李元珍，呂德文

(1.華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430070；2.武漢大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，湖北 武漢 430072)

1 問題的提出

黨的十八大以來，黨和國(guó)家逐漸完善權(quán)力監(jiān)督體系，力求“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。中共中央印發(fā)的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)要“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督，確保權(quán)力正確行使”。其中，集黨內(nèi)監(jiān)督與行政監(jiān)督，亦即集政治機(jī)制與行政機(jī)制于一體的紀(jì)檢監(jiān)察制度發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。在中國(guó)的政治體系中，縣是職能和機(jī)構(gòu)完備并擁有一定管轄層級(jí)的基層政治系統(tǒng)，兼容了管轄權(quán)和治理權(quán)。這就意味著，縣級(jí)權(quán)力配置不僅要服務(wù)于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)有效實(shí)現(xiàn)管轄權(quán)，保持權(quán)威體制的一統(tǒng)性，還要便于各職能部門和治理層級(jí)行使治理權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的有效治理。從權(quán)力屬性看，監(jiān)察權(quán)本是中國(guó)特色的保持權(quán)威體制一統(tǒng)性的權(quán)力配置，但在縣域治理實(shí)踐中，它事實(shí)上具有難以替代的治理功能。從治理有效性的角度看，政治組織實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督三事分工，是復(fù)雜政務(wù)活動(dòng)提高效率、實(shí)行科學(xué)管理的必然要求[1]。如果將縣域治理視作一個(gè)政策體系，則紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在整個(gè)政策過程中嵌入了監(jiān)督職能。那么，如何理解紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在權(quán)力監(jiān)督制約工作中的運(yùn)作邏輯，它在推進(jìn)縣域治理現(xiàn)代化的作用機(jī)制如何？這是本文的研究重心。

紀(jì)檢監(jiān)察制度是中國(guó)特色的國(guó)家治理體系的重要組成部分。這得益于兩種重要的制度設(shè)計(jì)。一是合署辦公。合署辦公主要是基于中國(guó)特色的黨政關(guān)系，解決兩個(gè)具有不同編制、職責(zé)，但工作對(duì)象、工作內(nèi)容相近的黨政機(jī)構(gòu)工作關(guān)系問題而做出的制度安排[2]。1993年，紀(jì)檢機(jī)構(gòu)和行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)開始合署辦公，近年來的國(guó)家監(jiān)察體制改革也遵循了黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)與國(guó)家監(jiān)察部門合署辦公的傳統(tǒng)。從組織學(xué)的角度看，合署辦公并不是單純的職能整合，而是創(chuàng)設(shè)了具有不同合法性來源、組織機(jī)制的“一套人馬、兩塊牌子”的新組織類型。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)“一套人馬、兩塊牌子”(紀(jì)律檢查委員會(huì)與監(jiān)察委員會(huì))，使得黨紀(jì)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察可以有效銜接、相互促進(jìn)。紀(jì)檢機(jī)關(guān)與監(jiān)察部門合署辦公20年來，黨內(nèi)監(jiān)督(包括黨風(fēng)黨紀(jì)監(jiān)督和黨內(nèi)決策監(jiān)督)與國(guó)家監(jiān)察之間已經(jīng)實(shí)現(xiàn)高度融合。二是雙重領(lǐng)導(dǎo)。1982年黨的十二大通過的黨章明確了紀(jì)檢機(jī)構(gòu)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，各級(jí)紀(jì)委在同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下開展工作?？傮w上，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和自主性是不斷提升的，紀(jì)委在同級(jí)黨委中的地位，以及上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的業(yè)務(wù)、人事的控制權(quán)，都在不斷提高。并且，通過設(shè)立派駐機(jī)構(gòu)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了對(duì)各政府部門人員及政策過程的直接監(jiān)督。但是，這并未改變雙重領(lǐng)導(dǎo)性質(zhì)。監(jiān)察機(jī)構(gòu)必須接受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，黨對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)是監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使監(jiān)察權(quán)的政治保證。紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公以后，履行紀(jì)檢監(jiān)察兩項(xiàng)職能，對(duì)黨中央或地方黨委全面負(fù)責(zé)。同時(shí)，下級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件管轄、調(diào)查審查等業(yè)務(wù)方面必須接受上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)[3]。

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要是對(duì)政策主體和政策過程進(jìn)行監(jiān)督。我國(guó)80%以上的公務(wù)員、95%以上的領(lǐng)導(dǎo)干部是共產(chǎn)黨員(1)國(guó)家監(jiān)察體制改革是中國(guó)特色監(jiān)察體系創(chuàng)制之舉[EB/OL].(2018-03-19).http：∥www.ljcd.gov.cn/show-1067-55656-1.html.，在對(duì)行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督中，黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察既具有高度內(nèi)在一致性，又具有高度互補(bǔ)性?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定紀(jì)委的職責(zé)是監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)。監(jiān)察體制改革前的《行政監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)主要對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政人員進(jìn)行監(jiān)督檢查和懲處。對(duì)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)而言，監(jiān)督是處在教育和懲處之間的第二道防線，位于軟約束與硬制約之間，并且是執(zhí)政黨的執(zhí)政權(quán)與國(guó)家機(jī)構(gòu)的國(guó)家治理權(quán)相混合的產(chǎn)物。如何通過這種結(jié)合在轄區(qū)內(nèi)構(gòu)建起一道嚴(yán)密的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，是紀(jì)檢監(jiān)察工作的重心所在。從監(jiān)督過程來看，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督貫穿于政策全過程，包括議程設(shè)置、問題界定、決策、執(zhí)行以及反饋等階段，是對(duì)縣域治理體系的整體性監(jiān)督。借助于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的雙重屬性，滲透于縣域治理體系及其治理過程的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)縣域治理的現(xiàn)代化具有重要的推動(dòng)作用。

本文以華北地區(qū)一個(gè)普通農(nóng)業(yè)縣A縣(截至2017年全縣人口85萬)的紀(jì)檢監(jiān)察工作為經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，探討紀(jì)檢監(jiān)察工作在縣域治理實(shí)踐及其現(xiàn)代化過程中的作用機(jī)制。如果說A縣紀(jì)檢監(jiān)察工作及縣域治理現(xiàn)代化的機(jī)制也適合于其他地方的話，這個(gè)案例將有助于解釋當(dāng)前我國(guó)縣域治理現(xiàn)代化的一般性問題。需要指出的是，本文的田野調(diào)研于2018年初進(jìn)行，而國(guó)家監(jiān)察體制改革于2017年開始全面深化部署。國(guó)家監(jiān)察體制改革的內(nèi)容有四大特點(diǎn)：監(jiān)察權(quán)成為與行政權(quán)和司法權(quán)并列的國(guó)家權(quán)力、監(jiān)察全覆蓋、監(jiān)察職權(quán)擴(kuò)展到職務(wù)犯罪調(diào)查和處置、領(lǐng)導(dǎo)體制以垂直為主[4]。由于本文主要討論的是對(duì)縣鄉(xiāng)黨委政府行使公共權(quán)力的公務(wù)人員和十八大以來隨著監(jiān)督體系的觸角不斷向下延伸而被納入紀(jì)檢監(jiān)察部門視域范圍的村兩委干部的監(jiān)督，以及對(duì)整個(gè)縣域治理政策過程的監(jiān)督，因而監(jiān)察體制的改革在總體上不影響本文關(guān)于監(jiān)督問題的討論。

2 縣域治理中的紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)(2)筆者在此采用“紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督”的表述，主要出于兩方面考慮。其一，黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“推進(jìn)紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接……推動(dòng)各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)”。紀(jì)律監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督雖各有側(cè)重，但二者統(tǒng)一于我國(guó)黨和國(guó)家監(jiān)督制度體系之中。其二，學(xué)界已有不少研究者使用“紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督”這樣的表述，如：孫現(xiàn)富.推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督有機(jī)貫通[N].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2020-06-23；盧毅磊.推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督融合貫通的方法探析[J].審計(jì)月刊，2020(1)：15-17；程春節(jié).充分釋放紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督效力與合力[J].人民論壇，2019(12)：47；袁懋栓.紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督應(yīng)實(shí)行責(zé)任制[J].中國(guó)監(jiān)察，2000(1)：50-51；雷耀春.企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督要有新思路[J].黨風(fēng)通訊，1995(4)：29.

