何 陽,任鵬飛

一、 問題的提出

紀檢機關，又名紀檢委，是“紀律檢查委員會”的簡稱，以權(quán)力大小為標準，可劃分為中央紀檢機關、地方紀檢機關和基層紀檢機關，是中國共產(chǎn)黨規(guī)范國家權(quán)力，清除政黨蛀蟲設立的黨內(nèi)監(jiān)督機關，在黨風廉政建設和反腐敗工作中發(fā)揮著重要作用。紀檢機關由各級黨代會選舉產(chǎn)生，向其匯報工作，實行同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導體制。國家通過“上收”干部提名考察權(quán)、“上提”查辦案件權(quán)限和聚力責任落實方式不斷擴大紀檢機關實權(quán)(1)梅麗紅：《黨的十八大以來紀委監(jiān)督職責的強化》，《黨政論壇》2018年第10期。。何以強化紀檢機關權(quán)力監(jiān)督引發(fā)了關注。習近平總書記在中央紀委全會上多次就紀檢機關加強自身建設提出明確要求，“打鐵還需自身硬”，不能“以信任代替監(jiān)督”及“一定要解決燈下黑問題”，強調(diào)以更高的標準、更嚴的紀律，努力建設一支忠誠干凈擔當?shù)募o檢監(jiān)察干部隊伍，因此，解決紀檢機關權(quán)力監(jiān)督問題具有重大現(xiàn)實意義，是對權(quán)力監(jiān)督理論的踐行與發(fā)展，關系著中國共產(chǎn)黨的生命力，因為沒有監(jiān)督的權(quán)力就像脫韁的野馬，必然會異化為貪污腐敗的幫兇和推手，變成斂財謀私的“召喚器”和“搖錢樹”(2)尹保平：《讓權(quán)力規(guī)矩運行還得經(jīng)常敲打》，http://www.rmlt.com.cn/2015/1103/407430.shtml。。

當前學術界關于何以強化紀檢機關權(quán)力監(jiān)督問題的研究尚處起步階段，僅有少數(shù)學者對此展開論述，主要集中在探討紀檢機關及其工作人員權(quán)力監(jiān)督領域：第一類，以紀檢機關為研究對象的成果，如付啟章提出了監(jiān)督“監(jiān)督者”命題，從紀檢監(jiān)察機關自身接受監(jiān)督的重大意義、基本問題及實現(xiàn)路徑三個方面對新時代紀檢監(jiān)察機關自身接受監(jiān)督問題展開探討(3)付啟章：《新時代紀檢監(jiān)察機關自身接受監(jiān)督問題探析》，《理論視野》2019年第9期。；張科采用問題、原因和對策理路展開研究，提出紀檢機關自身監(jiān)督存在局部失靈，缺乏主動性和及時性，實踐處于探索自發(fā)狀態(tài)等困境，繼而探討紀檢機關自身監(jiān)督制約出現(xiàn)困境的原因，最后呼吁從增強干部素質(zhì)、出臺可操作性規(guī)定、占領輿論宣傳陣地、適當引入外部監(jiān)督等方面出發(fā)改進紀檢機關自身的監(jiān)督制約(4)張科：《紀檢機關自身監(jiān)督的困境、原因及改進路徑》，《天中學刊》2015年第5期。；向楊從領導體制演變出發(fā)回應紀檢機關權(quán)力監(jiān)督問題，認為應處理好監(jiān)督者與被監(jiān)督者關系，從被監(jiān)督者視角看，主張將紀檢機關置身于嚴密的監(jiān)督制度體系之中(5)向楊：《中國共產(chǎn)黨紀律檢查領導體制的演變歷程、特征及啟示》，《社會主義研究》2018年第5期。；呂永祥從國際鏡鑒出發(fā)，在論述丹麥議會監(jiān)察專員制度經(jīng)驗基礎上，對監(jiān)察委員會的多元監(jiān)督機制作出剖析(6)呂永祥：《監(jiān)督權(quán)的有效性與再監(jiān)督:丹麥議會監(jiān)察專員制度的經(jīng)驗及其借鑒》 ，《黨政研究》2019年第5期。。第二類，以紀委書記為研究對象的成果，如汪宛夫從干部選用失責、就任紀委書記后心態(tài)失衡和監(jiān)督環(huán)境薄弱方面分析了紀委書記監(jiān)督層面存在的問題，主張通過加強黨委監(jiān)督、輿論監(jiān)督、反腐機關之間的制衡監(jiān)督以及紀檢機關的內(nèi)部監(jiān)督方式將紀委書記的權(quán)力牢牢地裝進制度籠子(7)汪宛夫：《紀委書記腐敗的原因及監(jiān)督之策》，《領導科學》2009年第21期。；謝迪以國有企業(yè)紀委書記為研究對象，探討了紀委書記監(jiān)督的日常管理問題，發(fā)現(xiàn)紀委書記的日常管理面臨著監(jiān)督缺乏執(zhí)行力、同體監(jiān)督太軟和監(jiān)督缺乏操作性問題，認為應當采用加強紀委書記交流任職、拓寬紀委書記財產(chǎn)申報制度與確立對紀委書記的考評機制三項舉措實現(xiàn)監(jiān)督目標(8)謝迪：《淺談對國有企業(yè)紀委書記的監(jiān)督管理》，《中小企業(yè)管理與科技》2015年第11期。。

