王 濤

(西南政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，重慶 401120)

1 問題的提出

現(xiàn)實(shí)中的政治過程不是單純的權(quán)力使用，而是一些在政治上活躍的群體通過使用權(quán)力來進(jìn)行共同決策。在通常情況下，政治生活中的決策者還得顧及那些可能會(huì)受到?jīng)Q策影響的廣泛對(duì)象的需要，甚至在有些時(shí)候必須通過特定的方式與其“談判”[1]10。所以，政治天然地包含著協(xié)商的要素?！皡f(xié)商是一種面對(duì)面的交流形式，它強(qiáng)調(diào)理性的觀點(diǎn)和說服，而不是操縱、強(qiáng)迫和欺騙?！盵2]335協(xié)商這一要素總是內(nèi)嵌在特定的政治實(shí)踐之中，協(xié)商民主的實(shí)質(zhì)是對(duì)民主政治中協(xié)商要素的強(qiáng)調(diào)。作為全社會(huì)大范圍的群體共同決策，現(xiàn)代民主政治的實(shí)質(zhì)是為數(shù)眾多的普通民眾也能夠行使影響共同決策的權(quán)力。現(xiàn)代民主政治主要包括三個(gè)制度要素，即選舉、決策(表決決策)和協(xié)商。2006年2月，中共中央印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》強(qiáng)調(diào)：“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會(huì)主義民主的兩種重要形式?！盵3]345-346這段重要論述十分明確地將協(xié)商與民主政治的另外兩個(gè)制度要素相提并論。協(xié)商民主是協(xié)商與民主政治的其他制度要素的結(jié)合。正因?yàn)槿绱?，即便在現(xiàn)代民主國家，光有協(xié)商還不一定就是協(xié)商民主，比如說市場(chǎng)中勞資雙方的協(xié)商就不屬于協(xié)商民主。嚴(yán)格地講，協(xié)商民主僅僅指的是政治過程中的協(xié)商。作為一種政治民主模式的協(xié)商，其實(shí)質(zhì)是民主政治條件下國家與社會(huì)之間的互動(dòng)，社會(huì)組織內(nèi)部事務(wù)的協(xié)商不宜劃入?yún)f(xié)商民主的范疇。

重視協(xié)商是協(xié)商民主的一般特征，但不同民主政治中實(shí)踐的協(xié)商民主也不盡相同。當(dāng)代中國實(shí)行的是社會(huì)主義民主政治，廣泛、多層、制度化的協(xié)商是其內(nèi)在的要求。2015年2月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，主要按照主體或渠道的不同將當(dāng)代中國協(xié)商民主實(shí)踐分為“政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層(公民)協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商”七類[4]1。比較全面地概括了我國政治生活中的協(xié)商民主實(shí)踐，為認(rèn)識(shí)和發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主提供了極大的便利。2019年10月，十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出：“統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系。”[5]11中國協(xié)商民主是一個(gè)體系，需要進(jìn)行系統(tǒng)研究。從理論研究角度講，在比較的基礎(chǔ)上進(jìn)行分類是對(duì)事物進(jìn)行理性分析的開端。在對(duì)中國協(xié)商民主進(jìn)行理性分析的時(shí)候，學(xué)者們會(huì)自覺不自覺地劃分協(xié)商民主的類型。分類的目的在于廓清各種類別的協(xié)商民主之間的界限，以便準(zhǔn)確掌握協(xié)商民主深層的邏輯結(jié)構(gòu)?？梢詮牟煌慕嵌?、按照不同的標(biāo)準(zhǔn)將協(xié)商民主劃分為不同的類型。吳曉林等人從協(xié)商渠道、協(xié)商內(nèi)容的性質(zhì)和層次、協(xié)商過程三個(gè)角度對(duì)協(xié)商民主做了細(xì)分：依據(jù)協(xié)商渠道分為政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商這六種類型；按照協(xié)商內(nèi)容的性質(zhì)和層次分為高層政治性協(xié)商、基層自治性協(xié)商以及復(fù)合型協(xié)商；從協(xié)商過程的角度分為利益協(xié)調(diào)協(xié)商、決策咨詢協(xié)商以及公共監(jiān)督協(xié)商[6]。胡鞍鋼等人以“十二五”規(guī)劃的編制為例，將國家生活中重大事項(xiàng)決策所涉及的協(xié)商民主分為“決策型協(xié)商、編制型協(xié)商、協(xié)調(diào)型協(xié)商、咨詢型協(xié)商、研究型協(xié)商、建言獻(xiàn)策型協(xié)商”六種類型[7]。王浦劬提出：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政黨與政黨、政黨與界別、政府與社會(huì)、公民與公民之間的協(xié)商共治體系，是中國特色社會(huì)主義民主政治的有機(jī)組成部分?！盵8]這種“政治、社會(huì)、公民”的三分法得到了許多學(xué)者的支持。林尚立從中國政治制度和權(quán)力運(yùn)作、社會(huì)建設(shè)和基層民主發(fā)展的角度，依據(jù)協(xié)商主體的不同將民主協(xié)商分為政治協(xié)商、社會(huì)協(xié)商和公民協(xié)商三種類型[9]94-95。盡管出現(xiàn)了不同角度的分類考察，但目前還很少有人以政治過程的不同環(huán)節(jié)為標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)中國協(xié)商民主進(jìn)行分類。

