趙艾

黨的十八大以來，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局基本成型，黨的十九大更是將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。在兩個(gè)一百年的交匯點(diǎn)，面對(duì)世界百年未有之大變局，面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間結(jié)構(gòu)的深刻變化，面對(duì)新發(fā)展理念高質(zhì)量發(fā)展的要求，面對(duì)即將開始的“十四五”規(guī)劃編制，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展該考慮什么、準(zhǔn)備什么、做點(diǎn)什么？是不容回避的必答題。黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，形成主體功能明顯、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。根據(jù)黨的十九屆四中全會(huì)精神，本文將從守正與創(chuàng)新的角度對(duì)新時(shí)期區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展談點(diǎn)看法。

一、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需秉持守正

所謂守正，就是堅(jiān)持和鞏固。對(duì)于黨的十八大以來，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展已經(jīng)成型、可以制度化的理論和實(shí)踐，“十四五”時(shí)期要毫不含糊地堅(jiān)持和鞏固。這是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局的四梁八柱，是“承重墻”，不可撼動(dòng)，動(dòng)了可能會(huì)出大問題。

1.守正的具體內(nèi)容

實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想和基本方略的重要組成部分，是貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要內(nèi)容，是新時(shí)代推動(dòng)中國區(qū)域發(fā)展的總體戰(zhàn)略部署。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是黨的十六屆三中全會(huì)提出的“五個(gè)統(tǒng)籌”之一。黨的十六屆五中、六中全會(huì)也進(jìn)一步予以闡述。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，實(shí)施了京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)等引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的重大戰(zhàn)略。黨的十九大正式提出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，并將其納入國家七大戰(zhàn)略之中。2018年11月，國家出臺(tái)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》，意味著中國進(jìn)入了實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的新階段。

新時(shí)代的區(qū)域發(fā)展，從空間格局看，已形成京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等五大戰(zhàn)略構(gòu)筑成的基本格局。從補(bǔ)短板角度看，要加大力度支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展，并將其作為首要任務(wù)。從發(fā)展板塊看，應(yīng)強(qiáng)化舉措推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局，深化改革加快東北等老工業(yè)基地振興，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)推動(dòng)中部地區(qū)崛起，創(chuàng)新引領(lǐng)率先實(shí)現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。從城鎮(zhèn)作用看，應(yīng)堅(jiān)持以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。從內(nèi)容豐富性看，將支持資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、加快邊疆發(fā)展、堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌加快建設(shè)海洋強(qiáng)國等內(nèi)容納入，從而進(jìn)一步豐富了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)涵，逐步形成了多層次的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略體系。黨的十八大以來，國家實(shí)施的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)取得重要進(jìn)展和明顯成效。對(duì)于實(shí)踐證明是正確的東西，必須堅(jiān)持和鞏固。

二、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需堅(jiān)持創(chuàng)新

所謂創(chuàng)新，就是需要完善和發(fā)展的地方。就是在不動(dòng)“承重墻”的情況下，根據(jù)形勢(shì)與任務(wù)、目標(biāo)與要求、需要與可能進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的“裝修”。非“承重墻”能打則打，能改則改，實(shí)在不行，可考慮根據(jù)需要和可能，搞點(diǎn)“加建”。當(dāng)然了，“加建”部分不僅要與整體設(shè)計(jì)和整體風(fēng)格協(xié)調(diào)，還要符合“物業(yè)”管理?xiàng)l例?？傊聲r(shí)期要善于找到騰挪的空間，并適時(shí)、適勢(shì)、適當(dāng)加以完善和發(fā)展。

1.區(qū)域板塊分化不斷加深

找準(zhǔn)創(chuàng)新，即需要完善和發(fā)展的地方，首先就是要找問題，堅(jiān)持問題導(dǎo)向。而現(xiàn)階段，影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要問題是不平衡不充分，具體來講，就是分化。

2013 年以來，隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，區(qū)域發(fā)展也出現(xiàn)了新趨勢(shì)、新變化。依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的東部沿海地區(qū)繼續(xù)保持較為穩(wěn)定的增長態(tài)勢(shì)，且表現(xiàn)出了更強(qiáng)的韌勁和慣性；主要依賴投資拉動(dòng)、資源驅(qū)動(dòng)的部分內(nèi)陸省份則經(jīng)歷了一輪較大幅度的經(jīng)濟(jì)下滑，在南北方之間、四大板塊之間、四大板塊內(nèi)部都出現(xiàn)了較為明顯的分化現(xiàn)象。