紀(jì)檢監(jiān)察具有“全覆蓋”的特征，不僅是指將所有縣鄉(xiāng)黨委政府行使公權(quán)力的公職人員及村兩委都納入了監(jiān)察范圍，更是指紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)是縣域治理體系的有機(jī)組成部分，滲入了縣域治理全過程，從而形成了一個(gè)完整而嚴(yán)密的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)(見表1)。

表1 縣域治理實(shí)踐與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督對(duì)應(yīng)表

首先，紀(jì)檢監(jiān)察在對(duì)人監(jiān)督上實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。紀(jì)檢機(jī)構(gòu)是黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，所有黨員均覆蓋其中，而所有行使公權(quán)力的公職人員，均被納入監(jiān)察范圍。從實(shí)踐來看，黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察有高度重合之處，這使得在縣域治理實(shí)踐中，對(duì)人監(jiān)督的監(jiān)察體系與治理體系具有同構(gòu)性。一是縣委常委會(huì)是縣域治理的最高決策層，而縣紀(jì)律檢查委員會(huì)由全體黨代表選舉產(chǎn)生。并且，縣紀(jì)委書記是常委會(huì)成員，參與常委會(huì)的所有決策工作?？h紀(jì)委的獨(dú)立性及高配置，使之對(duì)同級(jí)黨委構(gòu)成微妙的制衡作用。同理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理權(quán)之有機(jī)構(gòu)成部分，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委同樣起到權(quán)力制衡作用。二是政府部門是縣域治理的主要政策執(zhí)行主體，派駐紀(jì)檢監(jiān)察組參與政府部門“三重一大”事項(xiàng)(重大事項(xiàng)決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排、大額資金使用)的集體討論，并不定期組織專項(xiàng)督查，配合縣委巡察組進(jìn)行政治巡察，對(duì)部門工作及主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行全覆蓋監(jiān)督。三是村黨支部和村民委員會(huì)是村級(jí)治理主體，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和民主理財(cái)小組是法定的村民自治制度設(shè)置。但在實(shí)際運(yùn)作過程中，很多村莊的“自我監(jiān)督”效果不彰。十八大以來，紀(jì)檢監(jiān)察觸角下沉，在村黨支部設(shè)立紀(jì)檢委員，一些地方逐步將村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和民主理財(cái)小組納入紀(jì)檢監(jiān)察工作軌道，極大強(qiáng)化了村級(jí)治理的監(jiān)督能力。

其次，紀(jì)檢監(jiān)察在對(duì)事監(jiān)督上實(shí)現(xiàn)了對(duì)重要治理任務(wù)的日常監(jiān)督?？h域治理任務(wù)主要包括兩類：一是日常性的行政任務(wù)，主要由縣政府各部門分別執(zhí)行。二是縣委決策確定的重點(diǎn)工作，包括一般性的重點(diǎn)工作和中心工作，前者屬于各部門承擔(dān)的“重大事項(xiàng)”，后者則屬于跨部門任務(wù)，一般由黨委政府設(shè)立“專班”加以實(shí)施。一般而言，日常性的行政任務(wù)有較為明確的工作流程，科層制內(nèi)部的專業(yè)分工即可實(shí)現(xiàn)對(duì)各治理任務(wù)的有效監(jiān)督。而重點(diǎn)工作要么涉及較大利益分配，要么關(guān)系到縣域治理的整體績(jī)效，往往容易受到人為干預(yù)，自然而然是重點(diǎn)監(jiān)察對(duì)象。在實(shí)際操作過程中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要通過政治監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督檢查及專項(xiàng)正風(fēng)肅紀(jì)工作，來實(shí)現(xiàn)對(duì)重要治理任務(wù)的監(jiān)督。在對(duì)重要治理任務(wù)的監(jiān)督過程中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)往往還會(huì)聯(lián)合審計(jì)部門，通過專項(xiàng)審計(jì)等辦法來強(qiáng)化監(jiān)察力度和加強(qiáng)監(jiān)察的科學(xué)性。

再次，紀(jì)檢監(jiān)察在縣域治理過程中，實(shí)現(xiàn)了政策過程的全程監(jiān)督。具體而言，在決策環(huán)節(jié)，通過“一崗雙責(zé)”和“一案雙查”制度進(jìn)行決策監(jiān)督。在黨內(nèi)工作制度中，領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)業(yè)務(wù)工作和黨風(fēng)廉政建設(shè)負(fù)雙重責(zé)任。問責(zé)時(shí)既要追究當(dāng)事人責(zé)任，又要倒查追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，包括黨委和紀(jì)委的責(zé)任。如此，紀(jì)檢監(jiān)察工作事實(shí)上融入到了決策工作中，決策合法性很大程度上源自紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)督。在執(zhí)行環(huán)節(jié)，通過專項(xiàng)督查保證政策執(zhí)行。在縣域治理實(shí)踐中，中心工作主要通過“專班”加以推進(jìn)，而組建專門的督查小組基本上是各個(gè)“專班”的標(biāo)配。一般而言，專項(xiàng)督查由縣紀(jì)檢監(jiān)察部門聯(lián)合各職能部門組成，專門針對(duì)某項(xiàng)重點(diǎn)工作開展督查。一旦發(fā)現(xiàn)執(zhí)行不力的情況，則可以采用“四種形態(tài)”特別是第一種形態(tài)，運(yùn)用約談、通報(bào)批評(píng)等手段，督促相關(guān)單位和官員貫徹決策意圖。在反饋環(huán)節(jié)，通過政治巡察和專項(xiàng)巡察檢視政策全過程。通常而言，政治巡察一般由地方黨委組織，具體工作由紀(jì)檢機(jī)構(gòu)承擔(dān)；專項(xiàng)巡察既可以由地方黨委的巡察組進(jìn)行，亦可由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)組織。無論政治巡察還是專項(xiàng)巡察，都屬于結(jié)果監(jiān)督。本質(zhì)上，結(jié)果監(jiān)督并非簡(jiǎn)單地“辦案”，而是通過發(fā)現(xiàn)問題線索，“清理”政策漏洞，開展補(bǔ)救和糾偏工作[5]。

紀(jì)檢監(jiān)察部門在每一個(gè)治理層級(jí)、每一個(gè)治理領(lǐng)域，都配置了監(jiān)督力量，由此構(gòu)筑了一個(gè)與縣域治理體系具有同構(gòu)性的嚴(yán)密網(wǎng)絡(luò)。通過這種監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，紀(jì)檢監(jiān)察部門在監(jiān)督過程中統(tǒng)一治理權(quán)與管轄權(quán)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)是政治機(jī)關(guān)，這使得其監(jiān)督能體現(xiàn)黨委政府的意志，具有鮮明的政治性，是管轄權(quán)的重要表現(xiàn)。同時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察又屬于治理權(quán)的一部分，遵循行政理性化邏輯，監(jiān)察過程嚴(yán)格遵循法律法規(guī)及行政流程?；诖?，看似相互矛盾的政治動(dòng)員和技術(shù)治理措施，卻在紀(jì)檢監(jiān)察的監(jiān)督過程中有機(jī)融合。事實(shí)上，在縣域治理實(shí)踐中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)并不以某個(gè)政策過程或執(zhí)行主體為目標(biāo)，而是立足于對(duì)縣域治理體系的整體性監(jiān)督。作為一種超越性的監(jiān)督力量，紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督為協(xié)調(diào)各治理層級(jí)以及各部門關(guān)系，整合決策、執(zhí)行及反饋等政策過程，提供了政策工具。

