關(guān)正義 嚴(yán)凌成

為深入貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于長江經(jīng)濟(jì)帶“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”的指示精神，2019年6月24日，交通運輸部在《關(guān)于十三屆全國人大二次會議第2845號建議的答復(fù)函》（以下簡稱《答復(fù)函》）中指出，內(nèi)河船舶污染強(qiáng)制責(zé)任保險（以下簡稱“內(nèi)強(qiáng)險”）是一項全新的保險，由于發(fā)展時間相對較短，經(jīng)營管理方式尚未成熟，為促進(jìn)其健康發(fā)展，國家需要制定有關(guān)政策，保險行業(yè)也需要探索建立適當(dāng)模式，充分調(diào)動行業(yè)資源，擴(kuò)大承保能力，滿足內(nèi)河船舶污染保險市場的需求。[1]目前，國內(nèi)商業(yè)保險公司和互保協(xié)會正積極地開展內(nèi)河船舶污染責(zé)任保險業(yè)務(wù)，為內(nèi)河生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供保險保障，為內(nèi)河航運企業(yè)提供更加充分的保障。但是，針對近年來我國內(nèi)河水域頻繁發(fā)生船舶污染生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重問題，交通運輸部自2017年就啟動了《船舶油污損害民事責(zé)任保險實施辦法》（2013年修正版）（以下簡稱《實施辦法》）的修訂工作，修訂重點之一就是如何整合我國沿海和內(nèi)河水域內(nèi)的船舶污染損害民事責(zé)任保險形成具體實施辦法，本文試圖分析《實施辦法》修訂中遇到的問題，并針對性地提出完善該制度的對策。

一、問題的提出

根據(jù)我國《保險法》第10條規(guī)定，一般情形下，保險合同是當(dāng)事人自愿訂立，強(qiáng)制責(zé)任保險合同的訂立須由法律法規(guī)明確規(guī)定。內(nèi)強(qiáng)險制度通常應(yīng)覆蓋船用燃油污染、船載持久性油類污染、船載危險化學(xué)品污染三種主要的船舶污染損害類型，并由相關(guān)法律法規(guī)作出明確規(guī)定。但現(xiàn)階段關(guān)于內(nèi)河船舶污染責(zé)任強(qiáng)制保險的法律規(guī)定，除2013年《危險化學(xué)品安全管理條例》（以下簡稱《條例》）第57條第2款以及2015年《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）第11條第2款要求內(nèi)河運輸危險化學(xué)品船的所有人或經(jīng)營人應(yīng)向商業(yè)保險和互保協(xié)會投保船舶污染損害責(zé)任保險外，尚無具體實施細(xì)則對其做出明確規(guī)定。這導(dǎo)致內(nèi)強(qiáng)險制度的實施處于“雷聲大雨點小”的尷尬處境。一方面，保險機(jī)構(gòu)的承保意愿和內(nèi)河船舶企業(yè)投保意愿普遍積極性不高，相關(guān)法律政策也難以持續(xù)有效推行；另一方面，內(nèi)河航運企業(yè)的船舶普遍噸位較小、承擔(dān)事故風(fēng)險能力較弱，投保污染強(qiáng)制責(zé)任險會降低一部分營業(yè)利潤，間接增加內(nèi)河航運企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。[2]通過分析目前內(nèi)強(qiáng)險制度的實施現(xiàn)狀可以發(fā)現(xiàn)存在以下兩大問題：