梳理既有文獻，筆者發(fā)現(xiàn)當前圍繞強化紀檢機關權(quán)力監(jiān)督的研究成果在內(nèi)容方面存在相似之處，普遍意識到制度瑕疵是擺在紀檢機關權(quán)力監(jiān)督面前的主要問題，但提出對策時更多停留于解決思路，未能深入探討如何設計和完善制度，故不得不說是一種遺憾。2017年1月中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀律檢查委員會第七次全體會議召開，審議通過了《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則(試行)》(以下簡稱《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則(試行)》)，2019年1月中共中央辦公廳印發(fā)《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》(以下簡稱《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》)，《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》是對《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則(試行)》的完善和調(diào)適，在《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則(試行)》基礎上進行了修改、補充。但無論是《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》的試行還是正式實施，均是國家從制度建構(gòu)層面對何以強化紀檢機關權(quán)力監(jiān)督問題作出的有效回應。基于此，本文立足于《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》，從整體上總結(jié)既有規(guī)則的特色，評價紀檢機關權(quán)力監(jiān)督相關制度的主要成就與不足之處，從而提出完善紀檢機關權(quán)力監(jiān)督的策略。

二、 《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》的特色

《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》是當前指導監(jiān)督執(zhí)紀工作較為系統(tǒng)而權(quán)威的制度，在紀檢機關監(jiān)督與被監(jiān)督方面具有堅持黨的領導優(yōu)先、突顯紀檢監(jiān)察一體化、重視監(jiān)督制度構(gòu)建，引入?yún)⑴c式監(jiān)督設計等特色。

(一) 堅持黨的領導優(yōu)先

《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》總則部分以目的和原則兩種形式對“堅持黨的領導”予以確認，總則部分第一條規(guī)定“為了加強黨對紀律檢查和國家監(jiān)察工作的統(tǒng)一領導……結(jié)合紀檢監(jiān)察體制改革和監(jiān)督執(zhí)紀工作實踐，制定本規(guī)則”，第三條第一款規(guī)定“堅持和加強黨的全面領導……構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”，這足以說明堅持黨的領導優(yōu)先是開展監(jiān)督執(zhí)紀工作的前提與基礎，此項規(guī)定是多種因素綜合作用的結(jié)果。一方面紀律檢查機關是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)紀律檢查機關，紀律檢查機關開展監(jiān)督執(zhí)紀工作屬于黨組織內(nèi)部活動，組織下設機構(gòu)服從組織領導符合科學管理原則，由組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)設計所決定；另一方面“堅持黨對一切工作的領導”是馬克思主義政黨的重要原則(9)韓冰：《論堅持黨對一切工作的領導》，《毛澤東鄧小平理論研究》2018年第11期。，習近平總書記多次強調(diào)，堅持中國共產(chǎn)黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。畢竟歷史表明只有中國共產(chǎn)黨才能救中國，才能發(fā)展中國，才能復興中國，因而，在以馬克思主義為指導思想的中國共產(chǎn)黨執(zhí)政下，加強黨對紀律檢查和國家監(jiān)察工作的統(tǒng)一領導是必然選擇，唯有此，才能為紀檢機關開展工作提供強而有力的支撐，更好地保障民眾權(quán)益，從而發(fā)揮紀律檢查機關的監(jiān)督功能。

(二) 突顯紀檢監(jiān)察一體化

《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》在指導思想中明確提及“全面貫徹紀律檢查委員會和監(jiān)察委員會合署辦公要求”，在領導體制中規(guī)定“把執(zhí)紀和執(zhí)法貫通起來，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的有機統(tǒng)一”，說明紀律檢查機關和監(jiān)察委員會在現(xiàn)實活動中應執(zhí)行合署辦公，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的有機結(jié)合，這緣于中國政黨體制與政府體制“高度重合”的特殊性，以至于政府機關領導通常具有雙重身份，一是國家機關工作人員，二是中國共產(chǎn)黨黨員，類似于兼扮“政務官”和“事務官”雙重角色，如果紀律檢查機關和國家監(jiān)察機關獨立辦公，則存在重復調(diào)查涉嫌違紀、違法人員現(xiàn)象，浪費國家資源。《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》第三章監(jiān)督檢查部分在《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則(試行)》中并不存在，屬于新增部分，此部分共計七條規(guī)定，第13條明確提出“黨委(黨組)在黨內(nèi)監(jiān)督中履行主體責任，紀檢監(jiān)察機關履行監(jiān)督責任，應當將紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、巡視監(jiān)督、派駐監(jiān)督結(jié)合起來”，這是對指導思想的細化，明確了紀檢監(jiān)察機關在黨內(nèi)監(jiān)督中共同履行監(jiān)督責任，紀律監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督應實現(xiàn)有機結(jié)合，剩余的六條規(guī)定均以紀檢監(jiān)察機關為主體，對它們的工作方式、用人方式等進行統(tǒng)一規(guī)范，將之納入同一標準體系，凸顯紀檢監(jiān)察的一體化。