3 縣域治理中的紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督過程

紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)與縣域治理體系的同構(gòu)性，決定了其監(jiān)督過程與政策過程具有同步性。一般而言，政策過程主要包括議程設(shè)置、問題界定、政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估等階段。作為一個(gè)具有明確“問題導(dǎo)向”，以修復(fù)治理系統(tǒng)為己任的專責(zé)機(jī)構(gòu)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督過程也與之高度匹配。文章將以A縣紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)農(nóng)村集體“三資”管理的監(jiān)督過程為例，來說明這種監(jiān)督過程與縣域治理實(shí)踐過程的高度一致性(見表2)。

表2 A縣紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)農(nóng)村集體“三資”管理的監(jiān)督過程

(1)查找政策漏洞。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)作為縣域治理體系的專責(zé)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，相較于別的部門具有優(yōu)先及全面掌握治理信息及問題線索的優(yōu)勢(shì)，因而具有較強(qiáng)的問題識(shí)別能力。不過，信息掌握并不意味著可以自然形成問題認(rèn)識(shí)，而是取決于問題識(shí)別機(jī)制。在A縣，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)問題的判斷主要基于三個(gè)渠道：一是指標(biāo)。紀(jì)檢監(jiān)察信訪作為一種制度化的、針對(duì)黨員干部的常態(tài)監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于監(jiān)測(cè)縣域治理體系的運(yùn)轉(zhuǎn)情況具有相當(dāng)?shù)膮⒖家饬x，紀(jì)檢監(jiān)察部門也甚為重視信訪件的問題研判。二是事件。指標(biāo)一般是常規(guī)性監(jiān)控的結(jié)果，需要有較大樣本、較長(zhǎng)時(shí)間的信息資源，且需要有專業(yè)的數(shù)據(jù)分析，才具有政策意義。但一些偶然發(fā)生的公眾事件，如果具有典型性，或影響了決策者的注意力分配，也會(huì)具有政策意義。三是反饋。反饋信息的渠道、內(nèi)容都會(huì)影響紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)問題的研判。一般而言，信息渠道越是權(quán)威、信息內(nèi)容越是異常，就越是能夠引起紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的重視。在三個(gè)渠道中，指標(biāo)相對(duì)具有常態(tài)化意義。A縣每年都會(huì)針對(duì)信訪件所反映的問題，查找政策漏洞。2015年初，A縣紀(jì)委通過梳理2012—2014年三年的信訪件發(fā)現(xiàn)，近80%的農(nóng)村信訪舉報(bào)件涉及農(nóng)村財(cái)務(wù)管理，這標(biāo)志著農(nóng)村財(cái)務(wù)管理具有政策漏洞。縣紀(jì)委部門通過初步調(diào)研核實(shí)，確認(rèn)了問題的真實(shí)性，A縣農(nóng)村財(cái)務(wù)治理的相關(guān)工作就此進(jìn)入議程設(shè)置階段。紀(jì)委不僅提出了治理農(nóng)村財(cái)務(wù)管理漏洞的相關(guān)建議，而且紀(jì)委書記就此工作向縣委書記進(jìn)行了口頭匯報(bào)，征得其開展相關(guān)治理工作的同意。

(2)提出監(jiān)督目標(biāo)。紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督目標(biāo)設(shè)置，一是基于紀(jì)檢監(jiān)察工作的職責(zé)要求，二是基于縣域治理的目標(biāo)設(shè)定?；诘谝粋€(gè)理由，監(jiān)督目標(biāo)主要是對(duì)公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作。基于第二個(gè)理由，監(jiān)督目標(biāo)主要服務(wù)于縣域治理實(shí)踐，尤其是服務(wù)于重點(diǎn)工作的開展。A縣作為一個(gè)農(nóng)業(yè)縣，農(nóng)村集體“三資”管理的漏洞，不僅涉及涉農(nóng)領(lǐng)域的廉政建設(shè)和反腐敗工作，而且影響到縣委常委會(huì)確立的縣域治理總體要求，必然會(huì)成為紀(jì)檢監(jiān)察部門的重點(diǎn)監(jiān)察對(duì)象。在發(fā)現(xiàn)其存在巨大政策漏洞以后，縣紀(jì)委立即派人赴各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)研，逐條梳理存在的問題，并根據(jù)調(diào)研結(jié)果起草《當(dāng)前農(nóng)村財(cái)務(wù)管理工作存在的主要問題和對(duì)策建議》，該報(bào)告獲縣委書記肯定性批示。在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，紀(jì)委監(jiān)委的業(yè)務(wù)工作直接受上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)，其監(jiān)督目標(biāo)設(shè)定很大程度上取決于上級(jí)考核指標(biāo)及年度重點(diǎn)工作安排。2017年和2018年，中央紀(jì)委監(jiān)委將扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題作為重點(diǎn)監(jiān)察對(duì)象，這一監(jiān)察目標(biāo)和A縣紀(jì)委監(jiān)委已經(jīng)開展的農(nóng)村集體“三資”管理監(jiān)督具有很強(qiáng)的契合性。雙重壓力之下，農(nóng)村財(cái)務(wù)管理成為紀(jì)檢監(jiān)察的持續(xù)目標(biāo)。

(3)出臺(tái)監(jiān)督方案。問題界定清楚之后，需要在相應(yīng)的備選方案中進(jìn)行政策抉擇，最終做出政策決策。監(jiān)督方案一般包括兩大部分，一是組織架構(gòu)，二是政策文本。從組織架構(gòu)來看，由于重要監(jiān)督方案很可能涉及縣域治理體系的調(diào)整及治理能力的塑造，牽涉面廣、影響大，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)需借助縣委縣政府的權(quán)威來整合、協(xié)調(diào)人大政協(xié)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等監(jiān)督力量，以及相關(guān)政府部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的配合。A縣的農(nóng)村財(cái)務(wù)管理監(jiān)督方案經(jīng)過縣委常委會(huì)討論，決定成立農(nóng)村集體“三資”管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并明確縣委副書記牽頭、副縣長(zhǎng)參加，縣紀(jì)委協(xié)調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在縣經(jīng)管辦。從政策文本來看，在縣域治理中，最高決策單位是縣委常委會(huì)，最為權(quán)威的監(jiān)督方案均由縣委縣政府發(fā)布。在A縣，每年只出臺(tái)1～2份由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)制定，由縣委縣政府發(fā)文的監(jiān)督方案，而絕大多數(shù)監(jiān)督方案只局限于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及相關(guān)部門，由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)單獨(dú)發(fā)文或與相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)文即可。關(guān)于農(nóng)村財(cái)務(wù)管理，A縣一共出臺(tái)了3份文件，分別是縣委縣政府《關(guān)于全面加強(qiáng)農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理的意見》，縣委辦政府辦《A縣清理規(guī)范農(nóng)村集體“三資”管理工作實(shí)施方案》，縣紀(jì)委監(jiān)察局《關(guān)于嚴(yán)明紀(jì)律切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”管理的通知》。