第一，缺少相關(guān)配套法規(guī)和實施細(xì)則。如前所述，內(nèi)強(qiáng)險制度欠缺具體的法律配套實施細(xì)則是指只有《條例》和《規(guī)定》要求內(nèi)河載運“危險化學(xué)品”的船舶所有人或經(jīng)營人應(yīng)向在我國境內(nèi)的商業(yè)保險和互保協(xié)會投保船舶污染損害責(zé)任保險外，尚無具體實施細(xì)則對其做出具體的安排，如承保機(jī)構(gòu)的資質(zhì)能力、最低的投保額度、監(jiān)管和信息公開等。而建立內(nèi)強(qiáng)險制度中保險標(biāo)的范圍應(yīng)覆蓋船用燃油污染、船載持久性油類污染、船載危險化學(xué)品污染，且目前《實施辦法》中的投保人僅限于船舶所有人不包括經(jīng)營人、保險標(biāo)的范圍僅限于油類物質(zhì)和1 000總噸以上非油類物質(zhì)，并沒有明確“我國管轄海域內(nèi)航行”能否涵蓋內(nèi)河船舶，保險標(biāo)的能否包括危險化學(xué)品、燃油及船載持久性油類等。因此，現(xiàn)行的內(nèi)強(qiáng)險模式主要參照適用國際航行船舶油污保險的模式，在保險費率、責(zé)任限額等方面缺少指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)。

第二，欠缺有效的信息共享平臺和差異化的風(fēng)險管理。一方面，內(nèi)強(qiáng)險中存在有關(guān)部門之間缺乏信息共享機(jī)制和有效協(xié)調(diào)聯(lián)動。內(nèi)河船舶污染損害責(zé)任保險實施過程中，保險機(jī)構(gòu)、海事主管部門、銀保監(jiān)會的相互協(xié)作較少，雙方缺乏有效的信息共享，導(dǎo)致在核查保險單據(jù)有效性、后期保險理賠等方面存在問題；另一方面，船舶安全風(fēng)險狀況（船齡大小、船舶噸位等）未能與保險費率的確定有效掛鉤，差異化的管理機(jī)制未能在船舶污染強(qiáng)制責(zé)任保險制度中充分體現(xiàn)。

綜上，實際上大多數(shù)環(huán)境責(zé)任保險的主要問題可歸因于立法滯后誘發(fā)的需求側(cè)（投保人）的投保意愿低下和供給側(cè)（保險人）的產(chǎn)品創(chuàng)新與推廣動力不足。[3]建立內(nèi)強(qiáng)險制度有利于受害者得到充分補(bǔ)償和修復(fù)內(nèi)河生態(tài)環(huán)境，但由于欠缺具體的配套實施細(xì)則，缺乏有效的信息共享機(jī)制和風(fēng)險差異化管理，導(dǎo)致內(nèi)強(qiáng)險很難被落實在具體操作層面上，內(nèi)強(qiáng)險的雙重效用歸于無效。

二、建立內(nèi)河船舶污染強(qiáng)制責(zé)任保險的必要性

基于市場機(jī)制自發(fā)實現(xiàn)責(zé)任保險功效的路徑，在抽象的環(huán)境風(fēng)險與具體的中國國情背景下難以證成，強(qiáng)制責(zé)任保險由此成為必然。[4]具體到內(nèi)河船舶污染環(huán)境的保護(hù)中，建立內(nèi)強(qiáng)險制度也有其必要性。

第一，糾正收益的外溢性?；诮?jīng)濟(jì)學(xué)的分析視角，內(nèi)河船舶污染責(zé)任保險具有正外部效應(yīng)及其準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特征。[5]換言之，船東選擇投保旨在轉(zhuǎn)移污染責(zé)任風(fēng)險從而避免自身財產(chǎn)受損的私人收益性。而建立內(nèi)河船舶污染責(zé)任保險在于保障事中受害的第三方和事后修復(fù)內(nèi)河生態(tài)環(huán)境的外部社會收益性，而如政府推廣這種責(zé)任保險也就意味著收益的外部化使得投保船東的邊際私人收益（MPR）小于邊際社會收益（MSR）。而這種收益的外溢性間接地改變了市場機(jī)制下資源配置效率最大化均衡條件（MPR=MSR）。因此，船東為了追求自身利益的最大化而不會選擇購買責(zé)任保險，直接導(dǎo)致了責(zé)任險市場業(yè)務(wù)發(fā)展停滯和需求不足的尷尬處境。由此可見，為了實現(xiàn)市場資源配置的最大化則有必要建立內(nèi)強(qiáng)險制度，政府通過法律的強(qiáng)制力來糾正收益的外溢性。

