(華東政法大學國際法學院，上海，200042)

從2018年10月至2019年3月，波音737MAX 8系列飛機的兩起墜毀事故引發(fā)了人們對航空產(chǎn)品責任的廣泛探討。737MAX 8系列飛機的制造商波音公司，以及為飛機進行適航審定的美國聯(lián)邦航空管理局(FAA)①，都成為潛在的責任主體。民用飛機屬于納入適航管理的特殊產(chǎn)品，從設計、制造、使用到維修的每個環(huán)節(jié)都需獲得特定國家機構(gòu)的審查，經(jīng)審定合格后才能投入市場。那么，經(jīng)審定合格投入市場的飛機如發(fā)生缺陷事故，受害者除了向制造(設計)商索賠外，是否也可以向承擔適航審定職能的政府機構(gòu)主張賠償責任？

因適航審定工作中存在疏忽，美國聯(lián)邦政府已經(jīng)多次被航空事故的受害者列為侵權(quán)賠償訴訟中的被告。美國法院圍繞著政府是否應承擔賠償責任的問題，形成了豐富的案例法。近年來，我國航空制造業(yè)邁入起步發(fā)展階段，自主設計和制造的ARJ-21、C919系列飛機陸續(xù)走向市場。對國產(chǎn)民用飛機承擔適航審定職能的我國政府，也可能因飛機發(fā)生責任事故而被卷入賠償責任的風險中。但迄今為止，關(guān)于我國法律應否支持該種情況下的政府責任，國內(nèi)理論與實務領域均缺乏必要的探討。適航審定活動是航空安全的必要保障，適航審定責任可以對審定者履行職權(quán)構(gòu)成有力約束，但不當?shù)呢熑沃贫纫部赡苡绊懻毮艿陌l(fā)揮，進而對航空制造業(yè)的發(fā)展構(gòu)成抑制。在我國航空制造業(yè)起步階段，有必要分別從實然法與應然法的角度對航空產(chǎn)品適航審定的政府責任問題加以理論探討。

一、航空產(chǎn)品適航審定責任的美國實踐

航空工業(yè)發(fā)展較早的美國，在20世紀40年代就已形成了對航空產(chǎn)品的適航管理體制，由聯(lián)邦航空管理局(FAA)對飛機、發(fā)動機、螺旋槳等航空產(chǎn)品進行檢查、審定。后來，一些可歸因于適航管理問題的航空事故發(fā)生后，受害者向聯(lián)邦政府提出索賠要求，迫使美國法院對政府是否應當承擔賠償責任的問題作出回應。

(一)美國的航空產(chǎn)品適航審定制度

按照1958年《聯(lián)邦航空法》②，美國交通部有義務通過對飛機的設計、選材、制造和運營制定最低標準，來促進航空飛行的安全。交通部又進一步將上述職能授予FAA來履行③。為履行這一職能，F(xiàn)AA建立起航空產(chǎn)品的適航審定管理制度，對包括飛機、發(fā)動機在內(nèi)的航空產(chǎn)品進行檢查和認證。具體來說，F(xiàn)AA首先就航空產(chǎn)品的設計、制造、運營等制定適航標準，該標準是企業(yè)進行飛機設計、制造和運營必須達到的最低要求。接下來，F(xiàn)AA接受企業(yè)申請，對其設計或產(chǎn)品是否達到標準進行審查，在確認達標后發(fā)放相關(guān)證書。以飛機為例，一架飛機從設計到投入運輸服務，至少要獲得FAA的三項審查和認證。首先，是飛機的設計要符合FAA標準才能取得“型號合格證”(type certificate)；其次，是飛機的制造要符合經(jīng)批準的飛機設計方案才能獲得“生產(chǎn)許可證”(production certificate)；最后，從飛機交付購買者到投入市場使用之前，還要取得“適航證”(airworthiness certificate)，以證明飛機性能良好并與型號合格證的要求相符。后續(xù)，已取得型號合格證和生產(chǎn)許可證的飛機，如果面臨實質(zhì)性改動或升級，還需再行取得“補充型號合格證”(supplemental type certificate)。

