劉瀟

摘要：污水處理行業(yè)是我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，是我國(guó)較早引用社會(huì)資本開(kāi)展公私合作的領(lǐng)域之一。但由于PPP項(xiàng)目的多樣性、復(fù)雜性、長(zhǎng)期性，使得項(xiàng)目存在多重風(fēng)險(xiǎn)。本文從企業(yè)的角度出發(fā)，簡(jiǎn)述PPP模式在污水處理行業(yè)的發(fā)展歷程及優(yōu)勢(shì)，分析其投資風(fēng)險(xiǎn)，并提出有針對(duì)性的對(duì)策措施，旨在利用好PPP操作模式獲得穩(wěn)健的收益。

關(guān)鍵詞：PPP模式；污水行業(yè)；投資風(fēng)險(xiǎn)與防范

我國(guó)城鎮(zhèn)污水排放量呈逐年上升趨勢(shì)，在公共基礎(chǔ)建設(shè)中，污水處理廠的建設(shè)最為緊迫。國(guó)務(wù)院2016年頒布的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，要求到2020年階段性改善水環(huán)境質(zhì)量，縣城、城市污水處理率分別要達(dá)到85%、95%。業(yè)內(nèi)普遍預(yù)計(jì)，這將帶動(dòng)至少2萬(wàn)億元的污水處理廠的建設(shè)需求，污水處理市場(chǎng)將出現(xiàn)迅速發(fā)展的局面。一方面，地方債務(wù)限制了地方政府的投資空間，因此政府大力推廣污水處理項(xiàng)目采用PPP模式。另一方面，污水處理行業(yè)具有長(zhǎng)期穩(wěn)定的現(xiàn)金流，且污水處理費(fèi)仍有上調(diào)趨勢(shì)，是一個(gè)非常有潛力的投資市場(chǎng)。

一、PPP模式概述

（一）定義

PPP （Public-Private-Partnership），又稱PPP模式，指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府推出可行性高、產(chǎn)生額外價(jià)值的PPP項(xiàng)目，采取公開(kāi)、公平、公正競(jìng)爭(zhēng)的方式選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理、風(fēng)險(xiǎn)承受能力的社會(huì)資本，雙方在“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”的原則上，以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為合作基礎(chǔ)，訂立合作合同。由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)?，F(xiàn)階段PPP模式主要應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，它不僅是一種融資手段創(chuàng)新，更是一次行政體制、財(cái)政體制、投融資體制的創(chuàng)新。

（二）運(yùn)行方式

PPP項(xiàng)目主要運(yùn)作模式分為已建部分和新建部分。新建主要采用下列運(yùn)作方式：建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）、建設(shè)-租賃-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓（BLOT）。已建主要采用下列運(yùn)作方式：購(gòu)買-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)（BBO）、租賃-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)（LBO）、委托運(yùn)營(yíng)（O&M）。具體運(yùn)作方式的選擇主要由收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置方式等因素決定。它強(qiáng)調(diào)合作過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和項(xiàng)目的物有所值原則，根據(jù)PPP項(xiàng)目的具體情況和所處不同階段，也可采用多種模式相結(jié)合的方式進(jìn)行。

（三）實(shí)施內(nèi)容

PPP項(xiàng)目整個(gè)實(shí)施過(guò)程遵循PPP模式的基本原則，實(shí)施內(nèi)容主要分為前期、中期、后期三個(gè)階段。前期主要是進(jìn)行PPP項(xiàng)目篩選、可行性論證、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、方案編制及審核。中期進(jìn)行公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)、投資方選定、組建項(xiàng)目公司、項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、績(jī)效評(píng)價(jià)與支付等過(guò)程。后期進(jìn)行項(xiàng)目移交準(zhǔn)備、資產(chǎn)交割、項(xiàng)目后評(píng)價(jià)。

二、PPP模式在我國(guó)的發(fā)展歷程及優(yōu)勢(shì)

（一）發(fā)展歷程

中國(guó)PPP模式的發(fā)展一直采取政策先行、政策導(dǎo)向方式。1989年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于鼓勵(lì)外商投資的規(guī)定》可以被視作我國(guó)第一個(gè)關(guān)于PPP模式的相關(guān)規(guī)定。1994年后，隨著分稅制改革的推進(jìn)，地方政府的部分財(cái)權(quán)上繳中央，PPP模式成為地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要選擇。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求大量增多，政府鼓勵(lì)公私合營(yíng)及特許經(jīng)營(yíng)模式的開(kāi)展，先后出臺(tái)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》等相關(guān)政策。經(jīng)過(guò)2008年的金融海嘯，社會(huì)資本競(jìng)爭(zhēng)力下降，PPP模式開(kāi)展遭遇瓶頸。十八屆三中全會(huì)上，中央強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)體制改革要不斷推進(jìn)投融資體制改革，“要利用特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)助、政府購(gòu)買服務(wù)等方式吸引民間資本參與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)”，這可以看作我國(guó)PPP模式改革的重要信號(hào)。國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部及各部委相繼出臺(tái)了多項(xiàng)積極鼓勵(lì)政策，分別從政策層面和操作流程層面對(duì)政府與社會(huì)資本的合作予以規(guī)范和指導(dǎo)，為各類主體規(guī)范了行為準(zhǔn)則。