政治過程的學(xué)說或方法(1)使用Governmental Process來表述這種學(xué)說是美國學(xué)者的一種習(xí)慣，符合美國的國情，實(shí)際上“政府過程”中的政府是更廣義的，比如“當(dāng)代中國政府過程”中的政府還包括“亦官亦民”的政協(xié)、執(zhí)政和參政的政黨以及擁有特定政治地位和政治影響的人民團(tuán)體等。為避免引起不必要的爭(zhēng)論，我們采用字面含義更為清楚的“政治過程”。興起于19世紀(jì)末較早實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的西方國家，在20世紀(jì)的美國得到深入發(fā)展，是對(duì)傳統(tǒng)的政治制度學(xué)說或方法的發(fā)展和揚(yáng)棄。政治過程的學(xué)說或方法強(qiáng)調(diào)把政治制度(政治體系)放到社會(huì)環(huán)境中考察，注重研究政治制度(政治體系)與社會(huì)環(huán)境的相互作用，既能夠容納政治制度的各個(gè)要素，又足以涵蓋現(xiàn)代政府與社會(huì)的互動(dòng)。阿爾蒙德等人在比較政治學(xué)領(lǐng)域的“結(jié)構(gòu)-功能主義”分析是一種較為成熟的政治過程學(xué)說或方法，早在20世紀(jì)90年代，朱光磊、胡偉、沈萃等國內(nèi)學(xué)者就借鑒阿爾蒙德政治“結(jié)構(gòu)-功能主義”理論的概念工具，將中國政治過程分解為意見表達(dá)-意見綜合、決策以及決策施行等環(huán)節(jié)，以便考察當(dāng)代中國政府的實(shí)際運(yùn)行情況，開發(fā)出了中國的政治過程理論。意見表達(dá)-意見綜合、決策以及決策施行這幾個(gè)環(huán)節(jié)不是直線展開的，也不是彼此孤立的。中國政治過程不同環(huán)節(jié)實(shí)踐的協(xié)商民主形式不盡相同。中國政治過程從民眾意見的有序表達(dá)開始，意見表達(dá)與意見綜合相互交織。意見表達(dá)-意見綜合環(huán)節(jié)實(shí)踐主要是黨外協(xié)商，政府決策環(huán)節(jié)主要是決策協(xié)商，決策施行環(huán)節(jié)主要是行政協(xié)商。圍繞決策的實(shí)施又開始了新一輪的意見表達(dá)。從政治過程的角度來分析中國協(xié)商民主類型，有利于掌握中國協(xié)商民主的實(shí)質(zhì)與內(nèi)核。中國協(xié)商民主的實(shí)質(zhì)是中國人民在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下有組織地行使權(quán)力，是協(xié)商與其他民主制度要素的深入結(jié)合；民主協(xié)商既發(fā)生在中國共產(chǎn)黨組織社會(huì)的各種活動(dòng)中，又出現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)的各個(gè)場(chǎng)域中，中國協(xié)商民主的內(nèi)核是在國家與社會(huì)的持續(xù)互動(dòng)中貫徹黨和人民的意志，實(shí)現(xiàn)人民的利益。政治過程視域的中國協(xié)商民主呈現(xiàn)出整體性、動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn)。本文主要以政治過程諸環(huán)節(jié)為線索，對(duì)中國協(xié)商民主進(jìn)行綜合性的考察，致力于回答中國協(xié)商民主體系政治過程角度不同協(xié)商民主類型的內(nèi)涵和功能。

2 意見表達(dá)-意見綜合環(huán)節(jié)的黨外協(xié)商

當(dāng)代中國政治生活中最引人注目的事件之一，莫過于中國共產(chǎn)黨的全國代表大會(huì)以及每年至少一次的中央委員會(huì)全體會(huì)議的召開。民意經(jīng)由黨組織的各個(gè)系統(tǒng)、各種渠道得以匯集，按照黨的全國代表大會(huì)、中央全會(huì)的會(huì)議程序變成決策，形成提供給國家機(jī)關(guān)決策的意見或者建議。中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)決策，從決策議題的醞釀到作出正式的決策，一方面要掌握和整合各方面群眾的意見，另一方面又要聽取和吸收各民主黨派和界別的意見，可以把這兩個(gè)方面的協(xié)商統(tǒng)稱為黨外協(xié)商。黨外協(xié)商是中國共產(chǎn)黨在做出黨內(nèi)決策之前與人民群眾、各民主黨派和界別之間的協(xié)商，主要包括兩個(gè)環(huán)節(jié)：一是形成決策議題的過程中以黨在社會(huì)中廣泛建立的組織系統(tǒng)為主體，各類具有大小不一政治影響力的社會(huì)團(tuán)體為中介，面向群眾的整合式協(xié)商；二是初步形成決策議題之后，主要面向各民主黨派的咨議式協(xié)商。前一個(gè)環(huán)節(jié)，中國共產(chǎn)黨通過自身的職能部門、外圍組織以及其他各類團(tuán)體和組織與各方面群眾進(jìn)行黨群協(xié)商；后一個(gè)環(huán)節(jié)，中國共產(chǎn)黨主要與各民主黨派進(jìn)行黨際協(xié)商。

2.1 黨群協(xié)商

中國共產(chǎn)黨的黨外協(xié)商實(shí)際上是從整合群眾意見開始的，這樣的工作通常由黨的基層組織以及其他社會(huì)組織在日?；顒?dòng)中完成，黨的職能部門發(fā)揮著重要的綜合樞紐作用。中國共產(chǎn)黨是一個(gè)從體制外逐漸走向政權(quán)中心的政黨，體制外惡劣的生存環(huán)境迫使它從建黨之初起就特別重視自身的建設(shè)、對(duì)工農(nóng)群眾的組織動(dòng)員以及對(duì)中間階級(jí)的統(tǒng)戰(zhàn)聯(lián)合。在加強(qiáng)自身機(jī)體建設(shè)的同時(shí)，也注意發(fā)展各類社會(huì)組織。中國社會(huì)政治生活中的多種人民團(tuán)體、其他社會(huì)團(tuán)體和組織，是黨聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，它們的建立與黨的群眾路線有著密切的關(guān)聯(lián)。執(zhí)政后的黨保持了扎根群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)，其連接社會(huì)的中介也得到強(qiáng)化。在黨內(nèi)決策中，能夠提上議程的議題是廣納群眾意見的結(jié)果，擁有深厚的民意基礎(chǔ)。歷史已證明，只有以民主集中制原則組織起來的中國共產(chǎn)黨才能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)中國社會(huì)的有效整合。中國共產(chǎn)黨的全國代表機(jī)構(gòu)和最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)構(gòu)成了當(dāng)代中國“基本的意見綜合主體”，依靠作為政治制度基本組成部分的“次級(jí)意見綜合主體”、承擔(dān)一定意見綜合功能的“輔助性的意見綜合主體”，與社會(huì)保持密切互動(dòng)[10]57-58。中國共產(chǎn)黨之所以具備這樣的能力，原因主要有兩個(gè)：一是黨是社會(huì)有序組織起來的核心，這一地位是在歷史進(jìn)程中形成的，并得到現(xiàn)行憲法的確認(rèn)；二是黨自身的結(jié)構(gòu)(機(jī)體)比較復(fù)雜，擁有嚴(yán)密的組織系統(tǒng)。除了黨自身的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子、辦事機(jī)構(gòu)和職能部門，包括各類社會(huì)組織在內(nèi)的其他非黨系統(tǒng)中也均有黨的組織系統(tǒng)(黨的派出機(jī)關(guān)、機(jī)關(guān)黨組織和基層黨組織)[10]58。此外，黨還在城市的單位、社區(qū)，以及農(nóng)村建立起數(shù)量龐大的基層組織系統(tǒng)。與英美等國家以選舉為中心開展活動(dòng)的政黨相比，中國共產(chǎn)黨的組織結(jié)構(gòu)嚴(yán)密，對(duì)社會(huì)的整合能力非常強(qiáng)大。

