蘇紅巖 李京梅

(1.中國(guó)人民大學(xué) 環(huán)境學(xué)院，北京 100872； 2.中國(guó)海洋大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東 青島 266100)

伴隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和人口集聚趨勢(shì)的進(jìn)一步加快，沿海地區(qū)的圍填?；顒?dòng)呈現(xiàn)出速度快、數(shù)量多、體量大、范圍廣的發(fā)展態(tài)勢(shì)，圍填海造地的強(qiáng)度正在不斷加劇。雖然圍填?；顒?dòng)為沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)和涉海企業(yè)拓寬了發(fā)展空間，但是，其作為完全改變海域自然屬性的一種用?；顒?dòng)，造成被填海域的生物資源消失、周邊海域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能下降，尤其是對(duì)濱海濕地生態(tài)系統(tǒng)的破壞更為嚴(yán)重。近幾年，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、國(guó)家海洋局(現(xiàn)為自然資源部)逐步加強(qiáng)對(duì)圍填海規(guī)模控制及圍填?；顒?dòng)的管理、監(jiān)督。2011年，兩部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《圍填海計(jì)劃管理辦法》，提出按照適度從緊、集約利用、保護(hù)生態(tài)、海陸統(tǒng)籌的原則對(duì)圍填海計(jì)劃進(jìn)行統(tǒng)一編制和指令性管理，中央及地方圍填海計(jì)劃指標(biāo)都不得擅自突破；2012年，再次提出要嚴(yán)格控制圍填海規(guī)模，加大對(duì)“批而未用、圍而不建、填而不建”等圈占海域行為的查處力度；2017年，國(guó)家海洋局對(duì)沿海11個(gè)省(區(qū)、市)開(kāi)展了圍填海專(zhuān)項(xiàng)督查，提出將建立圍填海總量控制制度，大幅提高用海成本；2018年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)濱海濕地保護(hù)嚴(yán)格管控圍填?！返耐ㄖ?，要求除國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目外，全面停止新增圍填海項(xiàng)目審批。海岸帶資源作為一種生產(chǎn)投入要素，在建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的大背景下應(yīng)適度開(kāi)發(fā)；但是，濱海濕地等重要的、不可逆轉(zhuǎn)的生態(tài)功能又要求必須對(duì)其加以保護(hù)。兩者之間該如何權(quán)衡，國(guó)家嚴(yán)格管控圍填海的科學(xué)依據(jù)是什么，今后應(yīng)如何加強(qiáng)對(duì)已圍填海域及戰(zhàn)略項(xiàng)目圍填海的管理，這些問(wèn)題的研究對(duì)加強(qiáng)相關(guān)政策的理解和執(zhí)行具有重要意義。

一、文獻(xiàn)綜述

國(guó)外學(xué)者關(guān)于圍填海相關(guān)問(wèn)題的研究主要集中在圍填海工程技術(shù)，圍填海對(duì)海洋資源、生態(tài)環(huán)境的影響，損益量化分析及管理實(shí)踐等方面。Vanlmpe、Lendering等對(duì)如何提高圍填海工程安全性、降低圍填海風(fēng)險(xiǎn)成本進(jìn)行了研究；[1][2]Van Marena、Oost等量化分析了荷蘭、德國(guó)交界處某河口附近圍填?；顒?dòng)對(duì)附近水域懸浮沉積物的影響；[3]Kang、Lee等分別實(shí)證分析了圍填海對(duì)朝鮮木浦海岸帶和西北海岸帶水沙動(dòng)力環(huán)境的影響。關(guān)于圍填海損益量化評(píng)估的研究，[4][5]Madany等對(duì)巴林填海造地實(shí)踐進(jìn)行了環(huán)境影響評(píng)價(jià)和社會(huì)成本經(jīng)濟(jì)分析，指出巴林填?；顒?dòng)影響了近海生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境并對(duì)漁業(yè)、農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)產(chǎn)生了不利影響，造成較大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)損害；[6]Zhao等評(píng)估了崇明島圍填海造地的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值損失，認(rèn)為大規(guī)模圍填海造地使崇明島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值從1990年的3.1677億美元下降至2000年的1.20億美元，下降了67%；[7]Montenegro計(jì)算了菲律賓最大的圍填海造地項(xiàng)目Cordova的生態(tài)環(huán)境損失，結(jié)論是其產(chǎn)生的環(huán)境損失現(xiàn)值高達(dá)598億美元，占總計(jì)劃成本的13%；[8]Hong分析了韓國(guó)灘涂濕地圍墾造成的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能損失。[9]另有學(xué)者研究探討了圍填海管理的管理實(shí)踐，Cho關(guān)注了1987-1994年之間韓國(guó)Shiwha圍填海工程，分析了利益相關(guān)者之間的沖突演變并提出了解決方案；[10]Hong在對(duì)韓國(guó)圍填海工程的研究中，[9]提出要加強(qiáng)韓國(guó)法律法規(guī)的修訂，嚴(yán)控圍填海造地規(guī)模，以更有利地保護(hù)潮灘和鹽沼濕地，并倡導(dǎo)在可持續(xù)管理和土地使用框架下，實(shí)施經(jīng)濟(jì)環(huán)境綜合、協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略；美國(guó)、加拿大在圍填海管理中將“無(wú)凈損失”原則作為濕地圍墾建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重要依據(jù)之一，該原則要求濕地圍墾項(xiàng)目必須在維持生物棲息地自然生產(chǎn)能力的前提下進(jìn)行，為此需要在附近區(qū)域?qū)ζ茐臈⒌剡M(jìn)行重建補(bǔ)償。[11]

