劉楊

一、問題與進(jìn)路

近十多年來，行政執(zhí)法與刑事司法銜接(以下簡稱行刑銜接)工作一直受到實(shí)務(wù)界和學(xué)界的高度關(guān)注。十八大以來，建設(shè)和完善行刑銜接機(jī)制被納入全面推進(jìn)依法治國的目標(biāo)體系。十八屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，明確指出要“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度，堅(jiān)決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對(duì)接?！雹僦泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-10-29(1).可見，完善行刑銜接的相關(guān)制度及運(yùn)行，不僅是執(zhí)法部門和司法機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)需求，也是推進(jìn)依法治國、建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容。

從制度上看，完善行刑銜接機(jī)制具有明確的法律依據(jù)。2001 年7 月，國務(wù)院便制定了《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，隨后，為落實(shí)相關(guān)工作要求，最高人民檢察院于2001 年12 月制定了《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》。2004 年3 月和2006 年1 月，最高人民檢察院聯(lián)合其他部門分別頒布了《最高人民檢察院、全國整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》和《最高人民檢察院、全國整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部、監(jiān)察部關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見》兩部規(guī)范性文件。2011 年2 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國務(wù)院法制辦公室等八部門共同制定的《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》?？梢?，關(guān)于行刑銜接工作的開展和落實(shí)，既有法規(guī)體系已有相當(dāng)詳備的制度性要求。

從實(shí)踐來看，完善行刑銜接有迫切的現(xiàn)實(shí)需求。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型加劇，違法犯罪問題日益多樣化和復(fù)雜化，行政執(zhí)法和刑事司法體系面臨更多的挑戰(zhàn)。通暢的行刑銜接機(jī)制不僅能保證法律充分發(fā)揮其社會(huì)控制功能，還能夠使法律制度在廣泛的領(lǐng)域中保持有效性，以達(dá)到通過法治塑造良好社會(huì)秩序的目的。而且，在法治政府建設(shè)被納入國家法治建設(shè)的總體框架后，進(jìn)一步完善行刑銜接領(lǐng)域的相關(guān)工作，也應(yīng)當(dāng)成為深化執(zhí)法和司法體制改革的重要內(nèi)容。

目前，學(xué)界對(duì)行刑銜接問題已有一定研究。既有成果主要運(yùn)用法學(xué)的規(guī)范研究和制度分析視角。這些研究考察了當(dāng)前行刑銜接的相關(guān)法規(guī)要求和制度設(shè)定，并對(duì)一些職能領(lǐng)域中的執(zhí)法和司法實(shí)踐展開分析，認(rèn)為行刑銜接在實(shí)體、程序和監(jiān)督等方面存有缺陷[1]。關(guān)于實(shí)體問題，有學(xué)者指出行刑銜接工作在針對(duì)特定的“違法行為”時(shí)，在行為認(rèn)定和處罰折抵上均存在著一定程度的困境[2]。針對(duì)程序合法性問題，有學(xué)者指明，行政證據(jù)和刑事證據(jù)的轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)、行政執(zhí)法和刑事司法的移送方式是確保行刑銜接程序正當(dāng)性的關(guān)鍵[3]。有關(guān)監(jiān)督機(jī)制的問題，既有研究認(rèn)為檢察監(jiān)督的缺位是造成行刑銜接不暢的重要原因。對(duì)此，研究者提出要加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的實(shí)質(zhì)監(jiān)督權(quán)，并構(gòu)建檢察監(jiān)督與人大監(jiān)督的聯(lián)結(jié)機(jī)制[4]。

盡管已經(jīng)關(guān)注到行刑銜接工作的各個(gè)方面，但既有研究仍然無法全面解釋當(dāng)前的行刑銜接實(shí)踐困境。既有研究主要關(guān)注法律規(guī)范和制度的應(yīng)然要求，沒有深入挖掘具體的執(zhí)法和司法經(jīng)驗(yàn)，也未能完整揭示行刑銜接的內(nèi)在體制機(jī)制問題。一方面，既有研究未能全面展現(xiàn)行刑銜接的實(shí)踐(特別是一線實(shí)踐)機(jī)制；另一方面，它們也難以解釋為何在當(dāng)前“有案不移”“有案難移”等問題已經(jīng)不再凸顯的情況下，行刑銜接的相關(guān)工作仍然存在阻力。本文力求尋找新的解釋視角，不限于從法規(guī)和制度出發(fā)，更注重考察執(zhí)法和司法部門的行動(dòng)偏好和組織間關(guān)系，進(jìn)一步探討行刑銜接的困境成因和完善思路。一方面，本研究主要關(guān)注執(zhí)法和司法部門的組織間關(guān)系，從特定組織對(duì)法規(guī)和制度的選擇偏好來理解行刑銜接的運(yùn)作機(jī)制；另一方面，本研究將以調(diào)研經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，用具體的法律效果和社會(huì)效果來認(rèn)識(shí)行刑銜接的實(shí)踐狀況。

本文主要圍繞食品藥品監(jiān)管(以下簡稱食藥監(jiān))領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)對(duì)行刑銜接的實(shí)踐機(jī)制展開分析和解釋，在充分理解行刑銜接實(shí)踐的合作-對(duì)立二元格局后，探討其具體的法治困境與完善路徑。從制度的設(shè)定和實(shí)踐來看，食藥監(jiān)領(lǐng)域的行刑銜接具有代表性。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民物質(zhì)生活水平的提高，民眾的食品藥品安全需求日益增加。近年來，我國食品藥品安全事件頻發(fā)，表明該領(lǐng)域的法律實(shí)施亟待完善。在上述背景下，國家除了逐步完善日常監(jiān)管外，還不斷加強(qiáng)針對(duì)該領(lǐng)域的違法犯罪打擊。為了適應(yīng)新的形勢(shì)，各地公安機(jī)關(guān)開始組建專門的食品藥品犯罪偵查隊(duì)伍，與地方食藥監(jiān)部門、人民檢察院、人民法院和食品藥品安全委員會(huì)一同構(gòu)成了行刑銜接的組織體系①根據(jù)“五部門辦法”的規(guī)定，各級(jí)食品藥品安全委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)推動(dòng)建立地區(qū)間、部門間食品案件查辦聯(lián)動(dòng)機(jī)制，協(xié)調(diào)相關(guān)部門解決辦案協(xié)作、涉案物品處置等方面重大問題?？梢?，食品藥品安全委員會(huì)在“兩法銜接”制度中屬于專門的工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并不承擔(dān)執(zhí)法和司法的實(shí)體工作。本文著力于關(guān)注“兩法銜接”的執(zhí)法與司法實(shí)踐，因此暫不將食品安全委員會(huì)的工作列入討論范圍之內(nèi)。。通過考察上述體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)及日常運(yùn)行，我們可以了解當(dāng)前行刑銜接的現(xiàn)實(shí)狀況，并深入理解執(zhí)法與司法機(jī)構(gòu)的相互關(guān)系與互動(dòng)邏輯。研究期間，筆者在湖北、廣東、浙江等地開展了專題調(diào)研，查閱了大量文件和材料，對(duì)各部門的工作人員進(jìn)行深度訪談，并對(duì)執(zhí)法、司法工作做了參與式觀察，本文經(jīng)驗(yàn)主要源自上述調(diào)研活動(dòng)。