第二，加強(qiáng)內(nèi)河航運企業(yè)的危險防范意識和保險機(jī)構(gòu)補(bǔ)充行政監(jiān)管的監(jiān)督作用以平衡私人利益和公共利益，促進(jìn)內(nèi)河航運業(yè)的綠色良性發(fā)展。一方面，內(nèi)河船舶公司多屬于中小型企業(yè)，且普遍存在日常防污管理措施不到位、船舶生活垃圾亂排放、船舶清污設(shè)備老舊化等特點。而強(qiáng)制保險可以提高內(nèi)河運輸危險品行業(yè)的門檻。另一方面，通過內(nèi)強(qiáng)險制度，保險機(jī)構(gòu)會積極地監(jiān)督投保船舶企業(yè)以減少自身經(jīng)營風(fēng)險，從而對海事局等行政部門起到補(bǔ)充監(jiān)管的有利效果，也可以及時為行政監(jiān)管部門提供有關(guān)內(nèi)河船舶的最新動態(tài)消息。

最后，彌補(bǔ)現(xiàn)存內(nèi)強(qiáng)險制度缺乏上位法依據(jù)的不足?！逗Ｉ谭ā沸薷恼n題組組長初北平教授認(rèn)為，基于《內(nèi)河船舶貨物運輸規(guī)則》已于2016年廢止，將《海商法》的適用范圍擴(kuò)展到與海相通的內(nèi)河可航水域可以解決海事司法實踐中對內(nèi)河船舶的法律適用困境，但學(xué)界和業(yè)界對此爭議較大，因此目前仍保留了《海商法》原來的適用范圍。[6]可以看出《海商法》第12章海上保險適用內(nèi)河保險的可能性很小。此外，根據(jù)《實施辦法》第2條規(guī)定，于我國管轄海域內(nèi)航行的載運油類物質(zhì)和1 000總噸以上非油類物質(zhì)的船舶所有人應(yīng)當(dāng)向商業(yè)保險和互保協(xié)會投保船舶強(qiáng)制責(zé)任保險。但是該《實施辦法》中的投保人僅限于船舶所有人不包括經(jīng)營人，保險標(biāo)的限于油類物質(zhì)和1 000總噸以上非油類物質(zhì)，并沒有明確“我國管轄海域內(nèi)航行”能否涵蓋內(nèi)河船舶，保險標(biāo)的能否包括危險化學(xué)品、燃油及船載持久性油類等。因此，現(xiàn)階段在《實施辦法》納入內(nèi)強(qiáng)險制度還需要明確其將《條例》和《保險法》作為上位法的依據(jù)。

綜上，建立內(nèi)強(qiáng)險制度可以糾正收益的外溢性、加強(qiáng)內(nèi)河航運企業(yè)的危險防范意識和保險機(jī)構(gòu)補(bǔ)充行政監(jiān)管的監(jiān)督作用以平衡私人利益和公共利益，促進(jìn)內(nèi)河航運業(yè)的綠色良性發(fā)展，彌補(bǔ)現(xiàn)存內(nèi)強(qiáng)險制度缺乏上位法依據(jù)的不足。此外，從已有的國際船舶油污保險體系、我國環(huán)境污染責(zé)任保險制度和機(jī)動車保險的成功經(jīng)驗也可以看出內(nèi)強(qiáng)險制度具有一定的可行性。