中國共產(chǎn)黨做出的黨內(nèi)決策往往能成為國家的決策，不熟悉黨的組織狀況的人可能會(huì)覺得中國政治過程缺乏意見綜合，實(shí)際上，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)決策并不是關(guān)門決策。中國政治生活中有一個(gè)意見逐步由多變少的綜合過程，只是一般人很難掌握它的全貌。黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)尤其是中共中央在這個(gè)過程中居于核心的地位，保證政治生活相對(duì)平穩(wěn)地運(yùn)行。像國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃那樣專業(yè)化程度比較高的國家重大事項(xiàng)決策，除了國務(wù)院有關(guān)部門及專家學(xué)者要進(jìn)行調(diào)研、編制綱要(基本思路)外，中共中央還提前做了大量的工作。比如通過統(tǒng)戰(zhàn)系統(tǒng)綜合各個(gè)民主黨派的意見，通過宣傳系統(tǒng)綜合社會(huì)科學(xué)界的意見，通過工會(huì)、共青團(tuán)和婦聯(lián)綜合工人、青年和婦女的意見。包括群眾意見表達(dá)和黨群意見綜合的黨群協(xié)商，在單位或行政村這樣的載體中以黨自身的組織系統(tǒng)、各類社會(huì)組織的有效活動(dòng)為條件，通過各種會(huì)議得以展開，并在此基礎(chǔ)上在黨內(nèi)形成了初步的決策議題。為了發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，中共中央還會(huì)在組織內(nèi)部就決策議題征求各地區(qū)各部門的意見；在黨內(nèi)各種會(huì)議上就正式確定的議題組織黨員進(jìn)行討論，并將相關(guān)議題的征求意見稿下發(fā)黨內(nèi)一定范圍征求意見。在黨內(nèi)通過會(huì)議討論或下發(fā)征求意見稿征求黨員意見的議題，都是具有一定決策基礎(chǔ)的集中化了的決策意見或決策議題，體現(xiàn)著民意要求?？傊袊伯a(chǎn)黨自身的結(jié)構(gòu)(機(jī)體)比較復(fù)雜，它有一套自己的綜合方法。在整合中協(xié)商，在協(xié)商中整合，大量的協(xié)商工作在黨領(lǐng)導(dǎo)下的意見綜合過程中完成。

2.2 黨際協(xié)商

經(jīng)歷了黨內(nèi)民主，意見表達(dá)-意見綜合環(huán)節(jié)的協(xié)商民主便由黨群協(xié)商過渡到黨際協(xié)商。為了進(jìn)一步增強(qiáng)黨內(nèi)決策的科學(xué)性，并爭(zhēng)取黨外的廣泛支持，在正式?jīng)Q策之前邀請(qǐng)各民主黨派、工商聯(lián)負(fù)責(zé)人和無黨派人士代表進(jìn)行座談協(xié)商，這已經(jīng)成為完成黨領(lǐng)導(dǎo)下的意見綜合過程一個(gè)不可或缺的步驟。如在十九屆四中全會(huì)召開的前幾日，中共中央就先召開了黨外人士座談會(huì)，征求對(duì)會(huì)議議題的意見。依照慣例和相關(guān)要求，在中央層面上凡涉及黨和國家重要方針政策、事關(guān)全局的重大問題應(yīng)召開由中共中央主要負(fù)責(zé)同志主持的專題協(xié)商座談會(huì)，大概每年舉行四到五次；涉及重要人事安排在醞釀階段應(yīng)召開由中共中央負(fù)責(zé)同志主持的人事協(xié)商座談會(huì)[11]17。中國共產(chǎn)黨一般要通過正式的會(huì)議來完成重要決策。由于各人民團(tuán)體可以在組織內(nèi)參與黨內(nèi)民主環(huán)節(jié)的討論，所以在黨內(nèi)大會(huì)決策之前，根據(jù)政治需要召開的協(xié)商會(huì)議主要是在中共與各民主黨派和其他無黨派愛國人士之間進(jìn)行的。受邀參與會(huì)談的“協(xié)商民主的主體雖然包括各族各界人士和無黨派人士，但其核心主體是各民主黨派”[12]。可以把這種協(xié)商民主實(shí)踐稱為黨際協(xié)商。黨際協(xié)商與民主黨派普通的意見表達(dá)不能完全分開，但有著明顯的區(qū)別。在黨群協(xié)商中，各民主黨派、人民團(tuán)體在進(jìn)行意見表達(dá)時(shí)，相關(guān)的黨內(nèi)決策議題還在醞釀之中；而進(jìn)入黨際協(xié)商階段，黨內(nèi)一般已形成了對(duì)某一議題的系統(tǒng)建議草案。與強(qiáng)調(diào)收集民意的黨群協(xié)商相比，黨際協(xié)商咨議的成分更高一些。

某些情形下的黨際協(xié)商會(huì)嵌入政府的決策過程。中國政府各類較為重要的決策需要執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨討論和同意(審定)乃至直接提出指導(dǎo)意見，這是黨在政治上領(lǐng)導(dǎo)政府的一種重要表現(xiàn)。全國人大常委會(huì)經(jīng)常就立法問題請(qǐng)示中共中央的意見，比如中共中央對(duì)全國人大常委會(huì)年度立法工作計(jì)劃和時(shí)間安排做出批復(fù)。在制定政治生活方面的法律之前，全國人大常委會(huì)黨組要先將立法指導(dǎo)思想和原則呈報(bào)中央審批，政治方面、重大經(jīng)濟(jì)和行政方面已經(jīng)基本成熟的法律草案，在提交全國人大或常委會(huì)審議之前也要先報(bào)送中央審批[13]30-31；國務(wù)院起草的政府工作報(bào)告(討論稿)，在交付全國人大審議之前要先提交給中央政治局全體會(huì)議審議；中共中央和國務(wù)院經(jīng)常會(huì)就一些具體的問題共同提出指導(dǎo)性的意見或做出決定，等等。這些做法“體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對(duì)政府工作的政治領(lǐng)導(dǎo)地位，也具體地表現(xiàn)出當(dāng)代中國的政府決策要以中國共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)的意見綜合過程為基礎(chǔ)”[14]110。相關(guān)意見的形成也可以看作是廣義上的黨內(nèi)決策。中國共產(chǎn)黨討論和同意政府決策乃至提出指導(dǎo)意見通常是在發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)上采取集體決議的方式完成的。無論是最后的審定意見還是具體的指導(dǎo)意見，它們更深層的來源有兩個(gè)重要方面：一是委托民主黨派就某些重要課題、重點(diǎn)問題進(jìn)行調(diào)研，召開由黨的負(fù)責(zé)同志主持、邀請(qǐng)相關(guān)部門參加的調(diào)研協(xié)商座談會(huì)，聽取他們經(jīng)過深入調(diào)研形成的具有前瞻性、戰(zhàn)略性、可操作性的意見和建議；二是通過人民政協(xié)這個(gè)專門的政治協(xié)商機(jī)構(gòu)，同各民主黨派、各人民團(tuán)體、少數(shù)民族人士和社會(huì)各界的代表，就具體性的、專門性的問題有針對(duì)性地開展形式更為多樣的咨議協(xié)商。兩者顯然都屬于黨際協(xié)商。

