【摘要】鄉(xiāng)村是國家發(fā)展的重要場域，鄉(xiāng)村治理是國家治理體系的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村振興的基石，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。武漢市新洲區(qū)鳳凰鎮(zhèn)以建制鎮(zhèn)試點(diǎn)建設(shè)為契機(jī)，初步探索出了一條黨建引領(lǐng)、法治先行、自治為本的鄉(xiāng)村治理模式。這種模式有供其他地區(qū)參考、借鑒的價(jià)值，但也存在一些不足。必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，在加強(qiáng)村級(jí)黨組織建設(shè)的同時(shí)，進(jìn)一步完善自治、法治、德治相結(jié)合的治理體系，方能為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供可借鑒推廣的“鳳凰經(jīng)驗(yàn)”。

【關(guān)鍵詞】黨建引領(lǐng)；鄉(xiāng)村治理；現(xiàn)代化；鳳凰鎮(zhèn)

【中圖分類號(hào)】D267.2【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A【文章編號(hào)】2095-5103（2020）17-0028-04

【基金項(xiàng)目】本文系2019年度武漢市黨校系統(tǒng)調(diào)研課題“黨建引領(lǐng)下的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化研究”和2020年度湖北省黨校系統(tǒng)調(diào)研課題“新冠肺炎疫情下農(nóng)村貧困地區(qū)韌性治理的實(shí)現(xiàn)路徑研究”的研究成果。

【作者簡介】文婧，中共武漢市委黨校（武漢行政學(xué)院）理論中心講師，博士。研究方向：中外社會(huì)建設(shè)與治理比較研究。

鄉(xiāng)村社會(huì)是國家治理的重要場域，鄉(xiāng)村治理是社會(huì)治理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。黨的十九屆四中全會(huì)指出，“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”，并將其作為“構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局”的重要內(nèi)容[1]。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步完善現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的制度框架和政策體系，到2035年，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化[2]。健全鄉(xiāng)村治理體系，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，是鄉(xiāng)村振興的重要基石，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路[3]。文章以武漢市新洲區(qū)鳳凰鎮(zhèn)為例，系統(tǒng)考察近年來該建制鎮(zhèn)在黨建引領(lǐng)下、法治化軌道上創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式的探索與實(shí)踐，進(jìn)而探討在全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國的背景下提升鄉(xiāng)村治理能力、推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的具體路徑。

一、鳳凰鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐

武漢市新洲區(qū)鳳凰鎮(zhèn)地處舉水河西岸，與麻城市和紅安縣毗鄰，是全國首批建制鎮(zhèn)示范試點(diǎn)[4]。近年來，該鎮(zhèn)以建制鎮(zhèn)試點(diǎn)建設(shè)為契機(jī)，聘請(qǐng)專業(yè)律師團(tuán)隊(duì)創(chuàng)設(shè)鄉(xiāng)村治理體系規(guī)范，在法治先行的基礎(chǔ)上進(jìn)一步健全和完善村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機(jī)制，初步形成了黨建引領(lǐng)下、法治化軌道上的鄉(xiāng)村治理新模式。

1.堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，把基層黨組織的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理的服務(wù)優(yōu)勢

一是在村級(jí)黨組織與村委會(huì)并存的“二元權(quán)力結(jié)構(gòu)”下進(jìn)一步明確村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)地位。通過自治章程的形式明確村民委員會(huì)成員接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，村黨支部有權(quán)推薦村民理事會(huì)候選人，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下開展工作等，全面實(shí)現(xiàn)村民自治組織在黨的領(lǐng)導(dǎo)下運(yùn)行。二是創(chuàng)新農(nóng)村基層黨組織設(shè)置。組建4個(gè)片區(qū)綜合黨委，試行回鄉(xiāng)能人、下鄉(xiāng)市民、企業(yè)出資人（經(jīng)營者）、鎮(zhèn)直機(jī)關(guān)、部門負(fù)責(zé)人兼職委員制度，通過打造“黨建示范帶”、整合優(yōu)勢資源、拓寬資源共享等推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是拓展提升“紅色陣地”服務(wù)功能。加強(qiáng)20個(gè)村（社區(qū)）的黨群服務(wù)中心建設(shè)，完善綜合文化服務(wù)中心、退役軍人服務(wù)站、農(nóng)家書屋、老年活動(dòng)中心等公共公益配套設(shè)施[5]。每村（社區(qū)）成立“紅色工作隊(duì)”，每月至少開展一次服務(wù)活動(dòng)，發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織在清潔家園、關(guān)心關(guān)愛空巢老人等工作中的指導(dǎo)作用。