國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究多集中于圍填海對(duì)海域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、水環(huán)境的影響及生態(tài)服務(wù)功能損失價(jià)值測(cè)度等方面。王勇智、胡聰?shù)葘?duì)羅源灣圍填海的研究表明，因圍墾工程實(shí)施， 20世紀(jì)90年代與20世紀(jì)60年代比，大、小潮期納潮量分別下降了12.15%和12.29%；[12][13]2012年與20世紀(jì)90年代相比，又分別下降了8.47%和10.08%，同時(shí)還伴隨著海水環(huán)境質(zhì)量及生物多樣性的下降；李京梅、王萱、索安寧等分別對(duì)膠州灣、廈門(mén)同安灣、曹妃甸圍填?；顒?dòng)造成的海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能及環(huán)境容量損失進(jìn)行了量化評(píng)估，如李京梅對(duì)膠州灣圍填海造地?fù)p害評(píng)估結(jié)果表明，1988-2005年膠州灣圍墾工程導(dǎo)致的生物資源及生態(tài)服務(wù)功能總損害程度高達(dá)41.33%。[14][15][16]近幾年，國(guó)內(nèi)學(xué)者也開(kāi)始重視對(duì)圍填?；顒?dòng)管理實(shí)踐的研究，從科學(xué)用海視角對(duì)計(jì)劃圍填海域圍填?；顒?dòng)適宜性、圍填海損益等進(jìn)行了初探性研究。[17][18]

綜上，既有研究成果中還鮮有從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)多維視角對(duì)區(qū)域建設(shè)用圍填?；顒?dòng)的成本和收益進(jìn)行綜合分析，僅有的文獻(xiàn)只是針對(duì)具體圍填海項(xiàng)目，對(duì)不同圍填方案進(jìn)行比較。[18]如果將生態(tài)成本納入海岸帶開(kāi)發(fā)利用的決策體系，建設(shè)項(xiàng)目圍填海到底意味著凈損失還是凈收益？在當(dāng)前集約用海、保護(hù)與開(kāi)發(fā)并舉的背景下，如何加強(qiáng)對(duì)圍填海的管理？為促進(jìn)對(duì)國(guó)家相關(guān)政策的理解，本文將從多維視角評(píng)價(jià)建設(shè)項(xiàng)目圍填?；顒?dòng)的各項(xiàng)成本和收益，以廣西沿海地區(qū)為例，基于實(shí)地調(diào)查和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行成本、收益分析，并借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)提出今后我國(guó)管理圍填?；顒?dòng)的對(duì)策建議。

二、圍填海綜合損益分析與指標(biāo)選取

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中資源最優(yōu)配置的目標(biāo)是利潤(rùn)最大化，邊際收益(Marginal Revenue, MR)等于邊際成本(Marginal Cost, MC)是經(jīng)濟(jì)學(xué)中廠商生產(chǎn)決策時(shí)追求利潤(rùn)最大化的必要條件。在對(duì)建設(shè)用圍填海項(xiàng)目進(jìn)行綜合效益分析時(shí)，也可以在充分考慮海域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)上，通過(guò)成本、收益對(duì)比進(jìn)而在圍填還是保留之間作出權(quán)衡選擇。