適航審查屬“符合性審查”。FAA依據(jù)既有的標準，對產(chǎn)品(或設計)是否達到標準進行審查。審查主要通過“書面檢查”(data check)④和“現(xiàn)場檢查”(spot check)⑤兩種方式進行。由于適航審查工作量很大，F(xiàn)AA還通過“適航委任制度”將部分審查工作委托給外部機構(gòu)或個人來完成⑥。

(二)美國聯(lián)邦政府賠償責任的制度基礎

FAA屬美國聯(lián)邦政府的一個獨立機構(gòu)。在美國，聯(lián)邦政府對私人主體承擔賠償責任的法律依據(jù)，是1946年頒布的《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》(Federal Tort Claim Act)。該法放棄了聯(lián)邦政府所享有的司法豁免權(quán)，規(guī)定聯(lián)邦政府像私人主體一樣，在相同的條件下，以相同的方式和在相同的范圍內(nèi)承擔侵權(quán)責任⑦。依據(jù)該法的規(guī)定，如果聯(lián)邦政府的行為按照所在州的侵權(quán)法規(guī)定屬侵權(quán)行為，那么就要適用該侵權(quán)法來確定侵權(quán)責任。聯(lián)邦政府以過失為基礎承擔侵權(quán)責任，責任的構(gòu)成要件與針對私法主體的侵權(quán)責任要件一致⑧。同時，政府侵權(quán)責任也屬“雇主責任”，無論是政府中的哪個機構(gòu)或雇員造成他人損害，責任的主體都為聯(lián)邦政府。

《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》的一項基本理念是，在侵權(quán)責任領域，政府與私人主體一樣，都屬于可被追責的對象。然而，政府畢竟不能完全等同于私人主體，政府的某些職能行為應該得到免責保護。所以，該法又同時規(guī)定了政府不受侵權(quán)責任約束的例外情形。一個最主要的免責情形就是“自由裁量權(quán)例外”。即，如果是政府(以及政府雇員)行使自由裁量權(quán)所產(chǎn)生的損害，不論該自由裁量權(quán)是否被濫用，政府都無需承擔責任⑨。

(三)適航審定政府責任的相關(guān)判例

美國判例法上有多起基于FAA適航審定過失而向聯(lián)邦政府追責的訴訟，訴訟爭議焦點最后都落在“適航審定行為是否屬于政府的自由裁量權(quán)事項”這個問題上。其中最有代表意義的一個判例是，1984年由聯(lián)邦最高法院審理終結(jié)的“美國訴瓦瑞格航空公司”案⑩。1973年，瓦瑞格航空公司的一架波音707飛機在運輸途中起火，燃燒釋放的有害氣體造成機上124名乘客死亡。該次事故使用的飛機于1958年獲得“美國民航管理委員會”(CAA，即FAA的前身)頒發(fā)的型號合格證。后經(jīng)事故調(diào)查披露，致乘客死亡的有害氣體來自機上衛(wèi)生間燃燒的垃圾箱。根據(jù)聯(lián)邦航空法規(guī)的規(guī)定，飛機衛(wèi)生間的各構(gòu)成部分都應當使用防火材料。CAA在頒發(fā)型號合格證之前沒有對飛機衛(wèi)生間使用的材料進行檢查，根據(jù)其頒發(fā)的適航審定工作手冊，衛(wèi)生間也不屬于應該被現(xiàn)場檢查的項目。瓦瑞格航空公司在向遇難者家屬進行賠償后，依據(jù)《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》提起訴訟，要求法院判定聯(lián)邦政府對CAA的過失造成的損害承擔侵權(quán)責任。聯(lián)邦最高法院判決指出，適航審定屬于政府行使自由裁量權(quán)的事項范圍，據(jù)此應適用“自由裁量權(quán)例外”，免除聯(lián)邦政府的侵權(quán)賠償責任?！癋AA決定采用什么樣的方式來對航空產(chǎn)品進行檢查(如是否采用現(xiàn)場檢查)”“對航空產(chǎn)品的哪些部分進行檢查”，都屬政府行使自由裁量權(quán)的事項?！白杂刹昧繖?quán)例外”不僅適用于聯(lián)邦政府機構(gòu)，也適用于政府機構(gòu)的工作人員。所以，即使FAA雇員或適航委任代表的審定行為存在過失，聯(lián)邦政府也應免于侵權(quán)責任⑩。

