農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村民宿、科普體驗、創(chuàng)客基地等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)提供空間，同時也可為發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品倉儲、初加工等業(yè)態(tài)提供用地保障，這對于吸引城市或異地的資本、人才、技術(shù)等要素流動及有效推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展與農(nóng)民宅基地及農(nóng)房復(fù)合利用深度融合既有必要性和緊迫性，又有現(xiàn)實性和可行性[19]。這樣一來，不僅可以盤活利用閑置宅基地、提高農(nóng)村土地資源利用效率、保障鄉(xiāng)村振興用地需求，還可以有效激活農(nóng)村土地資源資產(chǎn)、增加農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入和激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力，實現(xiàn)在促進鄉(xiāng)村振興的同時，鼓勵和引導(dǎo)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)村人口進城落戶，積極推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

三、現(xiàn)實障礙：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下閑置宅基地盤活利用的制約因素

1.“人的障礙”：農(nóng)民參與的內(nèi)生動力不足

作為鄉(xiāng)村振興的主體，農(nóng)民愿不愿意參與盤活利用宅基地、農(nóng)民參與宅基地盤活利用的積極性和主動性如何，都將直接關(guān)系到能否有效推進閑置宅基地盤活利用工作。筆者認為，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的出發(fā)點是“基在農(nóng)業(yè)、惠在農(nóng)村、利在農(nóng)民”。農(nóng)民作為開展閑置宅基地盤活利用工作和具體參與鄉(xiāng)村振興事業(yè)的最重要的利益相關(guān)者和參與者，充分尊重農(nóng)民意愿、切實保護農(nóng)民的宅基地權(quán)益及實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入增加對于激發(fā)廣大農(nóng)民的積極性、激活農(nóng)民參與的動力，讓他們發(fā)自內(nèi)心地主動參與閑置宅基地盤活利用顯得尤為重要[20]。實際上，在現(xiàn)行宅基地制度框架下，農(nóng)民參與的積極性不高、參與的內(nèi)生動力不足，在推進閑置宅基地盤活利用中存在一些“人的障礙”，具體表現(xiàn)為：

其一，根據(jù)現(xiàn)行的《中華人民共和國土地管理法》相關(guān)規(guī)定，針對進城落戶農(nóng)村村民的宅基地，國家允許農(nóng)民依法自愿有償退出并鼓勵村集體及其成員對這些退出的宅基地實現(xiàn)再利用。但是，現(xiàn)行制度框架下，在農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進城的同時，由于缺乏相應(yīng)宅基地退出和經(jīng)濟補償機制，這些進城落戶農(nóng)民的宅基地資產(chǎn)不能變現(xiàn)并隨人的轉(zhuǎn)移而一起流向城市，導(dǎo)致這些進城落戶的農(nóng)民雖擁有宅基地使用權(quán)，但其權(quán)益價值無法實現(xiàn)變現(xiàn)。與此同時，現(xiàn)行法律規(guī)定宅基地不允許流轉(zhuǎn)給非本集體經(jīng)濟組織成員，這使得已進城落戶的農(nóng)村村民很難通過放棄不再居住使用的宅基地而獲得一筆經(jīng)濟補償，也無法將閑置的宅基地和住宅流轉(zhuǎn)給非本集體經(jīng)濟組織成員使用并獲得一定的經(jīng)濟收益，如流轉(zhuǎn)給追求鄉(xiāng)村生活并希望“下鄉(xiāng)”休閑、定居或養(yǎng)老的城市居民以及有意向回農(nóng)村就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的城鄉(xiāng)居民及各類市場主體，導(dǎo)致這些進城落戶的農(nóng)村村民因長期不返鄉(xiāng)居住使用造成宅基地和住宅處于閑置狀態(tài)。