基于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的基本理念，考慮圍填?；顒?dòng)的外部性，對(duì)建設(shè)用圍填海造地工程項(xiàng)目的收益和成本進(jìn)行分析，并選出具有代表性的、可量化的收益和成本指標(biāo)進(jìn)行量化評(píng)價(jià)。既有研究認(rèn)為，圍填海工程項(xiàng)目收益可表示為圍填土地上生產(chǎn)的產(chǎn)品價(jià)值與圍填海造地成本之差，圍填海的邊際收入也可用相鄰陸域同類(lèi)型土地的市場(chǎng)價(jià)格表示；圍填海的成本包括工程建設(shè)成本、后期維護(hù)成本、生態(tài)服務(wù)損害成本、環(huán)境承載力降低的成本、河道淤積成本等。[19][20][21]

本文認(rèn)為建設(shè)用圍填海的收益可以分為經(jīng)濟(jì)收益和社會(huì)收益，從不同參與主體看，經(jīng)濟(jì)收益主要包括項(xiàng)目投資者的投資回報(bào)(不考慮外部收益和外部成本)、項(xiàng)目所吸納勞動(dòng)力的工資收入、政府因出讓海域資源使用權(quán)而獲得的海域使用金；社會(huì)收益則包括緩解人地矛盾、拓展海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間、一定程度上提升地區(qū)海洋產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力等。根據(jù)可量化原則，進(jìn)行建設(shè)用圍填海綜合效益分析時(shí)選取的收益指標(biāo)包括：1、投資者投資收益；2、項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期就業(yè)人員工資收入；3、政府海域使用金收入。借鑒既有研究，建設(shè)用圍填海的成本主要考慮項(xiàng)目施工建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本和資源生態(tài)損害成本。圍填海造地會(huì)在短時(shí)間內(nèi)徹底改變圍填海域的自然狀態(tài)，打破原有的生態(tài)系統(tǒng)平衡，其對(duì)海域生態(tài)環(huán)境造成的負(fù)面影響不容忽視，[22][23]如圍填海工程取土、吹填、掩埋等徹底破壞了海洋底棲生物的生存生境，對(duì)底棲生物群落的威脅更為直接；[24][25]圍填海活動(dòng)會(huì)改變水體動(dòng)力條件，降低海域納潮量，加劇局部海域的淤積狀況，因此圍填海造地的資源生態(tài)損害成本應(yīng)作為綜合損益評(píng)估中的重要組成部分。具體來(lái)說(shuō)，本文選取的可量化的成本指標(biāo)包括：1、圍填海項(xiàng)目工程建設(shè)及運(yùn)營(yíng)成本；2、被填海域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值損失成本；3、海域水動(dòng)力條件改變、泥沙淤積導(dǎo)致的局部海域清淤成本。綜上，建設(shè)用圍填海項(xiàng)目綜合評(píng)價(jià)時(shí)所用收益與成本指標(biāo)見(jiàn)表1。

表1 建設(shè)用圍填海綜合收益與成本評(píng)價(jià)指標(biāo)

三、廣西建設(shè)用圍填海綜合損益分析

(一)廣西海域圍填?，F(xiàn)狀

廣西海域資源豐富，其海岸帶分布著紅樹(shù)林、海草床、珊瑚礁等多種具有重要生態(tài)價(jià)值的濕地生態(tài)系統(tǒng)，但是近年來(lái)這些海岸帶資源受到了圍填海等人為活動(dòng)的嚴(yán)重威脅。[26]根據(jù)實(shí)地調(diào)查資料，2008年，廣西全區(qū)圍填海造地用海面積為1715.49hm2，其中北海、欽州、防城港圍填海造地面積分別為10.342hm2、1139.737hm2、565.412hm2，主要用于臨海工業(yè)和港口建設(shè)；2010年底，廣西全區(qū)確權(quán)圍填海造地用海面積達(dá)到4815.7hm2，比2008年增加了3100.21hm2，包括港口、工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)填海及圍墾填海；2011年至2015年4月，廣西全區(qū)新增建設(shè)項(xiàng)目圍填海2833.09hm2，其中北海、欽州、防城港分別增加757.97hm2、927.06hm2、1148.06hm2，用于濱海旅游、工業(yè)用地、港口碼頭建設(shè)等?？梢?jiàn)，近年來(lái)廣西圍填海面積不斷增加，與此同時(shí)其自然岸線、灘涂、海灣、紅樹(shù)林濕地等重要海洋資源卻在不斷縮減。[27][28]本文將以廣西三個(gè)沿海市所轄海域資源為例，基于上述建設(shè)用圍填海綜合收益與成本評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)圍填海建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行綜合損益分析。

