韓衛(wèi)平,黃錫生

自然資源是大自然對(duì)人類(lèi)的饋贈(zèng),人類(lèi)從大自然獲取利益是維持人類(lèi)生存天賦的、不可剝奪的權(quán)益。人類(lèi)完全不開(kāi)發(fā)利用自然資源是不可能的。在完全自然狀態(tài)下,由于資源的有限性、稀缺性以及人類(lèi)自我保存的本能,帶來(lái)的必然是有關(guān)自然資源的沖突。出于避免沖突、維持人類(lèi)共同生存的理性,人類(lèi)將對(duì)自然資源的部分權(quán)利進(jìn)行讓渡,于是法律創(chuàng)制了自然資源權(quán)屬制度,使自然資源的開(kāi)發(fā)利用更為有序。自然資源所有權(quán)、自然資源用益物權(quán)成為法律中以自然資源為客體的利益表達(dá)的主要形式。而關(guān)于人類(lèi)享有平等的從自然資源獲益的這種自然資源與人類(lèi)的初始利益關(guān)系被淹沒(méi)在現(xiàn)有的自然資源權(quán)屬制度中。公民資源權(quán)的提出意在對(duì)該初始利益進(jìn)行法律正名,使其從幕后走向前臺(tái),從而進(jìn)一步完善自然資源權(quán)利體系,并通過(guò)對(duì)該權(quán)利的保護(hù)促進(jìn)社會(huì)公平正義的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)。

一、研究的緣起:對(duì)自然資源權(quán)利體系的社會(huì)性審視

對(duì)自然資源權(quán)利體系進(jìn)行社會(huì)性審視,是從自然資源的社會(huì)性?xún)r(jià)值出發(fā),對(duì)目前自然資源權(quán)利構(gòu)成進(jìn)行重新解構(gòu)的過(guò)程。所謂資源社會(huì)性,是指資源無(wú)論在現(xiàn)實(shí)中為私人所有還是公共所有,都為全社會(huì)共同所有,并通過(guò)對(duì)資源私人或公共利用使社會(huì)整體福利增加[1]。社會(huì)福利是國(guó)家用以促進(jìn)國(guó)民生活改善的各種措施。社會(huì)福利權(quán)是公民社會(huì)權(quán)的類(lèi)型之一,其目的是在滿(mǎn)足公民基本生活保障和社會(huì)安全的基礎(chǔ)上,達(dá)到普遍的社會(huì)平等[2](P299)。社會(huì)整體福利的增加是自然資源開(kāi)發(fā)利用的基本價(jià)值。如果自然資源的開(kāi)發(fā)利用只使個(gè)別主體獲益,并未帶來(lái)社會(huì)整體福利的增加,甚至導(dǎo)致社會(huì)不平等的加劇,那么自然資源開(kāi)發(fā)利用的正當(dāng)性就應(yīng)當(dāng)受到質(zhì)疑。

在我國(guó)目前的法律體系下,自然資源權(quán)利體系包括自然資源所有權(quán)和使用權(quán)兩類(lèi)權(quán)利構(gòu)成。其中,自然資源國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)是社會(huì)主義公有制的本質(zhì)體現(xiàn),是自然資源社會(huì)性?xún)r(jià)值實(shí)現(xiàn)的根本制度保障。但自然資源國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)與自然資源社會(huì)性?xún)r(jià)值并不完全統(tǒng)一,有時(shí)甚至出現(xiàn)政府以所有者身份 “與民爭(zhēng)利”的現(xiàn)象。因此,單靠自然資源所有權(quán)的公有化配置不足以保障自然資源社會(huì)性?xún)r(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

對(duì)于自然資源使用權(quán),環(huán)境與資源法學(xué)界圍繞其體系進(jìn)行了諸多有益研究。其中,代表性的權(quán)利體系構(gòu)建方式主要有以下三種。一是權(quán)利客體列舉型。該構(gòu)建方式以自然資源的不同形態(tài)為標(biāo)準(zhǔn),認(rèn)為自然資源使用權(quán)包括土地使用權(quán)、森林使用權(quán)、草原使用權(quán)、水使用權(quán)、采礦權(quán)等[3](P101)。第二是開(kāi)發(fā)利用方式歸類(lèi)型。該構(gòu)建方式以對(duì)自然資源的不同利用方式,將資源權(quán)分為利用性資源權(quán)和獲取性資源權(quán)兩類(lèi)。利用性資源權(quán)最大的特點(diǎn)表現(xiàn)在對(duì)自然資源的利用是非消耗性的,而獲取性資源權(quán)則相反,獲取性資源權(quán)的行使會(huì)導(dǎo)致所開(kāi)發(fā)利用的自然資源數(shù)量的減少和形態(tài)的改變[4]。第三是使用目的歸類(lèi)型。該構(gòu)建方式以使用自然資源的不同目的為標(biāo)準(zhǔn),將自然資源使用權(quán)分為自然性資源權(quán)與人為性資源權(quán)。自然性資源權(quán)是為了滿(mǎn)足人的生存需求所享有的合理利用自然資源的權(quán)利,該權(quán)利的享有不需要經(jīng)過(guò)國(guó)家的許可;人為性資源權(quán)是為了滿(mǎn)足人的發(fā)展需求所享有的合理利用自然資源的權(quán)利,該權(quán)利的享有需要經(jīng)過(guò)國(guó)家的許可[5](P111－119)。

以上自然資源使用權(quán)權(quán)利體系的構(gòu)建對(duì)自然資源權(quán)利理論的發(fā)展和自然資源立法體系的完善不無(wú)裨益。特別是自然性資源權(quán)的提出,在一定程度上體現(xiàn)了自然資源的社會(huì)性,進(jìn)一步完善了自然資源使用權(quán)體系。但是,前述三種自然資源權(quán)利體系中權(quán)利的實(shí)現(xiàn),都以實(shí)際占有自然資源為前提要件。雖然自然性資源權(quán)的實(shí)現(xiàn)不需要經(jīng)過(guò)國(guó)家的許可,但也以占有、獲得該自然資源為實(shí)現(xiàn)條件。實(shí)際上,并不是所有的社會(huì)主體都有機(jī)會(huì)和能力占有自然資源。以礦產(chǎn)資源為例,雖然在 《礦產(chǎn)資源法》中明確承認(rèn)了自然性資源權(quán),規(guī)定允許個(gè)人為生活自用采挖少量礦產(chǎn)①詳見(jiàn) 《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》第35條的規(guī)定。但根據(jù)自然資源部公布的 《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法(修訂草案)》(征求意見(jiàn)稿)已刪除了允許個(gè)人為生活自用少量采挖礦產(chǎn)的規(guī)定。,但這只有在礦產(chǎn)資源較為充沛、埋藏較淺、個(gè)人力量易于采挖的地區(qū)才可以實(shí)現(xiàn),對(duì)于礦產(chǎn)資源已瀕臨枯竭、埋藏較深、開(kāi)采要求較高的地區(qū),個(gè)人為生活自用采挖少量礦產(chǎn)資源的權(quán)利不可能實(shí)現(xiàn)。另外,隨著人類(lèi)社會(huì)生活方式的轉(zhuǎn)變以及社會(huì)生活物資的不斷豐裕,人類(lèi)的生存需求已并不過(guò)多地依賴(lài)于從自然資源中自取生活物資。以水資源為例,當(dāng)下,隨著農(nóng)村集中供水率的不斷提高,出于家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽用水而直接從江河湖泊取用水的情形也不多見(jiàn)。加之,隨著傳統(tǒng)自然資源面臨著枯竭的威脅以及科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展,大量新型能源不斷涌現(xiàn),例如風(fēng)能、太陽(yáng)能、頁(yè)巖氣等。面對(duì)需要掌握一定科學(xué)技術(shù)才能開(kāi)發(fā)利用的新型能源,普通公民想要通過(guò)自取實(shí)現(xiàn)自然性資源權(quán)將不太可能。因此,在當(dāng)下,自然資源社會(huì)性?xún)r(jià)值單靠在自然資源單行法中零星的自然性資源權(quán)的規(guī)定難以實(shí)現(xiàn)。

