【摘要】株洲市是全國(guó)首批PPP模式改革試點(diǎn)城市。我們?cè)诜治鑫覈?guó)PPP模式發(fā)展實(shí)踐和存在的主要問(wèn)題的基礎(chǔ)上，分析了株洲市近三年P(guān)PP模式的發(fā)展情況，并提出了株洲市進(jìn)一步推進(jìn)PPP模式的思路與政策建議。

【關(guān)鍵詞】株洲 PPP模式 思路與建議

一、PPP投融資模式的內(nèi)涵與特征

PPP模式（Public Private Partnership）是政府與社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)的合作模式。PPP包括外包類、特許經(jīng)營(yíng)類、私有化類三大類，在我國(guó)目前開(kāi)展的PPP模式主要包括BOT、BT、BOO、BOOT及ROT，在選擇PPP模式時(shí)主要考慮收費(fèi)定價(jià)、投資收益、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、融資和改擴(kuò)建需求及項(xiàng)目期滿處置等因素。PPP模式具有以下幾個(gè)特征：第一，PPP模式是公共部門與私人部門之間的合作模式；第二，PPP合作的領(lǐng)域是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供，合作的目的是提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。第三，PPP合作要實(shí)現(xiàn)利益共享，合作共贏，同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

二、我國(guó)PPP模式發(fā)展實(shí)踐和存在的主要問(wèn)題

（一）我國(guó)PPP模式發(fā)展實(shí)踐

推行PPP模式是我國(guó)城市建設(shè)投融資體制改革與創(chuàng)新的重要舉措，不僅有利于減輕地方政府債務(wù)壓力，更重要的是有利于提高我國(guó)公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率，進(jìn)而倒逼政府職能轉(zhuǎn)變和相關(guān)制度體系變革。

1995年，原對(duì)外經(jīng)貿(mào)合作部出臺(tái)了《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問(wèn)題的通知》，這是我國(guó)最早關(guān)于PPP的相關(guān)政策。為了鼓勵(lì)民間資本參與參與公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)，2001年12月，原國(guó)家計(jì)委發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間資本的若干意見(jiàn)的通知》，明確“鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本以獨(dú)資、合作、聯(lián)營(yíng)、參股特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)”。2010年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本健康投資發(fā)展的若干意見(jiàn)》，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、市政公用事業(yè)和政策性住房建設(shè)領(lǐng)域、社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域等。2014年9月，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，完善了財(cái)政投入及管理方式。2014年11月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出了在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域創(chuàng)新投融資的具體意見(jiàn)。隨著PPP模式的進(jìn)一步推進(jìn)，需要各層面的政策法規(guī)不斷完善，確保PPP模式健康快速發(fā)展。

在PPP模式相關(guān)政策制度建設(shè)過(guò)程中，我國(guó)PPP項(xiàng)目也在實(shí)踐中不斷發(fā)展。早在1990年我國(guó)就開(kāi)始實(shí)施了PPP項(xiàng)目，1994年，刺桐大橋是我國(guó)最早采用引入國(guó)內(nèi)民營(yíng)資本的BOT方式建設(shè)的路橋項(xiàng)目，2007年有107個(gè)項(xiàng)目采用了PPP模式，截止2015年，我國(guó)采用PPP模式運(yùn)作的項(xiàng)目超過(guò)1000個(gè)，總計(jì)投資額超過(guò)9000億元，主要分布在能源、水務(wù)與污水處理、交通和通信領(lǐng)域。采用特許經(jīng)營(yíng)、運(yùn)營(yíng)與維護(hù)、租賃合約等形式的PPP模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域得到了應(yīng)用，其中以BOT特許經(jīng)營(yíng)的應(yīng)用最為廣泛。經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，已形成PPP模式運(yùn)作的諸多典型案例，具體包括泉州刺洞大橋、北京地鐵四號(hào)線、上海萃奉金高速公路、南京地鐵一號(hào)線、南京長(zhǎng)江三橋等項(xiàng)目，這些項(xiàng)目取得的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)為我國(guó)今后PPP項(xiàng)目建設(shè)提供了重要的參考。進(jìn)入2015年，PPP項(xiàng)目的發(fā)展步伐得到進(jìn)一步加快，在2015年3月，國(guó)家發(fā)改委與國(guó)家開(kāi)發(fā)行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)開(kāi)發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》；2015年4月，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、交通部、水利部、人民銀行等六部委聯(lián)合發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》；2015年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》；同月國(guó)家發(fā)改委公布了PPP項(xiàng)目庫(kù)1043個(gè)項(xiàng)目，總投資1.97萬(wàn)億元。