從中國共產(chǎn)黨對(duì)政權(quán)的政治領(lǐng)導(dǎo)角度講，政府決策就是將黨內(nèi)決策變成可操作的權(quán)威性法律法規(guī)或決定。中國共產(chǎn)黨在政治上領(lǐng)導(dǎo)政府，指的就是通過對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)來確保政府在履行公共職能的時(shí)候貫徹黨的意志。但黨與政府之間不是組織上的上下級(jí)關(guān)系，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨要依法執(zhí)政。黨對(duì)政府的政治領(lǐng)導(dǎo)地位，其牢靠的基礎(chǔ)在于黨在政府中的強(qiáng)大機(jī)體。橫向上，黨與其派出的黨組之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，黨通過由政府中的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部組成的黨組在政府中發(fā)揮政治核心作用；縱向上，中央與地方黨委、上級(jí)黨委與下級(jí)黨委之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。以中央、各級(jí)地方黨委和同級(jí)國家機(jī)關(guān)中的黨組之間的關(guān)系作為紐帶，黨的系統(tǒng)便與國家的權(quán)力系統(tǒng)聯(lián)結(jié)成了一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一體。以下四個(gè)方面的制度或措施進(jìn)一步鞏固了黨對(duì)政府的政治領(lǐng)導(dǎo)：一是實(shí)行黨對(duì)政府的歸口領(lǐng)導(dǎo)，有利于黨對(duì)政府特定方面的工作進(jìn)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；二是實(shí)行黨管干部的原則，推薦大量黨員干部到政府中擔(dān)任各種領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，向政府派出黨組；三是國家公務(wù)員不實(shí)行政治中立，建立機(jī)關(guān)黨組織在黨政機(jī)關(guān)中發(fā)展黨員，開展黨的活動(dòng)，通過黨規(guī)黨紀(jì)約束在政府中任職的黨員的行為；四是由于客觀上存在的行政主導(dǎo)，黨與行政權(quán)的關(guān)系最為緊密，經(jīng)常通過發(fā)文件的形式共同發(fā)布一些具體的指導(dǎo)意見。

3 政府決策環(huán)節(jié)的決策協(xié)商

這里所講的政府決策協(xié)商主要指的是人大決策協(xié)商，也包括中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的一部分牽涉面廣且具有重大意義的相對(duì)審慎(一般會(huì)開展黨際協(xié)商)的行政決策。但考慮后者缺乏清晰的邊界，也就很難明確劃定這類行政決策的范圍，因此我們將不對(duì)之做專門的討論。人民代表大會(huì)既是中國的民意機(jī)關(guān)，又是權(quán)力機(jī)關(guān)。作為民意代表，各級(jí)人大代表在各代表團(tuán)全體會(huì)議和小組會(huì)議上發(fā)表觀點(diǎn)、交流意見，各代表團(tuán)團(tuán)長在主席團(tuán)會(huì)議上匯報(bào)各代表團(tuán)討論情況，人大常委會(huì)組成人員按照相關(guān)規(guī)定在聯(lián)組會(huì)議或全體會(huì)議上進(jìn)行討論等，也屬于重要的協(xié)商民主實(shí)踐，構(gòu)成了人大決策協(xié)商的真正基礎(chǔ)和基本的實(shí)現(xiàn)形式。這些會(huì)議討論的實(shí)踐實(shí)際上是人大代表履行職權(quán)的方式，可以把它們稱為人大決策的內(nèi)部協(xié)商，與人大決策的外部協(xié)商相對(duì)。其他國家機(jī)關(guān)實(shí)踐的協(xié)商民主就沒有內(nèi)外部協(xié)商之分。人大決策協(xié)商之所以要區(qū)分內(nèi)外部協(xié)商并以內(nèi)部協(xié)商為基礎(chǔ)，這是由其民意代表機(jī)關(guān)的性質(zhì)所決定的。客觀地講，制約人大決策內(nèi)部協(xié)商發(fā)展的因素往往是極其復(fù)雜的，單純從機(jī)制變更等角度提升人大決策內(nèi)部協(xié)商的質(zhì)量可能只具有有限的意義。除了人大決策的內(nèi)部協(xié)商，人大在做決策的時(shí)候還會(huì)與社會(huì)進(jìn)行互動(dòng)，開展外部協(xié)商。作為權(quán)力機(jī)關(guān)，人大及其常委會(huì)經(jīng)常性的工作就是通過制定法律和做出重大事項(xiàng)決策來行使立法權(quán)和決定權(quán)——人大立法協(xié)商、重大事項(xiàng)決策協(xié)商即為人大決策協(xié)商的主要內(nèi)容。在人大行使職權(quán)的過程中，通過日益成熟的“兩會(huì)”制度，人民政協(xié)發(fā)揮著重要的作用。

3.1 人大決策與人民政協(xié)政治協(xié)商的結(jié)合

政治協(xié)商主要是中國共產(chǎn)黨同民主黨派協(xié)商[15]128，黨際協(xié)商屬于政治協(xié)商。作為專門的協(xié)商機(jī)構(gòu)，人民政協(xié)是開展黨際政治協(xié)商的重要渠道。以人民政協(xié)中的各種會(huì)議為載體的政治協(xié)商，是中國政治生活中制度化水平最高、影響力最大的協(xié)商民主實(shí)踐。通過人民政協(xié)這個(gè)渠道開展的政治協(xié)商，包含但不限于黨際協(xié)商。相較于單純的黨際協(xié)商，“政協(xié)協(xié)商的主體更為廣泛多層、政協(xié)協(xié)商的內(nèi)容更為廣泛多面、政協(xié)協(xié)商的形式更為多樣、政協(xié)協(xié)商的程序更為細(xì)致規(guī)范”[16]。人民政協(xié)政治協(xié)商具有廣泛而重要的政治影響力，并且已經(jīng)納入法治化的軌道。