二、食品藥品行刑銜接實(shí)踐的二元格局

(一)行刑銜接的預(yù)設(shè)模式

2015 年12 月22 日，國家食品藥品監(jiān)督管理總局、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院、國務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室聯(lián)合頒發(fā)了《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》(以下簡稱“五部門辦法”)，這為食藥監(jiān)領(lǐng)域的行刑銜接工作提供了一個(gè)具體的制度藍(lán)本。

根據(jù)“五部門辦法”，涉及食藥監(jiān)領(lǐng)域的執(zhí)法和司法機(jī)構(gòu)在行刑銜接過程中均有較為具體的職能和職責(zé)。第一，食藥監(jiān)部門在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)或線索，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向公安機(jī)關(guān)移送案件；第二，公安機(jī)關(guān)在認(rèn)可并接受移送后應(yīng)當(dāng)立案，并針對(duì)案件事實(shí)、證據(jù)、嫌疑人等啟動(dòng)刑事偵查，證據(jù)充分后移交人民檢察院；第三，人民檢察院依照其法定職能對(duì)公安移送案件進(jìn)行審核，依法決定是否批捕和公訴，同時(shí)對(duì)行刑銜接過程中各個(gè)節(jié)點(diǎn)的案件移送和立案工作開展監(jiān)督；第四，人民法院對(duì)人民檢察院所提起的公訴開展審判；第五，地方各級(jí)食品藥品安全委員會(huì)承擔(dān)行刑銜接過程的協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)職能，協(xié)調(diào)各個(gè)執(zhí)法和司法部門的銜接工作，推動(dòng)不同地區(qū)間的案件聯(lián)合查辦。此外，圍繞食品藥品安全監(jiān)管，上述部門還應(yīng)當(dāng)主動(dòng)健全相互間的工作協(xié)同、線索通報(bào)、信息共享、信息發(fā)布等機(jī)制。

在食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)日益嚴(yán)峻的背景下，“五部門辦法”的出臺(tái)反映了司法政策的轉(zhuǎn)向。政策制定者試圖通過調(diào)整參與部門的具體職責(zé)來提高行刑銜接的運(yùn)作效率，最終達(dá)到提升法律實(shí)效的目標(biāo)。具體而言，與以往的執(zhí)法和司法銜接制度相比，“五部門辦法”所預(yù)設(shè)的行刑銜接模式主要具有以下特點(diǎn):第一，預(yù)設(shè)模式強(qiáng)調(diào)執(zhí)法部門必須積極主動(dòng)地向公安機(jī)關(guān)移交犯罪案件。長期以來，行政處罰所獲罰金是執(zhí)法部門的重要收益來源，為了保護(hù)部門利益，執(zhí)法部門傾向“以罰代管”?！坝邪覆灰啤眴栴}構(gòu)成了行刑銜接的主要障礙。預(yù)設(shè)模式強(qiáng)調(diào)執(zhí)法部門的移交職責(zé)，就是為了克服上述問題。第二，預(yù)設(shè)模式不僅要求人民檢察院行使既定的法律監(jiān)督職能，還強(qiáng)調(diào)其應(yīng)當(dāng)積極介入行刑銜接的全過程，在執(zhí)法部門移送案件、公安機(jī)關(guān)立案、退回案件行政處罰等環(huán)節(jié)主動(dòng)履行監(jiān)督和建議的職責(zé)。第三，預(yù)設(shè)模式以地方各級(jí)食品藥品安全委員會(huì)為組織基礎(chǔ)，設(shè)立了覆蓋行刑銜接各參與部門和各項(xiàng)程序的協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)執(zhí)法和司法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在資源、信息、程序等方面全面開展合作。

總體上，“五部門辦法”設(shè)定的行刑銜接機(jī)制主要致力于調(diào)整執(zhí)法和司法部門的關(guān)系模式。為了推動(dòng)行刑銜接，預(yù)設(shè)模式強(qiáng)調(diào)刑事司法部門應(yīng)當(dāng)在一定程度上擯棄以往的被動(dòng)性和消極性，要求司法機(jī)關(guān)積極推動(dòng)制度實(shí)施并主動(dòng)發(fā)揮其法律監(jiān)督職能。具體而言，一方面，預(yù)設(shè)模式要求人民檢察院盡早介入行刑銜接進(jìn)程。對(duì)執(zhí)法部門不依法移送的涉嫌犯罪的案件，人民檢察院可以采取案件調(diào)閱查詢、提出檢察意見等監(jiān)督措施；另一方面，預(yù)設(shè)模式要求人民檢察院必須對(duì)公安機(jī)關(guān)的初查和立案活動(dòng)進(jìn)行全面且實(shí)質(zhì)的監(jiān)督。公安機(jī)關(guān)在做出立案、不予立案、撤銷案件的決定后，均需要將書面通知抄送同級(jí)人民檢察院。為了保證人民檢察院的上述職責(zé)能夠得到落實(shí)，預(yù)設(shè)模式還要求行刑銜接的參與部門建立信息平臺(tái)、決定通報(bào)、文書抄送等合作機(jī)制。

(二)行刑銜接實(shí)踐的二元格局

盡管“五部門辦法”為食品藥品行刑銜接提供了明確的制度框架，但在實(shí)踐中，各項(xiàng)制度的貫徹情況卻存在很大差異。這種差異主要表現(xiàn)為，負(fù)責(zé)執(zhí)法階段工作的部門之間已經(jīng)建立起正常的合作關(guān)系，但它們與監(jiān)督機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)之間的信息隔閡和合作壁壘卻始終難以消除。具體而言，食藥監(jiān)部門和公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法階段便開始合作，雙方的信息溝通和工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制都已經(jīng)相當(dāng)成熟，它們所掌握的執(zhí)法權(quán)成為了行刑銜接工作的主要推力；而作為監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院和作為審判機(jī)關(guān)的人民法院卻始終缺乏了解案件情況、掌握?qǐng)?zhí)法動(dòng)向的制度性手段，在整個(gè)行刑銜接過程中處于被動(dòng)和弱勢(shì)地位。這表明，行刑銜接的各參與部門在實(shí)踐中形成了的兩種完全不同的組織間關(guān)系，而基于這兩種關(guān)系，行刑銜接在總體上呈現(xiàn)出一種二元格局。