（二）存在的主要問(wèn)題

隨著PPP模式的推進(jìn)，各級(jí)政府對(duì)PPP熱情很高，但社會(huì)資本則相對(duì)冷靜，目前我國(guó)各級(jí)政府推出的PPP項(xiàng)目中，只有十分之一左右的項(xiàng)目與社會(huì)資本達(dá)成初步意愿。我國(guó)PPP項(xiàng)目推進(jìn)中，暴露出了很多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在下面幾個(gè)方面。

1.對(duì)PPP模式的本質(zhì)認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，導(dǎo)致政府與市場(chǎng)的職能界限不清。部分專家學(xué)者和政府部門將PPP單純地詮釋為一種新的城鄉(xiāng)基建融資模式。特別是在宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)回落背景下，有關(guān)部門和地方政府將PPP模式誤導(dǎo)為一種投資刺激工具和政策安排。將PPP理解為一種新的融資安排是明鮮的認(rèn)識(shí)偏差，雖然PPP客觀上會(huì)產(chǎn)生社會(huì)融資效應(yīng)，不過(guò)就其本質(zhì)而言，PPP模式是為了更有效地滿足社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求，更充分地利用好政府財(cái)政資源，進(jìn)而促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

2.缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)體系，未形成穩(wěn)定的法律環(huán)境。PPP項(xiàng)目投資周期長(zhǎng)，通常不會(huì)在一屆政府任期內(nèi)完成，需要建立誠(chéng)信、穩(wěn)定的合作關(guān)系，需要穩(wěn)定的法律環(huán)境保障。國(guó)家相關(guān)部門和地方政府為推進(jìn)PPP模式發(fā)展，出臺(tái)了很多規(guī)章制度和政策，但這些規(guī)章制度和政策可變動(dòng)性很強(qiáng)，而且政出多門，社會(huì)資本與政府的合作過(guò)程中，面臨著政府違約的風(fēng)險(xiǎn)；與此同時(shí)，社會(huì)資本在維權(quán)追責(zé)方面處于弱勢(shì)地位，對(duì)公共投資領(lǐng)域投資存在很多顧慮，缺乏穩(wěn)定的投資預(yù)期，不敢輕易進(jìn)入PPP投資項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)，缺乏穩(wěn)定的法律環(huán)境，離開(kāi)了相應(yīng)的法律、法規(guī)作保障，社會(huì)資本的進(jìn)入就會(huì)存在根本性的障礙。

3.PPP項(xiàng)目落地過(guò)程中出現(xiàn)很多偏差，形成潛在風(fēng)險(xiǎn)。各級(jí)地方政府推廣PPP項(xiàng)目熱情很高，推出了一系列PPP投資項(xiàng)目，但很對(duì)屬于偽PPP項(xiàng)目。加上經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷增多，地方政府地方債務(wù)壓力大，導(dǎo)致一些地方政府通過(guò)政府承諾、讓利、捆綁當(dāng)?shù)靥厣Y源等方式進(jìn)行項(xiàng)目策劃，將政府招商引資的政策優(yōu)惠的一套做法用到了PPP項(xiàng)目上，最后還是需要政府買單，不僅沒(méi)有減輕地方政府的債務(wù)壓力，反而增加了政府債務(wù)，形成新的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。而且由于在公共服務(wù)領(lǐng)域推出的很多PPP項(xiàng)目，前期投資大，但盈利前景不明確，導(dǎo)致社會(huì)資本合作意愿不高。據(jù)民生證券了解，截止2015年6月，國(guó)家相關(guān)部門推介的1043個(gè)PPP項(xiàng)目，簽約資金2100億元，僅占總額的1/8。