通過(guò)對(duì)目前自然資源權(quán)利體系構(gòu)成的分析,發(fā)現(xiàn)其自然資源社會(huì)性?xún)r(jià)值的闕如。當(dāng)下的中國(guó)已然邁入新時(shí)代,社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與不平衡、不充分發(fā)展之間的矛盾。其中,不平衡發(fā)展在自然資源開(kāi)發(fā)利用領(lǐng)域主要表現(xiàn)在沒(méi)有機(jī)會(huì)占有、利用自然資源的大多數(shù)與少數(shù)占有、利用自然資源并從中收益的主體之間利益的不平衡;不充分發(fā)展體現(xiàn)在自然資源的利用不能滿(mǎn)足社會(huì)公眾對(duì)自然資源的多層次需求,例如公眾對(duì)作為環(huán)境公共物品的自然資源的生態(tài)需求。面對(duì)新的社會(huì)矛盾,開(kāi)放的自然資源權(quán)利體系應(yīng)作出適時(shí)回應(yīng)。其中環(huán)境權(quán)的提出即是對(duì)不充分發(fā)展的理性回應(yīng)。對(duì)于自然資源開(kāi)發(fā)利用領(lǐng)域的不平衡發(fā)展尚未獲得法學(xué)界從自然資源權(quán)利體系角度的更多關(guān)注。公民資源權(quán)的提出,正是對(duì)自然資源權(quán)利體系進(jìn)行社會(huì)性審視的初步探索。

二、公民資源權(quán)的內(nèi)涵

公民是與國(guó)家相對(duì)的概念。由于自然資源的所有權(quán)屬于國(guó)家或集體,因此,依照民法思維,在涉及公民對(duì)自然資源享有的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利時(shí),學(xué)者們通常會(huì)認(rèn)為公民只能享有自然資源的用益物權(quán)(使用權(quán))①具體參見(jiàn)胡偉:《試析自然資源財(cái)產(chǎn)性權(quán)益的歸屬與行使》,載 《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2018年第8期,第217頁(yè);黃萍在《自然資源使用權(quán)制度研究》一書(shū)中也稱(chēng):“本書(shū)探討的對(duì)自然資源的利用是指非所有人對(duì)自然資源的利用,且應(yīng)是以對(duì)自然資源使用、收益為目的而產(chǎn)生的物權(quán)制度?！本唧w參見(jiàn)黃萍:《自然資源使用權(quán)制度研究》,上海社會(huì)科學(xué)院出版社,2013年版第2頁(yè)。。此時(shí),公民是作為民事主體身份存在的,公民對(duì)自然資源的權(quán)利屬于私權(quán)范疇。在這一邏輯思路上,公民資源權(quán)派生于自然資源國(guó)家或集體所有權(quán),其理論來(lái)源于自然資源所有權(quán)的傳統(tǒng)物權(quán)理論。這一思路的邏輯起點(diǎn)在于將自然資源的經(jīng)濟(jì)屬性定位為 “私益性”價(jià)值取向,而忽視了自然資源的社會(huì)性?xún)r(jià)值。從自然資源的社會(huì)性?xún)r(jià)值出發(fā),本文將公民資源權(quán)作如下界定:公民資源權(quán)是指公民合理利用自然資源以及共享自然資源開(kāi)發(fā)利用成果的權(quán)利。其中以占有為實(shí)現(xiàn)條件的合理利用自然資源的權(quán)利屬生存權(quán),非以占有為實(shí)現(xiàn)條件的共享自然資源開(kāi)發(fā)利用成果的權(quán)利屬發(fā)展權(quán)。生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是人類(lèi)最基本的權(quán)利[6](P182)。在生存權(quán)已獲得極大實(shí)現(xiàn)的當(dāng)下,發(fā)展權(quán)是最大的社會(huì)需求。公民資源權(quán)不僅蘊(yùn)含了自然資源對(duì)人類(lèi)的自然生存性支持,也內(nèi)含了人類(lèi)基于自然資源的社會(huì)性發(fā)展需求。公民資源權(quán)應(yīng)屬基本人權(quán)范疇。在一國(guó)法律框架內(nèi),具備公民身份是享有公民資源權(quán)的唯一條件。與以自然資源為客體的其他權(quán)利相比,公民資源權(quán)具有以下特點(diǎn):

(一)公民資源權(quán)是社會(huì)基本性利益

所謂社會(huì)基本性利益是指維持社會(huì)生存和發(fā)展最基礎(chǔ)的利益。每個(gè)人的生存都以利用自然資源為基本條件。公民資源權(quán)體現(xiàn)的是自然資源與當(dāng)?shù)鼐用竦脑趵骊P(guān)系。這種利益關(guān)系即使沒(méi)有明文規(guī)定,仍具有天賦人權(quán)的不可侵犯性,人們?cè)谟^(guān)念上天然地接受了這種權(quán)益關(guān)系,如果把人們?cè)谟^(guān)念上認(rèn)定的這種權(quán)益關(guān)系視為法權(quán)關(guān)系的話(huà),那么自然資源與當(dāng)?shù)鼐用竦脑鯔?quán)益關(guān)系是自然關(guān)系與法權(quán)關(guān)系的統(tǒng)一。這種源自生命對(duì)周?chē)匀毁Y源的本能利用,其原初狀態(tài)幾乎用不著申明這是我的或這是我們的?！白匀毁Y源與當(dāng)?shù)鼐用裨鯔?quán)益關(guān)系的變化是由外部力量施加的,人類(lèi)生存對(duì)自然資源存在及開(kāi)發(fā)的自然依賴(lài)原初總是表現(xiàn)為當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源的依賴(lài)。”[7](P300)