(二)圍填海建設(shè)項(xiàng)目收益

1、投資者投資收益

投資收益是指企業(yè)(投資者)進(jìn)行投資所獲得的經(jīng)濟(jì)收入。投資者的投資收益與其投資成本直接相關(guān)，投資成本又可分為初始建設(shè)成本及后期運(yùn)營(yíng)成本。根據(jù)廣西北海、欽州、防城港三個(gè)沿海地市圍填海建設(shè)項(xiàng)目海域使用情況的實(shí)際調(diào)查，統(tǒng)計(jì)獲得2005年至2015年4月各市建設(shè)用圍填海項(xiàng)目及各項(xiàng)目圍填海面積。通過(guò)對(duì)用海建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告、相關(guān)政府部門(mén)官網(wǎng)、項(xiàng)目投資集團(tuán)網(wǎng)站等的查詢(xún)，得到北海市北海電廠一期工程、北海鐵山港12萬(wàn)立方米LPG冷凍儲(chǔ)存庫(kù)及配套油氣碼頭項(xiàng)目、修造船廠項(xiàng)目、騰飛北海大酒店項(xiàng)目、廣西投資集團(tuán)鐵山港石頭埠作業(yè)區(qū)1#及2#泊位碼頭項(xiàng)目、北部灣國(guó)際會(huì)議中心項(xiàng)目等30個(gè)主要圍填海建設(shè)項(xiàng)目初始建設(shè)投資額；同樣，對(duì)欽州市欽州港大欖坪1#及2#散雜貨泊位項(xiàng)目、欽州恒隆物流有限公司5000噸級(jí)散雜貨碼頭項(xiàng)目、欽州大型臨海工業(yè)園原水輸水工程、麻藍(lán)島陸島運(yùn)輸碼頭項(xiàng)目等40個(gè)主要圍填海建設(shè)項(xiàng)目，防城港市中電廣西防城港電廠一期工程、防城港15#-17#泊位工程項(xiàng)目、防城港60萬(wàn)噸銅冶煉及配套40萬(wàn)噸精煉項(xiàng)目等40個(gè)主要圍填海建設(shè)項(xiàng)目初始建設(shè)投資額進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)。廣西各沿海市主要圍填海建設(shè)項(xiàng)目圍填總面積及單位面積圍填海初始建設(shè)投資額如表2所示。

表2 2005-2015年初廣西沿海市主要圍填海建設(shè)項(xiàng)目數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)

通過(guò)對(duì)北海、欽州、防城港主要圍填海建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)地調(diào)查訪問(wèn)，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)運(yùn)營(yíng)投資占初始投資的比重約為5%，由上述初始投資額及該比重可得廣西各沿海市平均單位面積圍填海項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)投資總額?！吨腥A人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十二條規(guī)定，我國(guó)工業(yè)用地使用權(quán)最高出讓年限為50年，如果圍填海建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期限按50年計(jì)算，貼現(xiàn)率取20年政府公債利率4.5%，根據(jù)工程經(jīng)濟(jì)學(xué)等額資金計(jì)算公式可得：

(1)

式中，P為單位面積圍填海建設(shè)項(xiàng)目投資總額，i為貼現(xiàn)率，n為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期，可得單位面積圍填海建設(shè)項(xiàng)目年均投資額A。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家白重恩的測(cè)算，2000-2008年我國(guó)投資回報(bào)率穩(wěn)定在8%-10%左右；(1)數(shù)據(jù)來(lái)源于第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)(2013-07-30)。方文全對(duì)我國(guó)1993-2007年平均資本回報(bào)率的估測(cè)結(jié)果在8%-13.8%之間。[29]基于以上研究成果，本文取10%作為廣西圍填海建設(shè)項(xiàng)目投資者平均投資回報(bào)率，則單位面積建設(shè)用圍填海在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的年均收益額為A′=1.1×A，投資者可獲得凈利潤(rùn)B=0.1×A(不考慮圍填海的負(fù)外部性)。根據(jù)以上初始投資額、運(yùn)營(yíng)投資額占初始投資額比重、投資回報(bào)率及相應(yīng)計(jì)算公式計(jì)算得廣西沿海三市單位面積建設(shè)用圍填海平均每年投資額、收益額及投資者凈利潤(rùn)，如表3所示。