聯(lián)邦法院的其他判例進一步闡釋了政府作為安全審查者被免于承擔侵權(quán)責任的原因。在適航審定活動中，政府的職能是安全監(jiān)管。但安全監(jiān)管職能的承擔，并沒有使政府同時對產(chǎn)品使用者產(chǎn)生普遍的注意義務，也沒有因此為受害者創(chuàng)設一項侵權(quán)法上的獨立訴因。允許受害者在向產(chǎn)品生產(chǎn)者求償不能時，繼續(xù)向承擔審定職能的政府求償，無異于將聯(lián)邦政府置于產(chǎn)品“保險人”的地位，這樣的結(jié)果顯然不符合國會設置安全審查機構(gòu)時的初衷。

以“美國訴瓦瑞格航空公司案”為代表的一系列判例，確立了聯(lián)邦政府免于因適航審定活動承擔侵權(quán)責任的原則。這就使FAA所進行的適航審定活動享有了豁免侵權(quán)責任的保護?！懊绹V瓦瑞格航空公司”的終審判決作出后，美國學界不乏反對的聲音，認為法院過于寬泛地解讀了《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》中的“自由裁量權(quán)例外”原則，使聯(lián)邦政府受到了過度的保護[1]。即使作為一個安全監(jiān)管者，政府行為也可以被分為“決策性行為”和“操作性行為”兩類。正像法院在后續(xù)的判例中確認的那樣，決策性行為的作出需經(jīng)過判斷和選擇，屬于自由裁量行為；而操作性行為僅是執(zhí)行法律、規(guī)定的行為，不涉及自由裁量，因而不應該得到“自由裁量權(quán)例外”的保護。只是，在此后的若干起因適航審查過失提起的侵權(quán)賠償案件中，法院均遵循了“美國訴瓦瑞格航空公司案”所確立的寬泛性保護原則，F(xiàn)AA的適航審定行為一直處于被豁免侵權(quán)責任的保護中。

二、關(guān)于航空產(chǎn)品適航審定責任的中國法規(guī)定

(一)中國的航空產(chǎn)品適航審定制度

中國自1980年代開始逐步建立民用航空產(chǎn)品的適航認證管理制度，但是由于本土飛機制造產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對較晚，適航管理機構(gòu)對于整機設計、制造認證的實踐在近幾年才真正展開。中國適航管理制度依托于一套由法律、法規(guī)、規(guī)章和標準共同組成的法律規(guī)則體系?！吨腥A人民共和國民用航空法》第四章規(guī)定，民用飛機的設計、制造、維修、首次進口、飛行，需實施者分別取得型號合格證、生產(chǎn)許可證、維修許可證、型號認可證和適航證，才可進行。適航審定活動的主管機關(guān)是國務院民航主管部門，該機構(gòu)負責制定適航標準，審查產(chǎn)品是否達到標準。對航空產(chǎn)品適航管理的主體、內(nèi)容乃至責任作出更詳盡規(guī)定的，是1987年由國務院頒布的《民用航空器適航管理條例》(以下簡稱《條例》)。根據(jù)《條例》的規(guī)定，民航局具體負責適航管理工作，適航管理是以確保飛行安全為目的的技術(shù)鑒定和監(jiān)督。

在適航審定的項目、內(nèi)容與方式上，中國的航空產(chǎn)品適航管理制度與美國保持了高度一致。這也正是航空工業(yè)起步之時，中國學習借鑒美國適航管理經(jīng)驗的結(jié)果。對美國相關(guān)制度的借鑒，保證了航空制造業(yè)發(fā)展初期的安全和效率。但是在國產(chǎn)的新舟60，ARJ21等系列飛機出現(xiàn)以前，中國適航管理工作主要圍繞著頒發(fā)適航證、型號認可證展開，鮮有獨立頒發(fā)型號合格證、生產(chǎn)許可證的實踐。

(二)中國法關(guān)于政府賠償責任的相關(guān)規(guī)定

雖然未像美國那樣以立法明確賠償責任的性質(zhì)，但在中國法律制度中，也不乏關(guān)于政府對私主體受害者承擔賠償責任的規(guī)定。我國《憲法》第41條規(guī)定：“由于國家機關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利?！痹诖嘶A上，《民法通則》又進一步規(guī)定了政府對自身以及自身工作人員的侵權(quán)行為承擔民事責任?！缎姓S可法》和《國家賠償法》也規(guī)定，行政機關(guān)要對違法行政行為造成的他人損害承擔賠償責任。政府對私主體受害者承擔的賠償責任，在性質(zhì)上屬于行政賠償。國內(nèi)行政法理論上，對行政賠償?shù)男再|(zhì)尚有一定爭議，通說認為其屬公法責任[2]，與民事侵權(quán)賠償存在本質(zhì)的區(qū)別[3]。