(三) 重視監(jiān)督制度構(gòu)建

《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》高度重視監(jiān)督制度構(gòu)建，如第二章領導體制部分第11條規(guī)定：“紀檢監(jiān)察機關應當建立監(jiān)督檢查、審查調(diào)查、案件監(jiān)督管理、案件審理相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督的工作機制”，以制度形式對監(jiān)督檢查、審查調(diào)查、案件監(jiān)督管理、案件審理協(xié)調(diào)及相互監(jiān)督等進行規(guī)范，確保監(jiān)督執(zhí)紀工作流程的合理性與正當性，凸顯程序正義，以程序正義保障結(jié)果正義，第九章監(jiān)督管理部分第73條規(guī)定，“對案件處置出現(xiàn)重大失誤，紀檢監(jiān)察干部涉嫌嚴重違紀或者職務違法、職務犯罪的，開展‘一案雙查’，既追究直接責任，還應當嚴肅追究有關領導人員責任”，以設立“一案雙查”制度弄清事件原委，規(guī)范紀檢監(jiān)察干部行為，還當事人清白，為違紀、違法甚至犯罪行為敲響警鐘。此外，《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》還涉及干部準入、保密、借調(diào)、回避等多項制度的完善。故可以說整個規(guī)則高度重視監(jiān)督制度構(gòu)建，既規(guī)范紀檢機關對同級黨委的監(jiān)督，也明確外界對紀檢機關工作的監(jiān)督，而國家治理現(xiàn)代化的實質(zhì)就是制度現(xiàn)代化，即不斷增強制度的科學性、規(guī)范性、有效性、系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性、有機性等(10)江必新：《開啟中國特色社會主義制度現(xiàn)代化新征程》，《中南大學學報(社會科學版)》2018年第1期。，因而，可以說《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》從政黨治理層面推進了國家治理現(xiàn)代化，是國家治理體系的重要組成部分。

(四) 引入?yún)⑴c式監(jiān)督設計

《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》第九章監(jiān)督管理部分第60條規(guī)定：“紀檢監(jiān)察機關應當嚴格依照黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，在行使權(quán)力上慎之又慎，在自我約束上嚴之又嚴，強化自我監(jiān)督，健全內(nèi)控機制，自覺接受黨內(nèi)監(jiān)督、社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督，確保權(quán)力受到嚴格約束，堅決防止‘燈下黑’?！边@說明中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關在組織范圍內(nèi)以健全內(nèi)控機制強化自我監(jiān)督的同時，還應接受黨內(nèi)監(jiān)督、社會監(jiān)督和群眾監(jiān)督。如果說自我監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督屬于黨組織內(nèi)部監(jiān)督范疇，社會監(jiān)督和群眾監(jiān)督則屬于參與式監(jiān)督范疇，實踐著自律與他律并舉理念。參與式監(jiān)督是指與中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關無關的社會機構(gòu)或者公民可嵌入組織對紀檢機關的工作過程展開監(jiān)督，對紀檢機關監(jiān)督執(zhí)紀的程序合理性、方式正當性及結(jié)果精準性提出質(zhì)疑，要求紀檢機關對這些質(zhì)疑作出及時回應。參與式監(jiān)督是參與式治理理論在政黨治理活動中的應用，而參與式治理是政治民主化趨勢下廣泛興起的新型治理模式，是對代議制民主的一種抗爭，是中國地方治道變革的新傾向(11)李波、于水：《參與式治理:一種新的治理模式》，《理論與改革》2016年第6期。，它高度重視公民個體的加入，有助于揭開中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關自我管理與自我監(jiān)督的“神秘面紗”，為外界了解紀檢機關的工作流程與方式提供可能，增添紀檢機關的透明性。

三、 紀檢機關權(quán)力監(jiān)督制度的主要成就

《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》總共分為十章，依次是總則、領導體制、監(jiān)督檢查、線索處置、談話函詢、初步核實、審查調(diào)查、審理、監(jiān)督管理和附則，共計77條規(guī)定?？倓t部分對該規(guī)則的實施目的、指導思想和遵循原則進行了詳細論述；領導體制部分規(guī)定了監(jiān)督執(zhí)紀工作的管理制度與職責權(quán)限，實行分級負責制，各級紀檢機關審查和處理同級領導干部及下一級黨委、紀委等黨組織的違紀違法問題；監(jiān)督檢查部分主要對紀檢機關的定位及行動方式作出要求，從規(guī)定機關內(nèi)部工作要則、獲取舉報信息及建立黨員領導干部廉政檔案等方面予以規(guī)范；線索處置、談話函詢、初步核實、審查調(diào)查和審理五個部分主要對紀檢機關監(jiān)督執(zhí)紀工作流程作出詳細規(guī)定，細化到各步驟如何操作，明確了監(jiān)督執(zhí)紀工作行為細節(jié)；監(jiān)督管理部分規(guī)定了紀檢機關權(quán)力監(jiān)督的主體、方式、責任與措施；附則部分則是對規(guī)則的效力、解釋權(quán)、生效時間等進行說明。由于本文核心議題是何以強化紀檢機關權(quán)力的監(jiān)督，故主要對《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》第九章內(nèi)容展開評析，它們與紀檢機關權(quán)力監(jiān)督關聯(lián)更為緊密，共計有14條規(guī)定。