1.行刑銜接中的組織合作

在實(shí)踐中，食藥監(jiān)部門和公安機(jī)關(guān)在稟賦和職能上形成互補(bǔ)，兩者在執(zhí)法過程中會(huì)有協(xié)同和聯(lián)合。食藥監(jiān)部門不僅擁有完備的行政組織體系，還具備專業(yè)的產(chǎn)品檢驗(yàn)檢測(cè)能力，能夠?yàn)楣矙C(jī)關(guān)的偵查和立案工作提供人力、設(shè)備、技術(shù)等方面的支持，而公安機(jī)關(guān)擁有食藥監(jiān)部門所不具備的執(zhí)法強(qiáng)制權(quán)和威懾力，能夠有效化解后者在日常監(jiān)管中所遭遇到的一些困境。

食藥監(jiān)部門和公安機(jī)關(guān)的合作通常在行政執(zhí)法階段就會(huì)有實(shí)質(zhì)進(jìn)展。在食藥監(jiān)部門開展執(zhí)法的過程中，執(zhí)法對(duì)象抵抗執(zhí)法活動(dòng)的情況時(shí)有發(fā)生，為了化解執(zhí)法困境，食藥監(jiān)部門通常選擇援引公安機(jī)關(guān)的強(qiáng)制力和權(quán)威，在遭遇執(zhí)法沖突時(shí)請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)支援執(zhí)法工作，甚至直接與公安機(jī)關(guān)開展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)[5]。依法律規(guī)定，在這種合作模式下，食藥監(jiān)部門尚未認(rèn)定違法行為的性質(zhì)，也沒有啟動(dòng)案件移送程序，公安機(jī)關(guān)的參與并不屬于行刑銜接工作范疇。公安機(jī)關(guān)與食藥監(jiān)部門一同開展的調(diào)查、取證、分析等工作，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為行使行政執(zhí)法權(quán)。但是，在聯(lián)合執(zhí)法過程中，如果食藥監(jiān)部門和公安機(jī)關(guān)一致認(rèn)為執(zhí)法對(duì)象涉嫌犯罪，它們就會(huì)針對(duì)程序銜接進(jìn)行工作部署，行刑銜接便可能會(huì)提前啟動(dòng)并獲得實(shí)質(zhì)性的開展。

在筆者調(diào)研的湖北省L 市，食品藥品監(jiān)督管理局在查辦案件過程中遇到違法行為涉嫌犯罪的情形，都會(huì)在第一時(shí)間通知公安局共同參與執(zhí)法。公安機(jī)關(guān)因此能夠提前掌握案件信息，有利于其推動(dòng)后續(xù)的程序銜接工作。在這種情況下，公安機(jī)關(guān)雖然以行政執(zhí)法部門的身份參與案件查處，卻會(huì)對(duì)照司法程序的要求來開展當(dāng)事人詢問、證據(jù)提取、案卷制作等方面的活動(dòng)，這相當(dāng)于在工作中動(dòng)用了部分刑事司法權(quán)能。據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，L 市近幾年辦理的食品藥品行刑銜接案件幾乎都存在此類情況。公安機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法部門正式移送案件前，已經(jīng)深度參與案件辦理工作，“案前”聯(lián)合替代“案后”移送是實(shí)踐中行刑銜接工作的主要啟動(dòng)方式。

作為行政執(zhí)法部門的食藥監(jiān)部門和作為刑事司法部門的公安機(jī)關(guān)都傾向于這種“案前”聯(lián)合的模式，這有利于雙方進(jìn)行信息共享、案情分析、證據(jù)轉(zhuǎn)換和程序銜接等工作。依照法律的規(guī)定，盡管執(zhí)法階段的證據(jù)資料不能直接適用于下一步的刑事司法程序，而必須經(jīng)過嚴(yán)格程序的轉(zhuǎn)換和認(rèn)定，但通過“案前”的深度參與，司法部門能夠掌握準(zhǔn)確的案件信息，對(duì)案情、證據(jù)、當(dāng)事人等方面的情況都得到了直觀、準(zhǔn)確的了解。

執(zhí)法部門和司法部門以“案前”聯(lián)合代替“案后”銜接的工作方式無疑為程序轉(zhuǎn)換提供了便利。通過“案前”聯(lián)合，執(zhí)法部門和司法部門的信息溝通機(jī)制得以完善，雙方能夠及時(shí)進(jìn)行對(duì)話、開展合作，銜接工作所帶來的信息成本和管理成本大幅降低。但是，我們也應(yīng)當(dāng)看到，“案前”聯(lián)合模式雖然強(qiáng)化了執(zhí)法部門與司法部門之間的合作關(guān)系，卻僅能實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法部門與公安機(jī)關(guān)的有效銜接。在實(shí)踐中，“案前”聯(lián)合有效整合了行政執(zhí)法部門和公安機(jī)關(guān)的工作，卻也割裂了這兩者與行刑銜接其他參與部門的聯(lián)系，進(jìn)而弱化了行刑銜接的整體效果。

2.行刑銜接中的組織對(duì)立

早期的行刑銜接工作時(shí)常出現(xiàn)“有案不移”“有案難移”等問題[6]，刑事司法部門打擊犯罪的成效因此受到限制。為了避免上述困境，人民檢察院在行刑銜接過程中的監(jiān)督職能受到了政策制定者的重視。通過“五部門辦法”的調(diào)整，人民檢察院的監(jiān)督權(quán)在一定程度上得到了實(shí)質(zhì)性擴(kuò)張，其監(jiān)督權(quán)不再局限于公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)公訴的案件審查環(huán)節(jié)，而是延伸至公安機(jī)關(guān)的初查和立案等環(huán)節(jié)中。在必要的情況下，人民檢察院甚至可以直接對(duì)執(zhí)法部門的法律實(shí)施活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。如“五部門辦法”第八條規(guī)定:“人民檢察院發(fā)現(xiàn)食品藥品監(jiān)管部門不依法移送涉嫌犯罪案件線索的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)與食品藥品監(jiān)管部門協(xié)商，并可以派員調(diào)閱、查詢有關(guān)案卷材料；對(duì)于涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)提出建議依法移送的檢察意見?！?/p>

