姜長云
習近平總書記在黨的十九大報告中明確要求,“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制”。“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。2017 年12 月召開的中央經(jīng)濟工作會議明確要求,“提高城市群質(zhì)量,推進大中小城市網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)”。2018 年12 月召開的中央經(jīng)濟工作會議進一步要求,“增強中心城市輻射帶動力,形成高質(zhì)量發(fā)展的重要助推力”。但就總體而言,除少數(shù)發(fā)達地區(qū)外,中國大多數(shù)地區(qū)城市群的發(fā)展在總體上,處于雛形或框架構(gòu)建階段,城市群內(nèi)部不同城市(鎮(zhèn))之間的有機聯(lián)系尚待健全,錯位發(fā)展、分工協(xié)同、融合一體新格局尚待培育。與此相關(guān)的是,一個城市群往往包括若干都市圈,而都市圈作為城市群的重要組成部分,有利于打造成富有創(chuàng)新力和競爭優(yōu)勢的區(qū)域空間單元。但在培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的過程中,仍有許多重要理論和政策問題亟待深入研究,本文就此進行初步探討。
迄今為止,關(guān)于都市圈的界定尚無統(tǒng)一標準。盡管如此,都市圈往往基于日常生活圈或人口通勤圈,由一個或一個以上核心城市同與其有密切聯(lián)系和一體化傾向的周邊地區(qū)組成,這應是無疑議的。當然,這些周邊地區(qū)既包括核心城市之外不同層次、不同類型的城市(鎮(zhèn)),也包括環(huán)繞在城市周邊的鄉(xiāng)村地區(qū)。《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》(發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328 號)將都市圈界定為“城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1 小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)”。作為一種政府業(yè)務(wù)工作抓手和政策導向,在培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的過程中,我們不必過多地拘泥于對都市圈的概念界定是否精準,而宜本著開放包容、求同存異、突出重點的原則,在尊重這一概念及其政策邏輯的基礎(chǔ)上,更多地關(guān)注影響都市圈高質(zhì)量發(fā)展的重大理論和政策問題。
無論對都市圈的概念作何界定,都市圈的發(fā)展都必然涉及如何科學處理核心城市和周邊地區(qū)發(fā)展的關(guān)系問題;或者進而言之,是都市圈核心城市與都市圈內(nèi)相關(guān)城鎮(zhèn)、廣域鄉(xiāng)村腹地的關(guān)系問題。在討論城鎮(zhèn)化問題時,經(jīng)常被作為議題的如何科學處理核心城市極化效應和擴散效應、核心城市向心集聚力和輻射帶動力的關(guān)系問題,實際上也是都市圈發(fā)展中如何科學處理核心城市與周邊地區(qū)發(fā)展關(guān)系的問題。能否科學處理這一問題,關(guān)系到都市圈的發(fā)展質(zhì)量及其可持續(xù)性。
通常,在城市群形成的初級階段,集聚是主要驅(qū)動力;在城市群的成長階段,集聚與擴散共同構(gòu)成主要驅(qū)動力;在城市群的成熟階段,擴散是主要驅(qū)動力(肖金成,2013)。有的學者基于對歐、美、日等國家或地區(qū)都市經(jīng)濟圈發(fā)展歷程的分析,將都市圈發(fā)展概括為5 個階段,分別是強核階段、外溢階段、布網(wǎng)階段、整合階段和耦合階段(宋迎昌,2005)。那么,在中國現(xiàn)階段培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的過程中,應該如何科學處理核心城市與周邊中小城市(鎮(zhèn))、鄉(xiāng)村地區(qū)的關(guān)系呢?