1. 監(jiān)督主體與人員選任。第60條率先明確了紀檢機關在強化自我內(nèi)控監(jiān)督基礎上，應自覺接受黨內(nèi)監(jiān)督、社會監(jiān)督和群眾監(jiān)督，堅決防止“燈下黑”，這說明紀檢機關權(quán)力監(jiān)督不只是紀檢機關內(nèi)部事務，除紀檢機關外，同級黨委、社會主體及人民群眾等都可以對紀檢機關行使監(jiān)督權(quán)，嚴格踐行自律與他律并舉原則，從而確保紀檢機關權(quán)力受到有效監(jiān)督。第61條要求紀檢機關從干部準入制度著手嚴把政治安全觀，選任監(jiān)督執(zhí)紀人員，防止政治立場錯誤人士混入紀檢隊伍，從源頭上建設一支讓黨放心、人民信賴的紀檢干部隊伍，降低紀檢機關工作人員違紀、違法、犯罪概率。

2. 自我教育與作風建設。第62條在黨章基礎上，主張由3名及以上正式黨員的審查調(diào)查組設立臨時黨支部，借助臨時黨支部平臺加強對審查組成員的自我教育、自我監(jiān)督，充分發(fā)揮基層黨組織的教育、監(jiān)督功能，繼而增強基層黨組織領導力。第63條從紀檢機關干部的形象、行為方式等方面提出具體要求，如樹立工作扎實、謙虛謹慎、秉公執(zhí)紀的良好形象，避免出現(xiàn)形式主義、官僚主義、特權(quán)思想、口大氣粗、頤指氣使等不良行為方式。

3. 登記備案。第64條確立了登記備案制度，適用于兩類情形：第一類是紀檢干部打聽案情、過問案件、說情干預情形，需要登記備案；第二類是審查調(diào)查組成員沒有法定辦案手續(xù)或者存在私下交往情形，需要登記備案。實施登記備案制度的意義不僅在于其有助于防止紀檢機關內(nèi)部人員憑借權(quán)力或者關系影響被審查人或者利益相關者行為，而且在于其有利于后期舉證追責，倘若被審查人或者利益相關者在調(diào)查過程中出現(xiàn)安全事故或者被審查人乘機逃逸，登記備案處留名工作人員在整個事件中的嫌疑較大，可以優(yōu)先從此類人員著手展開案情調(diào)查，縮短破案時間。

4. 回避制度。第65條提出了回避制度，凡是與被審查調(diào)查人存在親屬關系或者本案證人及其他存在利害關系的人，紀檢機關工作人員都應當主動申請回避，當事人也可以要求紀檢機關工作人員回避?；乇苤贫扔兄诳陀^公正地查辦案情，消除被調(diào)查審查人、檢舉人以及紀檢機關工作人員顧慮，不受利益牽連或社會倫理等因素影響，避免挑戰(zhàn)紀檢機關工作人員的道德倫理底線。

5. 借調(diào)制度。第66條對借調(diào)行為作出了要求，審查調(diào)查組只能從審查調(diào)查人才庫里借調(diào)人員，經(jīng)紀檢機關組織部門辦理手續(xù)，實行一案一借制。對借調(diào)行為從組織程序上規(guī)范有助于降低紀檢機關干部任人唯親的概率，避免組織內(nèi)部形成裙帶關系，以免出現(xiàn)集體違紀或者共同犯罪現(xiàn)象。

6. 保密制度。第67條要求嚴格執(zhí)行保密制度，控制審查調(diào)查工作事項知悉范圍、時間及其使用設備，禁止任何人員以任何方式泄露審查工作情況，使不法違紀分子有機可乘；另在第68條中限定了監(jiān)督執(zhí)紀相關涉密人員離崗離職要求，其必須遵守脫密期管理規(guī)定，履行保密義務，辭職、退休3年內(nèi)，不得從事與紀檢監(jiān)察和司法工作相關聯(lián)或者可能發(fā)生利益沖突的職業(yè)。保密制度及其衍生舉措有助于防止案件信息外泄，保證紀檢機關有條不紊地開展工作。

7. 談話規(guī)則。第69條要求紀檢機關在談話過程中做到全程可控，事前則應針對可能存在的突發(fā)性事件做好預防方案，談話中應根據(jù)實際情形決定是否采取留置措施，談話后應做好被談話人的思想工作和回訪工作，確保整個談話過程順利開展，避免給被談話人留下陰影，出現(xiàn)談話中斷等現(xiàn)象。

8. 安全責任制與檢查制度。第70條規(guī)定以監(jiān)督檢查、審查調(diào)查部門主要負責人和審查調(diào)查組組長作為審查調(diào)查安全第一責任人建立安全責任制，確保整個過程的安全性，如若發(fā)生意外，應及時(24小時內(nèi))向上級紀委報告，直至中央紀委，另要求案件監(jiān)督管理部門開展經(jīng)常性檢查和不定期抽查，發(fā)現(xiàn)問題及時報告并督促整改，經(jīng)常性檢查和不定期抽查有助于及時了解紀檢機關工作概況，將違法亂紀行為消除在萌芽之際，撥亂反正，防止紀檢機關工作在錯誤道路上偏離過遠。