2018 年，區(qū)域分化格局進(jìn)一步加劇，低速增長省份在北方蔓延擴(kuò)大，東部整體增速出現(xiàn)下行，同時(shí)各板塊內(nèi)部的分化也在加深。首先是南北分化。從2013年開始，南方省份的總體增長速度開始超過北方省份，一直持續(xù)至今并且差距不斷擴(kuò)大，呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)增長“南快北慢”和經(jīng)濟(jì)總量占比“南升北降”的分化格局。其次是四大板塊分化。既存在板塊之間的分化，也存在板塊內(nèi)部的分化，這使得目前區(qū)域分化狀況更加復(fù)雜。具體表現(xiàn)為，東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增速多年走不出困局，西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長速度領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)弱化，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速放緩，中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速相對(duì)較好。再者是國家重點(diǎn)戰(zhàn)略分化。京津冀、長江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)等國家重點(diǎn)戰(zhàn)略在區(qū)域間也出現(xiàn)了增速分化。京津冀增速放緩，長江經(jīng)濟(jì)帶和粵港澳大灣區(qū)增速平穩(wěn)。此外，還有“胡煥庸線”兩側(cè)分化。“胡煥庸線”西北半壁經(jīng)濟(jì)增速下滑壓力增大?！昂鸁ㄓ咕€”西北半壁經(jīng)濟(jì)增速曾連續(xù)10 年超過東南半壁，增長勢(shì)頭強(qiáng)勁，但2017 年開始，西北半壁的經(jīng)濟(jì)增速低于東南半壁。就經(jīng)濟(jì)比重講，東南半壁略有上升，西北半壁略有下降。

2.解決區(qū)域分化問題的政策要求

解決上述分化問題，從政策角度看，需要梳理并完善現(xiàn)行分類管理的差別化區(qū)域政策，解決區(qū)域政策的碎片化問題，提高區(qū)域政策的互動(dòng)性、互補(bǔ)性、協(xié)調(diào)性。

具體而言，一是梳理并完善經(jīng)濟(jì)功能區(qū)優(yōu)惠政策。改革開放以來，國家先后設(shè)立了一批不同類型的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，從早期的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等，到隨后的保稅港區(qū)、綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、自由貿(mào)易港等，國家在賦予其明確功能定位的基礎(chǔ)上，均給予了相應(yīng)的優(yōu)惠政策。這些優(yōu)惠政策的確發(fā)揮過重要作用，但隨著形勢(shì)任務(wù)的變化，也必須要進(jìn)行重新梳理，及時(shí)推進(jìn)廢、改、立。

二是梳理并完善主體功能區(qū)調(diào)控政策。自2005 年以來，國家大力推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃建設(shè)。2010 年12 月，國務(wù)院頒布了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，按照資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，以規(guī)范空間開發(fā)秩序，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。新時(shí)期，要根據(jù)規(guī)劃的執(zhí)行落實(shí)情況及新情況、新問題，對(duì)不同類型主體功能區(qū)的主體功能定位、發(fā)展導(dǎo)向，以及財(cái)政、投資、人口、環(huán)境等方面的分類政策等進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)問題、分析原因、予以整改。特別是要實(shí)事求是、因地制宜、差異施策、揚(yáng)長避短、優(yōu)化發(fā)展，適合干什么就干什么，不搞整齊劃一的“一刀切”。

三是梳理并完善針對(duì)特殊類型區(qū)的援助政策。特殊類型區(qū)是全面建成小康社會(huì)、推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的突出“短板”和“弱項(xiàng)”，是區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的集中體現(xiàn)。但同時(shí)也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、國家生態(tài)安全、能源資源安全、邊疆穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的重要支撐。推動(dòng)特殊類型區(qū)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，客觀上需要完善相關(guān)政策，從差別化轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)化，從面上覆蓋轉(zhuǎn)向點(diǎn)上發(fā)力，從依托大區(qū)域板塊轉(zhuǎn)向小區(qū)域范圍，從行政區(qū)劃線轉(zhuǎn)向跨區(qū)整合，從以地理單元施策轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)單元扶持，增強(qiáng)政策的精準(zhǔn)性和有效性。

三、區(qū)域經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展新思考

守正，堅(jiān)持和鞏固則可。創(chuàng)新，完善什么、發(fā)展什么，怎么完善、怎么發(fā)展，則需要認(rèn)真研究。具體而言，新時(shí)期實(shí)現(xiàn)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展，需要著重注意以下3個(gè)方面。

1.持續(xù)加大改革力度，推動(dòng)區(qū)域發(fā)展發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”

改革改的就是依然制約或不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制，從而構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。而促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)同性、聯(lián)動(dòng)性、整體性，關(guān)鍵在深化改革和體制機(jī)制創(chuàng)新。

具體而言，一是健全市場(chǎng)一體化發(fā)展機(jī)制。黨的十九屆四中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)，要加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系。必須堅(jiān)決清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，清除各種顯性和隱性市場(chǎng)壁壘，促進(jìn)生產(chǎn)要素價(jià)格市場(chǎng)決定、跨區(qū)域自主有序流動(dòng)和高效公平配置。加快建立各區(qū)域間統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系。二是深化區(qū)域合作機(jī)制。2019 年8 月26日，在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議上，習(xí)近平總書記在重要講話中強(qiáng)調(diào)，要研究推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局問題。要根據(jù)各地區(qū)的條件，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子，落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，充分發(fā)揮承載發(fā)展要素的中心城市和城市群的帶動(dòng)作用，完善空間治理，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。三是創(chuàng)新區(qū)域互助機(jī)制。完善先進(jìn)幫后進(jìn)的對(duì)口支援制度，創(chuàng)新幫扶方式，加強(qiáng)教育、科技、人才等幫扶力度，增強(qiáng)后進(jìn)地區(qū)自身發(fā)展的“造血功能”，促進(jìn)對(duì)口支援從單方受益為主向雙方受益轉(zhuǎn)化。在省級(jí)統(tǒng)籌基礎(chǔ)上加快養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌進(jìn)度，在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)制度統(tǒng)一和區(qū)域間互助共濟(jì)。四是建立健全區(qū)際補(bǔ)償機(jī)制。完善能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度雙控制度，全面建立生態(tài)補(bǔ)償制度，健全區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制和縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。五是改革土地管理制度，增強(qiáng)土地管理的靈活性，不斷擴(kuò)大優(yōu)勢(shì)地區(qū)的發(fā)展空間。完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、困難地區(qū)提供有效轉(zhuǎn)移支付。