“五部門辦法”的設(shè)定顯示，人民檢察院在行刑銜接中的監(jiān)督職能具有整體性和主動(dòng)性。人民檢察院不僅始終發(fā)揮著批捕、立案審查等職能，還可以對(duì)行政執(zhí)法環(huán)節(jié)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督，而且上述監(jiān)督權(quán)可以由人民檢察院主動(dòng)行使。因此，在實(shí)踐中，人民檢察院需要以積極監(jiān)督者的身份推動(dòng)行刑銜接，這也會(huì)導(dǎo)致人民檢察院與食藥監(jiān)部門、公安機(jī)關(guān)之間出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性的緊張關(guān)系。相較于食藥監(jiān)部門與公安機(jī)關(guān)達(dá)成的緊密合作關(guān)系，執(zhí)法部門與人民檢察院在行刑銜接中容易產(chǎn)生對(duì)立和沖突。

在實(shí)踐中，人民檢察院雖然擁有多項(xiàng)監(jiān)督權(quán)，但其監(jiān)督手段卻比較有限。在當(dāng)前的執(zhí)法和司法體制中，食藥監(jiān)部門處于一線位置，執(zhí)法人員親臨執(zhí)法場(chǎng)景，直面違法行為，掌握著有關(guān)案件事實(shí)、證據(jù)材料等方面的第一手信息。另外，食藥監(jiān)部門作為特定領(lǐng)域的專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，擁有更加豐富的知識(shí)和技術(shù)資源。監(jiān)管機(jī)構(gòu)基于專業(yè)性知識(shí)和技術(shù)所出具的法律實(shí)施意見不僅是司法部門進(jìn)行法律適用的重要參考依據(jù)，更是支撐整個(gè)行刑銜接制度的科學(xué)基礎(chǔ)。由于食藥監(jiān)部門在制度結(jié)構(gòu)中擁有一線信息和專業(yè)知識(shí)，行政執(zhí)法部門相對(duì)于公安機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)擁有明顯的信息優(yōu)勢(shì)。上述信息經(jīng)由食藥監(jiān)部門的“加工”轉(zhuǎn)化為法律文書、成為“二手材料”后通過案件移送轉(zhuǎn)交公安機(jī)關(guān)，再通過案件抄送遞交人民檢察院。在一般情況下，人民檢察院只能對(duì)案件文書進(jìn)行形式審查，而僅通過案卷審查的方式開展案件移送監(jiān)督和立案監(jiān)督，往往難以保證監(jiān)督活動(dòng)的有效性。

行刑銜接的上述實(shí)踐表明，以案件移送和抄送為主的文書傳送機(jī)制雖然在形式上實(shí)現(xiàn)了部門間的信息溝通，卻始終無法從根本上解決行刑銜接參與部門所面臨的信息不對(duì)稱問題。食藥監(jiān)部門憑借體制性的結(jié)構(gòu)位置在一定程度上壟斷了案件信息，并憑借信息壟斷進(jìn)一步限制了公安機(jī)關(guān)、人民檢察院和人民法院的信息獲取能力。在行刑銜接過程中，食藥監(jiān)部門的信息優(yōu)勢(shì)無疑為其規(guī)避監(jiān)督、謀求部門利益提供了便利①關(guān)于政府及其部門的自利性研究，參見:陳國權(quán)，李院林.政府自利性:問題與對(duì)策[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2004(1).。而對(duì)于人民檢察院而言，監(jiān)督職能的行使缺乏其他信息渠道的支撐，監(jiān)督實(shí)施始終只能依賴于食藥監(jiān)部門所提供的卷宗材料。由于信息匱乏問題始終存在，人民檢察院只能基于職責(zé)要求對(duì)食藥監(jiān)部門和公安機(jī)關(guān)保持不信任的傾向，對(duì)后兩者的移送案件采用更加嚴(yán)格的審核標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)督者與監(jiān)督對(duì)象在體制結(jié)構(gòu)中原本就容易產(chǎn)生沖突，兩者的緊張關(guān)系又會(huì)被信息不對(duì)稱機(jī)制反復(fù)激化，人民檢察院和執(zhí)法部門在行刑銜接過程中的對(duì)立由此加深。

三、行刑銜接二元格局的成因——組織學(xué)的視角

行刑銜接是一套整合行政監(jiān)管、執(zhí)法和司法活動(dòng)的復(fù)雜機(jī)制，在食藥監(jiān)領(lǐng)域，行刑銜接涉及各級(jí)食藥監(jiān)部門、公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院以及食品藥品安全委員會(huì)等機(jī)構(gòu)職能，基于組織合作的法律實(shí)施活動(dòng)，會(huì)在整體上影響行政和司法體制的內(nèi)部生態(tài)。因此，行刑銜接始終在復(fù)雜的體制結(jié)構(gòu)中展開，職能機(jī)構(gòu)在體制中所處的結(jié)構(gòu)性位置、組織機(jī)構(gòu)的部門利益、組織間的具體關(guān)系都會(huì)影響執(zhí)法和司法機(jī)構(gòu)的行動(dòng)傾向，最終影響行刑銜接的實(shí)踐效果。

馬克·格蘭諾維特曾提出“內(nèi)嵌性”概念，用于解釋社會(huì)與組織關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對(duì)個(gè)人行動(dòng)的影響和制約。通過比照“內(nèi)嵌性”理論所描繪的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，筆者認(rèn)為，行政和司法體制中各類職能機(jī)構(gòu)所組成的組織網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)同樣具有“內(nèi)嵌性”的特征。職能機(jī)構(gòu)的組織化活動(dòng)嵌入在行政和司法體制的組織關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，組織行動(dòng)的內(nèi)容和形式均會(huì)受到上述關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的影響②已有學(xué)者通過執(zhí)法研究關(guān)注到了執(zhí)法部門的“內(nèi)嵌性”特征。參見:何艷玲.中國土地執(zhí)法搖擺現(xiàn)象及其解釋[J].法學(xué)研究，2013(6).劉磊.街頭政治的形成:城管執(zhí)法困境之分析[J].法學(xué)家，2015(4).。具體而言，一方面，組織關(guān)系的強(qiáng)弱和重復(fù)性會(huì)對(duì)組織行為產(chǎn)生影響；另一方面，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的位置、結(jié)構(gòu)的差異性也會(huì)導(dǎo)致不同的組織過程，從而使職能機(jī)構(gòu)在不同的情況下主動(dòng)調(diào)整自身的行動(dòng)邏輯[7]。據(jù)此，行刑銜接實(shí)踐呈現(xiàn)二元格局，應(yīng)當(dāng)存在組織機(jī)制方面的原因。