9. 違紀違法問責。第71條采用列舉式歸納總結(jié)了紀檢干部在工作中的違紀、違法情形，如私存線索、跑風漏氣、違反安全保密規(guī)定均屬于違紀違法情形，進而明確了處理依據(jù)，輕則依規(guī)依紀嚴肅處理，重則依法追究法律責任。第72條則進一步對維護監(jiān)督執(zhí)紀工作紀律方面失職失責現(xiàn)象作出追責規(guī)定。

10. 一案雙査與終身問責。第73條引入了“一案雙查”制和終身問責制?！耙话鸽p查”制即由不同的主體針對同個案件展開多次調(diào)查，對審查結(jié)束后發(fā)現(xiàn)立案依據(jù)不充分或者失實，案件處置出現(xiàn)重大失誤的，予以嚴肅追責?！耙话鸽p查”實則是紀檢機關內(nèi)部對紀檢機關工作的“再監(jiān)督”，雖然會額外消耗一定的人力和物力，但對保證紀檢機關工作客觀性和公正性有所裨益。此外，對濫用職權(quán)、失職失責造成嚴重后果的，實行終身問責，這便意味著紀檢機關工作人員對自身所辦案件需要長期承擔責任，只要發(fā)現(xiàn)了問題，無論其是否在職，都會追究相關責任，通過延長問責時間方式增強紀檢機關工作人員責任感和自控力。

總之，《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》第九章監(jiān)督管理的14條規(guī)定對紀檢機關權(quán)力監(jiān)督問題作出了集中性回應，以學界觀點和紀檢工作實務兩者的有機結(jié)合為基礎，從紀檢機關人員的來源、教育、工作方式、職責及違法違規(guī)情形追究等方面審視紀檢機關權(quán)力監(jiān)督問題，從干部準入、登記備案、回避、借調(diào)、保密、談話、安全責任、檢查、違紀違法問責、一案雙査與終身責任等方面健全了紀檢機關內(nèi)控機制，為處理不當行為提供了制度依據(jù)，且可以發(fā)揮警示功能，為各級紀檢機關工作人員審視自身行為的正當性提供參考，并不斷提醒自身應按照行業(yè)規(guī)章辦事，否則將受到嚴厲制裁；另外還提出了“接受社會監(jiān)督和群眾監(jiān)督”之說，體現(xiàn)出參與式治理韻味，以期通過完善紀檢機關的內(nèi)部監(jiān)督和引入外部監(jiān)督方式實現(xiàn)對紀檢機關權(quán)力的監(jiān)督，規(guī)范紀檢機關及其工作人員行為，防止濫用職權(quán)、尋租腐敗，進而損害黨和國家形象。這是中國共產(chǎn)黨適應時代變化作出的理性選擇，不僅彰顯出中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的提升，而且說明中國共產(chǎn)黨能夠真正代表群眾、根植群眾和服務群眾，始終把人民群眾利益放在首位，事關人民群眾利益的事情絕不“睜只眼，閉只眼”，堅持全心全意為人民服務宗旨。

四、 紀檢機關權(quán)力監(jiān)督制度的不足之處

雖然《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》在紀檢機關權(quán)力監(jiān)督方面取得了顯著性成就，為如何監(jiān)督紀檢機關提供了制度性保障，但也存在自律規(guī)則執(zhí)行缺乏獨立性、他律規(guī)則制定缺乏操作性、追責條件限定缺乏精準性、舉報規(guī)則認定缺乏靈活性等不足。

(一) 自律規(guī)則執(zhí)行缺乏獨立性

紀檢機關內(nèi)部監(jiān)督是否有效與紀檢機關核心領導能否獨立地處理機關事務密切相關，紀檢機關核心領導主要為紀委書記。如若紀委書記在執(zhí)行內(nèi)部監(jiān)督上受到眾多因素影響，缺失原則和獨立性，即便內(nèi)部監(jiān)督規(guī)則設計完美無瑕，規(guī)則執(zhí)行效果也未必能令人滿意，這會直接影響到政策實效，使內(nèi)部監(jiān)督流于形式。正如“反腐敗機構(gòu)的獨立性是反腐敗能否取得成功的核心因素”(12)陳建新、郭劍：《論我國反腐敗機構(gòu)設置的改革與完善》，《廉政文化研究》2012年第5期。，紀委書記的獨立性在紀檢機關內(nèi)部自我監(jiān)督上也至關重要，故須保證紀委書記的獨立性。但《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》第5條確立的雙重領導體制則容易影響到紀委書記執(zhí)行自律規(guī)則的獨立性。雖然從理論上看，紀委書記提名任免權(quán)掌握在上級紀委和同級黨委及其組織部門手中，但在實踐中，由于黨章并未明確提名權(quán)的歸屬，這一權(quán)力往往由同級的黨委書記掌控(13)《紀委書記是如何選拔的》，《北京青年報》2015年2月2日。。在同級黨委主導紀委書記提名任免權(quán)情形下，紀委書記在本地產(chǎn)生便成了常態(tài)。受制于現(xiàn)有體制限制，一方面紀委書記需要考慮同級黨委書記意見，另一方面在當?shù)亻L期工作累積下的人情易對紀委書記開展工作造成影響，這些都成了紀委書記獨立處理機關事務的障礙。此外，共事于同個紀檢機關單位的上下級間易形成利益共同體，相互包庇、掩藏，一定程度上會影響權(quán)力監(jiān)督時效。