一種觀點認為,當前中國的許多大城市甚至特大城市,作為都市圈的核心城市輻射帶動力不強,仍具有較強的集聚經(jīng)濟或規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟效應,城鎮(zhèn)化或都市圈的發(fā)展仍應處于以培育極化效應或強核為主的階段;培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈,應結(jié)合規(guī)劃布局和政策導向的傾斜引導、公共資源配置的傾斜支持,著力推動優(yōu)質(zhì)資源、中高端要素和中高端產(chǎn)業(yè)向核心城市集聚,優(yōu)先發(fā)展核心城市,加快都市圈“中心化”進程。待作為核心城市的大城市、特大城市發(fā)展到一定階段后,再順應發(fā)展階段轉(zhuǎn)變,引導其強化對周邊地區(qū)的擴散效應和外溢作用,著力增強都市圈核心城市對周邊地區(qū)的輻射帶動作用。還有一種觀點認為,近年來,在中國推進城鎮(zhèn)化的過程中,許多大城市、特大城市虹吸效應過強,導致優(yōu)質(zhì)資源、中高端要素和中高端產(chǎn)業(yè)過度向核心城市集中集聚,擠壓周邊中小城市和鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展空間,加劇城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展失衡問題,是部分中小城市或鄉(xiāng)村地區(qū)走向衰敗蕭條的重要原因,因此城鎮(zhèn)化或都市圈的發(fā)展也要注意規(guī)避“一花獨放不是春”的問題;培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的當務(wù)之急,不是強化極化效應和聚集經(jīng)濟,而是要結(jié)合規(guī)劃布局、政策導向和公共資源配置格局的調(diào)整,做好都市圈“去中心化”的文章,引導優(yōu)質(zhì)資源、要素和產(chǎn)業(yè)更多地向大城市周邊的中小城市和小城鎮(zhèn)流動,借此更好地支持周邊地區(qū)發(fā)展,防止“大樹底下不長草”;通過夯實中小城市(鎮(zhèn))發(fā)展基礎(chǔ),實現(xiàn)都市圈城鎮(zhèn)體系“百花齊放春滿園”。
應該說,前述兩種觀點都有一定的合理性,但也各有其偏頗之處。實際上,二者都強調(diào)在培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的過程中,要通過規(guī)劃布局和政策引導、公共資源配置的傾斜,實現(xiàn)預期目標。前一種觀點面臨的問題是,有什么動力機制能夠確保核心城市周邊的中小城市和鄉(xiāng)村地區(qū)有積極性先支持核心城市優(yōu)先發(fā)展,待核心城市發(fā)展到一定階段后再加快自身發(fā)展?按照前一種觀點的邏輯,倘若核心城市率先發(fā)展不成功,周邊地區(qū)是否一直要等下去?怎么能保證周邊地區(qū)共享發(fā)展成果,或有平等發(fā)展權(quán)?按照后一種觀點,在培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的過程中,是否就不需要培育核心城市的引領(lǐng)和輻射帶動作用?核心城市又有什么動力機制聽任更多資源、要素和產(chǎn)業(yè)流向周邊地區(qū)?按照后一種觀點的邏輯,都市圈的發(fā)展很容易出現(xiàn)核心城市品質(zhì)和發(fā)展能級不高、輻射帶動能力不強的問題。實際上,這兩種觀點都無法規(guī)避核心城市和周邊地區(qū)在優(yōu)質(zhì)資源、要素和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面競爭有余、合作不足的問題,都難以形成都市圈核心城市與周邊城鎮(zhèn)、廣域鄉(xiāng)村之間的層次分工和錯位發(fā)展、優(yōu)勢互補格局;也難以有效增進都市圈發(fā)展的關(guān)聯(lián)性、整體性和協(xié)同性,提升都市圈發(fā)展的整體質(zhì)量、效益和創(chuàng)新力、競爭力。無論是按這兩種觀點中的哪一種,實現(xiàn)都市圈高質(zhì)量發(fā)展的目標都容易落空。
那么,如何協(xié)調(diào)前述兩種觀點的矛盾,推動都市圈高質(zhì)量發(fā)展?筆者認為,比較有效的途徑是堅持推進都市圈中心化提升和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展并重的方針,將推進都市圈核心城市增強向心集聚力和輻射帶動力有機結(jié)合起來,將推進都市圈核心城市提升發(fā)展能級與加快構(gòu)建大中小城市網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的城鎮(zhèn)體系、培育鄉(xiāng)村振興新動能有機結(jié)合起來。在推進核心城市內(nèi)涵提升和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的同時,打造都市圈梯級增長節(jié)點,推進城鄉(xiāng)融合和以城帶鄉(xiāng),加快構(gòu)建由中心城市牽頭、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的都市圈發(fā)展協(xié)調(diào)推進機制。