2.堅(jiān)持法治先行，以法治思維謀劃鄉(xiāng)村治理，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定

一是構(gòu)建完善的法律規(guī)范體系。聘請(qǐng)專業(yè)律師團(tuán)隊(duì)設(shè)計(jì)治理體系規(guī)范，如《村民自治章程》和《村規(guī)民約制定辦法》，內(nèi)容覆蓋村級(jí)各組織的工作辦法、糾紛、合同、檔案、建設(shè)工程、房屋翻建、公共用地、村務(wù)公開、村務(wù)監(jiān)督等鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中最核心最根本的問題。二是深入開展“七五”普法宣傳教育活動(dòng)。建立普法“一制四化”機(jī)制，組建以村民小組長為骨干的普法志愿者隊(duì)伍，在鳳凰廣場設(shè)立法治長廊，在各村（社區(qū)）安裝法治宣傳欄，并以鎮(zhèn)會(huì)議室為場地建立道德法治講堂，常年聘請(qǐng)知名人士或邀請(qǐng)先進(jìn)個(gè)人開展道德法治講座，全面提升鄉(xiāng)村干部群眾法治和道德素養(yǎng)。三是持續(xù)深化鄉(xiāng)村法律服務(wù)體系建設(shè)。推進(jìn)“一村（社區(qū)）一法律顧問”工作，積極發(fā)揮村（社區(qū)）法律顧問在普法宣傳、提供法律意見、處理法律案件、調(diào)處矛盾糾紛等方面的作用。加強(qiáng)鎮(zhèn)綜治辦、派出所、信訪辦和各村委會(huì)的協(xié)調(diào)對(duì)接，組織鎮(zhèn)20個(gè)村（社區(qū)）的人民調(diào)解員進(jìn)行網(wǎng)上操作系統(tǒng)培訓(xùn)，努力推動(dòng)人民調(diào)解工作創(chuàng)新升級(jí)。

3.堅(jiān)持自治為本，讓村民成為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的積極參與者和真正受益者

一是健全村民自治機(jī)制。創(chuàng)新村級(jí)議事協(xié)商制度，創(chuàng)造村民參與村民自治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。一方面通過村民戶代表解決外出務(wù)工等原因?qū)е麓迕駮?huì)議開會(huì)難的問題；另一方面以書面征求意見、公告等方式彌補(bǔ)傳統(tǒng)開會(huì)形式的弊端，調(diào)動(dòng)村民普遍參與村莊事務(wù)管理的積極性。二是加強(qiáng)村民理事會(huì)建設(shè)。設(shè)立塆、村兩級(jí)村民理事會(huì)，充分發(fā)揮族長、老黨員、老干部、經(jīng)濟(jì)文化能人等骨干作用，實(shí)現(xiàn)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)。在各村成立紅白理事會(huì)和外出務(wù)工人員互助理事會(huì)，引導(dǎo)村民建立良好鄉(xiāng)風(fēng)民俗，聚集村民力量實(shí)現(xiàn)互幫互助，促進(jìn)村民之間形成精神共同體。三是推進(jìn)“網(wǎng)格化+十戶聯(lián)防”群防群治工作。充分發(fā)揮網(wǎng)格化管理功能，調(diào)動(dòng)村（社區(qū)）、組干部、網(wǎng)格員、中心戶長、老干部、老黨員等積極性，全面收集社情民意、矛盾糾紛、治安、事故隱患、自然災(zāi)害等各類信息，做到早發(fā)現(xiàn)、早上報(bào)、早預(yù)防。組織群眾參加社會(huì)治安保險(xiǎn)投保，積極推進(jìn)“十戶聯(lián)防”工作，切實(shí)增強(qiáng)村民的安全感和互助意識(shí)。

二、鳳凰鎮(zhèn)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中存在的主要問題

自2018年5月《村民自治章程》及相關(guān)配套制度運(yùn)行以來，鳳凰鎮(zhèn)始終堅(jiān)持在法治框架和法治軌道內(nèi)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型，在引導(dǎo)鄉(xiāng)村干群樹立法治思維、調(diào)動(dòng)村（居）民參與各項(xiàng)事務(wù)管理積極性等方面成效顯著，但在具體實(shí)踐中也存在以下問題。

1.村級(jí)組織建設(shè)存在短板

一些村級(jí)黨組織體系不健全，有些村只有村民小組組長，沒有黨小組組長。年輕人外出務(wù)工較多，村級(jí)黨組織黨員數(shù)量少，無法較好發(fā)揮黨員先鋒模范作用和黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用。