三、從內(nèi)到外來完善內(nèi)河船舶污染強(qiáng)制責(zé)任保險制度

如前所述，由于欠缺具體的配套實施細(xì)則，缺乏有效的信息共享機(jī)制和風(fēng)險差異化管理，導(dǎo)致內(nèi)強(qiáng)險制度很難被落實到具體實施操作層面上，間接影響到內(nèi)強(qiáng)險制度發(fā)揮補(bǔ)償受害者和修復(fù)內(nèi)河生態(tài)環(huán)境的雙重功能。因此，建立內(nèi)強(qiáng)險制度成為現(xiàn)階段的必然選擇。但引入強(qiáng)制責(zé)任保險制度仍會引發(fā)不可避免的負(fù)面效果，僅依靠保險人自發(fā)的內(nèi)部風(fēng)險管理難以有效遏制。筆者認(rèn)為，內(nèi)強(qiáng)險制度立法價值的實現(xiàn)需要從兩個視角去分析：其一，對外建構(gòu)有效的輔助機(jī)制來協(xié)助保險人提升風(fēng)險測控水準(zhǔn)；其二，對內(nèi)妥當(dāng)規(guī)范保險合同的承保范圍以及保險標(biāo)的界定。

（一）對內(nèi)妥當(dāng)規(guī)范保險合同的保險標(biāo)的以及責(zé)任限額

目前業(yè)界對構(gòu)建內(nèi)河船舶強(qiáng)制責(zé)任保險制度關(guān)于保險標(biāo)的和責(zé)任限額爭議還比較大。

1.保險標(biāo)的界定

保險標(biāo)的是保險人和被保險人在保險合同中要求或提供保險保障的目標(biāo)或?qū)ο?。[7]保險標(biāo)的是否屬于承保范圍的界定間接影響到發(fā)生保險事故時保險人能否進(jìn)行賠償?shù)膯栴}。正如前文所述，內(nèi)強(qiáng)險體系通常應(yīng)覆蓋船用燃油污染、船載持久性油類污染、船載危險化學(xué)品污染三種類型，并由相關(guān)法律法規(guī)作出明確規(guī)定。對于燃油污染、船載持久性油類污染，現(xiàn)有的《CLC公約》和我國《海商法》已有相關(guān)規(guī)定，保險人可根據(jù)內(nèi)河船舶載運油類物質(zhì)的實際情況對保險合同進(jìn)行細(xì)化和加工。但是現(xiàn)階段關(guān)于船載危險化學(xué)品污染的標(biāo)的界定需要進(jìn)一步明確，盡管2013年《條例》第3條①《危險化學(xué)品管理條例》第3條規(guī)定：“本條例所稱危險化學(xué)品，是指具有毒害、腐蝕、爆炸、燃燒、助燃等性質(zhì)，對人體、設(shè)施、環(huán)境具有危害的劇毒化學(xué)品和其他化學(xué)品?！焙?010年《危險化學(xué)品名錄》對危險化學(xué)品進(jìn)行了定義和分類，但是危險化學(xué)品還是要跟有毒有害物質(zhì)②《HNS公約》第1條第5項規(guī)定：“HNS指在船舶上作為貨物運輸?shù)木哂卸拘曰蛭：π缘奈镔|(zhì)、材料和物品?！?但實踐中HNS的定義不是很明確。See Bingying Dong & Ling Zhu：Civil Liability and Compensation for Damage in Connection With the Carriage of Hazardous and Noxious Substances: Chinese Perspective，Ocean Development & International Law.（HNS）作出區(qū)別，以免后期理賠工作難以開展。此外內(nèi)河環(huán)境自身損害責(zé)任、純粹經(jīng)濟(jì)損失等是否具有可保性也需要進(jìn)行進(jìn)一步的分析。