(二) 他律規(guī)則制定缺乏操作性

社會監(jiān)督和群眾監(jiān)督在對紀檢機關權(quán)力監(jiān)督中不可或缺，究其原因，“社會監(jiān)督實質(zhì)上體現(xiàn)了‘人民的權(quán)力’這一民主政治的核心內(nèi)容”(14)任鐵纓：《反腐敗與社會監(jiān)督》，《中共中央黨校學報》2009年第4期。，“經(jīng)典的政治參與是公民通過一定的方式直接或間接地影響公共政治生活的政治行為”(15)楊光斌：《公民參與和當下中國的治道變革》，《社會科學研究》2009年第4期。。這里需說明社會監(jiān)督和群眾監(jiān)督是獨立存在的兩種監(jiān)督方式，社會監(jiān)督的主體主要是社會團體、利益集團以及媒體機構(gòu)等，群眾監(jiān)督的主體主要是公民，兩者之間并非為包含關系。由于社會監(jiān)督和群眾監(jiān)督具有一些相似性，比如兩者在本質(zhì)上基本相同，均為外部參與式監(jiān)督，均沒有權(quán)力調(diào)查處理舉報對象，只能將違法亂紀信息報告給監(jiān)督部門，故可將兩者放置于同一語境下論述?！侗O(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》雖然在第63條引入了社會監(jiān)督和群眾監(jiān)督之說，賦予了社會主體及群眾監(jiān)督紀檢機關權(quán)力，但整個制度設計并未對如何利用社會主體及群眾對紀檢機關展開監(jiān)督作出詳細安排，這與精細化治理理念相違背，以致社會監(jiān)督和群眾監(jiān)督缺乏可操作性，其危害不言而喻：一方面社會主體及群眾難以獲得紀檢機關工作信息，沒有信息作為基礎，監(jiān)督則是紙上談兵;另一方面即便社會主體及群眾有幸獲得紀檢機關工作不良信息展開舉報，何時可以獲得處理結(jié)果也處于未知狀態(tài)，容易降低外部監(jiān)督積極性。

(三) 追責條件限定缺乏精準性

《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》第70條第2款、第73條第2款分別規(guī)定：“發(fā)生嚴重安全事故的，或者存在嚴重違規(guī)違紀違法行為的，省級紀檢監(jiān)察機關主要負責人應當向中央紀委作出檢討，并予以通報、嚴肅問責追責”；“建立辦案質(zhì)量責任制，對濫用職權(quán)、失職失責造成嚴重后果的，實行終身問責”。可知監(jiān)督執(zhí)紀工作中發(fā)生嚴重安全事故及濫用職權(quán)、失職失責造成嚴重后果的，將予以通報、嚴肅問責追責及實行終身問責，但何為嚴重安全事故？何為濫用職權(quán)、失職失責造成嚴重后果？在整個規(guī)則中并未提及，以致追責條件限定缺乏精準性，紀檢機關領導干部及工作人員并不清楚在哪些條件下使用這兩條規(guī)則，何為嚴重安全事故，何為濫用職權(quán)、失職失責造成嚴重后果只能交由紀檢機關領導決定，以這種籠統(tǒng)式的表達對作用對象進行追責存在較大主觀性，對紀檢機關工作人員并不公平，可能出現(xiàn)同一案件情形但囿于地區(qū)差異、領導差異適用于不同追責方式的現(xiàn)象，這就會打破政策執(zhí)行標準，擾亂政策執(zhí)行秩序。此外，這樣也難以發(fā)揮制度預警功能，因為紀檢機關工作人員并不知道哪些情形會被進行通報、嚴肅問責追責及實行終身問責，他們在日常工作中則難以引起足夠重視，留意行為是否觸犯了“嚴重安全事故”和“嚴重后果”的標準。