航空產(chǎn)品適航審定的主體是民航行政管理部門，適航審定的目的是使申請人獲得從事某類一般禁止性活動，如飛機設計、制造的權(quán)利或資格。從行為主體和行為性質(zhì)來看，在中國法的框架下，適航審定可被界定為行政許可行為。這就意味著，民航管理部門從事適航審定活動，必須在《行政許可法》的框架內(nèi)進行，違法行為也要根據(jù)該法承擔責任?！缎姓S可法》中唯一對行政許可機關(guān)作出賠償責任規(guī)定的是第76條，“行政機關(guān)的違法許可行為，如給當事人合法權(quán)益造成損害應承擔賠償責任”。行政許可機關(guān)承擔賠償責任需滿足三項構(gòu)成要件：違法許可行為，合法權(quán)益損害，許可行為與損害之間存在因果關(guān)系。但該條中的“當事人”，是否包括被許可人以外的其他受許可行為影響的人？本文探討的航空產(chǎn)品責任事故受害者，即屬于被許可人以外的其他受行政許可(適航審定)行為影響的人。在我國以及大陸法系國家的行政法理論上，將此類主體概稱為“行政許可第三人”[4]。許可第三人針對行政許可行為是否具有尋求救濟之權(quán)利，長期以來一直是行政法學界爭議的焦點。盡管近年來學理上已經(jīng)普遍接受了行政許可第三人享有救濟權(quán)的觀點[5]，但司法實踐中尚沒有支持第三人依據(jù)《行政許可法》獲得賠償?shù)拿鞔_依據(jù)。1995年頒布的《國家賠償法》，明確肯定了行政第三人對行政機構(gòu)主張救濟的權(quán)利。構(gòu)建在行政侵權(quán)理論基礎之上的《國家賠償法》行政賠償部分，不再要求求償者與行政機構(gòu)處于同一行政法律關(guān)系當中，等于肯定了第三人向行政機關(guān)主張救濟的權(quán)利[6]。凡是該法規(guī)定的因行政機關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)而損及自身合法權(quán)益的公民、法人和其他組織，皆可依據(jù)該法規(guī)定要求行政機關(guān)承擔賠償責任。雖然在該法第3條和第4條列舉的被國家賠償覆蓋的行政侵權(quán)行為中，沒有提到“違法行政許可”，但是該兩條的兜底性款目“造成公民身體傷害或死亡、財產(chǎn)損失的其他違法行為”，可以將造成死傷或財產(chǎn)損失的違法行政行為一并涵蓋進來。

然而，許可第三人向行政機構(gòu)主張賠償責任始終存在不少難點。一個最主要的難點在于，行政許可行為侵犯第三人權(quán)益的間接性導致因果關(guān)系認定的復雜性。行政許可行為并不會直接侵犯第三人的利益，只有通過被許可人行為才能導致?lián)p害的發(fā)生[5]。以本文探討的航空產(chǎn)品責任事故來看，違法的適航審定行為本身不會直接造成航空事故。只有結(jié)合制造商的行為，航空事故才會發(fā)生。這種間接性必然導致許可行為與第三人損害之間因果關(guān)系認定上的困難。第三人的損失是由被許可人和行政機構(gòu)共同造成的，而且前者的行為往往是更直接、更主要的原因。所以在很多時候，違法許可這一行為可能為被許可人的行為所掩蓋，行政賠償責任可能為民事責任所吸收。

(三)中國法關(guān)于適航審定責任的規(guī)定

關(guān)于適航審定機構(gòu)是否能成為賠償責任主體的問題，在1987年頒布的《民用航空器適航管理條例》(以下簡稱《條例》)中已經(jīng)作出了解答。該《條例》第24條規(guī)定：“民航局因適航管理工作的過失造成人身傷亡或重大財產(chǎn)損失的，應當承擔賠償責任……”只是該條并沒有明確求償主體的范圍，僅從該條的字面含義無法判斷，適航審定關(guān)系以外的第三人是否有權(quán)據(jù)此主張賠償。