(4)督查。政策執(zhí)行情況直接影響政策的有效性，其實(shí)施過程有賴于相應(yīng)的監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督主要有3種方式。一是政治巡察。政治巡察主要由地方黨委巡察組承擔(dān)，主要聚焦黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)、全面從嚴(yán)治黨、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗以及選人用人等問題。在實(shí)際工作中，巡察辦公室設(shè)在紀(jì)委，巡察過程中的業(yè)務(wù)工作也主要由紀(jì)委工作人員承擔(dān)。因巡察工作與紀(jì)檢監(jiān)察工作有很多交叉之處，所以政治巡察事實(shí)上并不是對(duì)具體政策的監(jiān)督，而是對(duì)政策運(yùn)行體系的監(jiān)督，是對(duì)縣域治理生態(tài)的監(jiān)督。二是專項(xiàng)督查。專項(xiàng)督查是對(duì)具體政策執(zhí)行情況的專門監(jiān)督。一些專項(xiàng)督查聚焦于政策執(zhí)行主體的態(tài)度及動(dòng)機(jī)，督促其不折不扣執(zhí)行上級(jí)政策。這多以作風(fēng)巡查的方式進(jìn)行。更多的專項(xiàng)督查聚焦于政策阻梗，推動(dòng)政策落地。三是日常監(jiān)督。日常監(jiān)督主要依靠紀(jì)檢監(jiān)察信訪來實(shí)現(xiàn)。絕大多數(shù)情況下，日常監(jiān)督以“個(gè)案”方式呈現(xiàn)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)通過辦案來解決那些偶然的、個(gè)別的阻礙政策執(zhí)行的問題。但是，通過對(duì)典型案件進(jìn)行剖析，進(jìn)而舉一反三，以案促改，如此也能達(dá)到監(jiān)督的效果。例如，A縣農(nóng)村財(cái)務(wù)的監(jiān)督主要采取專項(xiàng)督查和日常監(jiān)督的形式，從2015年到2017年連續(xù)三年開展專項(xiàng)督查，并于2016年對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全面審計(jì)，徹底摸清底數(shù)。同時(shí)加強(qiáng)日常監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作，根據(jù)2014年查處的該縣某村干部虛報(bào)冒領(lǐng)國(guó)家糧食補(bǔ)貼的典型案例，在2015年結(jié)合中央和省市紀(jì)檢工作精神，對(duì)虛報(bào)冒領(lǐng)涉農(nóng)資金問題進(jìn)行了清查行動(dòng)，極大地規(guī)范了糧食補(bǔ)貼政策的執(zhí)行。

(5)建立長(zhǎng)效機(jī)制。政策執(zhí)行的結(jié)果需要進(jìn)行相應(yīng)的反饋，與簡(jiǎn)單的辦案不同的是，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的督查活動(dòng)具有鮮明的政策建構(gòu)指向，即就某個(gè)問題的治理建立長(zhǎng)效機(jī)制。因此，在縣域治理實(shí)踐中，督查并非目的，而在于通過督查活動(dòng)，監(jiān)控問題解決的成效，評(píng)估政策的科學(xué)性和有效性，據(jù)此將問題解決方案轉(zhuǎn)化為制度化方案。對(duì)于農(nóng)村“三資”管理的漏洞，A縣紀(jì)委也從制度建設(shè)的角度出發(fā)，督促主責(zé)部門制定了《A縣農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理辦法》，著重從以下幾個(gè)方面加以改進(jìn)。第一，落實(shí)集體“三資”委托代理制。稅費(fèi)改革以后，農(nóng)村集體資產(chǎn)實(shí)行“村財(cái)鎮(zhèn)管”，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身會(huì)計(jì)能力有限。對(duì)此，一是充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站力量，足額配置編制，并聘用代理會(huì)計(jì)增強(qiáng)會(huì)計(jì)力量；二是推行電算化，加大技術(shù)投入。第二，強(qiáng)化村級(jí)民主理財(cái)。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)及民主理財(cái)小組屬于村民自治組織系統(tǒng)，此次將其納入紀(jì)檢監(jiān)察管理，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，同時(shí)穩(wěn)定村級(jí)會(huì)計(jì)隊(duì)伍，強(qiáng)化會(huì)計(jì)監(jiān)督職能；深化村級(jí)民主決策管理，嚴(yán)格落實(shí)“四議兩公開一監(jiān)督”。第三，創(chuàng)新審計(jì)監(jiān)督管理方式。此前的財(cái)務(wù)審計(jì)沒有規(guī)定審計(jì)時(shí)限，間隔期限越長(zhǎng)，越容易出現(xiàn)賬目混亂，并且難以追查。此次新增規(guī)定每月一次報(bào)送審計(jì)；開展就地審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)和任中審計(jì)；委托專業(yè)社會(huì)機(jī)構(gòu)對(duì)重點(diǎn)問題實(shí)施審計(jì)。第四，加大巡查和問責(zé)力度。具體包括成立農(nóng)村集體“三資”清理規(guī)范巡查組，形成常態(tài)化巡查督導(dǎo)機(jī)制，以及將“三資”管理納入掛片領(lǐng)導(dǎo)、包村干部及村干部的年度考核目標(biāo)?？h域治理是一個(gè)開放系統(tǒng)，政策執(zhí)行要受到各種政策環(huán)境的影響，長(zhǎng)效機(jī)制的建立也有賴于多重制度設(shè)置的共同作用，有賴于整體政治生態(tài)的持續(xù)向好。

縣域治理中的監(jiān)督過程是一種特殊的問題解決及政策循環(huán)過程。這一過程表明，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)并非一個(gè)單純的反腐敗專責(zé)機(jī)關(guān)，而是嵌入于縣域治理體系，與縣域治理過程同步的，通過系統(tǒng)監(jiān)督來保障縣域治理實(shí)施的綜合性機(jī)構(gòu)。也正是在這個(gè)意義上，紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督在縣域治理實(shí)踐及其現(xiàn)代化過程中具有難以替代的作用。

4 縣域治理中的紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)是一個(gè)政治機(jī)關(guān)，屬于縣域治理政治統(tǒng)合機(jī)制的重要組成部分。紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)嵌入于縣域治理體系之中，其監(jiān)督過程得以完成，是縣域治理機(jī)制，尤其是政治統(tǒng)合機(jī)制發(fā)揮作用的結(jié)果。從內(nèi)在機(jī)理來看，這種政治統(tǒng)合機(jī)制主要由制度化動(dòng)員、中心工作及技術(shù)賦權(quán)三個(gè)機(jī)制驅(qū)動(dòng)。

(1)制度化動(dòng)員。信訪舉報(bào)是紀(jì)檢監(jiān)察工作的“入口”，絕大多數(shù)問題線索均來自于舉報(bào)。并且，與巡察發(fā)現(xiàn)、領(lǐng)導(dǎo)交辦以及上級(jí)轉(zhuǎn)派等內(nèi)部約束性的官僚控制方式不同，信訪舉報(bào)作為一個(gè)外部引導(dǎo)性的官僚控制方式，其控制力來源于體制外，控制意圖并不僅僅是為了規(guī)制官僚行為，而更傾向于導(dǎo)向特定的政策目標(biāo)[6]。不過，與傳統(tǒng)的群眾運(yùn)動(dòng)不同的是，信訪舉報(bào)的動(dòng)員機(jī)制已經(jīng)被納入了制度化渠道。A縣紀(jì)委專門制定了《信訪舉報(bào)問題線索受理處置辦法》，規(guī)范問題線索處置工作流程。因此，群眾信訪舉報(bào)已非群眾運(yùn)動(dòng)的構(gòu)成要件，而是被納入了紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的制度框架內(nèi)。