2.責(zé)任限額

責(zé)任限額作為在強(qiáng)制責(zé)任保險中保險人承擔(dān)的最高賠償額，在簽訂內(nèi)河強(qiáng)制責(zé)任保險合同時，應(yīng)由保險人和被保險人依據(jù)保險標(biāo)的具體情況確定最高的賠償額。交通運輸部于2015年發(fā)布《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定〈征求意見稿〉》（以下簡稱為《征求意見稿》）第59條③《征求意見稿》第59條規(guī)定：“船舶所有人投保船舶污染損害民事責(zé)任保險或者取得的財務(wù)擔(dān)保的額度應(yīng)不低于以下標(biāo)準(zhǔn)：船舶總噸位為150總噸以下的，50萬元人民幣；船舶總噸位為151～300總噸的，100萬元人民幣；船舶總噸位為301～500總噸的，200萬元人民幣；船舶總噸位為501～1 000總噸的，300萬元人民幣；船舶總噸位為1 001～1 600總噸的，500萬元人民幣；船舶總噸位為1 601～5 000總噸的，1 000萬元人民幣；船舶總噸位為5 001～20 000總噸的， 2 000萬元人民幣；船舶總噸位為20 001總噸以上的，3 000萬元人民幣?！币?guī)定了內(nèi)河船舶所有人的責(zé)任限額，由于爭議較大后來在正式發(fā)布的規(guī)定中被刪去，這也給內(nèi)強(qiáng)險制度的具體實施操作帶來了很大的困難。但從《征求意見稿》區(qū)間設(shè)置數(shù)量來看，船舶噸級劃分共設(shè)置了8段，該設(shè)置優(yōu)點是便于理解和使用，弊端是因區(qū)間內(nèi)的不同船舶總噸的限額相同而導(dǎo)致不能精確地賦予不同船舶總噸的責(zé)任限額。且8個區(qū)間中的前7個分布在2萬總噸以內(nèi)的較為狹窄的范圍內(nèi)，而1 000總噸之下有4個區(qū)間，變化過于繁復(fù)，不利于實際操作。[8]筆者認(rèn)為，盡管《征求意見稿》存在一定的缺陷，但結(jié)合對國內(nèi)外相關(guān)的船舶污染責(zé)任保險限額設(shè)定內(nèi)容和大小的分析，尤其是針對內(nèi)河船舶制定的，因此《征求意見稿》存在一定的科學(xué)性、合理性、可操作性[9]。換言之，《實施辦法》修訂時應(yīng)根據(jù)《征求意見稿》責(zé)任限額的規(guī)定，結(jié)合《海商法》最新對海事賠償責(zé)任限額的規(guī)定，合理安排內(nèi)強(qiáng)險制度的責(zé)任限額。

（二）對外建構(gòu)事前事中事后三機(jī)制協(xié)助保險人提升風(fēng)險測控水準(zhǔn)

第一，建立事前的風(fēng)險評估指南機(jī)制?；趦?nèi)河船舶環(huán)境風(fēng)險的復(fù)雜性，易引發(fā)的道德風(fēng)險與逆向選擇可能成為保險機(jī)構(gòu)營業(yè)的最大障礙，增加環(huán)境風(fēng)險的不確定性，因此，有必要建構(gòu)事前的風(fēng)險評估機(jī)制來提升保險人對內(nèi)河船舶和環(huán)境的風(fēng)險識控能力。如有關(guān)環(huán)保檢測機(jī)構(gòu)和內(nèi)河保險協(xié)會共同制定專門針對內(nèi)河船舶環(huán)境的風(fēng)險評估指南。在投保和續(xù)保階段，保險評估指標(biāo)可分內(nèi)因性與外因性兩大類：前者主要涉及內(nèi)河船舶運輸中固有的風(fēng)險因素（船齡、噸位、船舶缺陷數(shù)、環(huán)保設(shè)備狀況等）、營業(yè)場所環(huán)境敏感性（如船載運的燃油、持久性油類、危險化學(xué)品類型、內(nèi)河船舶航行的水域范圍①可分為與海相通的內(nèi)河和封閉的內(nèi)陸內(nèi)河，以及兩者航行于內(nèi)河的各個區(qū)段。如長江可劃分為上游、中游、下游水域。等）、企業(yè)環(huán)境信用②例如，保險人可依據(jù)《企業(yè)環(huán)境信用評價辦法(試行)》第31條規(guī)定，通過銀監(jiān)會與保險行業(yè)協(xié)會，從海事主管部門獲取被保險人的環(huán)境信用評級信息來進(jìn)行風(fēng)險評估和確定保險費率，并且無權(quán)拒投。（如船舶安檢記錄、船舶被滯留次數(shù)、船舶污染事故記錄）；后者主要包含內(nèi)河航運企業(yè)的風(fēng)險管理與事故管理水平（如有無具體突發(fā)性事件的應(yīng)急風(fēng)險預(yù)案機(jī)制）。同時，事前的保險評估指標(biāo)總得分與內(nèi)河航運企業(yè)保險費率的相銜接③為了便于后期的保險人的理賠工作，也可構(gòu)建雙重風(fēng)險保費體系。換句話說，前期保費根據(jù)保險風(fēng)險評估總得分來確定，后期保費保險協(xié)會根據(jù)索賠費率和索賠數(shù)額的變遷建構(gòu)保費變遷指數(shù)，同時可將風(fēng)險評級指標(biāo)得分與保險人分期保費計算模型、保險人解除保險合同要件的相銜接。④事前也可以建立應(yīng)急清污單位認(rèn)證機(jī)制有益于事后開展的應(yīng)急清污工作。可由保險機(jī)構(gòu)與海事部門共同協(xié)商，面向市場公開透明的應(yīng)急單位評價和考核辦法，選取的清污單位清污水平較高、協(xié)同能力較強(qiáng)、清污費用較合理列入清污應(yīng)急單位認(rèn)證名錄。當(dāng)內(nèi)河船舶發(fā)生污染事故時，海事部門可優(yōu)先選用經(jīng)認(rèn)證名錄中的單位參與具體的應(yīng)急清污工作。在事后清污理賠階段，保險機(jī)構(gòu)依據(jù)現(xiàn)場調(diào)查情況對于清污單位產(chǎn)生的應(yīng)急費用優(yōu)先理賠。。