(四) 舉報規(guī)則認定缺乏靈活性

《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》在領導體制章節(jié)對監(jiān)督執(zhí)紀工作確立了分級負責制，即中央紀委負責監(jiān)督檢查和審查調(diào)查中央層面領導干部及各省、自治區(qū)、直轄市黨委、紀委等黨組織的涉嫌違紀或者職務違法、職務犯罪問題，地方各級紀委負責監(jiān)督檢查和審查調(diào)查同級領導干部及下一級黨委、紀委等黨組織的涉嫌違紀或者職務違法、職務犯罪問題，基層紀委負責監(jiān)督檢查和審查同級黨委管理的黨員，同級黨委下屬的各級黨組織的涉嫌違紀問題，這說明對紀檢機關的舉報投訴最多延伸到其上級紀檢機關，它們在職權(quán)配置中有權(quán)處理下級紀委涉嫌違紀或者職務違法、職務犯罪問題，但此規(guī)定導致舉報規(guī)則認定缺乏靈活性，難以跨越上級紀檢機關實施越級舉報，弊端主要為上級對下級紀檢機關的處理易感情用事，無法客觀對待案件，因為兩級紀檢機關存在直接領導關系，下級紀檢機關應對直接上級紀檢機關負責，接受直接上級紀檢機關的領導，以致兩個紀檢機關工作人員較為熟悉，不排除上級紀檢機關工作人員因私故意泄露舉報信息情形，給下級紀檢機關中違紀違法的人士留下銷贓滅跡甚至攜款逃逸機會，并且有些上級紀檢機關工作人員直接來自下級紀檢機關，他們與原有同事建立了深厚感情，這些都會影響上級紀檢機關處理舉報信息。

五、 紀檢機關權(quán)力監(jiān)督制度的完善策略

倘要在黨風廉政建設和反腐敗工作中將紀檢機關權(quán)力裝進制度籠子，未來應當從以下四個方面努力：

(一) 推廣紀委書記異地監(jiān)督執(zhí)紀工作制度

紀委書記異地監(jiān)督執(zhí)紀工作制主要指對紀委書記采用異地交流方式，不定期地指派紀委書記到外地任職，監(jiān)督外地執(zhí)紀工作實施情形。此制度并不改變紀委書記所在單位關系，僅是一種短期性的外地工作方式，待異地監(jiān)督執(zhí)紀工作完成后，繼續(xù)返回原單位處理本單位事務。此舉有助于提升監(jiān)督執(zhí)紀工作的獨立性。紀委書記異地監(jiān)督執(zhí)紀工作人員的選任應遵循有區(qū)別的跨域原則。所謂“有區(qū)別”是指要區(qū)分基層紀律檢查委員會、地方各級紀律檢查委員會和中央紀律檢查委員會。由于中央紀委書記由中央紀委會議推選并經(jīng)黨代會批準產(chǎn)生，統(tǒng)籌領導全國紀檢機關工作，任命程序復雜，故沒有設置跨區(qū)域選任的必要性和現(xiàn)實性。而地方各級紀委書記分別包括省級紀委書記、市級紀委書記和縣級紀委書記類別，基層紀委書記主要是鄉(xiāng)級紀委書記，紀委書記異地監(jiān)督執(zhí)紀工作人員的選任主要適用于上述四類紀委書記?！爱惖亍钡膮^(qū)分主要以任職單位所在地和籍貫所在地為準，如省級紀委書記的異地監(jiān)督執(zhí)紀交換人選須從未在本省單位任職過且籍貫不在本省的紀委書記中選任，以此類推，鄉(xiāng)級紀委書記的人選則是從未在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職過且籍貫不在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同級別紀委書記中選任，利用外來人員整頓紀檢機關作風，清理黨內(nèi)蛀蟲。

(二) 細化社會監(jiān)督和群眾監(jiān)督具體制度

細化社會監(jiān)督和群眾監(jiān)督的首要任務是推動紀檢機關權(quán)力運作公開化、透明化，因為沒有信息的公開就談不上外部監(jiān)督，這由外部監(jiān)督的特征決定。但紀檢機關工作又具有特殊性，它需要堅持保密原則，因而，哪些信息在何時公開便成為重要問題。在信息公開問題上應有區(qū)別地對待舉報人和其他外部監(jiān)督主體，即舉報人有權(quán)力在紀檢機關工作過程中了解舉報案件的調(diào)查處理情況，紀檢機關有義務將調(diào)查處理信息及時與舉報人交流、溝通，而每個舉報案件調(diào)查處理終結(jié)之后，紀檢機關需要向全社會公布案件信息，以備外部監(jiān)督主體了解紀檢機關工作狀況，從而發(fā)揮監(jiān)督功效。賦予舉報人在案件處理過程中了解案件信息權(quán)力的同時，也需要要求舉報人履行一定的義務，即簽訂保密協(xié)議，若將案件處理信息外泄，將受到法律制裁，且將此納入個人誠信檔案，剝奪泄密人建立在誠信基礎上的所有權(quán)利。此外，應規(guī)定紀檢機關在社會監(jiān)督和群眾監(jiān)督中須定期將舉報案件處理情況反饋給舉報人，這個期限可以根據(jù)案件的復雜程度而定，如紀檢機關在規(guī)定時間內(nèi)無法及時回應舉報人，則需要向上級紀檢機關提出延后回復申請，獲得上級許可之后，可依據(jù)具體情況延長反饋時間，受理舉報案件主體本身不具有延長反饋時間的權(quán)力。