公民資源權(quán)不屬于自然資源物權(quán)項(xiàng)下的子權(quán)利,相反自然資源物權(quán)的設(shè)置應(yīng)服務(wù)于公民資源權(quán)的實(shí)現(xiàn)。公民資源權(quán)屬公民基本權(quán)利范疇,而自然資源物權(quán)屬特定民事主體享有的民事權(quán)利。公民資源權(quán)的實(shí)現(xiàn)是判斷自然資源物權(quán)正當(dāng)性的標(biāo)準(zhǔn)。自然資源物權(quán)是被創(chuàng)設(shè)的,而公民資源權(quán)是被發(fā)現(xiàn)的,自然資源物權(quán)始終應(yīng)體現(xiàn)公民資源權(quán)的社會(huì)性?xún)r(jià)值?，F(xiàn)代物權(quán)法正是折衷于個(gè)人主義與社會(huì)化兩種趨勢(shì)之間,力求實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益與社會(huì)公益的平衡[8]。我國(guó)出臺(tái)的具有劃時(shí)代意義的 《民法典》物權(quán)編即體現(xiàn)了物權(quán)社會(huì)化的立法理念?！睹穹ǖ洹肺餀?quán)編強(qiáng)調(diào):國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律平等保護(hù)②參見(jiàn) 《中華人民共和國(guó)民法典》第二百零七條。。此處的 “平等”不僅是防止公權(quán)對(duì)私權(quán)的侵犯、同時(shí)也是對(duì)公權(quán)的平等保護(hù)。將國(guó)家自然資源所有權(quán)納入物權(quán)平等保護(hù)范疇,根本上是要實(shí)現(xiàn)自然資源從無(wú)價(jià)到有價(jià)、從所有者虛無(wú)到所有者明確的轉(zhuǎn)變。自然資源國(guó)家所有權(quán)的物權(quán)平等保護(hù),為自然資源有償使用制度提供了制度根基。通過(guò)自然資源有償使用制度,一方面提高自然資源使用效率,另一方面最終實(shí)現(xiàn)自然資源經(jīng)濟(jì)利益的全民共享。只是從自然資源有償使用到全民利益共享還需要有公民資源權(quán)作為根本權(quán)利保障。

(二)公民資源權(quán)包含社會(huì)共享性利益

權(quán)利包括兩個(gè)最為基本的構(gòu)成要素即利益和正當(dāng)[9]。公民資源權(quán)包含了全體社會(huì)成員 (包括后代人)享有的從自然資源開(kāi)發(fā)利用中獲益的共享性利益,并且該種利益具有正當(dāng)性。共享性利益與一般財(cái)產(chǎn)性利益不同,其體現(xiàn)的是一種分配的正義而非占有、使用的正義。自然資源用益物權(quán)通過(guò)各種競(jìng)爭(zhēng)性與非競(jìng)爭(zhēng)性方式取得,其體現(xiàn)了對(duì)自然資源占有、使用的正義。然而,正義的完整實(shí)現(xiàn)還有待于財(cái)富分配的正義。如果自然資源利用水平不斷提高,物質(zhì)財(cái)富不斷豐富的同時(shí),社會(huì)群體間的差距感越來(lái)越強(qiáng),那么社會(huì)公眾的共享獲得感就會(huì)降低,使公眾利益被 “相對(duì)剝奪”,從而強(qiáng)化了社會(huì)的不公正,引發(fā)社會(huì)沖突。因此,法律對(duì)共享性利益的關(guān)注就顯得尤為緊迫。

共享性利益的獲得有兩個(gè)前提條件:一是社會(huì)整體福利的增加;二是社會(huì)福利的公平分配。結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看,利益共享的客體就是改革開(kāi)放的發(fā)展成果[10]。改革開(kāi)放的發(fā)展成果包括通過(guò)對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)利用獲取的物質(zhì)成果和精神成果,其中物質(zhì)成果占據(jù)著基礎(chǔ)性地位,它直接影響著精神成果的共享。公民資源權(quán)的實(shí)現(xiàn)建立在自然資源的高效利用及利益合理分配的基礎(chǔ)之上。通過(guò)自然資源的高效利用使社會(huì)財(cái)富增加,更重要的是需要通過(guò)相應(yīng)的機(jī)制對(duì)增加的社會(huì)財(cái)富進(jìn)行合理分配從而實(shí)現(xiàn)公平正義,否則,自然資源的社會(huì)性?xún)r(jià)值將無(wú)從實(shí)現(xiàn)。

自然資源服務(wù)于全體社會(huì)成員的福利。由于自然資源的稀缺性、有限性,在自然資源的權(quán)屬配置上不可能實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)利用權(quán)共享,自然資源始終只能被一部分主體占有、開(kāi)發(fā)、利用,如果自然資源的開(kāi)發(fā)利用只給自然資源的所有者和使用者帶來(lái)更多的物質(zhì)利益,而沒(méi)有帶來(lái)社會(huì)整體福利的增加和實(shí)現(xiàn)利益的公平分享,那么自然資源所有權(quán)和使用權(quán)的正當(dāng)性就會(huì)受到質(zhì)疑。

(三)公民資源權(quán)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)性利益

自然資源與人類(lèi)的初始利益關(guān)系通過(guò)自然資源的經(jīng)濟(jì)功能和生態(tài)功能兩種功能的發(fā)揮得以實(shí)現(xiàn)。與自然資源相關(guān)的利益關(guān)系之間存在著多向度的沖突,既包括主體之間關(guān)于同一利益內(nèi)容的沖突,也包括主體之間關(guān)于不同利益內(nèi)容的沖突。例如,自然資源用益物權(quán)人對(duì)自然資源通過(guò)占有、使用而獲取經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)益與社會(huì)公眾天然享有的從自然資源獲取經(jīng)濟(jì)利益之間的沖突;主體從自然資源獲取經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益的沖突。目前,公民對(duì)自然資源享有的生態(tài)利益越來(lái)越受到法學(xué)的關(guān)注,因此環(huán)境權(quán)理論應(yīng)運(yùn)而生。

