王曉君

摘要：近些年來(lái)，國(guó)家研發(fā)投入占GDP的比重逐年增加，科學(xué)事業(yè)單位管理控制的資金規(guī)模也逐年上升，科學(xué)事業(yè)單位如何合理管理使用科學(xué)事業(yè)費(fèi)和科研經(jīng)費(fèi)科研面臨較大的挑戰(zhàn)。隨著科研腐敗案例的層出不窮，審計(jì)和財(cái)政部門在專項(xiàng)檢查中不斷發(fā)生問(wèn)題，由外及內(nèi)各方都對(duì)科學(xué)事業(yè)單位強(qiáng)化內(nèi)部控制提出更高的要求，2017年起要求每年必須編制《單位內(nèi)部控制報(bào)告》上報(bào)財(cái)政部，形勢(shì)非常迫切。本文以科學(xué)事業(yè)單位為研究對(duì)象，有針對(duì)性根據(jù)科學(xué)事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)控的重要意義，分析內(nèi)部控制存在的問(wèn)題和原因，有針對(duì)性的提出了加強(qiáng)科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的建議和有效措施。

關(guān)鍵詞：科學(xué)事業(yè)單位；內(nèi)部控制；對(duì)策建議

一、科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的重要意義

黨的十八大以來(lái)，黨中央將科技創(chuàng)新置于國(guó)家發(fā)展全局的核心位置，要求充分發(fā)揮科學(xué)技術(shù)作為第一生產(chǎn)力的作用，堅(jiān)定不移地走科技強(qiáng)國(guó)之路?？茖W(xué)事業(yè)單位作為我國(guó)科學(xué)技術(shù)事業(yè)的三大主體之一，承擔(dān)著我國(guó)科學(xué)研究事業(yè)的關(guān)鍵職能，主要從事自然科研研究、基礎(chǔ)性研究、開發(fā)性研究等。其承擔(dān)的任務(wù)中包含有大量的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，如何通過(guò)內(nèi)部控制，對(duì)科研活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防控和管控，強(qiáng)化科研力，增強(qiáng)資金使用效率，是目前亟待解決的問(wèn)題。因此，深入研究并分析完善科研事業(yè)單位內(nèi)部控制具有重要意義。

（一）內(nèi)部控制是提高科研機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率的有效手段，為科研事業(yè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供機(jī)構(gòu)保障

近年來(lái)，隨著全國(guó)行政事業(yè)單位改革的不斷推進(jìn)，科學(xué)事業(yè)單位不再由政府直接組織和管理，在業(yè)務(wù)活動(dòng)及內(nèi)部分配制度等各方面取得了自主權(quán)，可以利用單位資源自主進(jìn)行科研活動(dòng)研究和市場(chǎng)委托業(yè)務(wù)創(chuàng)收。對(duì)比企業(yè)，科學(xué)事業(yè)單位的業(yè)務(wù)范圍還是集中在受政府部門委托完成項(xiàng)目或協(xié)助政府部門完成下放的科研管理職能，依然存在體制僵化、內(nèi)部管理不完善、機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率低、容易忽略市場(chǎng)作用、重業(yè)務(wù)輕管理等問(wèn)題。在當(dāng)前形勢(shì)下，科學(xué)事業(yè)單位迫切需要根據(jù)市場(chǎng)和外部環(huán)境要求進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)，通過(guò)內(nèi)部控制的幫助機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立完善的管理體系，設(shè)置更為合理、高效的崗位分工來(lái)提高單位運(yùn)行效率，增強(qiáng)各項(xiàng)決策和執(zhí)行的科學(xué)性和有效性，才能在新市場(chǎng)形勢(shì)下充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，才能彌補(bǔ)短板，才能加強(qiáng)科研事業(yè)單位的運(yùn)行能力和效率，為科研事業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供保障。

（二）內(nèi)部控制是保障國(guó)有資產(chǎn)安全完整的必然要求，為科研活動(dòng)的開展提供基礎(chǔ)支撐保障

科學(xué)事業(yè)單位因獲得的財(cái)政補(bǔ)助撥款和科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)較多，國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模較大，能為科研活動(dòng)的開展提供有利的基礎(chǔ)支撐保障。近些年，審計(jì)檢查中時(shí)常發(fā)現(xiàn)科學(xué)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)未盤活起來(lái)，資產(chǎn)閑置、資產(chǎn)未入賬管理、科研經(jīng)費(fèi)沉淀等現(xiàn)象嚴(yán)重又普遍，導(dǎo)致部分國(guó)有資產(chǎn)閑置和結(jié)存資金閑置，浪費(fèi)了科研資源。因此，亟須通過(guò)內(nèi)部控制將科學(xué)事業(yè)單位的中的管理職責(zé)落到實(shí)處，避免不作為和隨意處置的行為；同時(shí)通過(guò)對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)事前、事中、事后的全程控制，建立健全監(jiān)督體制，杜絕人情交易、低價(jià)或違規(guī)處置，形成防腐機(jī)制，落實(shí)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，確保國(guó)有資產(chǎn)的安全完整，盤活閑置資產(chǎn)和資金，提高資產(chǎn)和資金使用效率，為科研活動(dòng)提供更好的基礎(chǔ)支撐保障。