表3 廣西沿海市圍填海年均投資及收益情況(元/(m2·a))

2、就業(yè)人員工資收入

圍填海工程項(xiàng)目在建設(shè)及運(yùn)營(yíng)過(guò)程中都需要投入大量勞動(dòng)力，各項(xiàng)目勞動(dòng)者的工資收入是圍填海工程項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)收益評(píng)估的重要組成部分。用海工程項(xiàng)目對(duì)就業(yè)人員的吸納能力與其生產(chǎn)能力密切相關(guān)，為獲得廣西區(qū)圍填海建設(shè)項(xiàng)目年均生產(chǎn)總值與勞動(dòng)力投入之間的關(guān)系，本文首先基于2007-2014年廣西歷年涉海就業(yè)人員數(shù)(L)和相應(yīng)年份第二、第三產(chǎn)業(yè)海洋生產(chǎn)總值(Y；廣西目前圍填海建設(shè)項(xiàng)目多屬于第二、第三產(chǎn)業(yè))的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，(2)資料來(lái)源于國(guó)家海洋局《中國(guó)海洋統(tǒng)計(jì)年鑒》(2008-2015)。建立如下回歸方程：

L=α+βY+ε

(2)

式中，α、β為待估參數(shù)，ε為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)?；貧w結(jié)果(3)回歸結(jié)果為：L=93.551***+0.032***Y ，R2=0.82，L單位為萬(wàn)人，Y單位為億元，***表示估計(jì)參數(shù)在1%的水平下顯著。顯示，廣西第二、第三產(chǎn)業(yè)海洋生產(chǎn)總值每增加1億元，大約需要新增320個(gè)勞動(dòng)力。由表3北海、欽州、防城港單位面積圍填海建設(shè)項(xiàng)目年均投資情況，并保證投資者獲得10%的投資報(bào)酬，則投資者年均收益即為圍填海建設(shè)項(xiàng)目使廣西第二、第三產(chǎn)業(yè)海洋生產(chǎn)總值的年均增加值，北海、欽州、防城港分別為413.92元/(m2·a)、501.98元/(m2·a)、543.8元/(m2·a)。進(jìn)而根據(jù)擬合回歸方程(2)可得單位面積建設(shè)用圍填海年均就業(yè)人數(shù)。以廣西各沿海市2014年城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資(4)資料來(lái)源于廣西壯族自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局《廣西統(tǒng)計(jì)年鑒2015》。作為項(xiàng)目所吸納勞動(dòng)力的平均收入，則北海、欽州、防城港單位面積圍填海建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期限內(nèi)勞動(dòng)力所得年均工資收入如表4所示。

表4 廣西單位面積圍填海建設(shè)項(xiàng)目年均勞動(dòng)力人數(shù)及勞動(dòng)力收入

3、政府海域使用金收入

《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》第三十三條規(guī)定“國(guó)家實(shí)行海域有償使用制度。單位和個(gè)人使用海域，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定繳納海域使用金”。2007年1月，財(cái)政部和國(guó)家海洋局印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)海域使用金征收管理的通知》，將全國(guó)海域劃分為6個(gè)等級(jí)，確定了不同海域等別、不同用海類(lèi)型的海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)，并于2007年3月開(kāi)始實(shí)施。廣西壯族自治區(qū)國(guó)土資源廳結(jié)合廣西海域資源實(shí)際情況制定了海域使用金的征收標(biāo)準(zhǔn)和征收措施，北海市海城區(qū)、銀海區(qū)屬于四等海域，北海市鐵山港區(qū)、防城港市防城區(qū)、港口區(qū)、欽州市欽南區(qū)屬于五等海域，防城港市東興市、北海市合浦縣屬于六等海域，并進(jìn)一步確定了各等級(jí)海域不同用海方式的海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)。(5)資料來(lái)源于廣西908調(diào)查資料《海域使用現(xiàn)狀綜合調(diào)查報(bào)告2010》。