其二，雖然現(xiàn)行的《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定了因遷移等原因而不再使用宅基地的，村集體可回收這些不再繼續(xù)使用的宅基地。但是，在實際中，即使農(nóng)村村民遷移至城鎮(zhèn)落戶且不再使用原宅基地，村集體對這些宅基地收回的卻很少，造成長期以來農(nóng)民認為在宅基地上建了房子宅基地就是自己的，農(nóng)民普遍存在宅基地私有的觀念。加上受鄉(xiāng)土文化、宗族文化的影響，大多數(shù)進城農(nóng)民對農(nóng)村老宅仍有著難以割舍的情感，不僅認為宅基地和農(nóng)房是自己的私有財產(chǎn)，更是其家人在農(nóng)村的“根”，再加上受到住宅風水、“私宅祖產(chǎn)”等傳統(tǒng)文化觀念的影響，這些進城落戶的農(nóng)民和長期在外務(wù)工或經(jīng)商的農(nóng)民既不愿意讓其他人來利用自己的宅基地，也不愿意交回給集體經(jīng)濟組織重新分配給其他成員使用，大多選擇讓宅基地閑置不用或留下來給下一代繼承。

其三，在鄉(xiāng)村振興背景下，通過發(fā)展鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、打造鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的新載體和新模式，拓展宅基地使用功能，推進鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展與農(nóng)民宅基地及農(nóng)房盤活利用深度融合，讓農(nóng)民切實得到參與閑置宅基地盤活利用所帶來的實惠，這對于有效激勵農(nóng)民的積極性、提升農(nóng)民參與的動力尤為重要。但是現(xiàn)階段的農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策還不完善，宅基地自由流轉(zhuǎn)的通道還未通暢，農(nóng)民宅基地權(quán)益訴求機制和利益聯(lián)結(jié)機制還不健全，農(nóng)民在參與閑置宅基地盤活利用過程中的知情權(quán)、參與權(quán)、收益權(quán)等難以得到有效保障，農(nóng)民不能分享宅基地盤活利用的增值收益并實現(xiàn)增加收入，也無法實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)權(quán)價值，農(nóng)民無法共享農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的成果，使得其參與的積極性和主動性無法被激發(fā)。

2.“地的障礙”：宅基地閑置類型復(fù)雜多樣

宅基地是農(nóng)民用于建造住房以滿足居住需求的村集體建設(shè)用地，目前大多數(shù)地方的宅基地類型包括已建成住房的土地、曾建過住房但現(xiàn)已無法居住的土地和準備用于建造住房的規(guī)劃用地3種類型[21]。實際上，由于多種原因，很多農(nóng)村的宅基地并沒有發(fā)揮原始的居住使用功能，形成了閑置宅基地。結(jié)合我國農(nóng)村地區(qū)實際情況分析可知，閑置宅基地的范疇主要包括“占而不用”和“建而不用”兩種類型。筆者認為，由于閑置宅基地類型多樣，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下推進閑置宅基地盤活利用中存在一些“地的障礙”，具體表現(xiàn)為：

其一，針對“占而不用”的閑置宅基地，主要是純粹宅基地本身的閑置，即宅基地上沒有建造任何住房和其他輔助用房、附屬設(shè)施。這些“占而不用”的閑置宅基地屬于已經(jīng)由農(nóng)民申請并經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分配占有但還未被利用的宅基地，是真正意義上的閑置宅基地?？紤]到農(nóng)村實際情況，為有效保護農(nóng)民的居住權(quán)權(quán)益，大多數(shù)地方針對“占而不用”的宅基地設(shè)置了一定的期限，一般規(guī)定經(jīng)批準使用后兩年內(nèi)未建成住宅的被認定為閑置宅基地。實際上，即使兩年內(nèi)“占而不用”，農(nóng)民實際上仍忽略建房期限，大多會認為宅基地是分給自己用的，自己想什么時候建房就什么時候建房。加上基層政府監(jiān)督管理不嚴格，如果農(nóng)民一直不建房或不確定何時建房，往往會導(dǎo)致這些“占而不用”的宅基地長期閑置。由于這些閑置宅基地上面沒有任何建筑物，該類閑置宅基地的居住功能無法實現(xiàn)，也難以拓展為其他使用功能，即使在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展背景下也難以實現(xiàn)利用其發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)。