（三）內(nèi)部控制是節(jié)約運(yùn)營(yíng)成本的有效手段，為科研活動(dòng)的投入提供資源保障

內(nèi)部控制并非新增一批人員，新設(shè)一堆崗位，對(duì)科研活動(dòng)進(jìn)行集中監(jiān)管，而是結(jié)合單位科研活動(dòng)和業(yè)務(wù)的開展，明確職責(zé)崗位，將權(quán)責(zé)落到實(shí)處，從而有效解決科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部管理制度不完善、標(biāo)準(zhǔn)模糊、缺乏體系化等問(wèn)題。其目的是幫助單位對(duì)現(xiàn)行管理模式進(jìn)行梳理、整合，從源頭建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，打通內(nèi)部流轉(zhuǎn)通道，實(shí)現(xiàn)管理控制的前移，將事后控制和風(fēng)險(xiǎn)防范轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑?、事中全過(guò)程控制。這是一個(gè)循環(huán)不斷優(yōu)化完善的過(guò)程，可以促進(jìn)單位內(nèi)部管理在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)行改造、升級(jí)和創(chuàng)新，通過(guò)建設(shè)權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制系統(tǒng)，避免進(jìn)行重復(fù)性的工作，降低機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)成本，節(jié)約不必要的開支，使得單位有更充足的資源，投入更多的科研活動(dòng)。

二、科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制管理存在的問(wèn)題

（一）科學(xué)事業(yè)單位有其規(guī)律性和特殊性，尚缺乏量身定制的內(nèi)部控制體制防范風(fēng)險(xiǎn)

科學(xué)事業(yè)單位是由國(guó)家行政和事業(yè)主管業(yè)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)下的法人實(shí)體經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)，需同時(shí)接受主管業(yè)務(wù)部門和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的雙重管轄，內(nèi)部管理制度需同時(shí)符合財(cái)政部門、事業(yè)主管業(yè)務(wù)部門、審計(jì)部門、稅務(wù)部門等多個(gè)管理機(jī)構(gòu)要求，涉及面廣。科學(xué)事業(yè)單位的資金來(lái)源渠道豐富，包括財(cái)政補(bǔ)助撥款、科研收入、市場(chǎng)收入、附屬單位上繳收入等，各項(xiàng)資金的財(cái)務(wù)核算要求和重點(diǎn)不同?？茖W(xué)事業(yè)單位的主要任務(wù)是通過(guò)從事科學(xué)研究和科研成果的推廣應(yīng)用，提高我國(guó)科研水平，帶動(dòng)行業(yè)技術(shù)進(jìn)步[1]，其業(yè)務(wù)開展具有較強(qiáng)的專業(yè)性。由于科學(xué)事業(yè)單位的性質(zhì)、管理體制和業(yè)務(wù)組織方式都具有一定特殊性，其內(nèi)部控制體系建設(shè)無(wú)法突擊完成，而需要詳細(xì)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，分步落地完成。自2014年起，在科技系統(tǒng)就曝光發(fā)現(xiàn)了多起科技腐敗大事件，包括通過(guò)虛假發(fā)票和事項(xiàng)套取科研經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)入自己公司貪污公款；通過(guò)以虛假采購(gòu)耗材的方式貪污科研經(jīng)費(fèi)；借用他人身份證件辦理銀行存折冒名領(lǐng)取勞務(wù)費(fèi)；通過(guò)支付臨時(shí)工勞務(wù)費(fèi)和虛增合同價(jià)款的方法，多次從學(xué)校騙取科研經(jīng)費(fèi)等等。這些科技腐敗案的出現(xiàn)，都反映出科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制管理體制比較薄弱，管理上存在漏洞可鉆，科研經(jīng)費(fèi)的使用和監(jiān)督機(jī)制都不成熟，不能有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，缺乏量身定制的內(nèi)部控制體制防范風(fēng)險(xiǎn)。