根據(jù)對(duì)廣西沿海市2005年以來(lái)圍填海建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際調(diào)查，北海市約75%圍填海項(xiàng)目集中在鐵山港區(qū)，防城港市約94%圍填海建設(shè)項(xiàng)目位于港口區(qū)，欽州市海域主要位于欽南區(qū)，因此本文統(tǒng)一按照五等海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。此外，三地市圍填海造地主要用于工業(yè)、港口碼頭建設(shè)，根據(jù)廣西國(guó)土資源廳的規(guī)定，此等別及用海類(lèi)型的圍填海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為45萬(wàn)元/hm2，即45元/m2。圍填海造地海域使用金應(yīng)一次性征收，根據(jù)等額資金計(jì)算公式將其折算到每一年，可得各沿海地市單位面積圍填海建設(shè)項(xiàng)目帶來(lái)的政府年均海域使用金收入，約為2.28元/m2。

(三)圍填海建設(shè)項(xiàng)目成本

1、項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本

建設(shè)及運(yùn)營(yíng)成本是圍填海項(xiàng)目工程的主要經(jīng)濟(jì)成本，是項(xiàng)目投資者投資決策時(shí)考慮的主要因素，此項(xiàng)成本即投資者投資總額已在計(jì)算投資者收益及投資利潤(rùn)時(shí)統(tǒng)計(jì)，如表3所示。

2、海域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損害成本

圍填海對(duì)海域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的損害受到越來(lái)越多學(xué)者及管理者的關(guān)注，[7][14][24]被填海域生物資源消失和周邊海域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)下降的損害應(yīng)當(dāng)作為生態(tài)成本納入建設(shè)用圍填海生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)綜合成本評(píng)估體系。

廣西科學(xué)院廣西近海海洋環(huán)境科學(xué)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室曾對(duì)廣西近海生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值進(jìn)行測(cè)算，分別計(jì)算了供給服務(wù)(包括食品供給、原材料供給、基因資源供給)、調(diào)節(jié)服務(wù)(包括氣候調(diào)節(jié)、氣體調(diào)節(jié)、生物控制、干擾調(diào)節(jié)、污染物處理)、文化服務(wù)(包括旅游娛樂(lè)、科研文化)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。借鑒其研究成果，則廣西近海海域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)平均單位面積價(jià)值為5044.7元/(m2·a)。[30]考慮到北海、欽州、防城港海域生態(tài)系統(tǒng)存在異質(zhì)性，以各地市海域面積中紅樹(shù)林、海草床、珊瑚礁三種主要濕地面積占比與廣西海域總面積中三種主要濕地面積占比的相對(duì)數(shù)作為權(quán)重，對(duì)廣西單位面積海域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值進(jìn)行調(diào)整，得到北海、欽州、防城港單位面積海域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值。計(jì)算公式為：

(3)

式中，V表示廣西單位面積海域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值，i、j分別表示第i個(gè)沿海市和第j種重要海洋資源(紅樹(shù)林、海草床、珊瑚礁)，S表示重要海洋資源的面積，T表示海域面積。廣西各沿海市紅樹(shù)林、海草床、珊瑚礁面積、海域面積、計(jì)算所得三地市單位面積海域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值如表5所示。

表5 廣西沿海市單位面積海域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值

圍填海將使紅樹(shù)林、海草床、珊瑚礁面積銳減，海域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能退化，因此將表5中單位面積的生態(tài)服務(wù)價(jià)值視為建設(shè)用圍填海的生態(tài)損害成本。

3、清淤成本

圍填海導(dǎo)致近岸海域海水動(dòng)力下降、泥沙淤積，航道建設(shè)圍填海項(xiàng)目需要定期清淤。納潮量大小對(duì)海灣沖淤能力有決定性作用，根據(jù)相關(guān)研究，廈門(mén)同安灣平均納潮量約為650*106m3，[19]依據(jù)納潮量測(cè)算的圍填海造成的邊際清淤成本與所需清淤面積之間存在如下關(guān)系：

(4)

(四)廣西建設(shè)用圍填海成本收益比較

綜上，廣西海域建設(shè)用圍填海各項(xiàng)收益與成本如表6。

表6 建設(shè)用圍填海成本、收益對(duì)比[元/(m2 ·a)]