(一)通過目標(biāo)責(zé)任制實(shí)現(xiàn)組織合作

由于行刑銜接工作必須通過部門合作來實(shí)現(xiàn)，各參與部門之間的組織關(guān)系便可能直接影響銜接的實(shí)際效果。具體而言，在具有緊密組織合作關(guān)系的部門之間，銜接工作容易達(dá)成；而在相互對(duì)立、關(guān)系疏遠(yuǎn)的部門之間，行刑銜接則往往難以實(shí)現(xiàn)。在實(shí)踐中，食藥監(jiān)部門與公安機(jī)關(guān)頻繁交流，雙方在日常執(zhí)法工作中相互援助，在總體上建立了緊密的合作關(guān)系。食藥監(jiān)部門和公安機(jī)關(guān)之所以能形成緊密的合作關(guān)系，緣于這些部門擁有相近的內(nèi)部管理制度。食藥監(jiān)部門和公安機(jī)關(guān)長期處于一線監(jiān)管和一線執(zhí)法的位置，主要處理一線事務(wù)。一線工作通常遠(yuǎn)離上級(jí)管理者的視野，因此存在難以有效控制的問題③有學(xué)者通過研究城管部門的違建執(zhí)法活動(dòng)，認(rèn)為一線部門的績效與生俱來的難以管理考核。參見:陳柏峰.城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的違建執(zhí)法困境及其解釋——國家能力的視角[J].法學(xué)研究，2015(1).。盡管行政體制的內(nèi)部管理制度不斷優(yōu)化，依法行政、執(zhí)法規(guī)范化等方面的要求日益嚴(yán)格，一線工作的監(jiān)管難題仍然在實(shí)踐中較為普遍。在此情況下，為了捕獲一線監(jiān)管和一線執(zhí)法的實(shí)施狀況，也為了制約一線人員，管理者通常采取目標(biāo)管理制。管理者將工作任務(wù)指標(biāo)化，配套相應(yīng)的量化考核制度，并將任務(wù)指標(biāo)的完成情況與工作人員的薪酬待遇、職級(jí)晉升相掛鉤，從而形成對(duì)一線監(jiān)管和一線執(zhí)法的有效管理[8]。

長期以來，目標(biāo)管理制度下的各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)均是食藥監(jiān)部門和公安機(jī)關(guān)的主要工作目標(biāo)，對(duì)相應(yīng)的執(zhí)法工作形成了實(shí)質(zhì)性激勵(lì)。以筆者調(diào)研的湖北省L 市為例，L 市食品藥品監(jiān)督管理局每年的罰款任務(wù)為100 萬元。從2016 年開始，盡管執(zhí)法罰款的完成額已經(jīng)不再與執(zhí)法部門的年度預(yù)算相掛鉤，但仍然屬于上級(jí)部門下達(dá)的主要考核評(píng)價(jià)項(xiàng)目。而L 市公安局則給下設(shè)的食品藥品和環(huán)境犯罪偵查大隊(duì)下達(dá)了每年辦理8 起案件的任務(wù)指標(biāo)，這對(duì)警力配備有限的大隊(duì)形成了不小的工作壓力。

在實(shí)踐中，食藥監(jiān)部門在監(jiān)管和執(zhí)法過程中經(jīng)常會(huì)遇到監(jiān)管對(duì)象抵抗執(zhí)法的情形，尤其在執(zhí)法部門進(jìn)行行政處罰時(shí)，執(zhí)法對(duì)象拒不接受處罰決定，甚至暴力抗法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。食藥監(jiān)部門缺乏足夠的強(qiáng)制權(quán)，對(duì)此類問題往往束手無策。在此情況下，公安機(jī)關(guān)的參與不僅能夠?qū)?zhí)法對(duì)象形成一定的震懾作用，還可以在極端情況下提供強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)，進(jìn)而有效解決上述執(zhí)法困境。此外，公安機(jī)關(guān)還時(shí)常在行政執(zhí)法過程中充當(dāng)見證人的角色，幫助食藥監(jiān)部門在執(zhí)法對(duì)象拒不配合的情況下完成執(zhí)法程序。

公安機(jī)關(guān)則主要面臨案源缺乏和專業(yè)性不足的問題。由于在基層缺乏完善的組織機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)食品藥品違法犯罪線索的能力不足，在此情況下，公安機(jī)關(guān)必須依靠食藥監(jiān)部門提供案源，才能完成每年的任務(wù)指標(biāo)。此外，在此類案件辦理過程中，公安機(jī)關(guān)往往缺乏必要的監(jiān)管知識(shí)和執(zhí)法技術(shù)，需要食藥監(jiān)部門提供專業(yè)幫助①目前，公安機(jī)關(guān)組建的食品藥品犯罪偵查隊(duì)伍，都是在本部門原有的人員和組織基礎(chǔ)上建立起來的。隊(duì)伍中的民警暫時(shí)還缺乏相應(yīng)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)素養(yǎng)，公安機(jī)關(guān)也仍未成立配套的專業(yè)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)。。可見，食藥監(jiān)部門和公安機(jī)關(guān)在目標(biāo)責(zé)任制下?lián)碛型惾蝿?wù)目標(biāo)，而雙方通過日常的互動(dòng)發(fā)現(xiàn)通過組織合作可以實(shí)現(xiàn)權(quán)能和資源的互補(bǔ)，最終食藥監(jiān)部門和公安機(jī)關(guān)以目標(biāo)責(zé)任制為基礎(chǔ)建立起緊密的合作關(guān)系，而且由于上述部門均長期面臨任務(wù)指標(biāo)的考核壓力，為了順利完成考核目標(biāo)，雙方必然傾向于保持長期合作，合作關(guān)系由此相對(duì)穩(wěn)定。

在實(shí)踐中，食藥監(jiān)部門和公安機(jī)關(guān)的上述組織關(guān)系影響了雙方在行刑銜接工作中的互動(dòng)邏輯。由于食藥監(jiān)部門和公安機(jī)關(guān)在日常工作中已經(jīng)形成了良好的合作，雙方具有一定的信任基礎(chǔ)，相互之間的組織協(xié)調(diào)程度高、工作聯(lián)動(dòng)能力強(qiáng)。這種日?；暮献麝P(guān)系延伸到行刑銜接工作中，不僅有效協(xié)調(diào)了差異化的部門利益，還整合了相關(guān)的執(zhí)法和司法職能，法律實(shí)施活動(dòng)也因此能夠從執(zhí)法階段順利過渡到司法程序。