一是通過推進都市圈中心化提升,鼓勵都市圈中心城市在推進集約型緊湊式發(fā)展和加快綠色低碳、智慧化轉(zhuǎn)型方面發(fā)揮引領(lǐng)作用,增強對都市圈內(nèi)外優(yōu)質(zhì)資源、高端要素和高端產(chǎn)業(yè)的集聚力,進而增進都市圈中心城市的活力、創(chuàng)新力和競爭力,提升其發(fā)展能級、經(jīng)濟密度和對都市圈高質(zhì)量發(fā)展的引領(lǐng)能力。這一方面有利于解決都市圈中心城市與周邊中小城市、廣域鄉(xiāng)村低層次同質(zhì)競爭的問題,規(guī)避因低層次同質(zhì)競爭引發(fā)的都市圈中心城市對周邊地區(qū)資源、要素和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的虹吸效應;另一方面有利于強化都市圈中心城市與周邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)聯(lián)和梯度分工、錯位互補、融合協(xié)作格局,增強都市圈中心城市對周邊地區(qū)發(fā)展的核心主導作用和引領(lǐng)帶動能力,為打造富有活力、創(chuàng)新力和競爭力的現(xiàn)代化都市圈創(chuàng)造條件。
二是通過推進都市圈網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展,培育以大城市或特大城市為核心、大中小城市和小城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的城鎮(zhèn)體系,加快構(gòu)建極核化、組群化、網(wǎng)絡(luò)化的都市圈發(fā)展格局,將都市圈內(nèi)部層次不同、功能有別的大中小城市和小城鎮(zhèn)打造成都市圈梯級增長節(jié)點。借此,可以為推進都市圈高質(zhì)量發(fā)展、提升都市圈核心城市發(fā)展能級,提供多元化多層次的戰(zhàn)略支撐,增強都市圈發(fā)展的抗風險能力。這也有利于將都市圈內(nèi)部除核心城市外的大中小城市和小城鎮(zhèn)打造成承接和中轉(zhuǎn)放大核心城市引領(lǐng)帶動作用的戰(zhàn)略平臺,有利于更好地發(fā)揮都市圈城鎮(zhèn)體系對周邊鄉(xiāng)村發(fā)展的輻射帶動作用。在此背景下,依托都市圈重大基礎(chǔ)設(shè)施通道和都市圈內(nèi)鄰近城市之間的集聚—擴散效應,打造都市圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展廊道和都市圈發(fā)展軸;在夯實都市圈梯級增長節(jié)點的同時,通過推進基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治和公共服務(wù)共建共享,強化都市圈內(nèi)部發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)鏈接機制,增強都市圈整體功能,提升都市圈生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀水平。
三是通過推進都市圈中心化提升和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展并重,有利于將推進都市圈核心城市提升發(fā)展能級同引導都市圈梯級節(jié)點城市向心發(fā)展結(jié)合起來,將都市圈核心城市增強對開放、創(chuàng)新的引領(lǐng)力與都市圈梯級節(jié)點城市做實對基層和鄉(xiāng)村的帶動力結(jié)合起來,將增強中心城市輻射帶動力同營造不同層次、不同類型、不同功能城市(鎮(zhèn))間的分工協(xié)作、優(yōu)勢互補、融合協(xié)同格局結(jié)合起來。借此,以促進中心城市與周邊城市(鎮(zhèn))同城化、一體化發(fā)展為導向,更好地幫助都市圈核心城市擴大發(fā)展的騰挪空間,完善都市圈空間發(fā)展格局;也為培育區(qū)域城鄉(xiāng)融合發(fā)展新動能創(chuàng)造條件,推動都市圈加快構(gòu)建彰顯生機活力的優(yōu)質(zhì)創(chuàng)業(yè)圈、富有創(chuàng)新力和競爭力的高效產(chǎn)業(yè)圈、宜居宜業(yè)宜游的魅力生活圈和長效普惠共享的便捷服務(wù)圈,增強都市圈在全國發(fā)展中的顯示度、競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力。