公民資源權(quán)與環(huán)境權(quán)同具生存權(quán)、發(fā)展權(quán)本質(zhì)屬性,同屬公民基本權(quán)利范疇,但兩者反映的利益內(nèi)容不同。“環(huán)境權(quán)基于環(huán)境保護(hù)理念而產(chǎn)生,其明確指向是生態(tài)性權(quán)利,不包括經(jīng)濟(jì)性利用?！盵11]而公民資源權(quán)基于資源社會(huì)性理念而產(chǎn)生,其明確指向的是自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。雖然公民資源權(quán)與環(huán)境權(quán)所涉利益內(nèi)容不同,但兩者保護(hù)的利益均為事關(guān)人類(lèi)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)性公共利益。公民資源權(quán)保護(hù)公民從自然資源平等地獲取經(jīng)濟(jì)性公共利益;環(huán)境權(quán)保護(hù)公民從生態(tài)環(huán)境中平等地獲取非經(jīng)濟(jì)性公共利益。公共利益的公共屬性決定了其主要靠國(guó)家提供,如同權(quán)利不能放棄一樣,國(guó)家保護(hù)公共利益既是一種權(quán)利也是一種義務(wù)[12](P96)。

公民資源權(quán)和環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)都以國(guó)家承擔(dān)普適性的保障義務(wù)為前提,但由于兩者利益內(nèi)涵不同,國(guó)家承擔(dān)保障義務(wù)的環(huán)節(jié)與手段也不同。自然資源在實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)功能時(shí)更多的是以非公共物品的形式為特定主體占有、使用,其產(chǎn)權(quán)清晰、利益排他,主要依靠市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。市場(chǎng)機(jī)制能滿(mǎn)足自然資源國(guó)家所有權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益,也能實(shí)現(xiàn)自然資源用益權(quán)人的經(jīng)營(yíng)收益,但無(wú)法完成全民合理共享自然資源開(kāi)發(fā)利用成果的任務(wù)。公民資源權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要依靠政府在市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)允許公民自由平等地參與競(jìng)爭(zhēng)從而實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)的平等,在分配環(huán)節(jié)建立收益共享機(jī)制從而實(shí)現(xiàn)結(jié)果的平等。生態(tài)環(huán)境屬公共物品,具有消費(fèi)的非排他性,從而導(dǎo)致市場(chǎng)提供環(huán)境公共物品受限。因此,環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要政府在供給環(huán)節(jié)提供公共環(huán)境服務(wù) (不排除政府借助市場(chǎng)的力量),在監(jiān)管環(huán)節(jié)履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)?？傊?雖然公民資源權(quán)與環(huán)境權(quán)具有不同的利益內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)路徑,但兩者的實(shí)現(xiàn)都離不開(kāi)公權(quán)力的保障。

另外,雖然民法上的自然資源物權(quán)制度對(duì)自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值予以了承認(rèn)和保護(hù),但公眾天然享有的從自然資源獲取經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)益卻未能更多地受到法學(xué)的關(guān)注。這一關(guān)注的缺位一方面帶來(lái)的是自然資源用益物權(quán)人社會(huì)責(zé)任意識(shí)的淡薄,對(duì)自然資源進(jìn)行不合理開(kāi)發(fā)利用或者閑置,導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益整體受損;另一方面帶來(lái)的是生態(tài)利益對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益的擠壓,在絕對(duì)強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)過(guò)程中忽略了公眾從自然資源獲取經(jīng)濟(jì)價(jià)值的權(quán)益,帶來(lái)了新的民生問(wèn)題。

三、公民資源權(quán)的正當(dāng)性來(lái)源

權(quán)利是推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的動(dòng)力,但這并不意味著人類(lèi)的一切需求都有上升為權(quán)利的必要,權(quán)利的泛化會(huì)帶來(lái)對(duì)權(quán)利的漠視與損害。權(quán)利必須有正當(dāng)?shù)膩?lái)源才有獲得法律認(rèn)可的資格,公民資源權(quán)的提出有其理性過(guò)程,也有著正當(dāng)?shù)臋?quán)利來(lái)源。

(一)公民資源權(quán)的理論來(lái)源

公民資源權(quán)來(lái)源于資源社會(huì)性理念。資源社會(huì)性理念既體現(xiàn)了自然資源的本質(zhì)特征,也體現(xiàn)了自然資源在新的歷史時(shí)期應(yīng)彰顯的社會(huì)價(jià)值。資源社會(huì)性理念為自然資源終極歸屬及開(kāi)發(fā)利用自然資源的根本目的提供了理論指引。天然生成性是自然資源的基本屬性,即使主張自然資源不僅包括天然生成物,而且還包括作用其上的人類(lèi)活動(dòng)結(jié)果的對(duì)自然資源的廣義認(rèn)識(shí)也不可否認(rèn)這一點(diǎn),因?yàn)檫@些包含了人類(lèi)勞動(dòng)的物質(zhì),作為自然資源的身份而言仍是自然生成成分占據(jù)主導(dǎo)地位。例如,人類(lèi)對(duì)地下水資源的發(fā)掘、對(duì)森林資源的養(yǎng)護(hù)無(wú)疑都投入了人類(lèi)勞動(dòng),但這些人類(lèi)勞動(dòng)的投入并沒(méi)有過(guò)多的改變自然資源的原本形態(tài),也無(wú)法改變其自然資源身份地位。但如果將地下水資源加工為礦泉水、將森林資源生產(chǎn)為家具,自然資源的原本形態(tài)發(fā)生了質(zhì)的變化,此時(shí),自然資源便轉(zhuǎn)化為了產(chǎn)品。產(chǎn)品由生產(chǎn)者所有,當(dāng)產(chǎn)品通過(guò)合法方式流通到消費(fèi)者時(shí),產(chǎn)品即為消費(fèi)者所有。對(duì)產(chǎn)品而言,之所以不存在所有權(quán)上的爭(zhēng)議是因?yàn)楫a(chǎn)品是經(jīng)過(guò)加工而來(lái),它不具有天然生成性,或者說(shuō)天然生成性的成分很弱。而天然生成性是自然資源的基本屬性,對(duì)天然生成的自然資源是否可以設(shè)定所有權(quán)以及由誰(shuí)所有,會(huì)產(chǎn)生爭(zhēng)議①例如對(duì)氣候資源這一自然資源的所有權(quán)問(wèn)題目前學(xué)術(shù)界存在一定的爭(zhēng)議。王燦發(fā)、馮嘉認(rèn)為氣候資源相對(duì)于人類(lèi)目前的開(kāi)發(fā)和利用能力而言仍然是缺乏競(jìng)爭(zhēng)性的無(wú)限資源,在無(wú)限資源之上設(shè)置所有權(quán)制度不具備合理性;王樹(shù)義、馮汝認(rèn)為從國(guó)家所有權(quán)設(shè)置的目的、保護(hù)氣候資源生態(tài)價(jià)值的需要等多方面來(lái)看,氣候資源歸國(guó)家所有具有正當(dāng)性和合理性。具體參見(jiàn)王燦發(fā)、馮嘉:《從國(guó)家權(quán)力的邊界看 “氣候資源國(guó)家所有權(quán)”》,載 《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第1期;王樹(shù)義、馮汝:《氣候資源國(guó)家所有權(quán)問(wèn)題探析》,載 《學(xué)習(xí)與踐》,2014第11期。。