(三) 明確紀檢機關責任追究適用條件

明確紀檢機關責任追究適用條件可采取列舉式呈現(xiàn)，列舉法的優(yōu)勢在于可以一目了然地弄清紀檢機關責任追究適用條件，繼而采取相應措施對紀檢機關工作人員進行追責。采取列舉式呈現(xiàn)紀檢機關責任追究適用條件的首要任務是根據(jù)經(jīng)驗主義和與其他類似情形認定標準，率先將“發(fā)生嚴重安全事故”和“濫用職權(quán)、失職失責造成嚴重后果”的情形羅列出來。如發(fā)生嚴重安全事故可將“被調(diào)查人、調(diào)查人、證人等意外死亡”作為一類情形，此情形下可對紀檢機關內(nèi)部與利益相關者進行嚴肅問責、追責；濫用職權(quán)、失職失責造成嚴重后果可將“接受被調(diào)查對象錢財?shù)仁苜V行為，偽造證據(jù)栽贓嫁禍國家公職人員，幫助被調(diào)查對象逃逸給國家造成贓款外流”等作為適用情形，此情形下可對紀檢機關工作人員進行終身問責，依據(jù)違紀違法性質(zhì)的輕重程度，追究紀檢機關工作人員的政治責任、紀律責任和法律責任。而列舉法的不足在于列舉在短期內(nèi)難以做到窮盡，因而關于紀檢機關責任追究適用條件的列舉并非一蹴而就，而是一個階段性工作。為彌補列舉法的不足，可在責任追究適用條件后采用“等其他情形”形式作出回應，其他情形則可將列舉中遺漏情形囊括進去，待《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》修訂時，填補這些前期被遺漏的情形。

(四) 實施有條件的越級舉報制度

實施有條件的越級舉報制度需要處理好三個問題。第一，將越級舉報制度納入《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》內(nèi)容，為監(jiān)督紀檢機關提供一條新的路徑，使行為做到有據(jù)可依。第二，清楚解釋何為“有條件”。建議從舉報的次數(shù)與回應進行界定，如社會主體或者群眾等向上級紀檢機關舉報下級紀檢機關次數(shù)超過3次且沒有任何實質(zhì)性回應情形，社會主體或者群眾等便有權(quán)越級舉報。沒有實質(zhì)性回應可以理解為舉報信息傳遞后在規(guī)定時間內(nèi)沒有接收到紀檢機關的意見反饋。依照法定流程原則，舉報人享有越級舉報權(quán)勢必要提供憑證，即舉報人已經(jīng)向上級紀檢機關舉報下級紀檢機關次數(shù)超過3次且沒有獲得任何實質(zhì)性回應，所以舉報人必須提升自身的舉證意識。第三，市級及其以上紀律檢查委員會應當針對越級舉報設置專門的機構(gòu)、配置專門的工作人員以及設立專門的舉報途徑，并對越級舉報事件建立快速處理通道，保障越級舉報權(quán)能夠真正落實到位，從市級開始設置的原因在于基層紀律檢查委員會的直接上級應當是縣級紀律檢查委員會，越級的情形便是市級紀律檢查委員會，以此類推，越級舉報縣級紀律檢查委員會的受理者便是省級紀律檢查委員會，越級舉報市級紀律檢查委員會的受理者便是中央紀律檢查委員會。

全面從嚴治黨是黨中央緊密結(jié)合國情作出的頂層設計，是黨的歷史使命和面臨嚴峻考驗時的必然選擇，是馬克思主義政黨保持先進性和純潔性的現(xiàn)實需要，是堅持和發(fā)展新時代中國特色社會主義的根本保證(16)葉燕華：《全面從嚴治黨是堅持和發(fā)展新時代中國特色社會主義的根本保證》，《求實》2018年第2期。，它不僅關系著中國共產(chǎn)黨生命力，而且關系著國家和民族未來。紀檢機關作為全面從嚴治黨的重要利器，肩負著反腐倡廉使命，履行職責好壞與全面從嚴治黨成效緊密相關，故加強紀檢機關權(quán)力監(jiān)督是一個重要的時代命題。《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》僅僅是加強紀檢機關權(quán)力監(jiān)督的起點。雖然既有制度從干部準入、登記備案、回避、借調(diào)、保密、談話、安全責任、檢查、違紀違法問責、一案雙査與終身責任等方面健全了紀檢機關內(nèi)控機制，強化了紀檢機關內(nèi)部監(jiān)督體系，但也存在自律規(guī)則執(zhí)行缺乏獨立性、他律規(guī)則制定缺乏操作性、追責條件限定缺乏精準性、舉報規(guī)則認定缺乏靈活性等不足之處。未來應推廣紀委書記異地監(jiān)督執(zhí)紀工作制度，細化社會監(jiān)督和群眾監(jiān)督具體制度，明確紀檢機關責任追究適用條件，實施有條件的越級舉報制度。此外，今后需要堅守與時俱進原則，根據(jù)紀檢機關工作的新特點、新趨勢作出相應的政策設計，以發(fā)展眼光對待《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》，“將權(quán)力制約納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的系統(tǒng)工程中,致力于為黨和國家興旺發(fā)達、長治久安提供更加完善、科學的制度保障”(17)張梁：《健全黨和國家監(jiān)督體系論綱》，《求實》2019年第3期。。唯有此，才能保證紀檢機關及工作人員始終忠于黨、忠于國家、忠于人民，推進政黨治理現(xiàn)代化。