其二，針對“建而不用”的閑置宅基地，主要是批準使用的宅基地上建造了房屋，但是由于各種原因?qū)е路课菔ゾ幼」δ芏e置，以及房屋仍有居住功能但實際上因無人居住使用而閑置。由于房地的一體性，房屋的閑置必然會造成宅基地的閑置，具體來說包括以下4種情形：一是因農(nóng)民舉家遷移進城或到異地居住造成房屋仍可使用但長期閑置或房屋因常年無人居住、年久失修而失去居住功能，導(dǎo)致宅基地常年閑置；二是因原宅基地使用人死亡后，留下的房屋無人繼承使用造成宅基地閑置；三是因原住房倒塌或滅失兩年以上且沒有被村集體或其他成員恢復(fù)利用造成宅基地閑置；四是農(nóng)村村民季節(jié)性進城就業(yè)生活，在農(nóng)忙或春節(jié)期間仍要返鄉(xiāng)居住，造成宅基地在外出務(wù)工期間處于閑置狀態(tài)。其中，前3種情形可歸類為“建而不用”的長期閑置宅基地，第4種情形為“建而不用”的短期閑置宅基地。針對以上不同類型的閑置宅基地，由于受到村莊發(fā)展現(xiàn)狀、資源稟賦條件和鄉(xiāng)村演變趨勢等客觀因素的影響，加上農(nóng)民自身及家庭的實際情況存在差異，導(dǎo)致不同農(nóng)民參與閑置宅基地盤活利用的出發(fā)點和實際需求并不完全一致。例如，針對房屋因失去居住功能、房屋無人繼承使用、房屋倒塌或滅失未恢復(fù)利用而形成的閑置宅基地，如果不是連片閑置并形成了具有一定規(guī)模的“空心村”，而是一些零星的、布局分散的閑置宅基地，在實踐中難以通過實施村莊整治、宅基地騰退及復(fù)墾等方式實現(xiàn)盤活利用；針對房屋仍有居住使用功能但長期閑置的閑置宅基地，不同農(nóng)民的利益訴求往往不一樣，有的因為有著濃厚的鄉(xiāng)土情結(jié)而保留了其在農(nóng)村的宅基地和住房，有的則希望通過宅基地有償退出或轉(zhuǎn)讓并獲得一定的經(jīng)濟補償；針對農(nóng)民周期性進城務(wù)工導(dǎo)致宅基地短期閑置的，這部分農(nóng)民雖然目前因進城就業(yè)定居在城市，但從長期來看，這些進城務(wù)工農(nóng)民最終的歸宿仍是農(nóng)村，未來還要返鄉(xiāng)居住生活，宅基地仍需發(fā)揮住房保障的原始功能。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，要激活這些“建而不用”的閑置宅基地并實現(xiàn)保障鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地需求，不僅要突出“盤活存量、放活流量”，還要順應(yīng)鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律和演變趨勢，統(tǒng)籌考慮村莊自身區(qū)位條件、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等，著眼于服務(wù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，因地制宜地選擇適合鄉(xiāng)村實際的盤活利用模式。但是，正是由于這些“建而不用”閑置宅基地類型的復(fù)雜多樣性，恰恰成為在鄉(xiāng)村振興背景下制約其盤活利用的重要因素。

四、破解路徑：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下閑置宅基地盤活利用的具體策略

1.激發(fā)農(nóng)民參與的內(nèi)生動力，有效破解“人的障礙”

盤活利用閑置宅基地是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要形成有效的組織模式，尤其是需要政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織共同“搭臺”，圍繞有序促進農(nóng)民市民化、推動鄉(xiāng)村振興，以盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地、提高宅基地利用效率、激活農(nóng)民土地資產(chǎn)及增加農(nóng)民收入為目標，在堅持農(nóng)民主體地位、維護農(nóng)民宅基地權(quán)益的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)農(nóng)民通過盤活利用閑置宅基地得實惠，進而激發(fā)農(nóng)民的內(nèi)生動力，調(diào)動農(nóng)民參與盤活利用閑置宅基地的積極性和主動性，有效破解“人的障礙”，具體路徑有：