(二)部門利益沖突導(dǎo)致組織對(duì)立

行刑銜接追求案件辦理工作在執(zhí)法和司法程序之間高效切換，使法規(guī)適用盡可能地符合案件事實(shí)。從宏觀的法治效果來看，行刑銜接機(jī)制無疑有利于實(shí)現(xiàn)法律的整體目標(biāo)。在制度設(shè)計(jì)上，行刑銜接的參與部門較多，這些部門的主要職能和工作目標(biāo)具有差異，在面對(duì)某些具體的事務(wù)時(shí)往往很難完全達(dá)成一致。在行政和司法體制中，獨(dú)立的部門和機(jī)構(gòu)都具有一定的組織自主性②關(guān)于組織機(jī)構(gòu)自主性的研究，參見:[美]斯科特.制度與組織:思想觀念與物質(zhì)利益[M].姚偉，王黎芳，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社，2010:178.，它們?cè)趨⑴c法律實(shí)施和公共管理過程中都會(huì)抱持謀求部門利益的傾向。在大多數(shù)情況下，行刑銜接工作可能并未成為執(zhí)法和司法部門的核心業(yè)務(wù)或重要事務(wù)，因此難以得到這些部門的重視，部門間的消極應(yīng)付屬于常態(tài)，尤其在治理資源相對(duì)匱乏的情況下，如果缺乏強(qiáng)激勵(lì)，參與合作的部門往往不會(huì)在主職工作和主要業(yè)務(wù)以外投入過多的人力和物力。

針對(duì)上述問題，立法者和政策制定者已經(jīng)有所顧慮，人民檢察院的監(jiān)督職能在行刑銜接機(jī)制中受到高度重視。從“五部門辦法”的規(guī)定來看，立法者試圖建立一套制度化的法律監(jiān)督機(jī)制，這套機(jī)制在規(guī)范執(zhí)法和司法銜接程序的同時(shí)，也對(duì)參與銜接工作的部門和機(jī)構(gòu)形成一定程度的合作激勵(lì)。在目前的體制下，行刑銜接過程中的監(jiān)督職能由人民檢察院承擔(dān)，其監(jiān)督職能和監(jiān)督范圍基本上涵蓋了行刑銜接的全過程。然而，在實(shí)踐中，圍繞檢察監(jiān)督權(quán)行使所建構(gòu)的激勵(lì)機(jī)制沒有發(fā)揮出既定的效果。在工作考評(píng)上，大多數(shù)執(zhí)法部門和司法機(jī)關(guān)尚未針對(duì)行刑銜接設(shè)定明確的考核標(biāo)準(zhǔn)；在激勵(lì)手段上，參與部門也缺乏相關(guān)的內(nèi)部考核制度。由于激勵(lì)目標(biāo)不夠清晰，規(guī)則和制度層面的要求便難以轉(zhuǎn)化為剛性約束，無法真正調(diào)動(dòng)參與部門的積極性。

對(duì)于食藥監(jiān)部門和公安機(jī)關(guān)而言，人民檢察院推動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制在總體上屬于外部監(jiān)督，而在實(shí)踐中，如果外部監(jiān)督無法通過可操作的方式轉(zhuǎn)化為被監(jiān)督部門的內(nèi)部組織壓力，這種監(jiān)督方式便僅能產(chǎn)生微弱的激勵(lì)作用。相反，以目標(biāo)管理制為核心的內(nèi)部管理和考核制度，與執(zhí)法部門和公安機(jī)關(guān)的工作績效和部門利益直接關(guān)聯(lián)，也直接影響部門內(nèi)部人員的利益，因此始終受到部門及其內(nèi)部人員的高度重視。在現(xiàn)實(shí)中，以組織管理和嚴(yán)格考核為基礎(chǔ)的監(jiān)督機(jī)制，確實(shí)對(duì)執(zhí)法部門和公安機(jī)關(guān)的工作形成了直接且顯著的激勵(lì)作用。

總之，對(duì)于食藥監(jiān)部門和公安機(jī)關(guān)而言，雖然行刑銜接事務(wù)和自身的主體業(yè)務(wù)都源自法定的職責(zé)要求，但兩者在日常工作中具有明顯的輕重緩急之分，因而形成了不同的激勵(lì)效果。對(duì)于執(zhí)法和司法部門而言，激勵(lì)機(jī)制始終存在強(qiáng)弱之別，他們面對(duì)不同的監(jiān)督機(jī)制采用不同的應(yīng)對(duì)策略。行刑銜接事務(wù)主要源自組織外部的需求，且缺乏明確的考核要求，不會(huì)給食藥監(jiān)部門和公安機(jī)關(guān)造成明顯的工作壓力。而執(zhí)法罰款數(shù)額和犯罪打擊量的要求則來自組織內(nèi)部管理制度，屬于食藥監(jiān)部門和公安機(jī)關(guān)的核心業(yè)務(wù)范疇，并會(huì)帶來顯著的考核壓力，因此，對(duì)于各部門而言，完成核心業(yè)務(wù)無疑比配合行刑銜接更加重要，尤其在上述兩項(xiàng)工作出現(xiàn)注意力和目標(biāo)沖突時(shí)，執(zhí)法和司法部門出于維護(hù)部門利益的考慮，內(nèi)部管理制度所要求的工作內(nèi)容無疑具有優(yōu)先性。

執(zhí)法和司法部門對(duì)內(nèi)部管理要求的側(cè)重，體現(xiàn)了組織自利性對(duì)組織行為的深刻影響。在執(zhí)法和司法體制運(yùn)行過程中，具有利益沖突的部門在組織網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中容易產(chǎn)生對(duì)立。在制度上，執(zhí)法部門和司法部門作為公共權(quán)力行使者，應(yīng)當(dāng)依法用權(quán)和追求社會(huì)公益。它們需要自覺克服組織的自利性，實(shí)現(xiàn)政府的公共性[9]?；谏鲜鲆?，行刑銜接的參與部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照相關(guān)法規(guī)和制度的要求，保障執(zhí)法和司法程序的流暢銜接，并配合人民檢察院的監(jiān)督。然而在實(shí)踐中，參與部門的組織自利性始終存在，這種過度追求部門利益的傾向不僅會(huì)阻礙行刑銜接的進(jìn)程，更成為了參與部門規(guī)避和對(duì)抗監(jiān)督的動(dòng)因，導(dǎo)致食藥監(jiān)部門和公安機(jī)關(guān)始終與監(jiān)督機(jī)關(guān)存在對(duì)立和沖突。

四、行刑銜接實(shí)踐呈現(xiàn)二元格局的法治后果

行刑銜接實(shí)踐所呈現(xiàn)的合作-對(duì)立二元格局不僅加深了相關(guān)法律實(shí)施工作的復(fù)雜性，還引發(fā)了一系列的消極后果。在實(shí)踐中，上述二元格局雖然化解了早期行刑銜接工作普遍存在的“有案不移”“有案難移”等問題，卻引發(fā)了刑事司法權(quán)的過度擴(kuò)張，并削弱了法律監(jiān)督機(jī)制的實(shí)際效用。