具體而言，紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督運(yùn)用信訪舉報(bào)等制度化動(dòng)員機(jī)制，主要體現(xiàn)在幾個(gè)環(huán)節(jié)。一是查找政策漏洞環(huán)節(jié)。A縣紀(jì)委每周召開一次信訪分析會(huì)議，對(duì)問題線索進(jìn)行集中分析研判。研判過程中，一些重復(fù)訪、越級(jí)訪和集體訪等信訪件，往往具有典型性，從而構(gòu)成“事件”；一些領(lǐng)導(dǎo)交辦的信訪件，因注意力配置的原因，被當(dāng)成重要反饋；由于群眾自由來信來訪不受外界因素干擾，當(dāng)樣本量足夠時(shí)，其數(shù)據(jù)顯示出的“問題”具有指標(biāo)意義。由此，群眾信訪通過縣紀(jì)委的分類處置，轉(zhuǎn)化成具有普遍和一般意義的政策信息。對(duì)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)而言，群眾舉報(bào)就不僅僅是針對(duì)某個(gè)公職人員或具體問題，而是針對(duì)政策漏洞。二是督查環(huán)節(jié)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在進(jìn)行政治巡察、專項(xiàng)督查等活動(dòng)過程中，都會(huì)通過新聞媒介通告督查時(shí)間、對(duì)象和內(nèi)容，并公布舉報(bào)郵箱和電話。很顯然，公告本身具有鮮明的群眾動(dòng)員色彩。盡管督查期間的信訪件也僅僅具有信息傳遞功能，但與普通信訪舉報(bào)不一樣的是，督查信訪舉報(bào)往往更具針對(duì)性，巡察組可以利用其政治權(quán)威，匯集其他信息，及時(shí)定性并做出回應(yīng)。就A縣紀(jì)檢監(jiān)察工作經(jīng)驗(yàn)而言，各類巡察組和督查專班移交的信訪舉報(bào)件，成案率幾乎可以達(dá)到100%。并且被督查單位對(duì)巡察組和督查專班反饋的問題線索，幾乎都會(huì)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)逐條整改并做出反饋。否則，在下一輪“回頭看”中如果被發(fā)現(xiàn)整改不到位，他們會(huì)被嚴(yán)厲處理?？梢?，較之于常規(guī)性的信訪舉報(bào)，督查環(huán)節(jié)的信訪舉報(bào)一開始就被納入了巡察組和督查專班的欲解決的某個(gè)政策軌道，且動(dòng)員程度更高。

(2)中心工作。中心工作一直是基層黨委政府執(zhí)行國(guó)家政策的重要機(jī)制[7]。在縣域治理實(shí)踐中，縣級(jí)黨委從眾多治理事務(wù)中遴選出重要的治理事務(wù)作為黨委的重點(diǎn)工作，并通過黨的組織體系充分調(diào)動(dòng)和有效整合黨政部門的資源以完成中心工作。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行黨政合署辦公模式，這在制度上確定了其監(jiān)督具有極強(qiáng)的政治統(tǒng)合內(nèi)涵。一個(gè)典型的監(jiān)督過程基本上是按照中心工作機(jī)制實(shí)施的。

中心工作驅(qū)動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督主要包括三個(gè)步驟。一是確定重點(diǎn)工作。在縣域治理實(shí)踐中，縣委常委會(huì)是最高決策機(jī)關(guān)，且是政治統(tǒng)合的實(shí)施者，代表著黨委意志。與之相應(yīng)的是，縣域范圍內(nèi)的其他機(jī)構(gòu)和個(gè)人，都無法統(tǒng)轄所有治理權(quán)?？h紀(jì)委雖地位特殊，但也屬于縣域治理權(quán)的有機(jī)構(gòu)成部分，如欲堵住重大政策漏洞，仍需借助縣委常委會(huì)的權(quán)威。一般而言，重點(diǎn)工作的確定，需縣委書記動(dòng)議，縣委常委會(huì)集體決策。盡管縣紀(jì)委書記可以向縣委書記口頭匯報(bào)，并獲得對(duì)方首肯，但匯報(bào)要轉(zhuǎn)變?yōu)檎撸幸惶讎?yán)格的決策流程。包括提供嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C報(bào)告；縣委書記肯定性的書面批示；常委會(huì)討論并做出決議。某項(xiàng)監(jiān)督工作一旦被縣委常委會(huì)確定為本縣重點(diǎn)工作，在領(lǐng)導(dǎo)注意力分配、行政資源調(diào)配、績(jī)效考核權(quán)重等方面，都會(huì)得到傾斜。二是運(yùn)動(dòng)式治理。與國(guó)家運(yùn)動(dòng)主要訴求于合法性建構(gòu)不同，基層運(yùn)動(dòng)型治理是應(yīng)對(duì)中心工作的常規(guī)性行政機(jī)制[8]。其主要工作包括：成立領(lǐng)導(dǎo)小組，以加強(qiáng)政治領(lǐng)導(dǎo)，便于調(diào)配行政資源；以縣委縣政府的名義出臺(tái)文件，相關(guān)部門出臺(tái)實(shí)施方案和配套意見，確立治理程序、明確責(zé)任部門和責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)；組建“專班”，通常會(huì)建立與中心工作相關(guān)的若干個(gè)業(yè)務(wù)專班；倒排日期，將各項(xiàng)任務(wù)分解、對(duì)標(biāo)。整個(gè)監(jiān)督過程雖由紀(jì)委主導(dǎo)，但縣域治理的每一項(xiàng)工作都有主管部門，對(duì)某項(xiàng)工作的監(jiān)督，一般仍由業(yè)務(wù)主管部門具體抓落實(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)起到協(xié)調(diào)和紀(jì)律保障的作用。概言之，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)可充分利用監(jiān)察權(quán)，加大督查力度以加深行政動(dòng)員程度。如果某個(gè)部門或公務(wù)人員在專項(xiàng)治理期間，因各種原因未能按時(shí)間表完成工作進(jìn)度，紀(jì)檢監(jiān)察部門可以充分利用“四種形態(tài)”特別是“第一種形態(tài)”督促工作。三是組織激勵(lì)。在一般性的中心工作中，組織激勵(lì)主要表現(xiàn)在官員晉升及財(cái)政激勵(lì)等方面。中心工作完成得好，會(huì)獲得事先確定的獎(jiǎng)勵(lì)績(jī)效；完成不好，或者出現(xiàn)重大紕漏，很可能受到懲罰，甚或一票否決。然而紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的組織激勵(lì)有一定特殊性，其主導(dǎo)激勵(lì)措施是追責(zé)處分等負(fù)面激勵(lì)。即紀(jì)檢監(jiān)察部門通過執(zhí)紀(jì)、問責(zé)，來確保監(jiān)督的落實(shí)。

(3)技術(shù)賦權(quán)?？陀^上，技術(shù)治理是行政科層化的邏輯延伸，意為通過法治化、規(guī)范化、技術(shù)化和標(biāo)準(zhǔn)化來強(qiáng)化行政理性。隨著現(xiàn)代行政技術(shù)，尤其是以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新技術(shù)進(jìn)入行政領(lǐng)域，民主的常規(guī)化監(jiān)督能力及紀(jì)檢監(jiān)察的監(jiān)督成效都得以大幅度提升[9]，技術(shù)賦權(quán)也逐漸成為紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的重要驅(qū)動(dòng)機(jī)制。

