林國強(qiáng), 趙 陽

(河南科技大學(xué) 法學(xué)院， 河南 洛陽 471023)

黨的第十九屆三中全會(huì)通過了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》。該改革方案要求，所有地方機(jī)構(gòu)改革在2019年3月底前基本完成。對照中央和國家機(jī)構(gòu)改革方案，各地也陸續(xù)制定了機(jī)構(gòu)改革方案并付諸實(shí)施，目前均已完成機(jī)構(gòu)改革。從各級機(jī)構(gòu)改革的方案看，機(jī)構(gòu)設(shè)置較為類似。此次機(jī)構(gòu)改革的特點(diǎn)之一是全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，在某些管理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)黨委機(jī)構(gòu)和行政機(jī)關(guān)全面融合和一體化，保密行政機(jī)關(guān)即是如此。由此導(dǎo)致地方保密行政機(jī)關(guān)的管理體制發(fā)生變化。在機(jī)構(gòu)改革的大背景下，保密職能的歸屬管理進(jìn)一步強(qiáng)化了黨政合一，保密行政機(jī)關(guān)的行政屬性以及獨(dú)立性被弱化。此種情況下，在涉及保密行政行為的行政訴訟中，如何確定被告，被告如何有效參與訴訟，敗訴后如何承擔(dān)責(zé)任等問題逐漸凸顯，對傳統(tǒng)行政訴訟理論提出了挑戰(zhàn)。

一、機(jī)構(gòu)改革后的保密行政機(jī)關(guān)

通過梳理各地黨政機(jī)構(gòu)改革方案可以發(fā)現(xiàn)，省級保密行政機(jī)關(guān)的改革大致有兩種方式：一種將省委保密委員會(huì)辦公室(保密局)和省委機(jī)要局整合，組建省委機(jī)要和保密局，作為省委工作機(jī)關(guān)，歸口省委辦公廳管理。省委機(jī)要和保密局對外加掛省國家保密局、省國家密碼管理局牌子，不再保留省委保密委員會(huì)辦公室、省委機(jī)要局，如甘肅省、湖北省。另一種是設(shè)置省委保密委員會(huì)辦公室(省國家保密局)、省委機(jī)要局(省密碼管理局)兩個(gè)省委辦公廳管理的工作機(jī)關(guān)，如山東省、山西省。市縣機(jī)構(gòu)設(shè)置原則上對應(yīng)省級黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置，但受經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模、人口數(shù)量等因素影響，黨政機(jī)構(gòu)數(shù)額不同。此次黨政機(jī)構(gòu)改革，中央強(qiáng)調(diào)，不允許市縣設(shè)立“部門管理機(jī)關(guān)”，因此，許多黨委、政府管理機(jī)關(guān)要么成為掛牌機(jī)構(gòu)，要么成為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，要么直接和其他黨委機(jī)關(guān)或行政部門合并。從改革情況看，市縣級保密行政機(jī)關(guān)設(shè)置方式有三種：一是成立黨委機(jī)要保密局，加掛保密局、密碼管理局的牌子，由黨委辦公室管理，作為黨委工作機(jī)構(gòu)，如山東省濟(jì)南市、湖北省孝感市。第二種方式是保留黨委保密辦(保密局)設(shè)置，列入黨委機(jī)構(gòu)序列，由黨委辦公室管理，如貴州省安順市。這兩種改革方案和上述省級兩種改革方式相同。但這樣設(shè)置，要占黨政機(jī)構(gòu)名額，對市縣來說困難比較大。第三種方式是保密行政機(jī)關(guān)成為黨委辦公室的加掛機(jī)構(gòu)，實(shí)行“一套人馬，數(shù)塊牌子”(1)從市縣級改革方案看，在市縣級黨委辦公室加掛牌子的機(jī)關(guān)有：保密辦(保密局)、密碼管理局、檔案局、政策研究室等。。此種方式的好處是不占黨政機(jī)構(gòu)個(gè)數(shù)，市縣一級絕大多數(shù)采用這種方案。機(jī)構(gòu)改革后，保密行政機(jī)關(guān)全部實(shí)現(xiàn)黨政一體化，在管理體制上歸口黨委管理。省級和市縣級保密行政機(jī)關(guān)改革的區(qū)別在于：前者改革后還保留有獨(dú)立的地位、編制和預(yù)算等；而后者改革后，僅有名義上的存在，失去了獨(dú)立的人員編制、預(yù)算。在具體改革安排中，有些地方強(qiáng)調(diào)規(guī)范管理合署辦公機(jī)構(gòu)、掛牌機(jī)構(gòu)，從嚴(yán)從緊控制黨政機(jī)構(gòu)加掛牌子的數(shù)量，掛牌機(jī)構(gòu)不單獨(dú)核定編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，根除掛牌機(jī)構(gòu)實(shí)體化現(xiàn)象，導(dǎo)致保密行政機(jī)關(guān)成為了黨委辦公室的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，如黨委辦公室的一個(gè)科室(股)。