一是引入宅基地有償退出激勵機制，為農(nóng)民市民化提供資金保障。對農(nóng)民而言，宅基地權(quán)益能否得到保護是影響其愿不愿意“離土離鄉(xiāng)”進城落戶以及進城落戶后是否愿意退出宅基地的重要因素。因此，針對已經(jīng)進城落戶的農(nóng)民以及有能力、有條件且愿意舉家進城落戶的農(nóng)民，通過引入宅基地有償退出激勵機制，探索和建立符合農(nóng)民合理預(yù)期的宅基地退出補償激勵機制，以此作為破解“人的障礙”的重要著力點。一方面，針對自愿退出宅基地進城落戶的農(nóng)民，宅基地使用權(quán)由政府引入第三方房地產(chǎn)評估機構(gòu)進行估價并據(jù)此給予合理的經(jīng)濟補償，實現(xiàn)宅基地使用權(quán)價值資產(chǎn)化；另一方面，針對農(nóng)民住房也要引入第三方房地產(chǎn)評估機構(gòu)進行估價，依據(jù)評估結(jié)果給予一次性貨幣補償，實現(xiàn)農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)價值資產(chǎn)化。進城農(nóng)民通過實現(xiàn)宅基地使用權(quán)價值資產(chǎn)化和房屋財產(chǎn)權(quán)價值資產(chǎn)化，不僅保障了其宅基地合法權(quán)益，還為其轉(zhuǎn)移進城實現(xiàn)市民化提供了必要的資金保障，從而在一定程度上激發(fā)了農(nóng)民參與盤活利用閑置宅基地的動力。

二是充分發(fā)揮市場機制的驅(qū)動作用，讓農(nóng)民在參與閑置宅基地盤活利用中得實惠。圍繞促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，積極發(fā)揮市場在宅基地資源配置中的決定性作用，探索盤活利用農(nóng)民閑置宅基地及農(nóng)房與發(fā)展鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)深度融合的新路徑，壯大農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能、有效激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力。通過鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)重塑、村莊重塑、村民重塑，鼓勵和引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民返鄉(xiāng)和大學(xué)畢業(yè)生回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，推動發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村民宿、科普教育、文創(chuàng)體驗、倉儲加工、電子商務(wù)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)與推進閑置宅基地及農(nóng)房盤活利用有機融合，鼓勵和引導(dǎo)有閑置宅基地及農(nóng)房的農(nóng)民通過入股、出租、合作等多途徑實現(xiàn)再利用，依托農(nóng)民的閑置宅基地及農(nóng)房打造鄉(xiāng)村“農(nóng)創(chuàng)基地”和“鄉(xiāng)創(chuàng)基地”，為“農(nóng)創(chuàng)基地”和“鄉(xiāng)創(chuàng)基地”提供土地要素和空間載體，同時實現(xiàn)農(nóng)民通過參與閑置宅基地盤活利用獲得租金、股金收入、分紅收入等收益，讓農(nóng)民真正增加收入、得到實惠。

2.探索宅基地多元利用，突出服務(wù)鄉(xiāng)村振興，有效破解“地的障礙”

(1)開展閑置宅基地調(diào)查，建立閑置宅基地數(shù)據(jù)庫

結(jié)合目前正在開展的農(nóng)村房地一體調(diào)查確權(quán)登記頒證及全國國土調(diào)查等工作，以縣域為單位，對農(nóng)村地區(qū)進行“一村一梳理、一戶一調(diào)查”，開展閑置宅基地利用專項調(diào)查，按照“占而不用”的閑置宅基地及“建而不用”的長期閑置宅基地、“建而不用”的短期閑置宅基地3種類型，分別摸清不同類型閑置宅基地地塊數(shù)量、面積、空間分布、權(quán)屬狀況等，結(jié)合“建而不用”閑置宅基地上房屋的基本情況，并利用國土調(diào)查、閑置宅基地利用專項調(diào)查和農(nóng)村房地一體調(diào)查等系列成果，按照“占而不用”閑置宅基地、“建而不用”長期閑置宅基地及“建而不用”短期閑置宅基地3種類型建立閑置宅基地數(shù)據(jù)庫，為推進閑置宅基地盤活利用提供準確、翔實的數(shù)據(jù)支撐。