（二）優(yōu)勢(shì)

PPP模式的優(yōu)勢(shì)在于使政府的財(cái)政支出更少，企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)更小，社會(huì)服務(wù)獲得更高的經(jīng)濟(jì)效益和時(shí)間效益。

首先，有利于緩解地方財(cái)政壓力。地方債務(wù)限制了各級(jí)政府的投資空間，推廣PPP模式可以將適度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)引入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，將財(cái)政集中支付壓力分?jǐn)倿閹资陙?lái)按期支付，使得地方財(cái)政資金可以用到更迫切、更需要的地方，是社會(huì)供給服務(wù)的重大創(chuàng)新。

其次，有利于政府職能轉(zhuǎn)變。社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目涉及的建設(shè)、投資、融資、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等責(zé)任，政府作為監(jiān)督方和合作方，減少對(duì)直接事務(wù)的參與，主要承擔(dān)機(jī)制建設(shè)、政策指導(dǎo)、項(xiàng)目監(jiān)督管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等職責(zé)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。

最后，有利于增強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)運(yùn)行的效率和能力。污水處理行業(yè)市場(chǎng)巨大，前景好，隨著將來(lái)污水處理費(fèi)的上調(diào)，會(huì)帶來(lái)長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益，使得污水處理市場(chǎng)非常具有投資吸引力。通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性方式競(jìng)標(biāo)上的投資者都是具備先進(jìn)的行業(yè)處理技術(shù)、豐富的管理經(jīng)驗(yàn)和較高的綜合實(shí)力，這有助于項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)更高的經(jīng)濟(jì)效益和時(shí)間效益。

三、PPP模式存在的風(fēng)險(xiǎn)

任何投資都是有風(fēng)險(xiǎn)的，PPP模式靈活多變，存在的風(fēng)險(xiǎn)也具有多樣性。

（一）政策風(fēng)險(xiǎn)

第一，PPP項(xiàng)目時(shí)間跨度長(zhǎng)，往往20-30年，未來(lái)政策情況難于預(yù)測(cè)，不可能一成不變。社會(huì)資本的投資收益往往來(lái)源于政府的污水處理費(fèi)收入，不足的地方財(cái)政補(bǔ)貼。項(xiàng)目建成后，相關(guān)的收費(fèi)定價(jià)權(quán)還掌握在政府手里，是否能收回收益，取決于政府的信用程度。第二，缺乏明確的規(guī)范化流程，部分政府部門只顧著化解地方債務(wù)，而忽視了對(duì)項(xiàng)目本身的可行性論證、物有所值論證、合作方選擇、運(yùn)行監(jiān)管以及績(jī)效評(píng)價(jià)考核等環(huán)節(jié)的嚴(yán)格監(jiān)管，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目雖然落地?cái)?shù)量很多，但由于前期環(huán)節(jié)未能規(guī)范化，導(dǎo)致項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中問(wèn)題也很多。

（二）運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

第一，政府過(guò)度參與。PPP方案多是由政府設(shè)計(jì)的，運(yùn)營(yíng)企業(yè)不參與設(shè)計(jì)，政府對(duì)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)考慮不夠充分，會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)出現(xiàn)困境。第二，唯一性不能保障。PPP項(xiàng)目中標(biāo)企業(yè)依靠特許經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)取得未來(lái)20-30年的收入，唯一性通常通過(guò)與當(dāng)?shù)卣勁写_定，目前PPP政策中尚未有對(duì)唯一性的明確規(guī)定，當(dāng)唯一性喪失，項(xiàng)目收益將受到嚴(yán)重影響。第三，無(wú)法自由定價(jià)。污水處理項(xiàng)目是準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，定價(jià)通常是由政府部門決定，無(wú)法由運(yùn)營(yíng)企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)情況決定，缺乏靈活性。目前頒布的PPP模式改革的相關(guān)政策中強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”，若無(wú)法按市場(chǎng)價(jià)格調(diào)整，收入嚴(yán)重低于預(yù)期，將會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目資金緊缺，難以順利推進(jìn)。

（三）財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

第一，財(cái)務(wù)預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)對(duì)PPP項(xiàng)目投資可行性分析不全面，對(duì)項(xiàng)目整體的投入及回報(bào)測(cè)算不準(zhǔn)確，導(dǎo)致投資偏離預(yù)計(jì)情況，多項(xiàng)工作無(wú)法開(kāi)展。第二，融資風(fēng)險(xiǎn)。污水處理項(xiàng)目主要包括前期建設(shè)（管網(wǎng)和廠區(qū)）和運(yùn)營(yíng)兩部分，融資體量大、投資跨度時(shí)期長(zhǎng)，在前期建設(shè)和后期運(yùn)營(yíng)都需要投入大量資金，資金籌措壓力非常大，融資跟不上，資金鏈斷裂很可能導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。銀行貸款的融資條件比較嚴(yán)格，需要設(shè)置許多擔(dān)保條件，約束較大，受限制較多。貸款利率是浮動(dòng)利率易受市場(chǎng)環(huán)境波動(dòng)，融資成本也隨之變動(dòng)，融資成本高。第三，涉稅風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于PPP項(xiàng)目實(shí)際操作下的涉稅問(wèn)題分布在各個(gè)稅法條例中，PPP模式涉及稅收問(wèn)題缺乏針對(duì)性。