二、機(jī)構(gòu)改革后保密行政機(jī)關(guān)行政訴訟被告資格問題

無論是哪種改革模式，最終都實(shí)現(xiàn)了保密管理工作的黨政合一，對大多數(shù)的市縣級保密行政機(jī)關(guān)而言，這種合一是全方位實(shí)質(zhì)性的合一，實(shí)現(xiàn)了編制人員、職能、經(jīng)費(fèi)、場所的合一。

保密行政機(jī)關(guān)在歸屬黨委管理，特別是成為黨委辦公室內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的情況下，還能否作為行政訴訟的被告？該問題不僅理論上存在疑問，而且司法實(shí)踐中也有不同的認(rèn)識(shí)。在湖北省武漢市武昌區(qū)人民法院審理的夏某訴湖北省國家保密局招考錄用一案的一審中(2)該案基本案情是，夏某于2016年報(bào)考湖北省國家保密局宣傳法規(guī)處科員職位，總成績排名第一，政審體檢亦合格，但最終未被錄用。夏某交涉無果后起訴湖北省國家保密局。，作為被告的湖北省國家保密局辯稱，其不是行政機(jī)關(guān)，因?yàn)槭”Ｃ芫滞瑫r(shí)又是省委保密委員會(huì)辦公室，而省委保密辦屬于省委辦公廳內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，因此，本案原告將省國家保密局列為被告屬于被告不適格。一審法院采納了被告的意見，裁定駁回夏某的起訴。夏某不服提出上訴，二審武漢市中級人民法院經(jīng)審理后認(rèn)為，省委保密辦與省保密局雖系同一部門，兩者身份不同承擔(dān)不同的職能，即俗稱的“兩塊牌子，一套人馬”，省委保密辦屬于黨委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而省保密局的職責(zé)是依法履行全省保密行政管理職能。根據(jù)《保密法》第5條的規(guī)定，省保密局作為省保密工作行政管理部門，其身份具有對外性，能以自已的名義獨(dú)立做出行政行為，是具有獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任能力的行政機(jī)關(guān)。被上訴人是以省保密局的名義面向社會(huì)開展招錄工作，被上訴人應(yīng)對自己的招錄行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。被上訴人主張其不是行政機(jī)關(guān)的意見，與事實(shí)和法律規(guī)定不符，不予支持。夏某認(rèn)為被湖北省保密局確定擬錄用人員的決定侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)就該行為提起行政訴訟。據(jù)此，二審法院撤銷原判，發(fā)回重審。

根據(jù)我國行政法學(xué)理論的通說,認(rèn)定行政訴訟被告資格時(shí)采用“三主體合一”的標(biāo)準(zhǔn)：(1)行政訴訟的被告必須是行政主體；(2)行政訴訟的被告必須是行為主體；(3)行政訴訟的被告必須是責(zé)任主體[1]?！缎姓V訟法》及司法解釋以該理論為基礎(chǔ)對行政訴訟被告資格作了明確。在司法實(shí)踐中，法院確定行政訴訟的被告一般從以下方面判斷，一是形式上，該行政機(jī)關(guān)是否能以自己的名義獨(dú)立做出行政行為。對此，可以從做出相關(guān)行政行為的文書落款和印章的角度進(jìn)行判斷。如果文書中有該行政機(jī)關(guān)的落款和印章，則表明其是以獨(dú)立的名義實(shí)施了行政行為。二是實(shí)質(zhì)上，該行政行為是否對相對人的權(quán)利義務(wù)形成了直接的拘束力。此點(diǎn)需要法院通過證據(jù)和事實(shí)予以確認(rèn)。三是該機(jī)關(guān)是否能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。