由表6可知，由于廣西海岸帶紅樹(shù)林、海草床、珊瑚礁濕地等具有供給、調(diào)節(jié)、文化教育與維護(hù)多樣性的生態(tài)服務(wù)功能，生態(tài)價(jià)值較高，如果內(nèi)部化生態(tài)損害，建設(shè)用圍填海的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其收益。其中，北海海域單位面積生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值最高，其圍填海收益成本比最低，為8.15%；防城港海岸帶單位面積生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值相對(duì)較低，圍填海收益成本比高于其他兩地海岸帶，約為19.92%；欽州海域建設(shè)項(xiàng)目圍填海的收益成本比為10.74%?？梢?jiàn)，圍填海帶來(lái)的短期經(jīng)濟(jì)利益無(wú)法彌補(bǔ)顯著的甚至是不可逆的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失。

四、基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的圍填海管理

以上分析表明，建設(shè)項(xiàng)目圍填海，尤其是在具有重要和多樣化的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)類(lèi)型的海岸帶地區(qū)，往往意味著巨大的生態(tài)成本，而保護(hù)海洋/海岸帶生態(tài)系統(tǒng)健康這正是中國(guó)政府嚴(yán)禁圍填海的意義所在。結(jié)合以上分析，為保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，推動(dòng)海岸帶可持續(xù)發(fā)展，借鑒國(guó)際上基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋空間管理(Ecosystem-based marine spatial management)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)實(shí)際，[32]對(duì)基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的圍填海管理提出以下建議：

(一)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失成本應(yīng)成為圍填海綜合損益分析的重要組成

在具有重要生態(tài)服務(wù)功能的海岸帶地區(qū)，圍填海造成的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益，在對(duì)圍填項(xiàng)目進(jìn)行綜合損益分析時(shí)如果忽視這部分成本就可能作出錯(cuò)誤決策、造成海岸帶生態(tài)系統(tǒng)不可逆的損害。

(二)完善海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評(píng)估、監(jiān)測(cè)及預(yù)警機(jī)制，為圍填海管理提供技術(shù)支撐

海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估為海域資源有償使用制度提供依據(jù)，也為圍填海域管理過(guò)程中生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)、生態(tài)損害賠償和補(bǔ)償機(jī)制提供技術(shù)支撐。如以上分析，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失價(jià)值是圍填海造地的重要生態(tài)成本，為加強(qiáng)對(duì)已圍填海域的管理并為戰(zhàn)略性圍填項(xiàng)目選址提供技術(shù)支撐，要完善生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估方法，注意識(shí)別受影響的關(guān)鍵因子，包括關(guān)鍵物種、其他生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)指標(biāo)及環(huán)境指標(biāo)等。科技的發(fā)展為海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)關(guān)鍵因子及其變化的識(shí)別提供了有效工具，例如瑞典在基于生態(tài)系統(tǒng)的海岸帶管理過(guò)程中就應(yīng)用GIS技術(shù)識(shí)別開(kāi)發(fā)活動(dòng)可能對(duì)海岸帶造成的影響因素，對(duì)其進(jìn)行綜合分析并納入管理計(jì)劃目標(biāo)。[33]

對(duì)圍填及臨近海域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的監(jiān)測(cè)、階段性評(píng)估及預(yù)警是圍填海管理實(shí)踐中的重要一環(huán)。海岸帶生態(tài)系統(tǒng)并非靜態(tài)，圍填海域人類(lèi)生產(chǎn)、生活活動(dòng)對(duì)其影響也在不斷變化，這就需要對(duì)反映生態(tài)系統(tǒng)健康的某些關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行持續(xù)性監(jiān)測(cè)。缺乏對(duì)圍填海域動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和預(yù)警機(jī)制是近些年廣西及中國(guó)其他海域在海岸帶自然資源已經(jīng)遭到嚴(yán)重破壞的背景下仍然繼續(xù)圍填的重要原因。動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)可以作為評(píng)估用?；顒?dòng)生態(tài)影響及預(yù)警的基礎(chǔ)。[34]監(jiān)測(cè)和階段性評(píng)估結(jié)果又為圍填海域動(dòng)態(tài)、適應(yīng)性管理計(jì)劃的調(diào)整提供依據(jù)。

(三)建立海洋生態(tài)損害補(bǔ)償機(jī)制，減輕或修復(fù)海岸帶生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失