2.村民自我管理、自我約束、自我服務(wù)的積極性不高

一方面，鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部空心化、老齡化傾向明顯，大部分青壯年往往春節(jié)后就外出務(wù)工，不便參與村級(jí)事務(wù)，留守的多是婦女、兒童、老人，不愿參與村級(jí)事務(wù)；另一方面，在少數(shù)村（社區(qū)）內(nèi)部，一系列的決策、管理、監(jiān)督等鄉(xiāng)村公共事務(wù)仍由村“兩委”組織包辦，甚至由個(gè)別主職干部“說了算”，普通村民難以真正參與民主決策、管理和監(jiān)督之中。此外，現(xiàn)行自治章程等村規(guī)民約的內(nèi)容繁雜冗長，對(duì)于文化程度普遍偏低的村民來說，理解、熟悉和記憶比較困難，無法充分激發(fā)其參與意識(shí)。

3.社會(huì)組織在村級(jí)事務(wù)中的參與感不足

當(dāng)前活躍于鳳凰鎮(zhèn)的社會(huì)組織主要是到學(xué)校、福利院、精準(zhǔn)扶貧戶等開展活動(dòng)的外部志愿性、愛心公益類社會(huì)組織。雖然也有紅白理事會(huì)、外出務(wù)工人員互助理事會(huì)、養(yǎng)老互助協(xié)會(huì)等本地內(nèi)生性社會(huì)組織，但其具體運(yùn)作仍在探索之中。鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系不完善，村級(jí)社會(huì)組織類別較少，共建共治共享的社會(huì)治理格局還未完全成型。

4.鄉(xiāng)村治理的法治化水平有待進(jìn)一步提升

一是部分黨員干部仍受限于傳統(tǒng)農(nóng)村內(nèi)生制度下的人治思維，在難以找到明確法律依據(jù)的情況下，處理政務(wù)、村務(wù)及事務(wù)往往只依據(jù)上級(jí)要求，決策的盲目性和隨意性較大。一些村對(duì)提交“民事民議”的項(xiàng)目事務(wù)，不能針對(duì)性地在法治軌道內(nèi)加以引導(dǎo)，導(dǎo)致村民決議的項(xiàng)目不能落地，影響了村民參與議事積極性。二是受居住條件和勞動(dòng)時(shí)間限制，農(nóng)村普法教育常常難以集中開展，加之普法內(nèi)容的針對(duì)性和實(shí)效性不強(qiáng)，法治宣傳效果并不理想。一名村（社區(qū)）法律顧問聯(lián)系幾個(gè)村，有的村一個(gè)月僅服務(wù)一次，且缺乏動(dòng)態(tài)考核調(diào)整機(jī)制，律師積極性普遍不高，低成本、高層次、大規(guī)模、起長效的公共法律服務(wù)體系尚未有效形成。

三、推進(jìn)鳳凰鎮(zhèn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的對(duì)策與建議

提升鳳凰鎮(zhèn)鄉(xiāng)村治理能力和治理水平，必須深入貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)精神，在完善村級(jí)黨組織建設(shè)、增強(qiáng)村民主體意識(shí)、激活社會(huì)組織活力、“德法并重”[6]等方面下功夫、做文章，實(shí)現(xiàn)從治理理念到治理方式的全面性變革，為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化貢獻(xiàn)“鳳凰經(jīng)驗(yàn)”。

1.加強(qiáng)和完善村級(jí)黨組織建設(shè)，夯實(shí)基層組織戰(zhàn)斗堡壘

一是加強(qiáng)村（社區(qū)）黨小組長隊(duì)伍。在所有符合條件的村民小組中單獨(dú)建立黨小組，對(duì)黨員人數(shù)較少的村民小組聯(lián)合建立黨小組。村民小組組長是黨員的，可兼任村民黨小組組長；村民小組組長不是黨員的，先推薦，再通過村民小組黨員大會(huì)選舉出群眾威望較高的黨員當(dāng)選村民黨小組組長。二是優(yōu)化村級(jí)黨組織隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。在本村致富能人、外出經(jīng)商務(wù)工返鄉(xiāng)人員、復(fù)員退伍軍人、大學(xué)生村官、青年農(nóng)民等人群中發(fā)展黨員，強(qiáng)化村黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用[7]。三是開展常態(tài)化黨員教育培訓(xùn)。有效整合黨校、職業(yè)學(xué)院等資源，充分利用遠(yuǎn)程教育網(wǎng)絡(luò)終端，切實(shí)提高農(nóng)村黨員干部基層治理的能力和水平。