第二，建立事中的防污培訓(xùn)服務(wù)和應(yīng)急清污單位認(rèn)證機(jī)制。建立事中的防污培訓(xùn)服務(wù)機(jī)制旨在為內(nèi)河船舶提供有關(guān)船舶航行安全風(fēng)險信息服務(wù)、船舶發(fā)生事故時如何進(jìn)行防污治理工作等，通過平時保險機(jī)構(gòu)、承保船舶、海事主管部門三方之間不斷地進(jìn)行風(fēng)險防控信息溝通降低風(fēng)險事故的發(fā)生概率，提升內(nèi)河船舶企業(yè)的環(huán)保意識和防治污染事故管理水平。具體而言，海事主管部門和保險機(jī)構(gòu)應(yīng)共同合作為內(nèi)河船舶企業(yè)開展具體培訓(xùn)工作，如海事主管部門與保險機(jī)構(gòu)通過建立相應(yīng)的信息共享平臺，收集內(nèi)河交通監(jiān)管信息、航道水位變化信息、氣象變化信息、航行通告信息等，為內(nèi)河船舶安全航行提供風(fēng)險信息服務(wù)；海事主管部門也可定期和不定期組織有關(guān)部門（如船級社、船檢局等）的專業(yè)人員提供承保船舶安全風(fēng)險檢測服務(wù)；保險機(jī)構(gòu)可對內(nèi)河航運企業(yè)主要負(fù)責(zé)船舶安全管理人員和船員開展防污治理培訓(xùn)服務(wù)等。