自然資源是大自然對(duì)人類(lèi)的饋贈(zèng),增進(jìn)人類(lèi)的整體福祉是自然資源的基本價(jià)值。如果對(duì)自然資源的所有或使用只給一部分人帶來(lái)了利益,而沒(méi)有使社會(huì)整體利益增加,即使這種所有或使用沒(méi)有造成他人利益的損害,也是有違自然資源的自然生成性或者說(shuō)是不正當(dāng)?shù)?。普通物?quán)的合理行使義務(wù)只限于對(duì)他人的合法權(quán)益不造成損害,而自然資源物權(quán)的行使,不僅不能對(duì)他人的合法權(quán)益造成損害,而且需要帶來(lái)整體社會(huì)福利的增加。因此,自然資源權(quán)屬制度并不是絕對(duì)的,自然資源是否可以設(shè)置所有權(quán)、其歸誰(shuí)所有、歸誰(shuí)使用最終取決于哪種權(quán)屬形式更有利于增進(jìn)全社會(huì)的福利。

資源社會(huì)性不因社會(huì)更替而有所變化,資源社會(huì)性特征既存在于公有制社會(huì),又存在于私有制社會(huì);既存在于自然經(jīng)濟(jì)條件下,又存在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下。質(zhì)言之,資源社會(huì)性并非資源在某個(gè)時(shí)期、某個(gè)社會(huì)或某個(gè)地域、某個(gè)國(guó)家所特有的品質(zhì),而是資源本身所固有的特征[1](P88)。資源社會(huì)性理念不僅包含著對(duì)自然資源所有者和使用者承擔(dān)社會(huì)義務(wù)的設(shè)定要求,同時(shí)也包含著對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)配置的社會(huì)性要求。這些要求應(yīng)以法律權(quán)利的形式加以明確,而不應(yīng)湮滅在自然資源的所有權(quán)和使用權(quán)當(dāng)中。

(二)公民資源權(quán)的權(quán)利來(lái)源

自然權(quán)利是西方思想史上一個(gè)古老而復(fù)雜的話(huà)題,反映了人類(lèi)理性思維的演變過(guò)程。在古希臘時(shí)代,思想家們開(kāi)始呼吁從信奉祖先到信奉 “符合自然的善”[13](P25),此處的自然即可以理解為自然狀態(tài)。自然狀態(tài)是近代自然法理論的邏輯起點(diǎn),是一種與公民社會(huì)狀態(tài)相區(qū)別的、沒(méi)有政府和法律、沒(méi)有正義和美德等社會(huì)政治情感的個(gè)體化的自然人在自然欲望、自然需求和自然情感的驅(qū)動(dòng)下,運(yùn)用自身的力量而求生的狀態(tài)[14](P43)。自然權(quán)利即在自然狀態(tài)中每個(gè)自然人都應(yīng)享有的權(quán)利,自然權(quán)利與人同時(shí)產(chǎn)生,不是由人創(chuàng)設(shè)的,源于人的本性或理性。與此相應(yīng),保全性命就成為每個(gè)人最基本的自然權(quán)利[15](P97)?；舨妓箤⑷说纳醋饕环N機(jī)械的運(yùn)動(dòng),認(rèn)為趨利避害、自我保存是人的生命運(yùn)動(dòng)即人性的根本原則。同時(shí)霍布斯認(rèn)為人類(lèi)在實(shí)現(xiàn)自我保全的過(guò)程中,總是力圖摧毀或征服對(duì)方,因此,在純粹自然的狀態(tài)下,人類(lèi)會(huì)處在 “每一個(gè)人對(duì)每個(gè)人的戰(zhàn)爭(zhēng)”中。為了從這種戰(zhàn)爭(zhēng)的狀態(tài)中擺脫出來(lái),必須建立以武力為保障的強(qiáng)大的國(guó)家[15](P132)。國(guó)家的建立是一大群人相互訂立契約,人民將一部分權(quán)利讓渡給國(guó)家的過(guò)程。有了國(guó)家,自然權(quán)利就可以通過(guò)國(guó)家的認(rèn)可和強(qiáng)制力的保障轉(zhuǎn)化為法律權(quán)利。

自然權(quán)利不同于法律權(quán)利,但兩者又存在著不可割舍的聯(lián)系。自然權(quán)利是自然法中的應(yīng)然權(quán)利,法律權(quán)利是獲得一個(gè)國(guó)家法律所認(rèn)可的實(shí)在法上的權(quán)利。自然權(quán)利是法律權(quán)利的基礎(chǔ),決定著法律權(quán)利的正當(dāng)性。法律權(quán)利有不同的層次,包括基本權(quán)利和其他具體權(quán)利?；緳?quán)利是指最基礎(chǔ)、最根本的、能產(chǎn)生其他具體權(quán)利的權(quán)利?；緳?quán)利直接來(lái)源于自然權(quán)利,可以說(shuō)基本權(quán)利是法律對(duì)自然權(quán)利的發(fā)現(xiàn)和認(rèn)可,而具體權(quán)利是為了實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利而由法律創(chuàng)設(shè)的權(quán)利;基本權(quán)利直接來(lái)源于自然權(quán)利,具體權(quán)利是對(duì)基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。如果在自然狀態(tài)下,人人為自我保存爭(zhēng)奪自然資源,帶來(lái)的勢(shì)必會(huì)是混亂的、無(wú)休止的戰(zhàn)爭(zhēng)。因此,出于人類(lèi)的理性,將對(duì)自然資源所有、使用的基本權(quán)利讓渡給國(guó)家或授權(quán)部分人占有、使用,但前提條件是該所有、占有或使用必須帶來(lái)人類(lèi)整體福利的增加。否則,自然資源的所有或占有將失去其合法性。因此,公民資源權(quán)來(lái)源于人類(lèi)自我保存的自然權(quán)利,其是人類(lèi)應(yīng)該享有的自然性、基礎(chǔ)性權(quán)利。

(三)公民資源權(quán)的現(xiàn)實(shí)來(lái)源

哪些自然權(quán)利需要轉(zhuǎn)化為法律權(quán)利,這是由社會(huì)現(xiàn)實(shí)、社會(huì)觀(guān)念等多種因素決定的。權(quán)利是具有很強(qiáng)的時(shí)代性特征的概念,其內(nèi)容并非一成不變。人類(lèi)享有自然資源為其帶來(lái)福祉的固有的、不言自明的權(quán)利向法律權(quán)利的轉(zhuǎn)化,源于當(dāng)下人類(lèi)與自然資源關(guān)系的緊張及人類(lèi)對(duì)兩者關(guān)系的新探索反思。