根據(jù)上述判斷方法，機(jī)構(gòu)改革后的保密行政機(jī)關(guān)，盡管在管理體制上歸屬于黨委辦公廳(室)，但對外均加掛或保留了保密行政機(jī)關(guān)的牌子，依然保留了保密行政機(jī)關(guān)的印章，即在對外形式上仍然能以保密行政機(jī)關(guān)的名義獨(dú)立實(shí)施行政行為。有些地方，如遼寧省、福建武平縣在機(jī)構(gòu)改革方案中特別提出，在黨委辦公廳(室)加掛保密局牌子，對外以保密局名義行使行政管理職權(quán)或?qū)ν饪梢允褂帽Ｃ芫置Q。根據(jù)《保密法》的規(guī)定，保密行政機(jī)關(guān)有權(quán)實(shí)施行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可等能夠?qū)π姓鄬θ水a(chǎn)生拘束力的行政行為。既然保密行政機(jī)關(guān)對外能夠以獨(dú)立的名義實(shí)施行政行為，則其也能夠?qū)ν猹?dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。綜上，我們認(rèn)為，機(jī)構(gòu)改革后的保密行政機(jī)關(guān)對外仍有權(quán)以自己獨(dú)立的名義行使保密行政管理職權(quán)，實(shí)施保密行政行為，承擔(dān)法律責(zé)任，故而其具有行政訴訟被告的資格。也因此，上述武昌區(qū)人民法院一審判決認(rèn)為的湖北省保密辦屬于黨委辦公廳內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不是國家行政機(jī)關(guān)的觀點(diǎn)僅注意到了該機(jī)構(gòu)“一體兩面”中屬于黨的機(jī)構(gòu)的一面，忽略了其對外有權(quán)以保密行政機(jī)關(guān)名義獨(dú)立行使職權(quán)的另一面。因此，不管保密行政機(jī)關(guān)管理體系如何歸屬，保密行政機(jī)關(guān)對外均能以自己的名義獨(dú)立地實(shí)施保密行政行為，自然也能成為行政訴訟的被告。

三、機(jī)構(gòu)改革后保密行政機(jī)關(guān)如何參與訴訟

根據(jù)《行政訴訟法》及司法解釋的規(guī)定，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。然而，機(jī)構(gòu)改革后，盡管各地對外保留了保密行政機(jī)關(guān)的牌子，但大都是掛牌機(jī)構(gòu)甚至內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，并無任命的負(fù)責(zé)人，也無獨(dú)立編制的工作人員。即使保密行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人由黨委辦公廳(室)副主任兼任，通常也未經(jīng)過政府任命程序。此種情況下，誰代表保密行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴就成了一個(gè)大問題。如果由兼任保密行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的黨委辦公廳(室)副主任出庭應(yīng)訴，嚴(yán)格意義上講，其在未經(jīng)法定程序任命為保密行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的情況下代表保密行政機(jī)關(guān)出庭，于法無據(jù)。在保密行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭的情況下，應(yīng)當(dāng)委托該行政機(jī)關(guān)工作人員出庭。但由于歸口黨委辦公廳(室)管理的保密行政機(jī)關(guān)通常沒有獨(dú)立編制，委托黨委辦公廳(室)工作人員代表保密行政機(jī)關(guān)出庭是否恰當(dāng)不無疑問。《行政訴訟法》要求工作人員必須出庭不僅僅是形式意義上代表行政訴訟被告出席法庭，更重要的是工作人員出庭有利于事實(shí)的查明和糾紛的解決，因此該出庭的工作人員并非隨意指派，必須是了解涉訴案件情況之工作人員。未來，要解決這一難題，一方面，在各地機(jī)構(gòu)改革完成的情況下，應(yīng)盡快彌補(bǔ)任命程序上的缺陷，即使是黨委辦公廳(室)副主任兼任保密行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，也應(yīng)做到名正言順。另一方面，黨委辦公廳(室)的編制中應(yīng)該有專門從事保密行政管理工作的獨(dú)立編制，以便在發(fā)生行政訴訟時(shí)，有資格也有能力代表保密行政機(jī)關(guān)參與訴訟。

四、黨政機(jī)構(gòu)合一背景下保密行政機(jī)關(guān)責(zé)任承擔(dān)問題

盡管保密行政機(jī)關(guān)對外仍可作為行政訴訟被告，但在機(jī)構(gòu)改革后，許多地方保密行政機(jī)關(guān)已經(jīng)失去了獨(dú)立的辦公場所、經(jīng)費(fèi)以及編制。如果保密行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中敗訴，需要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，特別是承擔(dān)國家賠償責(zé)任，那么誰來承擔(dān)，如何承擔(dān)？進(jìn)一步追問，如果原告申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，法院如何強(qiáng)制執(zhí)行？能否查封黨委辦公廳(室)的賬戶？在保密專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)不足以承擔(dān)責(zé)任的情況下，能否執(zhí)行賬戶中的其他款項(xiàng)？這些問題值得探討。