（二）科學(xué)事業(yè)單位在項(xiàng)目組管理中容易管理崗位職能不清晰，使內(nèi)部控制容易流于形式

科學(xué)事業(yè)單位性質(zhì)具有一定公益性，每年都有相對(duì)固定的財(cái)政撥款補(bǔ)助收入，生存壓力相對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)較小，在管理上容易出現(xiàn)“目標(biāo)——結(jié)果”為導(dǎo)向的績(jī)效管理方式，簡(jiǎn)單認(rèn)為只要完成項(xiàng)目課題任務(wù)目標(biāo)、通過(guò)專項(xiàng)檢查就可以，不重視過(guò)程管理，防范風(fēng)險(xiǎn)。業(yè)務(wù)活動(dòng)中的大部分流程均在課題組或業(yè)務(wù)部門中完成，除項(xiàng)目預(yù)算管理和支出外，缺乏對(duì)業(yè)務(wù)合同管理和驗(yàn)收，缺乏對(duì)業(yè)務(wù)流程中關(guān)鍵點(diǎn)的質(zhì)量監(jiān)督檢查。科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)一般由課題組或業(yè)務(wù)部門統(tǒng)一安排，資金使用計(jì)劃缺乏事前安排、事中控制、事后追蹤，容易造成資金浪費(fèi)或資金堆積，無(wú)法更好地發(fā)揮資金的使用效益。另外，因內(nèi)部控制體系建設(shè)不完善，單位僅建立部分管理制度，尚未將內(nèi)部控制的要點(diǎn)分解落實(shí)在各業(yè)務(wù)開展環(huán)節(jié)中，或者各管理制度之間未設(shè)有銜接導(dǎo)致描述不統(tǒng)一、不規(guī)范，在實(shí)際操作管理過(guò)程中隨意性較大，仍按照約定俗稱的方式來(lái)完成管理工作，使得內(nèi)部控制容易流于形式。

（三）科學(xué)事業(yè)單位重科研輕管理，未合理設(shè)置信息化管理流程

目前大部分科學(xué)事業(yè)單位均未建有內(nèi)部控制的信息化管理系統(tǒng)，內(nèi)部控制的事項(xiàng)的信息需要從單位的財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)、業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)、業(yè)務(wù)部門或課題組取得，增加了獲取信息的時(shí)間成本。信息獲取后，需要管理人員進(jìn)行整理，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析才能得到結(jié)果，增加了信息處理的人力成本。人工處理的信息結(jié)果在信息全面性、完整性、準(zhǔn)確性上都有一定影響。這種傳統(tǒng)的管理模式，必然會(huì)導(dǎo)致信息滯后，無(wú)法及時(shí)對(duì)信息進(jìn)行反饋和跟進(jìn)，無(wú)法及時(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)現(xiàn)漏洞。

（四）科學(xué)事業(yè)單位科研人員對(duì)內(nèi)部控制意識(shí)較為薄弱，缺乏管理人才

科學(xué)事業(yè)單位中專業(yè)性的技術(shù)人員一般占比較高，管理人員占比較少，在單位中缺乏熟悉內(nèi)部控制的專業(yè)管理人才，財(cái)務(wù)人員因工作需要能夠意識(shí)到內(nèi)部控制的重要意義，但業(yè)務(wù)知識(shí)的局限性對(duì)內(nèi)部控制如何具體建設(shè)落地并不是十分了解。各業(yè)務(wù)部門和課題組的科研業(yè)務(wù)繁重，無(wú)暇顧及內(nèi)部控制建設(shè)，容易簡(jiǎn)單認(rèn)為內(nèi)部控制就是財(cái)務(wù)預(yù)算支出控制，與自己無(wú)關(guān)，以致對(duì)內(nèi)部控制意識(shí)較為薄弱，參與內(nèi)控和管理活動(dòng)積極性不高。

三、加強(qiáng)科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的建議

（一）結(jié)合科研活動(dòng)特點(diǎn)和規(guī)律，健全科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制體系

科研事業(yè)單位在管理上涉及部門多，在經(jīng)費(fèi)使用核算中涉及種類多，在業(yè)務(wù)活動(dòng)中涉及專業(yè)性強(qiáng)，其績(jī)效目標(biāo)既需要符合事業(yè)單位的公益性要求，又需要在完成科研任務(wù)的時(shí)候盡可能的創(chuàng)造市場(chǎng)價(jià)值。在內(nèi)部控制建設(shè)的過(guò)程中需要充分全面考慮，對(duì)內(nèi)梳理已有的單位管理制度，對(duì)外梳理不同業(yè)務(wù)主管部門、不同科研課題項(xiàng)目的管理規(guī)定，分析業(yè)務(wù)開展、項(xiàng)目實(shí)施和經(jīng)費(fèi)使用等的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，明確關(guān)鍵控制事項(xiàng)和控制流程，針對(duì)單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的全過(guò)程形成《單位內(nèi)部控制手冊(cè)》。在《單位內(nèi)部控制手冊(cè)》中顯示關(guān)鍵業(yè)務(wù)流程、關(guān)鍵流程風(fēng)險(xiǎn)、關(guān)鍵崗位職責(zé)和控制措施等，分解好業(yè)務(wù)部門和管理部門的職責(zé)，進(jìn)一步健全單位內(nèi)部控制體系。