“人民政協(xié)是我國政治體制的重要組成部分，在我國政治生活中具有不可替代的作用?！盵3]2中國政治生活中人民政協(xié)與人大有機(jī)統(tǒng)一的“兩會(huì)”制度業(yè)已形成。在全國人大召開期間，全國政協(xié)委員還會(huì)列席人大的重要會(huì)議，參與討論《政府工作報(bào)告》。在中國政府決策的形成過程中，政協(xié)與人大實(shí)際是有分工的。人大代表由選舉產(chǎn)生，政協(xié)委員非經(jīng)選舉產(chǎn)生；人大以地區(qū)為單位組織代表團(tuán)，政協(xié)按黨派界別開展活動(dòng)；人大做出的是法律性的決定，政協(xié)產(chǎn)生的是政治影響力；人大是政府決策的直接做出者，政協(xié)是政府決策的間接參與者；人大中的立法和重大事項(xiàng)決策協(xié)商屬于決策協(xié)商，政協(xié)參與人大決策的協(xié)商則屬于有選擇性的咨議協(xié)商。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命、建設(shè)和改革事業(yè)在一定程度上是對(duì)辛亥革命開創(chuàng)的民主主義革命及其重要成果——民主共和國的繼承。如果說人大更多體現(xiàn)的是民主這個(gè)要素，那么政協(xié)更多體現(xiàn)的是共和這個(gè)要素。共和國的權(quán)力必須由全體人民所共享，而不能為任何一部分所獨(dú)占。政協(xié)既是人民民主的實(shí)現(xiàn)渠道，又體現(xiàn)著黨領(lǐng)導(dǎo)下的權(quán)力共享，它雖不是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，但也絕非單純的社會(huì)組織。從功能上看，政協(xié)還是重要的政治協(xié)商渠道。“中國的‘兩會(huì)制度’，實(shí)際上就是協(xié)商民主與選舉民主相結(jié)合的民主制度。”[17]135

3.2 人大決策協(xié)商與人民政協(xié)政治協(xié)商的銜接

從已有人大立法協(xié)商實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，各地人民政協(xié)參與人大立法協(xié)商的路徑不盡相同，主要有三種模式：一是人大法律工作委員會(huì)與同級(jí)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)對(duì)接，委托同級(jí)政協(xié)就立法草案開展立法協(xié)商；二是人大常委會(huì)黨組通過同級(jí)黨委將立法草案交同級(jí)政協(xié)黨組，再由政協(xié)黨組組織開展立法協(xié)商；三是人大在對(duì)立法草案進(jìn)行討論時(shí)，邀請(qǐng)同級(jí)具有相關(guān)背景的政協(xié)委員參加[18]165-171。人民政協(xié)參與人大立法協(xié)商，既有通過同級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)間接對(duì)接的，也有兩者直接對(duì)接的，還有政協(xié)委員以個(gè)人身份參加的。無論采取哪種方式，都在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行?！耙浞职l(fā)揮人大、政府(行政立法的情形)和政協(xié)黨組的作用，通過各自的黨組在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展立法協(xié)商，按照民主集中制原則，確保立法協(xié)商工作依法開展、有序進(jìn)行，確保人大、政府和政協(xié)之間的分工協(xié)作順利展開。”[18]179無論采取哪種方式，政協(xié)參與人大立法協(xié)商所貫徹的都只是社會(huì)主義國家科學(xué)立法、民主立法的要求，而不是人大立法的一個(gè)法定的程序。政協(xié)參與人大立法協(xié)商實(shí)質(zhì)上只是人大在立法過程中主動(dòng)而有選擇地聽取政協(xié)的“意見”，人大的角色是主導(dǎo)性的，政協(xié)的作用是輔助性的，推進(jìn)政協(xié)參與人大立法協(xié)商不會(huì)導(dǎo)致“兩院制”。除了與人民政協(xié)政治協(xié)商銜接，人大立法協(xié)商還可以采取直接面向社會(huì)公眾的立法座談、立法論證、立法聽證，以及向社會(huì)公開征求意見等形式。人大的某些重要立法如物權(quán)法、有關(guān)醫(yī)療體制改革和教育中長期發(fā)展規(guī)劃的立法甚至能夠引起全民大討論。政協(xié)參與人大立法協(xié)商，人大立法聽取和征求社會(huì)意見都屬于人大立法決策的外部協(xié)商的實(shí)踐形式，在現(xiàn)有的政治格局和社會(huì)結(jié)構(gòu)條件下，這些外部協(xié)商形式無疑是人大決策協(xié)商最有價(jià)值的生長點(diǎn)。

與參與人大立法協(xié)商相比，政協(xié)參與人大重大事項(xiàng)決策協(xié)商的情況要少一些(政協(xié)參與人大重大事項(xiàng)決策協(xié)商影響力最大的案例就是“三峽工程決策”)。這跟人大行使重大事項(xiàng)決策權(quán)的基本狀況是有關(guān)的。1978年以來，人大主要是作為“立法權(quán)威者”而復(fù)蘇并在中國政治生活中扮演重要角色的?！巴ㄟ^政治的調(diào)整和逐步轉(zhuǎn)變，人大在黨的領(lǐng)導(dǎo)下在立法過程中扮演著一個(gè)制度化和正規(guī)化的參與角色，再也不能被視為一個(gè)橡皮圖章的批準(zhǔn)者的角色?！盵19]18中國政治生活中的重要決策，無論是人大的決策，還是行政機(jī)關(guān)的決策，總體上都是審慎而富有彈性的，一般都會(huì)采用政協(xié)這個(gè)渠道的政治協(xié)商集思廣益，力求最大限度地體現(xiàn)人民群眾的根本利益。