如前所述，在傳統(tǒng)行政訴訟法理范疇內(nèi)，成為行政訴訟被告的條件之一是獨(dú)立的責(zé)任承擔(dān)能力。獨(dú)立的責(zé)任承擔(dān)能力一般認(rèn)為來自于獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，即“無財(cái)產(chǎn)即無人格”。一般來說,只要該機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立的財(cái)政撥款,就應(yīng)當(dāng)視為是具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力的機(jī)構(gòu)[2]。機(jī)構(gòu)改革后，保密行政機(jī)關(guān)失去了獨(dú)立的預(yù)算和經(jīng)費(fèi)，其還能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任嗎？我們認(rèn)為可以。以是否具有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)來判斷行政訴訟被告資格，是民法中的“無財(cái)產(chǎn)即無人格”理論的強(qiáng)行套用，存在缺陷。一方面，根據(jù)《行政訴訟法》《國家賠償法》以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，作為被告的行政機(jī)關(guān)在敗訴情況下，所要承擔(dān)的法律責(zé)任有兩類：行為責(zé)任和財(cái)產(chǎn)責(zé)任。前者通過人民法院的不同裁判種類體現(xiàn)，如撤銷行政行為并重新做出行政行為、履行法定職責(zé)、變更行政行為等。后者指國家賠償責(zé)任。對行為責(zé)任而言，不論行政機(jī)關(guān)是否具有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，均可以承擔(dān)。糾正自己違法行為的權(quán)力，是任何機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)都依法擁有的權(quán)力[3]。對財(cái)產(chǎn)責(zé)任而言，由于是國家責(zé)任，最終賠償均由國家財(cái)政承擔(dān)，故作為被告的行政機(jī)關(guān)是否具有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)均不影響國家賠償責(zé)任的承擔(dān)。另一方面，將行政機(jī)關(guān)是否具有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)作為判斷行政訴訟被告的條件之一，導(dǎo)致被告確定的復(fù)雜化，給行政相對人及時(shí)準(zhǔn)確起訴帶來不便。不應(yīng)當(dāng)用復(fù)雜的行政結(jié)構(gòu)問題和正確的被告問題為公民增加負(fù)擔(dān)。被告認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)越復(fù)雜越不利于原告行使訴權(quán)以及維護(hù)自身的合法權(quán)益[4]。也因此，理論界提出了確定行政訴訟被告的新標(biāo)準(zhǔn)——“行政公權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)”說，即只要是以自己名義行使了行政公權(quán)力的主體都可以作為行政訴訟的被告[5]。因此，在機(jī)構(gòu)改革背景下，需要對傳統(tǒng)行政訴訟主體理論做出突破，取消獨(dú)立財(cái)產(chǎn)要件，沒有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)亦能成為行政訴訟被告，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。

需要進(jìn)一步探討的是，在保密行政機(jī)關(guān)失去獨(dú)立預(yù)算和經(jīng)費(fèi)的情況下，賠償責(zé)任如何具體承擔(dān)？《國家賠償費(fèi)用管理辦法》第7條規(guī)定，國家賠償費(fèi)用由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先從本單位預(yù)算經(jīng)費(fèi)和留歸本單位使用的資金中支付,支付后再向同級財(cái)政機(jī)關(guān)申請核撥。根據(jù)該規(guī)定，如果保密行政機(jī)關(guān)需要承擔(dān)國家賠償責(zé)任，則應(yīng)先從該機(jī)關(guān)的預(yù)算經(jīng)費(fèi)中支付。在保密行政機(jī)關(guān)失去獨(dú)立預(yù)算經(jīng)費(fèi)的情況下，國家賠償費(fèi)用如何支付？我們認(rèn)為，盡管保密行政機(jī)關(guān)歸口黨委辦公廳(室)管理，甚至失去了獨(dú)立的編制和預(yù)算，但保密行政管理的職責(zé)并未取消，因而，黨委辦公廳(室)在總預(yù)算項(xiàng)目中應(yīng)該包含有保密行政管理經(jīng)費(fèi)，可以以此經(jīng)費(fèi)對外承擔(dān)賠償責(zé)任。如被告不主動(dòng)履行賠償責(zé)任，法院有權(quán)執(zhí)行黨委辦公廳(室)賬戶中該經(jīng)費(fèi)數(shù)額范圍內(nèi)的錢款。如果該項(xiàng)錢款不足以完全承擔(dān)賠償責(zé)任，則法院有權(quán)執(zhí)行黨委辦公廳(室)賬戶中的其他款項(xiàng)。理由在于機(jī)構(gòu)改革后保密行政機(jī)關(guān)歸屬黨委辦公廳(室)管理，前者已經(jīng)失去了獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)。既然保密行政機(jī)關(guān)歸屬黨委辦公廳(室)管理，后者就應(yīng)在前者無法承擔(dān)賠償責(zé)任的情況下，從保障行政相對人合法權(quán)益的角度，承擔(dān)兜底責(zé)任。