（二）結(jié)合科研項(xiàng)目實(shí)施管理模式，在關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)設(shè)置崗位，將內(nèi)部控制要求深入到業(yè)務(wù)中去

科研事業(yè)單位在科研項(xiàng)目實(shí)施上有多種管理模式，應(yīng)從業(yè)務(wù)層面梳理業(yè)務(wù)流程，識(shí)別關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，在關(guān)鍵業(yè)務(wù)崗位例如預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)管理、合同管理、項(xiàng)目驗(yàn)收等設(shè)置專人負(fù)責(zé)審查監(jiān)督工作，把內(nèi)部控制的具體要求釋放到業(yè)務(wù)中去。有條件的單位應(yīng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)審人員或部門，將內(nèi)審工作人員和經(jīng)辦崗位分離開，可以增強(qiáng)專業(yè)性和獨(dú)立性。關(guān)鍵崗位審查人的選擇應(yīng)遵循“公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)”的原則，確保選用的人員業(yè)務(wù)水平和專業(yè)能力與崗位相匹配，可以深入到具體業(yè)務(wù)中去，又可以從業(yè)務(wù)中走出來(lái)思考目前管理中存在的問(wèn)題。

（三）利用信息化手段，降低管理成本和提高管理水平

在單位已有內(nèi)部管理OA系統(tǒng)、科研管理系統(tǒng)、財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)的基礎(chǔ)上搭建內(nèi)部控制系統(tǒng)，內(nèi)部控制系統(tǒng)可以直接從各模塊中獲取需要的信息數(shù)據(jù)、打通各系統(tǒng)之間的壁壘，形成信息閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通[2]。盡可能的將單位各管理事項(xiàng)流程化、信息化、數(shù)據(jù)化，利用信息化手段減輕行政管理工作的負(fù)擔(dān)，減輕人工加工處理信息的工作量，提高運(yùn)轉(zhuǎn)效率。在內(nèi)部控制系統(tǒng)中合理設(shè)置信息表單和系統(tǒng)控制，將具體的內(nèi)部控制要求嵌套到系統(tǒng)中去，利用信息數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)和異常，達(dá)到對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的事前跟蹤和事中跟蹤，更有利于全局掌握，輔助內(nèi)部控制的落實(shí)。信息數(shù)據(jù)的事后深度挖掘和利用，還可以為未來(lái)管理需求提供輔助決策信息。

（四）開展有針對(duì)性培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，培養(yǎng)業(yè)財(cái)融合綜合型人才

近幾年隨著國(guó)家財(cái)政體制、科研體制等多方面改革工作的進(jìn)行，科學(xué)事業(yè)單位適用的制度呈現(xiàn)出更新快、內(nèi)容多的特點(diǎn)，面臨著專業(yè)知識(shí)不足跟不上新制度需求的困境。單位應(yīng)牽頭組織職工開展有針對(duì)性的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，將內(nèi)控要求和管理要求分解到單位內(nèi)部的各個(gè)層級(jí)，明確各崗位的把握重點(diǎn)，強(qiáng)化職工內(nèi)部控制意識(shí)，多培養(yǎng)業(yè)財(cái)融合綜合型人才。除了內(nèi)部培訓(xùn)，單位可以聘請(qǐng)專長(zhǎng)內(nèi)控研究的專家、事務(wù)所等對(duì)單位進(jìn)行內(nèi)審，借助外部力量推進(jìn)單位內(nèi)部控制建設(shè)的落實(shí)，更好的增強(qiáng)單位資金管理的經(jīng)濟(jì)性、內(nèi)部管理的效率性和科研活動(dòng)的效果性。

總的來(lái)說(shuō)，科研事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合自身科研活動(dòng)的特點(diǎn)和規(guī)律，以業(yè)務(wù)信息流作為內(nèi)控的主線，通過(guò)健全單位內(nèi)部控制體系，識(shí)別關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，在重要崗位通過(guò)內(nèi)部控制手段加強(qiáng)管理，積極利用信息化手段輔助單位管理，開展有針對(duì)性培訓(xùn)，培養(yǎng)綜合型人才等措施，才能更好提升科學(xué)事業(yè)單位的綜合科研實(shí)力，更好推動(dòng)國(guó)家科學(xué)事業(yè)的發(fā)展。財(cái)

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