(2)探索多樣化盤活利用方式，為促進鄉(xiāng)村振興提供用地保障

《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》明確提出支持村集體及其成員采取多種方式探索盤活利用閑置宅基地及農(nóng)房，因此，針對有閑置宅基地及農(nóng)房的農(nóng)村村民，結(jié)合“占而不用”和“建而不用”兩種類型閑置宅基地，探索多樣化的盤活利用方式，為促進鄉(xiāng)村振興提供用地保障，有效破解“地的障礙”。

其一，針對“占而不用”的閑置宅基地，由于宅基地上沒有建造任何住房和其他輔助用房、附屬設(shè)施且閑置的時間超過兩年，作為宅基地所有權(quán)主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)依法收回這些“占而不用”的閑置宅基地。收回后的宅基地采取以下兩種盤活利用途徑：一是可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織重新分配給本村村民用于建房，以滿足符合申請分配使用宅基地條件的農(nóng)村村民建房需求；二是可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織回收后滿足發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)中的各類生產(chǎn)設(shè)施和附屬設(shè)施用地需求，切實保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求。

其二，針對“建而不用”的閑置宅基地，可探索以下兩種盤活路徑：一是針對房屋失去居住功能或房屋倒塌、滅失后未恢復(fù)利用的閑置宅基地，可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法回收后重新分配給本村村民用于建房，也可以由原使用宅基地的農(nóng)戶將閑置宅基地復(fù)墾為耕地用于耕種；二是針對仍有居住使用功能的閑置宅基地及農(nóng)房，可結(jié)合實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，積極探索閑置宅基地和閑置農(nóng)房市場化利用的有效途徑。筆者建議，可在開展閑置宅基地利用專項調(diào)查的基礎(chǔ)上，著眼于重構(gòu)鄉(xiāng)村“三生”空間及發(fā)揮農(nóng)村土地要素在推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中的載體作用，一是探索“農(nóng)戶+村集體+社會資本”的盤活利用模式，即由村集體統(tǒng)一開發(fā)運營，將農(nóng)民閑置宅基地及農(nóng)房以出租、入股等方式引入社會資本對其進行投資開發(fā)，不僅可以保障鄉(xiāng)村發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的用地需求，參與的農(nóng)民也可以獲得租金收入或分紅收益。例如，針對具有一定旅游資源、鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展前景較好的農(nóng)村地區(qū)，以打造功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、設(shè)施先進的現(xiàn)代化美麗鄉(xiāng)村為目標，推進閑置宅基地及農(nóng)房盤活利用與鄉(xiāng)村健康養(yǎng)生、休閑觀光、民宿、科普教育、文創(chuàng)體驗等多業(yè)態(tài)深度融合，探索變閑置宅基地及農(nóng)房為鄉(xiāng)村健康養(yǎng)生基地、休閑農(nóng)莊的出租房、鄉(xiāng)村民宿的客房、青少年研學(xué)游的戶外基地和鄉(xiāng)村“創(chuàng)客基地”等。二是針對有優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)產(chǎn)品資源的鄉(xiāng)村，探索實施“農(nóng)民+農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)”合作的盤活利用模式，即由農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)和農(nóng)民合作、農(nóng)民以農(nóng)房入股加盟的方式，將閑置宅基地和閑置農(nóng)房改造成農(nóng)產(chǎn)品初加工、農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、物流倉儲、產(chǎn)地批發(fā)及現(xiàn)場品嘗、觀摩與采購等空間。另外，由于長期以來農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展滯后，農(nóng)村公共文化活動場所、公共服務(wù)設(shè)施配置滯后，不能滿足廣大農(nóng)村居民的生活需求，可探索由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將農(nóng)民閑置的農(nóng)房租賃過來，通過統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一改造后用作鄉(xiāng)村圖書館、鄉(xiāng)村展覽館、鄉(xiāng)村自習室、鄉(xiāng)村大講堂等公共文化活動場所。