2.進(jìn)一步擴(kuò)大開放，不斷增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)

2019年11月5日，在上海舉行的第二屆中國國際進(jìn)口博覽會(huì)開幕式上，習(xí)近平總書記在主旨演講中指出，中國將繼續(xù)推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、長三角區(qū)域一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，并將制定黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的新型國家戰(zhàn)略，增強(qiáng)開放聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。

黨的十九屆四中全會(huì)《決定》明確指出，建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制。實(shí)施更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的全面開放。首先，區(qū)域發(fā)展要與更大范圍的開放聯(lián)動(dòng)，在區(qū)域上優(yōu)化對(duì)外開放的空間布局，既要加快自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、自由貿(mào)易港等對(duì)外開放高地建設(shè)，又要推進(jìn)各區(qū)域面上的整體開放。其次，要與更寬領(lǐng)域的開放聯(lián)動(dòng)，根據(jù)不同區(qū)域的特點(diǎn)大幅放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，包括在更多領(lǐng)域允許外資控股或獨(dú)資經(jīng)營等。再次，要與更深層次的開放聯(lián)動(dòng)，積極推動(dòng)貿(mào)易和投資自由化、便利化，具體包括健全外商投資準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理等制度。

黨的十九大報(bào)告指出，要以“一帶一路”建設(shè)為重點(diǎn)，堅(jiān)持引進(jìn)來和走出去并重，遵循共商共建共享原則，加強(qiáng)創(chuàng)新能力開放合作，形成陸海內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、東西雙向互濟(jì)的開放格局。將西北、東北地區(qū)的發(fā)展與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)密切聯(lián)系，將東南沿海地區(qū)的發(fā)展與21 世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)密切聯(lián)系。在中新（重慶）戰(zhàn)略性互聯(lián)互通示范項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)國際陸海貿(mào)易新通道建設(shè)，提升中國西部地區(qū)與東南亞地區(qū)的互聯(lián)互通水平，加大對(duì)沿邊地區(qū)的開放力度。

3.更加重視公平共享，推動(dòng)區(qū)域發(fā)展產(chǎn)生“連鎖感應(yīng)”

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的最終目標(biāo)就是通過解決區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題，增進(jìn)各區(qū)域人民福祉，滿足各區(qū)域人民日益增長的美好生活需要，促進(jìn)人的全面發(fā)展。黨的十九屆四中全會(huì)《決定》指出，必須健全國家基本公共服務(wù)制度體系，盡力而為，量力而行，注重加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，保障群眾基本生活，使改革發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民。

具體而言，一是區(qū)域發(fā)展要與促進(jìn)就業(yè)產(chǎn)生感應(yīng)，健全更充分更高質(zhì)量的就業(yè)促進(jìn)機(jī)制。二是區(qū)域發(fā)展要與辦好教育產(chǎn)生感應(yīng)，構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系。三是區(qū)域發(fā)展要與完善全民社保體系產(chǎn)生感應(yīng)，建立有利于健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，穩(wěn)步提高保障水平。四是區(qū)域發(fā)展要與提高人民健康水平產(chǎn)生感應(yīng)，讓廣大人民群眾享有公平可及、系統(tǒng)連續(xù)的健康服務(wù)。五是區(qū)域發(fā)展要與完善城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系產(chǎn)生感應(yīng)，健全人民文化權(quán)益保障制度。六是區(qū)域發(fā)展要與人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序產(chǎn)生感應(yīng)，完善共建共治共享的社會(huì)治理制度。七是區(qū)域發(fā)展要與生態(tài)文明建設(shè)產(chǎn)生感應(yīng)，踐行綠水青山就是金山銀山的理念，促進(jìn)人與自然和諧共生。八是區(qū)域發(fā)展要與脫貧攻堅(jiān)產(chǎn)生感應(yīng)，圓滿完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，鞏固成果，防止返貧，推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。此外，共享，既是區(qū)域發(fā)展的理念，又是要求、任務(wù)和目標(biāo)。新時(shí)期，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要高度重視區(qū)域發(fā)展的公平性，不僅要考慮區(qū)域整體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)質(zhì)量提升，更要注重提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，讓各區(qū)域的人民群眾共享發(fā)展成果。