4 決策施行環(huán)節(jié)的行政協(xié)商

相對(duì)于人大，行政機(jī)關(guān)是執(zhí)行機(jī)關(guān)，但決策與執(zhí)行是相對(duì)的。行政機(jī)關(guān)不只是執(zhí)行，它還要做出行政決策，即在執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)通過的法律、做出的重大事項(xiàng)決策的時(shí)候，根據(jù)實(shí)際情況做出更多具體的決策；或者在法律的范圍內(nèi)，為維護(hù)全國性、區(qū)域性或地方性公共利益做出特定的決策。在國家權(quán)力體系中，中國共產(chǎn)黨與行政權(quán)力的關(guān)系最為緊密。這體現(xiàn)在：在行政決策環(huán)節(jié)，黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的決策居于主導(dǎo)地位，一般是在黨內(nèi)共識(shí)達(dá)成后，由黨和行政機(jī)關(guān)共同做出指導(dǎo)性的意見或者共同做出決定，而對(duì)于一些業(yè)務(wù)性較強(qiáng)的工作，則會(huì)注意黨政之間的區(qū)分，黨不與行政機(jī)關(guān)共同署名發(fā)布文件，避免對(duì)行政機(jī)關(guān)的過度干預(yù)；在行政執(zhí)行環(huán)節(jié)，黨起著重要的傳動(dòng)作用，特別是對(duì)于重要決策事項(xiàng)的執(zhí)行，一般會(huì)成立黨直接領(lǐng)導(dǎo)下的特定工作領(lǐng)導(dǎo)小組來實(shí)現(xiàn)對(duì)行政職能機(jī)構(gòu)的優(yōu)化組合，以政黨科層制帶動(dòng)行政科層制高效運(yùn)作，保證既定決策目標(biāo)的達(dá)成。中國的行政決策，尤其是最后會(huì)通過辦公廳(室)發(fā)布的由行政職能部門發(fā)起的決策，總體數(shù)量是非常龐大的，而且都與民眾的日常生活息息相關(guān)。黨和行政機(jī)關(guān)要推行的政策主要通過文件來傳達(dá)，普通民眾日常最關(guān)注的可能并不是人大和行政機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī)，而是黨和行政機(jī)關(guān)發(fā)布的文件?！爱?dāng)代中國政治的一個(gè)顯著特點(diǎn)可以概括為‘文件政治’?！盵20]116與法律法規(guī)相比，文件形成的過程要簡(jiǎn)化一些，一份文件的正式出臺(tái)，最快可能只需要征求幾次意見、幾易其稿就完成了。比起執(zhí)行法律法規(guī)，執(zhí)行文件過程中的靈活度也要大一些?？偟膩碚f，依靠文件來行使行政權(quán)與這種權(quán)力強(qiáng)調(diào)執(zhí)行效率的特點(diǎn)是一致的。

4.1 行政決策和執(zhí)行中的協(xié)商民主

中國政治過程中的立法和各類決策非常注重發(fā)揚(yáng)協(xié)商民主，也非常重視政協(xié)這個(gè)政治協(xié)商渠道。立法和決策誕生過程既充分發(fā)揮了實(shí)務(wù)工作者、專家的作用，又讓一些利益相關(guān)社會(huì)群體的意見得到了充分表達(dá)；如果在正式?jīng)Q策前的各類協(xié)商中出現(xiàn)比較大的爭(zhēng)議，一般會(huì)延遲決策，以爭(zhēng)取對(duì)決策方案做進(jìn)一步的優(yōu)化，甚至有可能直接放棄原先的方案。但行政權(quán)的性質(zhì)決定了在行使行政權(quán)時(shí)過多應(yīng)用這種審慎協(xié)商是不合適的。中國的行政決策，但凡涉及全國性、區(qū)域性或地方性重要事項(xiàng)，特別是推進(jìn)各類改革，一般是黨政共同做出的。為了執(zhí)行決策，還會(huì)產(chǎn)生更多的具體性決策，牽涉更復(fù)雜的關(guān)系，依賴更龐大的信息。數(shù)量繁多的行政職能部門的部門性決策，則是在這一級(jí)行政機(jī)關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在相應(yīng)的黨的派出機(jī)關(guān)(黨組)的直接領(lǐng)導(dǎo)之下做出的，這類決策往往涉及業(yè)務(wù)性的工作。對(duì)于此類決策，上級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)難以給予面面俱到的指導(dǎo)，畢竟可獲得的決策信息有限，對(duì)執(zhí)行過程中可能遇到的困難也難以考慮周全?？傊?，行政決策者不可能盡數(shù)掌握政策執(zhí)行時(shí)會(huì)碰到的復(fù)雜關(guān)系，不可能了解所有地方的具體情況。在當(dāng)前的權(quán)力格局下，行政權(quán)對(duì)民眾日常生活的影響非常大；行政決策一旦做出，執(zhí)行系統(tǒng)往往按照對(duì)上負(fù)責(zé)的原則和壓力逐級(jí)傳導(dǎo)的機(jī)制運(yùn)作，科層制對(duì)民意的反應(yīng)不夠靈活，這就使得行政機(jī)關(guān)與民意發(fā)生沖突的風(fēng)險(xiǎn)是比較大的。正因?yàn)槿绱?，行政過程中協(xié)商民主的意義十分重大。行政決策中的協(xié)商民主主要是咨詢型協(xié)商，各類專家在其中發(fā)揮著重要作用；行政決策執(zhí)行中的協(xié)商民主主要是反饋型協(xié)商，施政者會(huì)根據(jù)協(xié)商中的政策效果反饋對(duì)原先政策加以調(diào)整。二者都是行政協(xié)商民主的重要內(nèi)容。

目前，行政協(xié)商民主尤其是行政決策中的協(xié)商民主在全國各地都有積極的探索。從類型上講，各地行政協(xié)商民主實(shí)踐主要包括“直接互動(dòng)型、體制中介型和社會(huì)中介型”三大類。直接互動(dòng)型的協(xié)商民主能夠?qū)崿F(xiàn)行政機(jī)關(guān)與民眾直接對(duì)話，如“行政聽證會(huì)”“民主懇談會(huì)”“開放式?jīng)Q策”等；體制中介型的協(xié)商民主則要通過黨領(lǐng)導(dǎo)下的人大、政協(xié)等為中介來實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與社會(huì)的互動(dòng)；社會(huì)中介型的協(xié)商民主主要利用社會(huì)組織作為行政機(jī)關(guān)連接社會(huì)的通道[21]。這三大類行政協(xié)商民主，直接互動(dòng)型的實(shí)施狀況最為可觀，后兩類的發(fā)展則要受制于人大、政協(xié)調(diào)查研究的開展情況，以及社會(huì)組織的發(fā)育程度?？陀^地講，中國行政協(xié)商民主的實(shí)踐創(chuàng)新還難以滿足現(xiàn)實(shí)需要。比如行政聽證“在實(shí)施過程中還存在聽證形式化、聽證程序不規(guī)范、聽證主體理性不足、聽證結(jié)果落實(shí)不到位等一系列問題，其功能尚未得到充分發(fā)揮”[22]。甚至在“權(quán)責(zé)倒置”機(jī)制的作用下，越是基層的行政組織越排斥行政協(xié)商[23]。這些不足很大程度上是由行政決策和執(zhí)行中協(xié)商的內(nèi)在局限性決定的。除了要強(qiáng)調(diào)行政權(quán)執(zhí)行效率，行政過程中協(xié)商的容量也是有限的。實(shí)際參與行政過程并在行政決策的咨詢型協(xié)商中扮演重要角色的，往往只是一些專家、特定方面的團(tuán)體以及少部分利益相關(guān)群眾；在行政決策執(zhí)行的反饋型協(xié)商中扮演重要角色的，往往只是原本就對(duì)行政決策持支持態(tài)度的積極分子或者從決策執(zhí)行中受益的群眾，有時(shí)候那些利益受損的群眾反而難以發(fā)聲。而這個(gè)過程中較為廣泛的直接民意表達(dá)，如網(wǎng)絡(luò)論壇、網(wǎng)絡(luò)問政等，其非理性特點(diǎn)也是很突出的。行政協(xié)商民主“在探索民主轉(zhuǎn)型過程中”也許只具有“工具性價(jià)值”[24]。鑒于行政過程中協(xié)商民主的有限性，控制行政決策和執(zhí)行中的民意沖突風(fēng)險(xiǎn)，既離不開對(duì)黨政引領(lǐng)的社會(huì)治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，更離不開對(duì)社會(huì)組織民意代表功能的開發(fā)。