(一)“案件”聯(lián)合引發(fā)執(zhí)法和司法失范

在行刑銜接實(shí)踐中，執(zhí)法部門和公安機(jī)關(guān)通過“案前”聯(lián)合達(dá)成組織合作，并以這種合作關(guān)系為基礎(chǔ)促成了執(zhí)法和司法的有效銜接。這種工作模式有效糾正了行政執(zhí)法部門過去在面對(duì)涉嫌犯罪案件時(shí)的“以罰代刑”傾向[10]，也在一定程度上整合了執(zhí)法和司法體系，實(shí)現(xiàn)了案件從執(zhí)法程序到司法程序的流暢傳遞。

但是，當(dāng)前的“案前”聯(lián)合模式并不完全符合行刑銜接的內(nèi)在要求。在一些個(gè)案中，執(zhí)法部門和公安機(jī)關(guān)過度依賴“案前”聯(lián)合來推進(jìn)行刑銜接，這在一定程度上違背了法律程序的設(shè)計(jì)初衷。立法者和政策制定者之所以強(qiáng)調(diào)規(guī)范執(zhí)法與司法的銜接，原因在于執(zhí)法和司法活動(dòng)在辦案程序、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、組織機(jī)構(gòu)和工作方式等方面均有顯著差異。而在“案前”聯(lián)合模式中，執(zhí)法部門與公安機(jī)關(guān)的工作有高度同質(zhì)化的傾向，兩者為了實(shí)現(xiàn)協(xié)同，往往忽略了執(zhí)法和司法程序的差異性要求，進(jìn)而在程序運(yùn)用、證據(jù)認(rèn)定和法律適用等方面出現(xiàn)混同。

具體而言，“案前”聯(lián)合本屬于行政執(zhí)法工作范疇，但由于公安機(jī)關(guān)提前進(jìn)入并深度參與，行政監(jiān)管和執(zhí)法環(huán)節(jié)中便容易產(chǎn)生具體的刑事司法活動(dòng)。根據(jù)法律程序的要求，公安機(jī)關(guān)在聯(lián)合執(zhí)法過程應(yīng)適用初查制度，其調(diào)查行為應(yīng)屬于行政執(zhí)法行為，而非刑事司法行為①目前學(xué)界對(duì)于初查制度的性質(zhì)仍然存在爭議，筆者持執(zhí)法行為說的觀點(diǎn)。參見:徐啟明，趙靜.論公安機(jī)關(guān)初查制度[J].山東警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(1).。但在現(xiàn)實(shí)中，公安機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)程序銜接，通常會(huì)模糊處理聯(lián)合執(zhí)法過程中的工作性質(zhì)，甚至在行政執(zhí)法環(huán)節(jié)中行使諸多司法權(quán)力。比如，在收集和調(diào)取證據(jù)的過程中，由于公安機(jī)關(guān)從一開始便深度參與行政執(zhí)法，與執(zhí)法部門一同開展相關(guān)人詢問、勘驗(yàn)檢查、現(xiàn)場(chǎng)搜查等取證工作，因此能夠提前掌握證據(jù)。而基于對(duì)案情的清晰了解，公安機(jī)關(guān)可能會(huì)忽略行刑銜接的證據(jù)轉(zhuǎn)換要求，將行政執(zhí)法階段獲取到的證據(jù)直接適用于刑事司法程序。在這種情況下，公安機(jī)關(guān)相當(dāng)于在執(zhí)法過程中開展刑事偵查工作，擴(kuò)大了初查的權(quán)限范圍。雖然跳過證據(jù)轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)并不一定會(huì)對(duì)案件的事實(shí)認(rèn)定和法律適用產(chǎn)生偏差影響，但這往往會(huì)導(dǎo)致行刑銜接工作出現(xiàn)程序瑕疵，最終削弱刑事司法進(jìn)程的合法性。

上述經(jīng)驗(yàn)表明，公安機(jī)關(guān)容易在“案前”聯(lián)合過程中混淆初查和偵查的界限。按照偵辦刑事案件的相關(guān)程序規(guī)定，公安機(jī)關(guān)必須在正式立案后方能行使刑事偵查權(quán)，進(jìn)而開展收集、調(diào)取犯罪嫌疑人有罪或者無罪、罪輕或者罪重的證據(jù)等相關(guān)活動(dòng)。而在實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)在立案前便深度參與案件的行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，并開展了一系列實(shí)質(zhì)性的司法工作，進(jìn)而造成執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)的混用，而且司法權(quán)的擴(kuò)張也造成了行政執(zhí)法工作的失范。執(zhí)法部門發(fā)起“案前”聯(lián)合，原本是想通過援引公安機(jī)關(guān)的職能和權(quán)威來保障行政執(zhí)法進(jìn)程。但是，聯(lián)合執(zhí)法不僅為司法權(quán)的擴(kuò)張?zhí)峁┝丝臻g，也使執(zhí)法部門容易在刑事偵查權(quán)的推動(dòng)下越出法定軌道，甚至有可能損害執(zhí)法對(duì)象的合法權(quán)益。

(二)組織對(duì)立造成監(jiān)督失靈

在早期的實(shí)踐中，檢察監(jiān)督長期處于缺位狀態(tài)，造成行政執(zhí)法與刑事司法銜接不暢[11]，但通過近年來多項(xiàng)法規(guī)制度的出臺(tái)和推行，上述問題已經(jīng)得到初步解決。對(duì)“五部門辦法”進(jìn)行分析可以看出，行刑銜接中的檢察監(jiān)督制度已經(jīng)比較完善，人民檢察院在執(zhí)法和司法銜接過程中擁有了全面且實(shí)質(zhì)的監(jiān)督權(quán)。人民檢察院不僅負(fù)責(zé)行使司法和執(zhí)法程序轉(zhuǎn)換的案件審查權(quán)，還能夠干預(yù)食藥監(jiān)部門和公安機(jī)關(guān)的具體法律實(shí)施活動(dòng)。然而在實(shí)踐中，上述監(jiān)督制度的發(fā)揮始終受到行政和司法體制結(jié)構(gòu)的制約。由于被監(jiān)督部門與人民檢察院的沖突始終存在，加上信息不對(duì)稱所造成組織對(duì)立的深化，行刑銜接過程中的檢察監(jiān)督時(shí)常失靈。