《條例》制定于中國的民航適航管理體制形成之時。從中國借鑒美國經(jīng)驗建構(gòu)適航管理制度的背景來看，第24條關(guān)于政府賠償責任的規(guī)定，很有可能是借鑒美國聯(lián)邦侵權(quán)賠償責任規(guī)定的結(jié)果。如果單純按照美國聯(lián)邦侵權(quán)法制的邏輯來看，《條例》第24條政府賠償?shù)姆秶膊粦摼窒抻谛姓袨榈南鄬θ?，任何?quán)益受到行政行為侵犯的主體，都應被列入求償主體的范圍。但是，不管《條例》制定者的真實意圖如何，對第24條的解釋都不能脫離于本國法的原則和精神。在《條例》頒布的1987年，我國國家賠償制度尚沒有真正建立起來，行政法理論上也似乎尚未接受行政許可第三人的救濟權(quán)。所以，按照當時我國國內(nèi)的理論和制度背景來看，《條例》第24條賠償責任的求償主體很難覆蓋行政許可第三人。

在《國家賠償法》《行政許可法》等上位法陸續(xù)出臺以后，《條例》第24條的求償主體范圍也間接得以明確。適航審定行為如造成了他人人身傷亡或重大財產(chǎn)損失，受害者即使并非被許可人，也可按照《國家賠償法》的規(guī)定來主張賠償。但需注意的一點是，《國家賠償法》中規(guī)定的賠償責任構(gòu)成是有別于《條例》第24條的。前者以違法行為為歸責條件[7]，后者則以過失為歸責條件。按照我國處理法律規(guī)范沖突的原則，《國家賠償法》作為“上位法”和“新法”，此規(guī)定的“違法”要件應取代《條例》規(guī)定的“過失”要件。所以，因適航審定行為遭受損害的受害者，必須首先證明審定機構(gòu)行為的違法性，賠償責任請求才可能獲得支持。

三、關(guān)于航空產(chǎn)品適航審定責任的再思考

從以上分析可知，根據(jù)中國法律的現(xiàn)行規(guī)定，航空產(chǎn)品事故受害者對民航行政管理機構(gòu)主張賠償責任，有一定的法律依據(jù)和空間。然而，當前的法律規(guī)定是在本國航空制造業(yè)尚未真正有所發(fā)展之時概括借鑒域外經(jīng)驗的結(jié)果。這種規(guī)定，在當下的中國是否仍具備理論與現(xiàn)實的合理性，需要理性審視。

(一)從賠償責任制度功能視角的審視

無論在民事還是行政領域，賠償責任制度的核心功能都在于對受害者的補償。政府賠償責任制度的初衷，也主要是使受害者的損失獲得補償。如果在政府賠償責任以外，存在一個使受害者能夠獲得充分救濟的渠道，政府賠償責任制度也就失去了存在的主要 意義。

航空產(chǎn)品責任事故損害發(fā)生的直接原因，乃是產(chǎn)品存在缺陷，產(chǎn)品制造者因此應承擔責任?，F(xiàn)代工業(yè)化國家普遍都確立了產(chǎn)品責任制度，規(guī)定制造者對存在缺陷的產(chǎn)品造成的他人損害承擔賠償責任。航空產(chǎn)品責任事故損害，受害者救濟的主要渠道無疑正是產(chǎn)品責任制度。

相比尚需合理性論證的政府賠償責任，在中國，產(chǎn)品責任是一套能夠給受害者更確定、更充分、更高效救濟的法律制度。首先，產(chǎn)品責任制度法律依據(jù)明確，求償關(guān)系直接?！肚謾?quán)責任法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》為產(chǎn)品責任制度提供了明確的法律依據(jù)，相關(guān)的司法解釋和豐富的司法實踐也使產(chǎn)品責任求償更具確定性和可操作性。產(chǎn)品責任中的責任主體是造成產(chǎn)品缺陷的人，受害者是因產(chǎn)品缺陷而遭受損失的人，行為和損害之間的因果關(guān)系明確而直接。但是在適航審定可能產(chǎn)生的政府賠償責任中，政府的審定行為往往僅是導致?lián)p害發(fā)生的間接原因。因果關(guān)系認定上困難重重，受害者舉證難度非常大。其次，產(chǎn)品責任涵蓋的損害范圍更廣，對受害者的賠償標準也可能更高。政府賠償責任只限于違法行為所導致的損害，產(chǎn)品責任則覆蓋因產(chǎn)品缺陷給受害者造成的所有人身、財產(chǎn)損害。政府賠償責任只能依據(jù)實際損失確定，產(chǎn)品責任還承認了懲罰性損害賠償，受害者在實際損失外還可以獲得數(shù)倍于損失的補償。再次，產(chǎn)品責任在司法救濟程序上也更為簡單，受害人可直接向責任主體提起民事訴訟。而政府賠償責任普遍需經(jīng)行政機關(guān)的先行處理程序。