4.2 行政決策和執(zhí)行中的民意沖突風(fēng)險(xiǎn)控制

從社會(huì)有效治理角度看，推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化是彌補(bǔ)行政協(xié)商不足的有效手段。中國是后發(fā)現(xiàn)代化國家，現(xiàn)代化起步晚、起點(diǎn)低，所以必須發(fā)揮中國共產(chǎn)黨的組織優(yōu)勢(shì)，通過全面地組織社會(huì)，將人力物力資源集中調(diào)配使用才能以較低的人力和物資成本換取現(xiàn)代化建設(shè)的高速推進(jìn)，在比較短的時(shí)間就建立起門類齊全的工業(yè)體系。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的條件下，黨把城市人口組織進(jìn)單位，把農(nóng)村人口組織進(jìn)公社生產(chǎn)隊(duì)，民眾有序的政治參與也被納入到其工作和生活的場(chǎng)所中，即在單位中組織城市居民的政治參與，在公社生產(chǎn)隊(duì)中組織農(nóng)村居民的政治參與。這種政治參與往往是動(dòng)員式的，甚至很多時(shí)候是不自覺的，因?yàn)樗呀?jīng)成為民眾日常生活的一部分。比如各個(gè)單位或公社生產(chǎn)隊(duì)從群眾到干部都被組織起來進(jìn)行政治學(xué)習(xí)，在學(xué)習(xí)中增強(qiáng)了他們對(duì)黨的路線方針政策的認(rèn)同，進(jìn)而激發(fā)他們積極支持和配合黨和政府具體工作的意愿。當(dāng)前，一方面?zhèn)鹘y(tǒng)動(dòng)員式的、有組織的政治參與仍在延續(xù)，另一方面體制外的政治參與越來越活躍。總的來說，體制外的政治參與是以自發(fā)的、自覺的、個(gè)體的參與為主的，但這種參與的成效總體上并不是很顯著。有組織的團(tuán)體政治參與既比無組織的個(gè)體政治參與更理性，又更容易受到政府的重視，從而產(chǎn)生顯著的成效。雖然相對(duì)于目前民眾總體上仍然比較低的參與愿望而言，我國政治參與的良好局面已經(jīng)打開，但直接面對(duì)千千萬萬有著不同利益訴求的個(gè)體，面對(duì)越來越多的個(gè)體維權(quán)型、牟利型乃至未來可能出現(xiàn)的為滿足后物質(zhì)主義需要而發(fā)生的政治參與，政府不可能確保每一個(gè)參與者都滿意，無法保障他們每一次參與的有效性。如果政府面對(duì)的是經(jīng)過社會(huì)中介初步綜合了的群體意見，就能夠更加有效地回應(yīng)民眾的訴求。由于社會(huì)群體的數(shù)量總是相對(duì)有限的，經(jīng)過提煉的群體性意見通常不僅具有一定的代表性、普遍性，而且也是相對(duì)易于處理的。

中國社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變化增加了行政決策和執(zhí)行中的民意沖突風(fēng)險(xiǎn)，也給中國共產(chǎn)黨的黨群協(xié)商提出了挑戰(zhàn)。面對(duì)各種挑戰(zhàn)和危機(jī)，黨和政府“不斷改革既有政策和機(jī)構(gòu)，制定能夠適應(yīng)新環(huán)境、應(yīng)對(duì)新問題的政策方案，從而使其保持了體制活力，獲得了執(zhí)政資源”[25]。為了在復(fù)雜社會(huì)條件下減少行政決策和執(zhí)行中的民意沖突，必須推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化。具體而言，就是既要讓政府認(rèn)認(rèn)真真地負(fù)起責(zé)來，積極與社會(huì)組織聯(lián)動(dòng)，協(xié)同處理好各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)，提升社會(huì)自我管理自我服務(wù)能力；又要依靠國家和社會(huì)中黨的強(qiáng)韌機(jī)體及其連接社會(huì)的中介，搭建更多的能夠加強(qiáng)社會(huì)協(xié)商對(duì)話的平臺(tái)，創(chuàng)新黨群協(xié)商形式，支持和引導(dǎo)基層協(xié)商民主實(shí)踐，主動(dòng)采用“一種‘服務(wù)’型的領(lǐng)導(dǎo)方式”[26]去整合各方面群眾、不同社會(huì)群體的意見。建設(shè)能夠適應(yīng)新的社會(huì)發(fā)展，同時(shí)又能夠保持黨政本位的社會(huì)治理體系成為迫切的要求。