第三，建立事后的應(yīng)急協(xié)作和快速理賠機(jī)制。一方面，對于事后污染應(yīng)急協(xié)作機(jī)制，海事主管部門在處置污染應(yīng)急事故過程中，可允許保險機(jī)構(gòu)參與具體污染應(yīng)急治理行動中收集有關(guān)事故發(fā)生的證據(jù)，為日后順利開展保險事故的定損、核損、理賠做好基礎(chǔ)工作。為了防止后期發(fā)生不必要的糾紛，海事主管部門可與保險機(jī)構(gòu)簽訂有關(guān)防污治理合作協(xié)議和數(shù)據(jù)隱私保密協(xié)議，以及組織保險機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行專門的事故處置和應(yīng)急培訓(xùn)工作。另一方面，海事主管部門應(yīng)在事故發(fā)生后立即組織人員進(jìn)行調(diào)查以明確責(zé)任。同時，保險機(jī)構(gòu)應(yīng)及時對污染事故進(jìn)行現(xiàn)場勘查并定損估價，簡化理賠手續(xù)和流程，落實快速理賠制度。對于參與內(nèi)河污染應(yīng)急清污單位產(chǎn)生的費用，發(fā)生事故的船舶安全等級較好的可以先行賠付。①此外，基于內(nèi)河船舶環(huán)境風(fēng)險具有巨災(zāi)的性質(zhì)，僅再保險機(jī)制不足以分散風(fēng)險，為進(jìn)一步提高保障保險人理賠能力還可以從三方面考慮：其一，可以發(fā)行流動性強(qiáng)、透明度高、標(biāo)準(zhǔn)化的綠色金融衍生品，如環(huán)境損害債券、環(huán)境損害期貨、環(huán)境損害期權(quán)等；其二，稅收政策上的差異性對待；其三，允許非現(xiàn)金形態(tài)的“保費”代替現(xiàn)金“保費”作為輔助機(jī)制，如公司股票等。

四、結(jié)語

針對內(nèi)河船舶污染民事責(zé)任保險制度的問題，筆者建議，接下來《實施辦法》的修訂工作原則上可從兩方面考量：其一，對內(nèi)妥當(dāng)規(guī)范保險合同的保險標(biāo)的以及責(zé)任限額界定；其二，對外建構(gòu)事前事中事后三機(jī)制來協(xié)助保險人提升風(fēng)險測控水準(zhǔn)。具體建議如下：

第一，明確承保范圍和保險標(biāo)的?！秾嵤┺k法》第4、5、6條規(guī)定，我國管轄海域內(nèi)航行的載運散裝持久性油類物質(zhì)的船舶和載運非持久性油類物質(zhì)船舶應(yīng)投保油污損害民事責(zé)任保險或者取得其他財務(wù)保證?？蓪ⅰ稐l例》《保險法》作為其上位法，增加“內(nèi)河船舶載運危險化學(xué)品污染責(zé)任強(qiáng)制保險”具體制度。最終整合我國沿海和內(nèi)河水域船舶污染損害民事責(zé)任保險規(guī)定。

第二，明確被保險人和保險人范圍的限定。對于前者而言，《條例》第57條和《規(guī)定》第11條規(guī)定被保險人包括舶舶所有人或經(jīng)營人。而《實施辦法》第2條僅限于船舶所有人不包括船舶經(jīng)營人；對于后者而言，根據(jù)《實施辦法》第2條、《規(guī)定》第11條，僅限商業(yè)保險機(jī)構(gòu)和互保協(xié)會。因此，《實施辦法》修訂中應(yīng)將船舶經(jīng)營人列入被保險人的范圍內(nèi)，跟《條例》保持一致。目前內(nèi)強(qiáng)險制度仍處于試行階段，保險人范圍仍由商業(yè)保險機(jī)構(gòu)和互保協(xié)會來承保，對于保險機(jī)構(gòu)的資質(zhì)能力和承保能力宜由銀保監(jiān)會來界定，尤其應(yīng)明確船東互保協(xié)會的法律地位問題。

第三，明確責(zé)任限額。關(guān)于《實施辦法》中責(zé)任限額的規(guī)定可以參考《征求意見稿》第59條的規(guī)定，針對已有的江蘇省等內(nèi)強(qiáng)險試點區(qū)域具體數(shù)據(jù)分析，結(jié)合國內(nèi)外關(guān)于責(zé)任限額的相關(guān)規(guī)定，尤其要跟《海商法》修改當(dāng)中關(guān)于海事賠償責(zé)任限額的變動進(jìn)行溝通和交流。

第四，建立專門記錄和收集關(guān)于內(nèi)河船舶污染信息共享的綜合系統(tǒng)。[10]該平臺應(yīng)建立事前的風(fēng)險評估機(jī)制、事中的防污培訓(xùn)服務(wù)和應(yīng)急清污單位認(rèn)證機(jī)制、事后的應(yīng)急協(xié)作和快速理賠機(jī)制。