一方面，組織對(duì)立消解了監(jiān)督機(jī)關(guān)和被監(jiān)督部門之間的合作基礎(chǔ)。行刑銜接強(qiáng)調(diào)部門間的組織合作，立法者為此制定了一系列促進(jìn)部門間合作的制度。這些制度主要包括行政執(zhí)法部門、公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院之間的線索通報(bào)、案件移送、信息共享、信息發(fā)布等工作機(jī)制。上述工作機(jī)制需要各部門相互間的積極配合，尤其需要作為監(jiān)督對(duì)象的行政執(zhí)法部門和公安機(jī)關(guān)之間的主動(dòng)合作，然而由于監(jiān)管部門和公安機(jī)關(guān)始終存在組織自利性，監(jiān)督對(duì)象會(huì)因?yàn)橹\求部門利益與人民檢察院形成結(jié)構(gòu)性的對(duì)立關(guān)系。這種對(duì)立狀態(tài)消解了部門間的合作基礎(chǔ)，導(dǎo)致行刑銜接的相關(guān)制度始終難以在實(shí)踐中發(fā)揮作用。合作機(jī)制的失效使得人民檢察院無法通過部門間的正常制度渠道開展監(jiān)督，實(shí)踐中的檢察監(jiān)督被扭曲為一種片面的監(jiān)督機(jī)制。這一機(jī)制不僅過度依賴監(jiān)督機(jī)關(guān)的單向度工作，而且只能依靠卷宗文書進(jìn)行形式審查，檢察監(jiān)督的效力因此難以保證。

另一方面，組織對(duì)立切斷了監(jiān)督機(jī)關(guān)與被監(jiān)督部門之間的信息溝通，進(jìn)而影響了部門間的相互信任。法律監(jiān)督工作依賴完善的信息機(jī)制，監(jiān)督機(jī)關(guān)需要在全面了解被監(jiān)督部門具體工作的情況下，才能有針對(duì)性地行使監(jiān)督職能。在當(dāng)前的行刑銜接實(shí)踐中，案件的具體信息基本被行政執(zhí)法部門所壟斷，盡管公安機(jī)關(guān)也能夠深度參與執(zhí)法，但其與執(zhí)法部門的緊密合作關(guān)系反而強(qiáng)化了一線部門的信息優(yōu)勢(shì)。在上述情況下，被監(jiān)督部門出于規(guī)避監(jiān)督的動(dòng)機(jī)，往往缺乏與人民檢察院開展信息溝通的積極性，而同時(shí)人民檢察院缺少深入了解執(zhí)法部門和公安機(jī)關(guān)具體工作的有效手段，監(jiān)督機(jī)關(guān)與被監(jiān)督部門的信息不對(duì)稱問題一直無法解決。信息機(jī)制的缺失限制了監(jiān)督機(jī)關(guān)的主動(dòng)性，削弱了人民檢察院的監(jiān)督能力。在難以及時(shí)完整地了解監(jiān)督事務(wù)的情況下，監(jiān)督機(jī)關(guān)必然容易對(duì)監(jiān)督對(duì)象產(chǎn)生不信任感，而雙方信任度的缺失，無疑會(huì)進(jìn)一步加深組織間的對(duì)立。

綜上所述，行刑銜接實(shí)踐中的法律監(jiān)督權(quán)失靈是組織機(jī)制的一個(gè)連鎖過程?；诮M織自利性而形成的組織對(duì)立消解了行刑銜接的合作機(jī)制，從而塑造出一種過度依賴人民檢察院的單向監(jiān)督機(jī)制，而信息溝通機(jī)制的缺失又進(jìn)一步限制了人民檢察院的監(jiān)督能力，使得行刑銜接實(shí)踐中的監(jiān)督權(quán)無法得到有效發(fā)揮?？傮w上，檢察監(jiān)督的失靈對(duì)行刑銜接的規(guī)范化進(jìn)程構(gòu)成了直接障礙，失去有效監(jiān)督的行政執(zhí)法部門和公安機(jī)關(guān)更容易在銜接過程中片面追求部門利益，使法律制度的實(shí)施過程不斷偏離原定目標(biāo)。

結(jié)論與啟示

本文嘗試從組織網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的視角對(duì)行政執(zhí)法與刑事司法銜接展開考察與分析，主要關(guān)注實(shí)踐中各類執(zhí)法和司法部門的組織間關(guān)系，以及組織關(guān)系對(duì)組織行為的影響。在實(shí)踐中，執(zhí)法和司法部門間的合作與對(duì)立塑造了行刑銜接的二元格局。在當(dāng)前的行政和司法體制結(jié)構(gòu)下，行刑銜接實(shí)踐呈現(xiàn)二元格局有其深刻的組織原因。監(jiān)管部門和公安機(jī)關(guān)在目標(biāo)責(zé)任制下?lián)碛邢嘟膲毫?，它們?cè)谌粘?zhí)法工作中實(shí)現(xiàn)聯(lián)合，達(dá)成了緊密的合作關(guān)系，而人民檢察院肩負(fù)監(jiān)督銜接運(yùn)轉(zhuǎn)的職責(zé)，在體制結(jié)構(gòu)中與被監(jiān)督部門存在結(jié)構(gòu)性沖突，而且這種沖突被部門間的信息不對(duì)稱問題所激化，導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)關(guān)和被監(jiān)督部門之間的對(duì)立不斷加深。上述二元格局雖然解決了早期行刑銜接工作中存在的部分問題，卻給后續(xù)的執(zhí)法和司法工作帶來了新的挑戰(zhàn)。監(jiān)管部門和公安機(jī)關(guān)之間的緊密合作關(guān)系容易造成執(zhí)法和司法程序的失范，而人民檢察院與其他部門的對(duì)立使自身在整個(gè)制度系統(tǒng)中處于孤立狀態(tài)，法律監(jiān)督權(quán)能的行使失去了組織基礎(chǔ)。

行刑銜接的法治后果為我們審視和反思當(dāng)前的法制建設(shè)提供了有價(jià)值的參考。作為旨在提升國家打擊違法犯罪能力的一種法律運(yùn)作機(jī)制，行刑銜接致力于增強(qiáng)執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)的運(yùn)行效度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力的整合。當(dāng)前的經(jīng)驗(yàn)表明，完善的法規(guī)和制度僅僅是法治的必備要素之一，法律的實(shí)施必須依靠執(zhí)法和司法體制的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，尤其在行刑銜接這類涉及眾多職能部門、牽動(dòng)不同組織關(guān)系的法律實(shí)踐機(jī)制中，各類公共職能部門之間保持良性互動(dòng)和積極配合，既能夠有效避免法律目標(biāo)在制度運(yùn)轉(zhuǎn)過程中發(fā)生耗散[12]，也有利于法律制度發(fā)揮出其整體性的功效。