許多地方在討論都市圈發(fā)展的重要性時,都喜歡拿中心城市(或核心城市,下同)首位度說事,都市圈中心城市更是如此。似乎培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的一個重要目標就是提高中心城市首位度。這實際上是一種曲解甚至誤解。
在區(qū)域經(jīng)濟學中,往往將在一個國家或地區(qū)中第一大城市規(guī)模占據(jù)絕對優(yōu)勢的現(xiàn)象稱為首位分布,將在一個國家或地區(qū)中,第一大城市與第二大城市人口等規(guī)模指標的比值稱作首位度(魏后凱,2011)。首位度高,說明在該國或該地區(qū)發(fā)展中,人口集中于金字塔頂部中心城市(往往也是第一大城市)的程度高,體現(xiàn)了中心城市在所在國家或區(qū)域城鎮(zhèn)體系中的相對主導程度。但是,中心城市首位度往往受到所在國家或區(qū)域自然地理條件和經(jīng)濟社會因素的影響。比如,山區(qū)相對于平原地區(qū),前者中心城市的首位度低一些有其合理性。忽視這些條件或因素的影響,簡單比較不同中心城市的首位度,容易夸大首位度指標的實際意義。
之前已有一些研究證明,只有在完整的城鎮(zhèn)體系中計算和比較中心城市首位度才有意義,不加區(qū)分地按照行政單元計算中心城市首位度,并據(jù)此分析中心城市規(guī)模應該得到擴大或受到控制,容易得出錯誤的結(jié)論(沈遲,2019)。通常,城市人口的集聚性及其需求的高層次、高密度,主要表現(xiàn)在城市的中心城區(qū)。由于城市中心城區(qū)的人口數(shù)往往小于該城市對應行政區(qū)的人口數(shù),而且在不同城市中心城區(qū)人口數(shù)占對應行政區(qū)人口數(shù)的比重往往存在較大差別,計算中心城市首位度應該利用第一大城市與第二大城市的中心城區(qū)人口數(shù)進行比較,不宜采取兩大城市所在行政區(qū)的人口數(shù)進行比較。
脫離了相對完整的城鎮(zhèn)體系,不宜簡單地進行中心城市首位度比較。如果一個省不是一個相對完整的城鎮(zhèn)體系,計算中心城市首位度也就沒有太大意義。比如,山東至少存在著以濟南為中心和以青島為中心兩個相對完整的城鎮(zhèn)體系,用濟南中心城區(qū)人口數(shù)與青島中心城區(qū)人口數(shù)之比來衡量濟南首位度,或者用青島中心城區(qū)人口數(shù)與濟南中心城區(qū)人口數(shù)之比來衡量青島首位度,說明不了太多問題。離開了北京和天津,河北省域城鎮(zhèn)體系也不是相對完整的城鎮(zhèn)體系,因此將河北第一大城市石家莊與第二大城市的中心城區(qū)人口數(shù)進行比較,據(jù)此得出石家莊首位度是高還是低,也沒有太大意義。寧夏南北向長、東西向短,最南端的固原和偏北的銀川應該不屬于一個城鎮(zhèn)體系,用銀川中心城區(qū)人口數(shù)和固原中心城區(qū)人口數(shù)進行比較,充其量只能說明哪個城市中心城區(qū)的人口規(guī)模大。中心城市首位度與經(jīng)濟發(fā)展水平或人均GDP 之間,也不存在明確的一一對應關(guān)系。
近年來,許多地方在討論都市圈發(fā)展的重要性時,往往把都市圈中心城市人口數(shù)和GDP等相關(guān)經(jīng)濟指標占全省比重,作為衡量中心城市首位度的指標。這實際上存在對中心城市首位度概念的延伸轉(zhuǎn)化問題,有偷換概念甚至誤讀的嫌疑。為什么這樣說呢?第一,同一個省份未必屬于一個相對完整的城鎮(zhèn)體系,不宜簡單地進行中心城市首位度分析。第二,城市首位度主要是所在城鎮(zhèn)體系中第一大城市和第二大城市人口數(shù)之比,并非第一大城市相關(guān)指標與全省之比。
當然,借用城市首位度概念,將其延伸到省域、區(qū)域分析,而且將省會城市相關(guān)指標與全省比較,也并非一定不可以。比如,將省會城市人口數(shù)、GDP 或其他發(fā)展指標占全省比重定義為省會城市在省域發(fā)展中的首位度,據(jù)此進行不同省份之間的比較,也談不上有什么專業(yè)性的失誤。但是,在這種概念內(nèi)涵發(fā)生異化的前提下,按照異化前的首位度概念對異化后的首位度計算數(shù)據(jù)進行過多解讀,必須謹慎防止誤讀。第一,相對于不同省份、不同省會城市的橫向比較,這一指標在同一省份、同一省會城市的縱向比較更能反映對應省會城市發(fā)展質(zhì)量、效益和競爭力的提升情況。第二,基于不同省份、不同省會城市的橫向比較,據(jù)此得出省會城市規(guī)模應該得到擴張或受到控制的結(jié)論,往往是缺乏邏輯或不合理的。因為不同省會城市人口數(shù)、GDP或其他發(fā)展指標占全省比重大小,往往是特定自然地理條件和經(jīng)濟社會因素綜合作用的結(jié)果,它與省會城市應該得到擴大或受到控制之間并無必然聯(lián)系。第三,在按照這種方法計算省會城市在省域發(fā)展中的首位度時,如果需要討論的是省會城市作為城市的功能作用,那么與省會城市對應的人口、GDP 或其他發(fā)展指標,應該采用省會城市中心城區(qū)的對應數(shù)據(jù),不宜采用省會城市與行政區(qū)概念相對應的數(shù)據(jù)。