人類(lèi)對(duì)自然資源的需求從人類(lèi)出現(xiàn)以來(lái)從未停止過(guò)。在工業(yè)革命之前,人與自然資源的關(guān)系相對(duì)平靜。進(jìn)入工業(yè)文明以后,隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展以及人類(lèi)對(duì)自然資源需求的增加,不可再生資源面臨枯竭的危險(xiǎn),可再生資源的再生能力受到嚴(yán)重?fù)p害,自然資源成為制約人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的重要因素。一方面自然資源短缺,另一方面還存在自然資源得不到充分利用、被閑置浪費(fèi)現(xiàn)象。

目前的高房?jī)r(jià)已成為舉國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。在高房?jī)r(jià)的重壓下公眾的幸福感被極大剝奪。高房?jī)r(jià)背后體現(xiàn)出的是土地資源開(kāi)發(fā)利用利益的不平衡分享。一方面,房屋的剛需者無(wú)能力購(gòu)房,享受不到土地資源開(kāi)發(fā)利用為其帶來(lái)的福利,另一方面大量空置房的存在導(dǎo)致土地資源閑置?？此泼艿膬煞N現(xiàn)象,反映出的是土地資源利益的不平衡分享。土地資源的開(kāi)發(fā)利用并未帶來(lái)整體社會(huì)福利的增加。土地資源占有能力的不同加大了貧富分化程度。在土地利益相關(guān)方中,土地所有者通過(guò)資源有償使用,所有權(quán)獲得了實(shí)現(xiàn);土地開(kāi)發(fā)利用者,通過(guò)商品房銷(xiāo)售,用益物權(quán)獲得了滿(mǎn)足;而眾多房屋剛需者因過(guò)高房?jī)r(jià),發(fā)展權(quán)極大受損。無(wú)論從歷史演化的角度看,還是從生成機(jī)制看,土地增值都是社會(huì)總和作用的結(jié)果,其財(cái)富應(yīng)由社會(huì)共享[16](P151)。從目前房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的現(xiàn)狀來(lái)看,土地資源的社會(huì)性?xún)r(jià)值并未完全實(shí)現(xiàn)。

另外,為了應(yīng)對(duì)自然資源短缺帶來(lái)的發(fā)展瓶頸,人類(lèi)將注意力轉(zhuǎn)向了普遍存在于大自然中的風(fēng)能、太陽(yáng)能、潮汐能等新型能源。隨著新能源的廣泛利用,出現(xiàn)了需要法律關(guān)注的新問(wèn)題。例如對(duì)氣候資源所有權(quán)問(wèn)題的爭(zhēng)論。氣候資源能不能設(shè)定所有權(quán),國(guó)家可不可以享有氣候資源的所有權(quán)?要想解決這些問(wèn)題,首先要回到本源性的公民資源權(quán),用公民資源權(quán)來(lái)評(píng)價(jià)氣候資源所有權(quán)的正當(dāng)性問(wèn)題。美國(guó)學(xué)界和司法部門(mén)在確定風(fēng)能權(quán)屬時(shí)考慮的關(guān)鍵問(wèn)題不是風(fēng)能是否能與土地財(cái)產(chǎn)權(quán)分離,而是分離是否符合社會(huì)的最大利益[17]。此處,社會(huì)的最大利益反映在權(quán)利上即公民資源權(quán)。公民資源權(quán)的確立是新能源利用對(duì)法律的現(xiàn)實(shí)需求。

四、公民資源權(quán)的法律實(shí)現(xiàn)

公民資源權(quán)從應(yīng)然權(quán)利向?qū)嵢粰?quán)利的轉(zhuǎn)變,首先應(yīng)體現(xiàn)在立法上對(duì)該權(quán)利的確認(rèn),其次需要通過(guò)各部門(mén)法確立的利益平衡機(jī)制使該權(quán)利得以具體實(shí)現(xiàn)。

(一)公民資源權(quán)的憲法確認(rèn)

一般而言,基本權(quán)利由國(guó)家的憲法做出規(guī)定。各個(gè)國(guó)家由于法律傳統(tǒng)、國(guó)情的不同,實(shí)體法層面的基本權(quán)利的具體范圍會(huì)不同,但不可否認(rèn)的是,各個(gè)國(guó)家憲法中規(guī)定的基本權(quán)利是不斷發(fā)展的。進(jìn)入新時(shí)代,我國(guó)社會(huì)主要矛盾已發(fā)生轉(zhuǎn)變,解決當(dāng)下的社會(huì)矛盾是新時(shí)代的主要任務(wù)。憲法規(guī)定的基本權(quán)利應(yīng)體現(xiàn)這一時(shí)代性需求。公民資源權(quán)的立法確認(rèn),就是要通過(guò)公眾共享性權(quán)益的實(shí)現(xiàn),從而解決不平衡、不充分發(fā)展的社會(huì)矛盾。不患寡而患不均,在自然資源開(kāi)發(fā)利用領(lǐng)域最大的矛盾是利益享有的不平衡。憲法對(duì)公民資源權(quán)的宣示性規(guī)定,是在社會(huì)公正的天平中加入自然資源共享性利益籌碼的必然要求。

那么,憲法應(yīng)如何規(guī)定公民資源權(quán)呢?我國(guó)憲法關(guān)于自然資源的規(guī)定一方面體現(xiàn)在自然資源公有制這一根本制度上,另一方面也規(guī)定了國(guó)家保障自然資源合理利用的義務(wù)。何為合理利用,目前法律上并未做出系統(tǒng)規(guī)定。自然資源的合理利用應(yīng)體現(xiàn)在兩方面:一方面是自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的高效實(shí)現(xiàn)和公平分享;另一方面為自然資源生態(tài)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。合理利用自然資源義務(wù)的兩個(gè)方面分別對(duì)應(yīng)的是公民資源權(quán)和環(huán)境權(quán)這一組基本權(quán)利。關(guān)于環(huán)境權(quán),憲法中已有條款對(duì)其進(jìn)行了間接性規(guī)定①憲法第二十六條規(guī)定:國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害。,但關(guān)于公民資源權(quán)卻沒(méi)有體現(xiàn)。促進(jìn)和提高整個(gè)社會(huì)的福利是一個(gè)社會(huì)或國(guó)家首要的任務(wù)。因此,建議在憲法中除了規(guī)定國(guó)家保護(hù)和改善環(huán)境的義務(wù)外,還應(yīng)增加 “中華人民共和國(guó)公民有為生活需要合理利用自然資源的權(quán)利”、“國(guó)家保障自然資源的開(kāi)發(fā)利用使社會(huì)福利得以增加,保障公民共享自然資源利用利益”的規(guī)定。