在查找政策漏洞的過程中，“數(shù)據(jù)”演示往往是技術(shù)賦權(quán)的效果。當(dāng)前，群眾舉報(bào)大多不再依賴于傳統(tǒng)信件和電話，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)工具舉報(bào)，對(duì)證據(jù)的呈現(xiàn)更為完整，且效率更高。而紀(jì)檢監(jiān)察部門也越來越依賴于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)。暢通網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)，不僅有利于加大制度化動(dòng)員，還可以直接生成“數(shù)據(jù)”，快速找到政策漏洞。在督查過程中，問題線索及“證據(jù)”呈現(xiàn)很大程度上也依賴于技術(shù)賦權(quán)。由技術(shù)賦權(quán)所呈現(xiàn)出的“證據(jù)”具有客觀性，容易形成證據(jù)鏈，無需施加額外的行政壓力即可推動(dòng)相關(guān)部門和人員處理政策漏洞。比如，2017年A縣根據(jù)中央和省市的統(tǒng)一部署，對(duì)精準(zhǔn)扶貧等惠民政策開展專項(xiàng)督查，其最為重要的政策工具便是大數(shù)據(jù)比對(duì)。A縣紀(jì)委運(yùn)用市大數(shù)據(jù)監(jiān)督檢查應(yīng)用平臺(tái)，對(duì)教育、民政、人社、城建、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、計(jì)生、房管、林業(yè)等業(yè)務(wù)主管部門的13類惠民政策(其中6類與精準(zhǔn)扶貧政策交叉)落實(shí)情況進(jìn)行了監(jiān)督檢查，高效、便捷地完成了督查任務(wù)。在長(zhǎng)效機(jī)制的建立中，技術(shù)賦權(quán)提高了制度化水平。當(dāng)前，有效的監(jiān)督措施幾乎都離不開現(xiàn)代技術(shù)的運(yùn)用。電子政務(wù)的普遍推行，使得行政過程在相當(dāng)大程度上并不由行政人員控制，而是由政務(wù)系統(tǒng)這一無法更改的“系統(tǒng)官僚”控制[10]。這極大程度地減少了行政人員的自由裁量空間，客觀上強(qiáng)化了技術(shù)監(jiān)督。A縣在清理規(guī)范農(nóng)村“三資”管理的工作中，提出監(jiān)督長(zhǎng)效化的重要措施便是全面普及“三資”管理電算化，通過數(shù)據(jù)處理的自動(dòng)化來提高監(jiān)督質(zhì)量。

由于紀(jì)檢監(jiān)察工作的特殊性及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)特地位，使得其監(jiān)督更具政治統(tǒng)合色彩。無論是制度化動(dòng)員機(jī)制，還是中心工作機(jī)制，均表明監(jiān)督機(jī)制有賴于政治統(tǒng)合。不過，紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督同樣遵循行政科層化的基本邏輯。技術(shù)賦權(quán)在監(jiān)督過程中的廣泛運(yùn)用，表明政治統(tǒng)合并不排斥行政理性。已經(jīng)制度化了的動(dòng)員機(jī)制，以及早已融入到基層治理實(shí)踐中的中心工作機(jī)制，本身具有行政理性化精神，再加上技術(shù)賦權(quán)的強(qiáng)化，紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的制度化特征更為彰顯。

5 紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的縣域治理功能

紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督不僅有制度化、規(guī)范化及程序化的動(dòng)力，其作為政治機(jī)制的重要一環(huán)，在驅(qū)動(dòng)縣域治理現(xiàn)代化中也發(fā)揮了重要功能?？梢哉f，紀(jì)檢監(jiān)察對(duì)縣域治理體系和治理過程的全覆蓋、全過程的監(jiān)督，塑造了縣域治理的新樣態(tài)。具體而論，紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的縣域治理功能主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：決策科學(xué)化、政策執(zhí)行規(guī)范化、政策結(jié)果制度化。

(1)決策科學(xué)化。縣紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)及黨政合署辦公體制，這使得其在縣域治理決策過程中，集參謀、集體決策及監(jiān)督等多重身份于一體。A縣紀(jì)委書記打了一個(gè)比方：如果說組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)等工作部門是黨委的“親兒子”，則紀(jì)委是黨委的“親弟弟”，兩者之間關(guān)系密切，卻非完全意義上的上下級(jí)關(guān)系。黨委重大決策均需征求紀(jì)委意見，否則決策的合法性及其實(shí)施效果很可能會(huì)大打折扣。監(jiān)督驅(qū)動(dòng)的決策科學(xué)化主要表現(xiàn)在以下方面。

一是議程設(shè)置的動(dòng)員模式。議程設(shè)置的動(dòng)員模式指的是決策者主導(dǎo)、民眾參與度高的議程設(shè)置過程[11]。與關(guān)門模式相比，動(dòng)員模式既可提高問題認(rèn)識(shí)的準(zhǔn)確性，亦可在執(zhí)行議程的過程中獲得民眾認(rèn)可，減少阻力。隨著群眾動(dòng)員被納入制度化渠道，其難以持續(xù)的缺點(diǎn)被極大克服。因此，動(dòng)員模式是一個(gè)較為科學(xué)的議程設(shè)置方式?？h級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)主導(dǎo)議程設(shè)置，既了解黨委政府的路線、方針、政策，熟悉縣級(jí)治理的決策流程，又有了解民意的暢通渠道，必要時(shí)還有豐富的政策工具動(dòng)員民眾參與，在運(yùn)用動(dòng)員模式上有天然優(yōu)勢(shì)。A縣紀(jì)委在主導(dǎo)規(guī)范集體“三資”管理的議程設(shè)置過程中，便一方面開辟民眾參與渠道，如運(yùn)用信訪舉報(bào)件信息，多次實(shí)地調(diào)研；另一方面則嚴(yán)格遵循決策流程，通過口頭匯報(bào)和正式報(bào)告獲得批示，維護(hù)縣委的決策權(quán)威。

二是決策過程中的民主集中制。民主集中制既是黨內(nèi)政治生活的基本準(zhǔn)則，亦是縣域治理實(shí)踐中科學(xué)有效的決策模式。在縣域治理實(shí)踐的中，縣委常委會(huì)是最高決策機(jī)構(gòu)。常委會(huì)成員有集體討論、發(fā)表意見的權(quán)利，在與縣委書記意見相左時(shí)，還可保留意見?？h紀(jì)委書記作為常委會(huì)一員，可參與集體決策，同時(shí)，職務(wù)身份也使得其督促縣委書記遵循民主集中制。A縣紀(jì)委雖主導(dǎo)了規(guī)范集體“三資”管理的議程設(shè)置，并獲得了縣委書記的支持，最終的決策形成仍然是通過縣委常委會(huì)的集體討論。

(2)政策執(zhí)行規(guī)范化。紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督是縣域治理規(guī)范性的保證。在消極意義上，它是縣域治理體系的調(diào)節(jié)機(jī)制，作為發(fā)現(xiàn)政策“漏洞”的專責(zé)機(jī)關(guān)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)承擔(dān)了諸多政策糾偏工作。在積極意義上，它是縣域治理能力提升的重要?jiǎng)恿C(jī)制，在重點(diǎn)工作的推動(dòng)中具有難以替代的作用。具體而言，監(jiān)督主要在以下兩方面推動(dòng)縣域治理現(xiàn)代化。