除了從受害者角度來看的諸多優(yōu)勢外，產(chǎn)品責任制度本身的經(jīng)濟理性也遠遠勝于政府賠償責任。由生產(chǎn)者承擔產(chǎn)品責任損失，通過提高產(chǎn)品價格將成本內(nèi)化，在生產(chǎn)者和使用者之間形成了一個相對平衡和自洽的利益配置體系[8]。經(jīng)濟理性的另一個體現(xiàn)是，產(chǎn)品責任制度中，生產(chǎn)者承擔的責任風險還可以通過責任保險的形式分散出去，責任負擔并不會從根本上扼殺生產(chǎn)者的發(fā)展。相比之下，政府賠償責任制度則遠未形成如此的經(jīng)濟理性，目前尚未發(fā)展出能夠合理分散政府責任風險的機制。

承認適航審定的政府賠償責任的初衷是為了彌補產(chǎn)品責任制度的失靈。在生產(chǎn)者等主體無法承擔或不能完全承擔責任時，政府賠償責任的規(guī)定無疑提供了另一種救濟的渠道，是有利于受害者保護的。但是按照這種支持政府賠償責任的邏輯來看，政府賠償責任實際上承擔了補充產(chǎn)品責任的功能。這樣的制度設計，無異于將政府置于生產(chǎn)者的“保險人”地位，由政府承擔本應由商業(yè)主體承擔的風險[9]。事實上，加強對受害者的保護，可以通過完善和落實產(chǎn)品責任制度來實現(xiàn)。彌補產(chǎn)品責任制度失靈，可以通過完善和落實保險制度實現(xiàn)。加強受害者保護的基本路徑是強化生產(chǎn)者責任(產(chǎn)品責任)，引入適航審定機構(gòu)責任(行政責任)并非保護受害者利益的必要路徑。所以，從補償功能視角來看，承認適航審定的政府賠償責任并非必要。

(二)從中國航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展視角的審視

安全是民用航空活動最基本的價值追求[10]，航空產(chǎn)品適航審定管理正是促進航空安全的根本手段。當前我國航空制造業(yè)方興未艾，密集上市的各類航空產(chǎn)品亟需適航審定管理的跟進。相關(guān)法律制度的設計應當致力于促進政府適航管理職能的發(fā)揮。

對民用航空產(chǎn)品進行適航審定管理，是民航行政管理部門代表國家履行安全監(jiān)管職能的具體體現(xiàn)。無論是制定航空產(chǎn)品(或設計)的適航標準，還是對航空產(chǎn)品(或設計)進行審查、認證，都是行使監(jiān)管者職權(quán)的行為。政府履行法定職權(quán)的行為應受到法律的約束，而責任制度是約束政府依法行使職權(quán)的必要機制。不論是否承認適航審定的政府賠償責任，我國行政法律中都已經(jīng)存在一套約束行政主體及其工作人員依法行政的責任制度。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，行政機關(guān)對不符合法定條件的申請人準予行政許可或超越職權(quán)準予行政許可，不僅行政許可將被撤銷或改變，直接負責的主管人員和其他責任人員還要依法接受行政處分或被追究刑事責任。按此規(guī)定，如果民航行政機構(gòu)對不符合安全標準的航空產(chǎn)品進行適航認證，會導致機構(gòu)和相關(guān)人員的雙重責任。這樣的責任制度安排，已經(jīng)足以構(gòu)成對政府及其工作人員行為的有力約束。