近年來,許多地方為了強調(diào)培育都市圈甚至發(fā)展壯大省會城市的重要性,將城市首位度概念延伸轉(zhuǎn)化或內(nèi)涵異化為省會城市人口、GDP等相關(guān)指標占全省的比重,分別形成省會城市人口首位度、省會城市經(jīng)濟首位度的概念;再根據(jù)計算的省會城市首位度數(shù)據(jù)及其與其他省份省會城市首位度數(shù)據(jù)的比較,得出本省應該培育以省會城市為核心的都市圈,并優(yōu)先支持省會城市做大做強的結(jié)論。這種分析不僅偷換了中心城市首位度的概念,而且張冠李戴地把兩個不相關(guān)的事情聯(lián)系在一起,是經(jīng)不住推敲的。
有的地方計算省會城市首位度時,不是采用省會城市中心城區(qū)的相關(guān)數(shù)據(jù)與全省比較,而是采用省會城市對應行政區(qū)的相關(guān)數(shù)據(jù)與全省比較。如按照這種方法根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2019》相關(guān)數(shù)據(jù)計算,除北京、天津、上海、重慶外,2018年在全國省會城市中,人口首位度,即省會城市人口占全省比重位居全國省會城市前三強的分別是西寧、銀川和哈爾濱,人口首位度分別為39.3%、32.7%和28.8%;人口首位度位居全國省會城市最低的3個省會城市分別是濟南、南京和鄭州,人口首位度分別為7.4%、10.5%和10.3%。2018 年經(jīng)濟首位度,即省會城市GDP 占全省比重位居全國前3 強的分別是銀川、長春和西寧,分別為51.3%、47.6%和44.9%;經(jīng)濟首位度最低的分別是濟南、南京和呼和浩特市,分別為10.3%、13.9%和16.8%。從這種比較結(jié)果可見,省會城市首位度偏低或偏高,都很難說是好事或壞事。如果據(jù)此得出省會城市偏小、首位度偏低,應該擴大省會城市空間范圍的結(jié)論,更是與培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈要求堅持高質(zhì)量發(fā)展、形成區(qū)域競爭新優(yōu)勢和增強中心城市輻射帶動力的方向背道而馳的。按照前述概念內(nèi)涵異化了的首位度邏輯,如果將省會城市的區(qū)域范圍擴大到全省,則省會城市的首位度都等于100%,顯然這是毫無意義,甚至荒謬的。
培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈,關(guān)鍵是構(gòu)建運行有效、融合一體的都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展新機制,破除都市圈內(nèi)部不同行政區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的利益藩籬和政策壁壘,以促進都市圈中心城市與周邊城市(鎮(zhèn))同城化發(fā)展為導向,統(tǒng)籌優(yōu)化都市圈發(fā)展的空間治理體系和空間開發(fā)格局,在基于各自比較優(yōu)勢和空間關(guān)聯(lián)科學選擇都市圈內(nèi)核心城市、梯級節(jié)點城市功能定位的基礎(chǔ)上,推進構(gòu)建核心城市引領(lǐng)、分工協(xié)作有序、軸帶聯(lián)動發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)鏈接有效的都市圈一體化發(fā)展新格局。借此,協(xié)同推進都市圈構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系,強化基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治、公共服務(wù)共建共享和區(qū)域城鄉(xiāng)融合發(fā)展,持續(xù)推進都市圈培育體現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展方向,統(tǒng)籌有力、競合有序、錯位協(xié)同、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏的命運共同體。