2.增強(qiáng)村民主體意識(shí)，提升鄉(xiāng)村自治水平

一是修訂、簡化現(xiàn)行自治章程和村規(guī)民約。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，從村民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題出發(fā)，對(duì)自治章程和村規(guī)民約適時(shí)修訂，進(jìn)一步提升村民的參與度和認(rèn)同感。同時(shí)，為方便村民理解和記憶，對(duì)村規(guī)民約的內(nèi)容進(jìn)行精心濃縮和逐條提煉，做到簡明扼要、朗朗上口、易懂易記，并嘗試以牌匾的形式讓家家戶戶上墻，在潛移默化中提高其吸引力和約束力。二是實(shí)施村民自治“積分制”管理。以戶為積分單位，以戶主為積分主體，從鎮(zhèn)村監(jiān)管、社會(huì)治安、公益美德、脫貧攻堅(jiān)等方面設(shè)置積分項(xiàng)目，通過獎(jiǎng)分和扣分，對(duì)村民的行為和綜合表現(xiàn)進(jìn)行量化考核，對(duì)積分靠前的家庭戶給予資金等物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，破解村民主體缺位、民主管理水平不高、村級(jí)組織號(hào)召力趨弱等問題。

3.激發(fā)社會(huì)組織活力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村協(xié)同共治

一是大力培育農(nóng)村內(nèi)生性社會(huì)組織。培育和發(fā)展村級(jí)文體組織、互助組織、中介組織等各類社會(huì)組織，拓展覆蓋村民多樣化需求的公共服務(wù)項(xiàng)目。建立健全政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)制度，把村民文體活動(dòng)的組織、公益性服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)營、社會(huì)福利項(xiàng)目的實(shí)施和管理等公共服務(wù)，逐漸讓渡給社會(huì)組織。二是積極發(fā)展農(nóng)村社會(huì)工作和志愿服務(wù)。動(dòng)員村中有威望、熱心社會(huì)工作的“五老一賢”組建志愿服務(wù)隊(duì)，協(xié)助開展政策法規(guī)宣傳、矛盾糾紛化解和環(huán)境衛(wèi)生整治等鄉(xiāng)村事務(wù)。三是爭取和吸納外部社會(huì)力量參與鄉(xiāng)村治理。統(tǒng)籌整合市、區(qū)、鎮(zhèn)、村（社區(qū)）四級(jí)服務(wù)資源，到村（社區(qū)）開展常態(tài)化服務(wù)活動(dòng)，營造共建共治共享的治理格局，吸引更多優(yōu)秀人才加入農(nóng)村社會(huì)組織中。

4.德法并重，深化法治鄉(xiāng)村建設(shè)

一是加大普法宣傳力度。有針對(duì)性地選擇與鄉(xiāng)村發(fā)展緊密相關(guān)的法律法規(guī)，如征地拆遷、宅基地糾紛、婚姻家庭等知識(shí)，采取法律漫畫、法制小品等通俗易懂的形式進(jìn)行深入宣傳，注重以案釋法，切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)村干部、群眾的法律意識(shí)，形成“辦事依法、遇事找法”的法治環(huán)境。二是構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制。加強(qiáng)村級(jí)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)組織建設(shè)，健全區(qū)、鎮(zhèn)、村（社區(qū)）、村民小組四級(jí)人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，積極推進(jìn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解銜接聯(lián)動(dòng)工作，探索實(shí)行人民調(diào)解“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”制度機(jī)制，使鄉(xiāng)村內(nèi)部各類矛盾糾紛及時(shí)化解在基層。通過完善經(jīng)費(fèi)保障、建立考核評(píng)價(jià)機(jī)制、聘請(qǐng)法律專業(yè)本科生和研究生等方式推動(dòng)“一村（社區(qū)）一法律顧問”制度規(guī)范化，加大公共法律服務(wù)供給。三是提升鄉(xiāng)村德治水平。充分利用“百姓大舞臺(tái)”“道德講堂”等陣地資源，廣泛開展“優(yōu)秀黨員”“優(yōu)秀村干部”“最美人物”“最美家庭”等評(píng)選表彰活動(dòng)，大力弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀和“仁、義、禮、智、信”等傳統(tǒng)美德，實(shí)現(xiàn)道德規(guī)范對(duì)村民行為的軟約束。

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責(zé)任編輯：鐘雪