政府履行職能的行為受法律的約束，同時也需要得到法律的保障。尤其對于某些蘊含巨大經(jīng)濟風險的職能，應當輔以保護性的制度。因為潛在的責任后果，尤其是那些可能給其帶來沉重經(jīng)濟負擔的責任后果，可能影響政府職能的正常發(fā)揮。適航管理活動本身不具有盈利性，活動的收益因航空產(chǎn)品的銷售而間接地歸于生產(chǎn)者等商業(yè)主體。如果承認政府機構(gòu)對航空事故受害者的賠償責任，就意味著政府要以公共財政資金去為他人盈利行為的風險買單。這樣的責任配置結(jié)果顯然違背了公平原則。不合理的責任制度不僅可能使國家背負沉重的財務負擔，也可能從根本上影響適航管理工作的效率。由于審定機構(gòu)受賠償責任制度風險的威懾，可能在審定工作中過分謹慎，影響適航審定工作的效率，最終累及我國航空制造業(yè)的發(fā)展。

從以上兩個視角的審視來看，承認航空產(chǎn)品適航審定的政府賠償責任，對中國有害無利。該責任制度不僅難以擔負起加強受害者保護的任務，還可能對中國航空工業(yè)的發(fā)展構(gòu)成不利影響。

四、結(jié)論

無論是從制度功能視角還是從本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展視角來看，中國都不宜肯定航空產(chǎn)品適航審定的政府賠償責任。但與美國通過案例法豁免適航審定的政府責任不同，中國當前相關(guān)法律的規(guī)定還比較模糊。這種規(guī)定不明的狀態(tài)，可能使政府成為航空產(chǎn)品事故損害的賠償責任主體，進而使適航審定管理機構(gòu)處于超出其職能的賠償責任風險中。因此，當前亟需對立法中有關(guān)適航審定賠償責任的規(guī)定進行梳理和澄清。

在當前的法律法規(guī)框架下，直接規(guī)定適航審定機構(gòu)賠償責任的是《民用航空器適航管理條例》第24條。結(jié)合上文分析可知，第24條的規(guī)定存在兩個明顯漏洞：一是該條對求償權(quán)的主體范圍沒有作出限定。航空產(chǎn)品責任事故受害者，也即適航審定行政許可關(guān)系以外的第三人，也可能依據(jù)該條主張賠償責任。缺乏求償主體范圍限定的不利后果是，適航審定機構(gòu)的賠償責任范圍被擴大，風險被提高。二是該條規(guī)定的賠償責任歸責原則區(qū)別于相關(guān)的行政法律?！秶屹r償法》規(guī)定政府僅對違法行為承擔賠償責任，而《條例》規(guī)定的賠償責任以政府行為存在過失為前提。規(guī)定內(nèi)容的沖突將導致適用上的諸多不確定性。所以，當前一項緊迫的任務就是對《條例》第24條的內(nèi)容進行修改。建議將該條修改為：“民航局因違法適航管理活動，造成相對人人身傷亡或重大財產(chǎn)損失的，應當承擔賠償責任?！币环矫?，對賠償責任的求償主體范圍作出限定，另一方面，使賠償責任的歸責原則與上位法保持一致。此外，在修改適航管理條例的同時，還應加強對產(chǎn)品責任制度和強制責任保險制度的完善，以從根本上排除啟動適航審定政府賠償責任的空間。

注釋：

① FAA(Federal Aviation Administration,聯(lián)邦航空管理局)設立于1958年。在FAA設立之前，美國承擔適航管理工作的機構(gòu)是“美國民航管理委員會”(CAA)。

② 已并入《美國法典(U.S.Code)》第49章。

③ 49 U.S.Code §1421(a)(1).

④ 對申請人提交的材料進行審查，從材料記載的數(shù)據(jù)、流程等內(nèi)容判斷與標準的相容性。

⑤ 對飛機的性能進行審查。

⑥ “適航委任制度”于20世紀40年代為FAA的前身“美國民航管理委員會”(CAA)所創(chuàng)立。被委托的機構(gòu)或個人被稱為適航委任代表，必須符合特定的資質(zhì)要求。這些代表主要由來自飛機制造企業(yè)的工程師構(gòu)成。

⑦ 28 U.S.Code §2674.

⑧ 28 U.S.Code §1346(2).

⑨ 28 U.S.Code §2680.

⑩ United States v.Varig Airlines,467 U.S.797(1984).