在討論都市圈發(fā)展和編制都市圈發(fā)展規(guī)劃的過程中,推進行政區(qū)劃調(diào)整很容易成為廣受關(guān)注的選項。有人認為這是都市圈發(fā)展的當務(wù)之急,寄希望于借此解決都市圈核心城市騰挪空間不夠、輻射帶動空間不足、聚集效應不強的問題。有人認為都市圈發(fā)展需要理順管理體制,推進行政區(qū)劃調(diào)整有利于解決在現(xiàn)有不同行政區(qū)之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的問題,完善區(qū)域治理體系和規(guī)劃管控體系,規(guī)避區(qū)域之間惡性同質(zhì)競爭問題。還有一些人雖然不認同推進行政區(qū)劃調(diào)整是都市圈發(fā)展的當務(wù)之急,但也把適時推進行政區(qū)劃調(diào)整作為推動未來發(fā)展的重要備選舉措。
但是,我們認為,推進行政區(qū)劃調(diào)整,不應是構(gòu)建都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的重要選項,充其量只宜作為輔助措施。都市圈規(guī)劃作為區(qū)域規(guī)劃的一種重要類型,區(qū)域規(guī)劃本身就是以跨行政區(qū)的特定區(qū)域國民經(jīng)濟和社會發(fā)展為對象編制的規(guī)劃①,以貫徹實施重大區(qū)域戰(zhàn)略、協(xié)調(diào)解決跨行政區(qū)重大問題為重點②,這也決定著在培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的過程中,不宜把推進行政區(qū)劃調(diào)整作為構(gòu)建都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的重要選項。在培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的過程中,固然需要提升政府規(guī)劃和戰(zhàn)略統(tǒng)籌力,推進都市圈內(nèi)部跨行政區(qū)的政策協(xié)調(diào)和規(guī)劃銜接;也需要促進都市圈發(fā)展更好地對接國家發(fā)展的重大戰(zhàn)略,提升開放合作水平、改革創(chuàng)新能級和發(fā)展品質(zhì)品位,為更好地爭取國家或省級層面的資金、資源、戰(zhàn)略和政策支持創(chuàng)造條件。這些方面可通過擴大行政區(qū)劃范圍的方式實現(xiàn),也可以通過推進都市圈內(nèi)部跨行政區(qū)深度合作、構(gòu)建都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的方式實現(xiàn)。超越都市圈的省級政府也可以為提升政府規(guī)劃和戰(zhàn)略統(tǒng)籌力,以及對接國家發(fā)展的重大戰(zhàn)略提供堅實支撐。
更重要的是,培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈應該成為市場主導、自然發(fā)展的過程,成為政府引導、高質(zhì)量發(fā)展的過程③。在此過程中,不僅涉及都市圈中心城市與周邊城市(鎮(zhèn))之間的關(guān)系,還涉及周邊城市作為都市圈梯級增長節(jié)點城市與其周邊亞區(qū)域小城市(鎮(zhèn))、特色小鎮(zhèn)乃至廣域鄉(xiāng)村之間的關(guān)系。培育發(fā)展融合一體的現(xiàn)代化都市圈,要以都市圈中心城市與周邊城市(鎮(zhèn))、梯級節(jié)點城市與其周邊亞區(qū)域一體化發(fā)展為基礎(chǔ),協(xié)調(diào)增強都市圈中心城市、梯級節(jié)點城市各自的向心集聚力和輻射帶動力,以及都市圈整合發(fā)展能力和綜合創(chuàng)新力、競爭力。因此,在培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的過程中,應該適度淡化自上而下的行政管理理念,著力培育多元互補、剛?cè)嵯酀?、柔性適應、網(wǎng)絡(luò)協(xié)同的現(xiàn)代治理理念,注意激發(fā)政府、非政府組織和社會公眾等多元主體通過多種方式參與都市圈發(fā)展的積極性、主動性和創(chuàng)造性;更多關(guān)注培育都市圈融合一體發(fā)展的內(nèi)生動力和可持續(xù)發(fā)展能力,完善都市圈內(nèi)部不同行政區(qū)之間,甚至城鄉(xiāng)之間的協(xié)同、聯(lián)動和整合發(fā)展機制。在培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的過程中,都市圈內(nèi)部核心城市與梯級節(jié)點城市之間,核心城市、梯級節(jié)點城市與其周邊區(qū)域之間的經(jīng)濟、社會和技術(shù)聯(lián)系均存在逐步強化和深化的過程。撇開強調(diào)行政區(qū)劃調(diào)整和行政區(qū)擴圍的思路,用多元共治的理念培育都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展新機制,有利于更好地順應城鎮(zhèn)化發(fā)展和都市圈演進規(guī)律,按照“政府推動,市場主導”和“融合互補,協(xié)作共贏”原則,引導都市圈發(fā)展的利益相關(guān)者更好地培育都市圈命運共同體意識,持續(xù)強化和深化前述經(jīng)濟、社會和技術(shù)聯(lián)系,并深入推進要素市場一體化和營商環(huán)境建設(shè),完善成本共擔利益共享機制,形成推進都市圈融合一體化發(fā)展的“大合唱”。