公民的基本權(quán)利就是國(guó)家的義務(wù)[18](P49)。公民資源權(quán)的實(shí)現(xiàn)既需要國(guó)家承擔(dān)免于干預(yù)公民合理利用自然資源自由的消極義務(wù),同時(shí),在新的時(shí)代背景下,更需要國(guó)家積極承擔(dān)增進(jìn)全民自然資源福利的義務(wù)。國(guó)家的此種積極義務(wù)主要體現(xiàn)在三個(gè)環(huán)節(jié),即自然資源使用權(quán)的分配環(huán)節(jié);自然資源經(jīng)營(yíng)利用的監(jiān)管環(huán)節(jié)以及自然資源收益的分配環(huán)節(jié)。自然資源使用權(quán)的分配應(yīng)追求效率與公平雙重價(jià)值。我國(guó)目前已普遍建立自然資源有償使用制度,該制度為實(shí)現(xiàn)自然資源使用權(quán)的高效、公平分配提供了解決路徑。一方面自然資源價(jià)格必須通過(guò)市場(chǎng)供需來(lái)反映而不能簡(jiǎn)單靠行政指令形成,但另一方面又不能完全按照自由選擇來(lái)確定價(jià)格,否則消費(fèi)能力不強(qiáng)的人必將無(wú)法充分獲取資源[19]。同時(shí),自然資源使用權(quán)的分配仍是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的,為了防止政府通過(guò)權(quán)力將自然資源利益地方化、私人化,需要建立更為公開(kāi)、透明、平等的自然資源使用權(quán)配置制度。在自然資源使用權(quán)配置過(guò)程中引入公眾參與機(jī)制、公民司法救濟(jì)機(jī)制顯得尤為必要。在自然資源使用權(quán)配置完成后,進(jìn)入經(jīng)營(yíng)利用環(huán)節(jié),政府仍要加強(qiáng)對(duì)使用者的監(jiān)管,如果使用者不能對(duì)自然資源進(jìn)行高效利用,應(yīng)該有符合市場(chǎng)規(guī)律的 “騰籠換鳥(niǎo)”機(jī)制,使資源創(chuàng)造更多的社會(huì)財(cái)富。另外,最關(guān)鍵的一個(gè)環(huán)節(jié)是自然資源收益的分配環(huán)節(jié),應(yīng)該建立全民合理共享自然資源收益的機(jī)制。進(jìn)一步使自然資源收益公開(kāi)化、透明化,將自然資源收益統(tǒng)一納入國(guó)家財(cái)政,進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)自然資源收益的財(cái)政支出監(jiān)管,確保自然資源收益重點(diǎn)投向教育、“三農(nóng)”、社會(huì)保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等這些關(guān)系每一個(gè)人生活的剛性需求領(lǐng)域,讓全民能夠合理受益[19](P15)。

(二)公民資源權(quán)的部門(mén)法實(shí)現(xiàn)

1.實(shí)現(xiàn)的總路徑——利益衡平。公民資源權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要法律制度對(duì)與自然資源相關(guān)的各利益關(guān)系進(jìn)行平衡,使相關(guān)利益在共存的基礎(chǔ)上達(dá)到合理的優(yōu)化狀態(tài)。以自然資源為客體的權(quán)利還涉及自然資源所有權(quán)、自然資源用益物權(quán)和環(huán)境權(quán)等。這些權(quán)利之間存在著一定程度的沖突。在我國(guó),自然資源所有權(quán)人代表著國(guó)家利益和集體利益,自然資源用益物權(quán)是特定用益物權(quán)人的私人利益,環(huán)境權(quán)是公眾享受安全、優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境的非物質(zhì)性公共利益,而本文所稱(chēng)的公民資源權(quán)是公民對(duì)自然資源合理利用及從自然資源獲取經(jīng)濟(jì)利益的物質(zhì)性公共利益。公民資源權(quán)的實(shí)現(xiàn)有待于法律對(duì)自然資源所涉的個(gè)人利益、國(guó)家利益、公共利益以及物質(zhì)性公共利益與非物質(zhì)性公共利益進(jìn)行平衡。

利益衡平的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)各正當(dāng)利益的共存與和諧,而非各利益之間你存我亡的斗爭(zhēng)性結(jié)果。在自然資源產(chǎn)權(quán)制度中,國(guó)家所有權(quán)通過(guò)自然資源有償使用制度得以實(shí)現(xiàn),自然資源用益物權(quán)通過(guò)開(kāi)發(fā)利用自然資源得以實(shí)現(xiàn),而其他自然資源非占有、使用者從自然資源中獲取經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利在現(xiàn)行的法律體系中未獲得明顯體現(xiàn)。以土地自然資源的開(kāi)發(fā)利用為例,國(guó)有土地使用權(quán)以 “價(jià)高者得”的原則確定使用權(quán)人后,使用權(quán)人通過(guò)土地的開(kāi)發(fā)利用建設(shè)商品房進(jìn)行銷(xiāo)售而盈利,而當(dāng)?shù)氐木用褚獮橘?gòu)房承受沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。這一現(xiàn)象反映出土地資源所在地的當(dāng)?shù)鼐用癫⑽磸耐恋刭Y源的開(kāi)發(fā)利用中分享經(jīng)濟(jì)紅利,于是形成了國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益、私人經(jīng)濟(jì)利益與公眾共享性經(jīng)濟(jì)利益的失衡。

另外,隨著政府環(huán)境責(zé)任的加強(qiáng),對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行政績(jī)考核時(shí),提高了生態(tài)環(huán)保績(jī)效權(quán)重。政府出于追求地方政績(jī)的目的,也存在為追求環(huán)保指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而擠壓公眾經(jīng)濟(jì)利益的現(xiàn)象,導(dǎo)致環(huán)境利益與自然資源社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益的失衡。例如,針對(duì)我國(guó)北方省份進(jìn)入采暖季霧霾頻發(fā)的現(xiàn)象,不少地方出臺(tái)地方性法規(guī)授權(quán)縣級(jí)以上地方政府有權(quán)劃定禁煤區(qū)。一旦被政府劃歸為禁煤區(qū),當(dāng)?shù)鼐用窦幢唤故褂妹禾考懊禾恐破?。雖然政府也提前為居民實(shí)施了 “煤改電”、“煤改氣”等清潔供暖項(xiàng)目。但在 “煤改氣”、“煤改電”過(guò)程中出現(xiàn)了增加居民取暖成本的現(xiàn)象①據(jù)有關(guān)調(diào)研發(fā)現(xiàn):在煤改電的村莊,村民要保證室溫在18攝氏度以上,一個(gè)采暖季需要支出6 000元以上的供暖費(fèi)用,而之前采用散煤取暖成本不到3 000元,因此用戶(hù)紛紛棄電改煤。具體參見(jiàn)濟(jì)民:《氣、電、熱,改哪個(gè)更劃算?》,載 《中國(guó)石油石化》2017年第8期,第43－45頁(yè)。。這一環(huán)保手段在改善環(huán)境的同時(shí)帶來(lái)了新的民生問(wèn)題。因此,對(duì)于禁煤區(qū)的劃定需對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行合理評(píng)估,在尋求環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)利益平衡的基礎(chǔ)上,因地制宜,有序推進(jìn)清潔取暖進(jìn)程。環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益同屬公民正當(dāng)利益,法律的任務(wù)不是在兩者之間取舍,而是要通過(guò)利益的平衡實(shí)現(xiàn)兩者的共存共榮。哪種利益更應(yīng)得到法律的關(guān)注,取決于在特定的時(shí)空環(huán)境下,哪種利益受到了其他利益的擠壓而導(dǎo)致利益的失衡。