從社會(huì)有效組織角度看，克服行政協(xié)商不足離不開對(duì)社會(huì)組織民意代表功能的開發(fā)。作為國家最高行政機(jī)關(guān)，國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國行政系統(tǒng)。國家行政機(jī)關(guān)是層級(jí)節(jié)制的，自上而下構(gòu)成了一個(gè)權(quán)力的金字塔。行政權(quán)力等級(jí)中的上級(jí)決策由下級(jí)去執(zhí)行，上級(jí)通過施加壓力來督促下級(jí)執(zhí)行上級(jí)決策。在政策執(zhí)行中，有些干部的工作方式簡(jiǎn)單粗暴，最在意的是完成上級(jí)的指令，忽視對(duì)民眾意見的回應(yīng)，這是引起民怨民憤的重要原因。這種情況過去也存在，只不過在社會(huì)流動(dòng)不那么大的條件下，尤其是那種比較閉塞的傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)無法產(chǎn)生放大效應(yīng)，它就不那么引人注目。隨著互聯(lián)網(wǎng)的迅速普及，網(wǎng)絡(luò)意見表達(dá)成為群眾釋放不滿、使用起來成本又非常低廉的渠道。少數(shù)人經(jīng)常在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)牢騷，散布政府的負(fù)面消息，不斷侵蝕人民對(duì)政府的信任。當(dāng)成見形成時(shí)，地方上少數(shù)政策執(zhí)行者的一些不適當(dāng)?shù)墓ぷ鞣椒?，就?huì)特別地引人注目，就可能導(dǎo)致非常嚴(yán)重的群體性事件。而群體性事件的爆發(fā)意味著在產(chǎn)生了巨大社會(huì)代價(jià)之后，才會(huì)促使上級(jí)對(duì)下級(jí)施加糾偏的壓力。面對(duì)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的挑戰(zhàn)，通過技術(shù)手段加強(qiáng)輿論引導(dǎo)和網(wǎng)絡(luò)治理是必要的。比如，行政機(jī)關(guān)在網(wǎng)絡(luò)治理中采用一些新的技術(shù)能夠有效切斷各種虛假信息和煽動(dòng)性話語的傳播，從而達(dá)到控制群體性事件進(jìn)程、縮小其示范效應(yīng)的目的，在短時(shí)間內(nèi)就能降低群體性事件的發(fā)生率。又比如，對(duì)應(yīng)急處置、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)的采用，也能取得比較好的效果。但是片面依賴技術(shù)的治理也存在風(fēng)險(xiǎn)。首先，技術(shù)型治理傾向于控制沖突甚至壓制沖突，但社會(huì)沖突是“解壓閥”，群眾的情緒需要出口來釋放；其次，技術(shù)型治理過分強(qiáng)調(diào)專家意見，相對(duì)忽視民眾意見，不能從根本上解決問題。

行政科層制運(yùn)作權(quán)力的特點(diǎn)決定了民意沖突困境難以消除，對(duì)全世界的行政機(jī)關(guān)而言可能都是如此。發(fā)軔于19世紀(jì)后期的行政權(quán)力擴(kuò)張加劇了這種困境?！?0世紀(jì)公共部門雇員數(shù)量的增長和行政部門在各級(jí)政府的大規(guī)模發(fā)展，通常被稱為‘行政國家的興起?！盵27]49行政國家的出現(xiàn)將行政機(jī)關(guān)推到了政治生活的前臺(tái)。20世紀(jì)下半葉互聯(lián)網(wǎng)的興起，又放大了行政權(quán)力對(duì)民意不敏感的負(fù)面效應(yīng)。為了緩解行政權(quán)擴(kuò)張帶來的壓力，20世紀(jì)60年代以來西方國家興起的行政民主提供了經(jīng)驗(yàn)。我們自己也已經(jīng)積累了比較豐富的行政民主經(jīng)驗(yàn)，比如政務(wù)公開、行政聽證、行政咨詢等做法和實(shí)踐。行政民主最大的特點(diǎn)就是鼓勵(lì)參與、注重協(xié)商。但是行政民主的補(bǔ)救效果是有限的，行政權(quán)具有強(qiáng)調(diào)執(zhí)行效率的特點(diǎn)，行政過程中各類協(xié)商的容量有限。行政民主不可能也不應(yīng)該取代政治民主。比較合理的做法是同時(shí)加強(qiáng)行政民主和政治民主。促使社會(huì)組織成為匯集和表達(dá)民眾意見，同時(shí)能夠影響主要政黨甚至直接影響政府的中介。在中國，出于革命和現(xiàn)代化建設(shè)的需要，社會(huì)是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下組織起來的，各類社會(huì)組織都是黨聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶。現(xiàn)有的制度已經(jīng)賦予社會(huì)組織匯集和表達(dá)民意的職權(quán)，但在現(xiàn)實(shí)中還不能很好地發(fā)揮出相應(yīng)的功能。

5 余論

對(duì)中國協(xié)商民主的分類應(yīng)該是多角度的，政治過程角度的分類屬于中間層次的類型分析，能夠起到承上啟下的作用。中間層次的類型分析沒有完全脫離規(guī)范性的分析，又偏重經(jīng)驗(yàn)性的分析。既以系統(tǒng)的視野指引著微觀層面純粹經(jīng)驗(yàn)性的類型分析，又是對(duì)宏觀層面高度理論化的類型分析的具體化和經(jīng)驗(yàn)化。從更為宏觀的國家與社會(huì)互動(dòng)的角度，可以把協(xié)商民主分為政治協(xié)商和社會(huì)協(xié)商兩種類型。政治過程中的黨際協(xié)商、決策協(xié)商主要屬于政治協(xié)商，以政治協(xié)商會(huì)議為組織依托，執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨、黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府與各民主黨派、各社會(huì)團(tuán)體和界別展開協(xié)商，以便形成科學(xué)合理的決策。這樣既實(shí)現(xiàn)了民主黨派的參政議政，又通過群策群力實(shí)現(xiàn)了人民對(duì)政府決策的直接參與。黨群協(xié)商、行政協(xié)商主要屬于社會(huì)協(xié)商，主要由黨在社會(huì)和政府中的機(jī)體主動(dòng)接近群眾，深入普通群眾、邀請(qǐng)專家學(xué)者展開平等對(duì)話，傾聽各方面的意見。社會(huì)協(xié)商對(duì)話既是黨的群眾路線的重要體現(xiàn)，又是人民政府為人民服務(wù)的本質(zhì)要求。政治協(xié)商和社會(huì)協(xié)商，前者主要與政治過程中的各類決策相關(guān)，后者主要與政治過程中決策議題的形成和決策的執(zhí)行相關(guān)。與社會(huì)協(xié)商的參與主體相比，政治協(xié)商的參與主體往往具有一定的政治地位，能夠更直接地影響政治生活的走向。一般來講，分類的目的并不僅僅在于全面地把握對(duì)象，還在于揭示對(duì)象的深層邏輯結(jié)構(gòu)。為了深入探索事物的本質(zhì)，研究者一般會(huì)從多個(gè)角度對(duì)研究對(duì)象進(jìn)行分類。但是，當(dāng)研究者采用不同的標(biāo)準(zhǔn)來劃分對(duì)象的類型時(shí)，任何一種特定角度的分類都不可能窮盡對(duì)象的所有方面。本文對(duì)當(dāng)代中國政治過程中協(xié)商民主的分類考察也是如此，除非我們采用最為簡(jiǎn)單的形式的分類標(biāo)準(zhǔn)，或者更加復(fù)雜的復(fù)合的分類標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)對(duì)象進(jìn)行力求全面的枚舉。從這個(gè)角度講，本文的研究只是一個(gè)初步而有限度的嘗試。