構(gòu)建都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展新機制既要有戰(zhàn)略思維,也要立足當前,腳踏實際,從小事做起,注意借鑒其他方面行之有效的經(jīng)驗。如推進大江大河流域治理甚至河長制等舉措,也有諸多可供借鑒之處。有些地方在培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的過程中,推進取消都市圈內(nèi)部的高速收費站,加強都市圈內(nèi)外環(huán)線建設(shè),推進都市圈內(nèi)部斷頭路、城際鐵路和城市—機場快速通道建設(shè),強化政策引導鼓勵區(qū)域差異化、特色化發(fā)展,引導國家級開發(fā)區(qū)(產(chǎn)業(yè)園區(qū),下同)強化同省市級開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)聯(lián),培育都市圈核心城市—梯級節(jié)點城市—小城鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)發(fā)展梯度和產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈關(guān)系,鼓勵行業(yè)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟甚至博物館聯(lián)盟等在推進跨區(qū)域合作中發(fā)揮作用,也是推進都市圈一體化、構(gòu)建跨行政區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的重要舉措。這些舉措都有利于打破行政區(qū)經(jīng)濟,是推進行政區(qū)劃調(diào)整難以根本替代的。當然,鑒于當前行政層級在很大程度上影響公共政策調(diào)整和公共資源分配,建立高層級的都市圈發(fā)展領(lǐng)導小組和有效的都市圈發(fā)展組織支撐機制,對于構(gòu)建都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展新機制也有重要影響,對此也應給予重視。從長遠來看,引導都市圈內(nèi)部不同行政區(qū)之間、不同利益相關(guān)者之間深化換位思考,并順應發(fā)展階段轉(zhuǎn)變循序漸進地推進都市圈建設(shè),對于引導和凝聚社會共識、加快構(gòu)建都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展新機制也有重要意義。
在培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的過程中,如果疏于構(gòu)建都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展新機制,只是將關(guān)注的重點放在推進行政區(qū)劃調(diào)整或擴圍上,很可能導致都市圈建設(shè)“臺上稱兄道弟,臺下勾心斗角”,導致都市圈內(nèi)部不同區(qū)域之間“面和心不和”甚至“貌合神離”的格局。因為單靠行政區(qū)劃調(diào)整,難以有效解決都市圈內(nèi)部發(fā)揮市場對資源配置決定性作用的問題,難以有效培育都市圈內(nèi)部多元利益主體,特別是企業(yè)和社會力量參與都市圈發(fā)展的內(nèi)生動力,并有效激發(fā)其主動性、積極性和創(chuàng)造性;甚至也難以有效培育都市圈內(nèi)部次級行政區(qū)層面參與都市圈發(fā)展的內(nèi)生動力。
注釋
①參見《國務(wù)院關(guān)于加強國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》(國發(fā)〔2005〕33 號)。②參見《中共中央 國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》。③參見《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》(發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328號)。