四、風(fēng)險(xiǎn)防范措施

（一）強(qiáng)化政策機(jī)制

第一，細(xì)化合同保障權(quán)益。根據(jù)具體項(xiàng)目情況，準(zhǔn)確估計(jì)項(xiàng)目運(yùn)行中的政策風(fēng)險(xiǎn)因素、影響比重及其發(fā)生的概率，有針對(duì)性地細(xì)化合作條款，明確合作期內(nèi)雙方權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)，包括合作期限、服務(wù)內(nèi)容以及項(xiàng)目結(jié)束后的移交事項(xiàng)等。第二，對(duì)于可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)后續(xù)可以簽訂補(bǔ)充合同，約定政府和社會(huì)資本方各自承擔(dān)的責(zé)任比例。第三，完善項(xiàng)目退出、中止機(jī)制。當(dāng)項(xiàng)目達(dá)不到預(yù)期，應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)中止、退出機(jī)制，合理保障企業(yè)方的利益。

（二）完善營(yíng)運(yùn)體系

第一，主導(dǎo)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理。組建項(xiàng)目公司，企業(yè)方出資比例應(yīng)超50%，對(duì)公司擁有實(shí)際控制權(quán)。按照《公司法》規(guī)定設(shè)立股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，在公司章程中明確各自權(quán)利、義務(wù)。董事會(huì)成員依照章程約定參與項(xiàng)目的日常運(yùn)營(yíng)管理與決策，減少政府的干預(yù)行為。第二，建立利益補(bǔ)償機(jī)制。污水處理行業(yè)屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，不能為了牟取暴利而降低服務(wù)水平和質(zhì)量，應(yīng)與政府合理確定提供服務(wù)價(jià)格以及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的合理平衡。第三，建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。企業(yè)方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，政府方負(fù)責(zé)國(guó)家政策、法律規(guī)定、操作規(guī)范等宏觀調(diào)控，雙方共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)項(xiàng)目出現(xiàn)達(dá)不到預(yù)期收益情形時(shí)，需要政府共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，可以采取補(bǔ)貼等方式彌補(bǔ)企業(yè)方損失。

（三）降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

第一，做好投資分析。做好PPP項(xiàng)目的可行性分析，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行盈利能力分析和償債能力分析，將財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)作為決策的依據(jù)。包括投資及運(yùn)營(yíng)成本與收益測(cè)算，投資回收期測(cè)算。充分研究整個(gè)項(xiàng)目的融資模式，做好融資計(jì)劃，包括資金來(lái)源、資金結(jié)構(gòu)、融資成本、用款計(jì)劃等，提高項(xiàng)目預(yù)期收益預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性，盡早邀請(qǐng)金融機(jī)構(gòu)介入，結(jié)合金融機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)確定合作模式和操作方案，使得后續(xù)融資方案能落實(shí)到位。應(yīng)考慮多種方案的融資模式，比較各種融資模式的綜合成本，選擇最優(yōu)的融資方案。第二，拓寬融資渠道。PPP模式有很多種，針對(duì)具體采用的操作模式在不同的階段采取不同的融資模式。例如：在項(xiàng)目建設(shè)期可采用項(xiàng)目收益?zhèn)绞饺谫Y，在項(xiàng)目建成后可采用資產(chǎn)證券化的方式融資，同時(shí)，以項(xiàng)目收益權(quán)做擔(dān)保進(jìn)行質(zhì)押融資也是一個(gè)非常好的方式。利用好政府紅利政策，積極爭(zhēng)取地方和中央政府財(cái)政資金的補(bǔ)助，積極爭(zhēng)取PPP專項(xiàng)基金的支持。第三，做好稅收籌劃。準(zhǔn)確判斷項(xiàng)目不同階段的納稅義務(wù)，準(zhǔn)確預(yù)測(cè)稅收成本，充分享受稅收優(yōu)惠，在合同中明確相關(guān)涉稅風(fēng)險(xiǎn)，正確處理各種涉稅問(wèn)題，減少稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

五、結(jié)束語(yǔ)

隨著污水處理需求的日益擴(kuò)張，未來(lái)污水處理行業(yè)是非常有前景的。國(guó)家應(yīng)積極鼓勵(lì)社會(huì)資本參與投資，對(duì)于企業(yè)方來(lái)說(shuō)，應(yīng)該結(jié)合企業(yè)自身的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，做好投資分析，把重點(diǎn)放在分析項(xiàng)目的具體風(fēng)險(xiǎn)上，針對(duì)性地制定好風(fēng)險(xiǎn)防范措施，合理控制風(fēng)險(xiǎn)，讓企業(yè)獲得長(zhǎng)期、穩(wěn)定、合理的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。財(cái)

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