一是對(duì)人監(jiān)督。在縣域治理實(shí)踐中，對(duì)人監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是對(duì)政策執(zhí)行者的監(jiān)督。基層政策執(zhí)行者往往具有實(shí)際政策制定能力，這既可能更好地促成政策目標(biāo)完成，亦可能導(dǎo)致政策偏差。對(duì)人監(jiān)督恰恰起到了糾偏作用。一方面，如A縣紀(jì)檢監(jiān)察人員常言，紀(jì)檢監(jiān)察工作并非給監(jiān)察對(duì)象“找茬”，而是為其順利工作保駕護(hù)航。按照A縣某紀(jì)檢組長(zhǎng)的說法，紀(jì)檢部門意見是“預(yù)防針”和“防火墻”，基層政策執(zhí)行者如獲得了紀(jì)檢部門的“背書”，往往可以放心大膽地執(zhí)行政策，甚至將此作為“尚方寶劍”提高政策力度。另一方面，通過對(duì)人監(jiān)督防止政策執(zhí)行偏差，確實(shí)是監(jiān)督的重要功能。2016年以來A縣紀(jì)委加強(qiáng)運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，使得約談成為監(jiān)督的主要方式，并借此實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行規(guī)范化。2017年A縣紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)運(yùn)用“四種形態(tài)”處理黨員干部3 357人次，第一種形態(tài)占比達(dá)85.58%。

二是對(duì)事監(jiān)督。在縣域治理實(shí)踐中，對(duì)事監(jiān)督主要包括兩個(gè)方面：第一，對(duì)縣委縣政府確定的重點(diǎn)工作的執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督，保證縣委縣政府的決策意圖得以實(shí)現(xiàn)；第二，對(duì)常規(guī)性的重要行政業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，保證科層目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這其中，最為重要的是對(duì)某些重要政策問題進(jìn)行系統(tǒng)性“清查”，重新建構(gòu)新的政策執(zhí)行體系(3)十八屆中央紀(jì)委第三次全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“各級(jí)紀(jì)委要深化‘三轉(zhuǎn)’，用鐵的紀(jì)律打造紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍”。但從A縣調(diào)研來看，在推動(dòng)農(nóng)村集體“三資”管理規(guī)范化過程中，當(dāng)?shù)丶o(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)一開始仍然沖在一線，如主導(dǎo)議程設(shè)置、進(jìn)行問題識(shí)別等。但在具體執(zhí)行過程中，具體工作由農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理等專業(yè)部門主持，當(dāng)?shù)丶o(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)慢慢聚焦于監(jiān)督執(zhí)紀(jì)等職責(zé)主業(yè)。。比如，在A縣紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)介入之前，農(nóng)村“三資”管理的政策執(zhí)行體系具有典型的多頭管理特征，經(jīng)管、審計(jì)、民政、紀(jì)檢等部門各司其職，從而制造了政策執(zhí)行的“孤島”現(xiàn)象。而紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)通過監(jiān)督，不僅整合、協(xié)調(diào)多個(gè)部門對(duì)積累已久的問題進(jìn)行了清理，還通過建立農(nóng)村集體“三資”管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，整合、協(xié)調(diào)各部門重新規(guī)范政策流程，構(gòu)建了新的治理體系。無論是對(duì)人監(jiān)督還是對(duì)事監(jiān)督，其本質(zhì)都是整合自上而下和自下而上的政策執(zhí)行體系。也正是在這個(gè)意義上，政策執(zhí)行規(guī)范化并非完全秉持“完美行政”的理念，亦非一味講究政策靈活性，而是以行政調(diào)適性為基本準(zhǔn)則，在保證決策意圖貫徹落實(shí)的前提下，合理化政策執(zhí)行體系。

(3)政策結(jié)果制度化。在縣域治理實(shí)踐中，紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督并不以挑戰(zhàn)者的面目示人。恰恰相反，它是縣域治理體系的維護(hù)者。從縣域治理實(shí)踐邏輯看，監(jiān)督嵌入于縣域治理體系中，縣域治理體系因此具有較強(qiáng)的自我調(diào)節(jié)能力。紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的嵌入，使得縣域治理的結(jié)果具有鮮明的制度化特征，它主要包括這幾個(gè)方面。

一是臨時(shí)性工作機(jī)制的常態(tài)化。通常而言，監(jiān)督“清查”工作具有臨時(shí)性、階段性特征，這意味著政策缺乏穩(wěn)定性和持續(xù)性。但是，一些行之有效的工作機(jī)制被創(chuàng)設(shè)出來以后，往往會(huì)嵌入常態(tài)工作之中。在A縣農(nóng)村集體“三資”管理規(guī)范化過程中，幾個(gè)臨時(shí)性工作機(jī)制以制度形式留存下來，如農(nóng)村集體“三資”管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組取代縣經(jīng)管辦，成為“三資”管理的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)；農(nóng)村集體“三資”清理規(guī)范巡查組常態(tài)化，成為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的日常工作；配合清理規(guī)范工作的農(nóng)村集體“三資”審計(jì)，亦成為常態(tài)化工作機(jī)制。

二是動(dòng)員機(jī)制的制度化。紀(jì)檢監(jiān)察工作具有極強(qiáng)的政治內(nèi)涵，它本身屬于政治機(jī)制的一部分。但是，監(jiān)督過程高度遵循政策循環(huán)路徑，與行政科層化相互匹配。因此，通過動(dòng)員完成的監(jiān)督，最終很容易轉(zhuǎn)化為行政制度的一部分。比如，幾乎所有的政治巡察和專項(xiàng)督查結(jié)果，最終都會(huì)反饋給督查對(duì)象進(jìn)行整改，以完善治理形態(tài)。紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的重要功效是通過有效的行政動(dòng)員，激活既有制度，重新確立行政職能。A縣持續(xù)三年的清查規(guī)范農(nóng)村集體“三資”管理工作，最終強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站職能和行政配置，理順了村級(jí)民主理財(cái)小組的制度設(shè)置及功能定位。

三是技術(shù)賦權(quán)的理性化。紀(jì)檢監(jiān)察工作是一項(xiàng)極為嚴(yán)肅的，注重“證據(jù)”的工作，這使得監(jiān)督也極為重視現(xiàn)代技術(shù)在信息收集整理及證據(jù)鏈形成過程中的關(guān)鍵作用?？陀^上，繁重的監(jiān)督工作也迫使紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)更為重視現(xiàn)代技術(shù)的運(yùn)用。如此也不難理解，大數(shù)據(jù)比對(duì)會(huì)成為縣級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)專項(xiàng)督查精準(zhǔn)扶貧等惠農(nóng)支農(nóng)政策的技術(shù)依賴，以及推動(dòng)電算化和銀行直達(dá)制度等成為農(nóng)村集體“三資”管理的重要舉措。本質(zhì)上，技術(shù)賦權(quán)不僅會(huì)增強(qiáng)監(jiān)督效果，更會(huì)轉(zhuǎn)化為制度化、規(guī)范化和程序化的行政技術(shù)。在認(rèn)識(shí)到大數(shù)據(jù)比對(duì)的作用后，A縣各部門在實(shí)施支農(nóng)惠農(nóng)政策過程中均運(yùn)用相關(guān)數(shù)據(jù)平臺(tái)，提高政策瞄準(zhǔn)率。