對(duì)已圍填海域的海洋生態(tài)損害補(bǔ)償能夠?yàn)槭潞蟮膰詈＞C合損益分析提供依據(jù)，是基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的海岸帶綜合管理的重要內(nèi)容。海洋生態(tài)損害補(bǔ)償應(yīng)該包括三方面內(nèi)容：對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境本身的補(bǔ)償，對(duì)海洋保護(hù)引起的個(gè)體、集體或區(qū)域的機(jī)會(huì)成本進(jìn)行補(bǔ)償，為使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)外部成本內(nèi)部化而實(shí)施的補(bǔ)償。[35]但是當(dāng)前我國(guó)的海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還處于探索階段：主要是對(duì)漁業(yè)資源的補(bǔ)償，而對(duì)受損生態(tài)系統(tǒng)本身的補(bǔ)償不足；[36]缺乏強(qiáng)有力的法律支持、監(jiān)管機(jī)制；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定有待改進(jìn)。借助一定的海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評(píng)估技術(shù)確定合理的生態(tài)損害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是建立海洋生態(tài)損害補(bǔ)償機(jī)制的核心。就國(guó)內(nèi)外理論研究和實(shí)踐看，主要有基于海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能損害的貨幣化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)的確定方法包括意愿調(diào)查法、生境等價(jià)分析法、資源等價(jià)分析法等。

實(shí)施生態(tài)修復(fù)，使受損的資源恢復(fù)到?jīng)]有受損時(shí)的狀態(tài)是生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)幕灸繕?biāo)，且生態(tài)修復(fù)避開(kāi)了生態(tài)損害貨幣化評(píng)估方法的不足，已被國(guó)際社會(huì)廣泛采納。生態(tài)修復(fù)包括自然生態(tài)修復(fù)、人工促進(jìn)生態(tài)修復(fù)和生態(tài)重建三大類(lèi)。充分借鑒美國(guó)、歐洲自然資源和生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估方法與管理經(jīng)驗(yàn)，建立基于生態(tài)修復(fù)原則的海洋生態(tài)損害評(píng)估內(nèi)容與方法：針對(duì)不同生態(tài)損害類(lèi)型，確立生態(tài)環(huán)境修復(fù)目標(biāo)，采用資源或生境等價(jià)分析法，確定將受損生態(tài)(環(huán)境)恢復(fù)到基線水平的基礎(chǔ)修復(fù)措施和補(bǔ)償性修復(fù)措施，確定基于生態(tài)修復(fù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的適用條件與范圍。為使圍填及附近海域生態(tài)服務(wù)損失得以合理補(bǔ)償，今后還應(yīng)加強(qiáng)從時(shí)間、空間兩個(gè)層面界定生態(tài)損害，修復(fù)工程及修復(fù)地址選擇等技術(shù)問(wèn)題的研究，逐漸向“無(wú)凈損失”原則靠近。[37]

五、結(jié)論與討論

本文考慮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失成本，建立了建設(shè)用圍填海綜合損益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以廣西海域?yàn)槔?，根?jù)實(shí)際調(diào)查數(shù)據(jù)和相關(guān)研究成果對(duì)廣西建設(shè)項(xiàng)目圍填海進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境綜合損益分析，研究結(jié)果表明，建設(shè)用圍填海的成本遠(yuǎn)高于收益，而這主要是由于海岸帶生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失價(jià)值巨大。借鑒當(dāng)前國(guó)際上管理實(shí)踐和學(xué)術(shù)界認(rèn)可的基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋/海岸帶空間管理體制，提出基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的圍填海管理的對(duì)策建議。相關(guān)研究成果可為我國(guó)圍填海造地的管理提供科學(xué)依據(jù)。

需要說(shuō)明的是，本文綜合損益分析是基于靜態(tài)視角，而從動(dòng)態(tài)角度，隨著圍填海等人為活動(dòng)或自然災(zāi)害造成的海岸帶資源減少，其單位面積的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值可能會(huì)提高，意味著圍填海的生態(tài)損失成本將進(jìn)一步上升。此外，雖然唯一的案例研究結(jié)果并不能直接應(yīng)用于其他海岸帶圍填海成本收益比較，但是從生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能破壞的不可逆性來(lái)說(shuō)，如果圍填項(xiàng)目不能通過(guò)異地重建等手段保證“零凈損失”，一般性填海項(xiàng)目即是不可取的。