2.利益衡平的具體制度。法律利益衡平功能的發(fā)揮最終需要通過(guò)相應(yīng)的法律制度予以實(shí)現(xiàn)。無(wú)論是實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀(guān)管理目標(biāo)的自然資源利用管理法律制度,還是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為主要目標(biāo)的環(huán)境與資源保護(hù)制度,都應(yīng)體現(xiàn)對(duì)公民資源權(quán)的保護(hù)。我國(guó)是實(shí)行自然資源公有制的社會(huì)主義國(guó)家。無(wú)論是國(guó)家所有的自然資源還是集體所有的自然資源,自然資源所有權(quán)收益都應(yīng)由全體公民實(shí)現(xiàn)共享。該共享性利益應(yīng)該在自然資源收益制度中有所體現(xiàn),但事實(shí)并非如此。以國(guó)有土地所有權(quán)收益為例,繳納土地出讓金是土地使用權(quán)人獲得土地使用權(quán)的主要方式。土地使用出讓金實(shí)現(xiàn)的是土地所有權(quán)人的利益,按照物權(quán)法理論,土地所有權(quán)人享有對(duì)土地出讓金的占有、支配權(quán)。根據(jù) 《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定,土地使用權(quán)出讓金應(yīng)當(dāng)全部上繳財(cái)政,列入預(yù)算,用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)。雖然社會(huì)公眾客觀(guān)上也共享了地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)的公共利益,但該利益的獲得是建立在更大利益受損的基礎(chǔ)之上,并未使公眾最大限度地獲得共享利益。正如有學(xué)者所言:“地方政府在土地出讓金的分配和使用方面有較大的靈活和自主權(quán),可藉此分享大量土地收益再用于城市建設(shè)等,造成土地收益共享的一階困局。”[20]

現(xiàn)行的價(jià)高者得的國(guó)有土地所有權(quán)收益制度也是導(dǎo)致房?jī)r(jià)居高不下的原因之一,公眾共享土地自然資源開(kāi)發(fā)利用的權(quán)益在利益平衡中被輕視。土地使用權(quán)人在獲得土地使用權(quán)時(shí)需一次性承擔(dān)未來(lái)所有土地使用年限內(nèi)的土地使用成本?；谖磥?lái)的不確定性,土地使用權(quán)人在對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)勢(shì)必要最大限度的收回土地使用權(quán)成本。因此開(kāi)發(fā)商會(huì)把較高的土地成本轉(zhuǎn)嫁于購(gòu)房者,導(dǎo)致房產(chǎn)成本過(guò)高。面對(duì)過(guò)高的房產(chǎn)價(jià)格,公民對(duì)土地自然資源的共享性利益難以實(shí)現(xiàn)。因此有必要以自然資源社會(huì)性理念為指引,以公民資源權(quán)的實(shí)現(xiàn)為利益權(quán)衡,對(duì)我國(guó)的土地使用權(quán)出讓金制度進(jìn)行解構(gòu),采用逐年收取土地使用稅的做法。土地使用稅制度一方面將稅收收入納入財(cái)政預(yù)算,可以避免地方政府對(duì)土地使用權(quán)出讓金使用的隨意性,另一方面也可以使房?jī)r(jià)有所降低,從而實(shí)現(xiàn)土地資源開(kāi)發(fā)利用利益的社會(huì)共享。

另外,環(huán)境政策作為一種體現(xiàn)國(guó)家對(duì)環(huán)境問(wèn)題及時(shí)、靈活、特殊化應(yīng)對(duì)與處理的制度工具,在我國(guó)環(huán)境治理過(guò)程中發(fā)揮著極其重要的作用。環(huán)境政策涉及的利益關(guān)系復(fù)雜,既涉及個(gè)體利益與公共利益的沖突,也涉及經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益的沖突,一旦制定不當(dāng)或執(zhí)行不當(dāng),必將帶來(lái)政策的失靈,最終導(dǎo)致公共利益的受損。環(huán)境政策雖以環(huán)境利益的追求為主要目標(biāo),但其不應(yīng)以環(huán)境利益為唯一目標(biāo)。建立在極大犧牲公民資源權(quán)這一經(jīng)濟(jì)利益前提下的環(huán)境政策必將難以實(shí)施。雖然從某種程度上來(lái)講環(huán)境政策是環(huán)境法制的試錯(cuò)機(jī)制,社會(huì)應(yīng)對(duì)環(huán)境政策制定和執(zhí)行的錯(cuò)誤成本進(jìn)行容忍,但從成本-效益的角度考慮,應(yīng)盡量減少環(huán)境政策的試錯(cuò)成本。在目前政府環(huán)境責(zé)任不斷強(qiáng)化的大背景下,特別需要對(duì)環(huán)境政策的出臺(tái)和執(zhí)行予以評(píng)估,避免過(guò)于激進(jìn)的、不切實(shí)際的環(huán)境政策過(guò)度地?cái)D壓公民對(duì)自然資源的經(jīng)濟(jì)利益,從而為環(huán)境管理帶來(lái)新的障礙。

五、結(jié) 語(yǔ)

由于自然資源的稀缺性以及人類(lèi)對(duì)自然資源使用的競(jìng)爭(zhēng)性,公民資源權(quán)不可能自然實(shí)現(xiàn)。該權(quán)利需要在獲得法律認(rèn)可的基礎(chǔ)上,在平衡其與自然資源有關(guān)的其他各種正當(dāng)利益的過(guò)程中得以合理實(shí)現(xiàn)。在圍繞自然資源的不平衡發(fā)展矛盾不斷凸顯、政府環(huán)境治理手段不斷強(qiáng)化的當(dāng)下,亟需法律對(duì)公民資源權(quán)進(jìn)行確認(rèn)和保護(hù),以免其他權(quán)利過(guò)度擠壓公民資源權(quán)。本文提到的土地稅制度、環(huán)境政策評(píng)估制度只是公民資源權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度路徑中很小的一部分。作為一項(xiàng)公民基本權(quán)利,公民資源權(quán)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)貫穿于自然資源利用管理法律制度和環(huán)境資源保護(hù)法律制度的全部。