縣域治理是國(guó)家治理的基石。縣域擁有完整的政治行政功能，反映出國(guó)家行為的一致性和制度的整體性，同時(shí)，因處于國(guó)家與社會(huì)的交接面上，其運(yùn)行更具多樣性。黨的十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以來，縣域治理實(shí)踐中的制度性因素在不斷增強(qiáng)，表現(xiàn)為縣域治理制度體系的完整性及制度執(zhí)行的一致性得以不斷提高。有學(xué)者從政治與行政二分的角度進(jìn)行分析，將行政科層化或行政機(jī)制視作縣域治理制度化、規(guī)范化及程序化的主要表現(xiàn)，將“黨領(lǐng)導(dǎo)下”的政治統(tǒng)合視作一種非正式的治理機(jī)制[12]。還有一些研究從“一把手”日常行為的視角切入，證明縣級(jí)治理的非制度化邏輯[13]。這些研究并不否認(rèn)政治機(jī)制在解決官僚制失靈中的關(guān)鍵作用，卻潛在地假設(shè)政治機(jī)制與行政理性化之間是相互分離，甚至是互相干擾的。

事實(shí)上，在縣域治理過程中，“黨和政府”是“國(guó)家”的具象化，二者不可分離。過去幾十年，中國(guó)的國(guó)家治理經(jīng)歷了從總體支配到技術(shù)治理的大轉(zhuǎn)型[14]，恰恰是政治機(jī)制在起作用。其突出表現(xiàn)是，政治機(jī)制本身也在遵循現(xiàn)代化的治理邏輯。比如，基于群眾路線而創(chuàng)設(shè)的中心工作、綜合治理、簡(jiǎn)約治理等基層治理方法，早已不是長(zhǎng)官意志的表現(xiàn)，而是被納入了制度化軌道[15]1-14。事實(shí)上，在縣域治理現(xiàn)代化過程中，行政理性化過程也得益于政治機(jī)制的推動(dòng)。在縣域黨政體制中，黨政既非完全合一，又非分離對(duì)立，而是有統(tǒng)有分，分工協(xié)作，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)”的治理格局[16]?？h一級(jí)黨委圍繞中心工作，對(duì)行政科層制進(jìn)行結(jié)構(gòu)整合、資源聚集、功能重組，由此形成了政治統(tǒng)合制的運(yùn)行機(jī)制[17]。本文從紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的運(yùn)行來理解制度化的政治統(tǒng)合機(jī)制對(duì)行政理性化的推動(dòng)。

研究表明，紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督在縣域治理實(shí)踐中勾連了政治機(jī)制與行政機(jī)制，形塑了縣域治理的新樣態(tài)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的政治屬性，使之更容易使用政治統(tǒng)合機(jī)制，包括它本身擁有制度化動(dòng)員渠道，更容易將部門意志上升為最高決策意圖，其監(jiān)察權(quán)也使得它更容易統(tǒng)合黨政部門。同時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察的工作屬性意味著它天然具有維護(hù)縣級(jí)治理體系穩(wěn)定性和完整性的功能，其工作過程也更為注重規(guī)范化、程序化和制度化，這都與行政理性化具有親和力。如此，紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督通過全方面介入縣域治理實(shí)踐，推動(dòng)了縣域治理現(xiàn)代化。

6 結(jié)論與討論

從A縣的經(jīng)驗(yàn)研究來看，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在維護(hù)縣域治理體系的完整性和穩(wěn)定性方面具有重要作用，紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督在推進(jìn)縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中亦是重要的動(dòng)力機(jī)制。這說明，與一般理論假設(shè)不同，政治統(tǒng)合機(jī)制并非一種非正式的運(yùn)作機(jī)制，也不是一種非制度化的行政整合，與行政機(jī)制之間并不存在涇渭分明的界限，在縣域治理實(shí)踐中恰恰是政治機(jī)制在有效推動(dòng)著縣域治理現(xiàn)代化。

具體而言，縣級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)是縣域治理實(shí)踐中黨政體制的重要組成部分，紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)既服務(wù)于管轄權(quán)，是縣級(jí)黨委權(quán)威一統(tǒng)性的表現(xiàn)，亦嵌入治理權(quán)中，是縣域治理有效性的保障。由于紀(jì)檢監(jiān)察工作嵌入縣級(jí)治理體系形成了完備的具有全覆蓋特征的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，因而紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在縣域治理體系中具有獨(dú)特地位與功能，使監(jiān)督并不屬于縣域治理的某一具體層級(jí)，也不屬于政策過程的某一具體階段，監(jiān)督對(duì)象是縣域治理體系及政策的全過程。因此，就監(jiān)督的實(shí)施而言，它與縣域治理的政策過程高度匹配，構(gòu)成一個(gè)完整的監(jiān)督循環(huán)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)之所以能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)督循環(huán)，得益于制度化動(dòng)員及中心工作等政治驅(qū)動(dòng)機(jī)制，亦得益于技術(shù)賦權(quán)。正因?yàn)榧o(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督連接了政治機(jī)制及行政過程，使得其在推動(dòng)縣域治理現(xiàn)代化過程中具有難以替代的作用。簡(jiǎn)言之，縣紀(jì)委擁有參與決策、群眾動(dòng)員和維護(hù)黨紀(jì)國(guó)法權(quán)威的職能定位，使之能夠運(yùn)用政治統(tǒng)合機(jī)制推動(dòng)行政法治化與縣域治理法治化。

本文也解釋了近些年來縣域治理的一個(gè)新動(dòng)向，即通過監(jiān)督達(dá)到治理現(xiàn)代化。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在縣域治理中的作用越來越重要。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)不僅通過履行監(jiān)督職能建立了完善的縣域監(jiān)督體系，促進(jìn)了縣域治理體系的制度化和規(guī)范化，它還直接推動(dòng)各職能部門強(qiáng)化了督促檢查的作用。因此，縣級(jí)職能部門不僅是一個(gè)業(yè)務(wù)部門，同時(shí)也是一個(gè)督促檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府完成部門任務(wù)的監(jiān)督部門。如A縣的農(nóng)村“三資”管理工作，在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)主導(dǎo)完成制度化建設(shè)之后，作為主管部門的縣農(nóng)經(jīng)局，依據(jù)相關(guān)制度規(guī)定對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府進(jìn)行督促檢查，要求其切實(shí)采取措施加強(qiáng)“三資”管理工作。由此，縣域治理中的條塊結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出控制權(quán)上移與事權(quán)下放的雙向運(yùn)動(dòng)。職能部門通過下放事權(quán)，將越來越多的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府。與此同時(shí)，職能部門強(qiáng)化了業(yè)務(wù)的目標(biāo)考核權(quán)和督促檢查權(quán)，控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府完成業(yè)務(wù)的過程和結(jié)果。在這個(gè)雙向運(yùn)動(dòng)過程中，職能部門的履職行為，往往從業(yè)務(wù)指導(dǎo)角色轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)角色；從具體業(yè)務(wù)的承辦單位轉(zhuǎn)變?yōu)槎酱贆z查鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府完成相關(guān)業(yè)務(wù)的監(jiān)督單位。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的角色從具有一定決策權(quán)的治理者角色，轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂刹昧繖?quán)受到嚴(yán)格限制的政策執(zhí)行者角色。

近年來縣域治理中出現(xiàn)的一系列變化與以紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督為中心的監(jiān)督結(jié)構(gòu)變化有緊密關(guān)系。從積極方面看，縣域監(jiān)督體系的完善和監(jiān)督能力增強(qiáng)，極大程度上規(guī)范了縣域治理行為。如A縣的經(jīng)驗(yàn)所示，縣域治理中的微腐敗和基層濫權(quán)問題得到了有效控制，基層治理生態(tài)明顯改善。從消極方面看，通過監(jiān)督進(jìn)行治理的行為也導(dǎo)致了基層治理的合規(guī)性成本大大提升，甚至出現(xiàn)了一些官僚主義和形式主義問題。因此，如何正確發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督功能，仍然是縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化中需要研究與解決的重要問題。