4.存在的其他問(wèn)題。一是項(xiàng)目策劃的指導(dǎo)思想上存在偏差。地方政府推出的項(xiàng)目基本上偏向于沒(méi)有現(xiàn)金流或現(xiàn)金流缺乏的投資項(xiàng)目，沒(méi)有充分考慮社會(huì)資本的利益訴求。二是缺乏有效的退出機(jī)制，影響社會(huì)資本投資的積極性。三是民營(yíng)企業(yè)偏重于建設(shè)，缺乏專業(yè)的運(yùn)用能力。

三、株洲PPP投融資發(fā)展現(xiàn)狀

（一）積極推進(jìn)投融資體制改革，形成多元投融資格局

株洲是國(guó)家確定的62個(gè)新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)的城市之一，從2014年底開(kāi)始，株洲市以試點(diǎn)任務(wù)為中心，大力改革投融資體制，促進(jìn)投融資方式從要素驅(qū)動(dòng)為主轉(zhuǎn)向信用驅(qū)動(dòng)為主，形成了政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作與社會(huì)參與的多元投融資格局。通過(guò)深化改革，將8家市級(jí)政府性投融資公司進(jìn)行了重組，出臺(tái)了規(guī)范市本級(jí)政府性項(xiàng)目投融資管理的辦法，建立了“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制。株洲市設(shè)立了5.3億元的專項(xiàng)發(fā)展基金和6億元的償債基金，以此為基礎(chǔ)，與銀行合作設(shè)立4個(gè)專項(xiàng)基金，總規(guī)模達(dá)到85億元，由此可撬動(dòng)社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)融資500億元，形成了財(cái)政資金—股權(quán)資金—信貸資金和社會(huì)資金逐級(jí)放大的投入模式。

（二）完善規(guī)章政策，推進(jìn)PPP項(xiàng)目落地

株洲是全國(guó)首批PPP模式試點(diǎn)城市，2015年3月，株洲市人民政府頒發(fā)了《關(guān)于規(guī)范市本級(jí)政府性項(xiàng)目投融資管理意見(jiàn)》，對(duì)政府與社會(huì)資本合作模式（PPP模式）作出了明確規(guī)定。2014年12月，湖南省發(fā)布首批30個(gè)PPP示范項(xiàng)目，株洲市楓溪污水處理廠一期入列。2015年7月，湖南省第二批PPP（政府和社會(huì)資本合作）52個(gè)示范項(xiàng)目名單對(duì)外公布，株洲市有5個(gè)項(xiàng)目入選，分別為有軌電車2號(hào)線一期項(xiàng)目、市城市排水有限公司PPP項(xiàng)目、市機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)丝荚囍行腜PP項(xiàng)目、醴陵官莊水廠工程、酒埠江生態(tài)新鎮(zhèn)建設(shè)，總投資達(dá)66.12億元。2016年5月，湖南省第三批117個(gè)PPP項(xiàng)目，株洲市有四個(gè)項(xiàng)目入選，分別是天易科技城自主創(chuàng)業(yè)園工程、醴陵市東城大道醴陵段建設(shè)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目、醴陵市淥江古城之瓷城古韻文化休閑帶建設(shè)項(xiàng)目、醴陵市淥江新城核心區(qū)工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，總投資115.25億元

四、株洲推行PPP投融資模式的思路與建議

（一）要充分認(rèn)識(shí)PPP模式對(duì)提升公共服務(wù)效率的重要性

株洲作為首批PPP模式的試點(diǎn)城市，必須充分認(rèn)識(shí)國(guó)家大力推行PPP模式的根本目的，否則就會(huì)偏離方向。PPP模式作為投融資制度的創(chuàng)新，是我國(guó)制度供給的偉大創(chuàng)新，通過(guò)引進(jìn)社會(huì)資本進(jìn)入公共產(chǎn)品與服務(wù)領(lǐng)域，將極大地緩解地方政府公共財(cái)政資金的壓力，緩解地方政府債務(wù)壓力，但必須充分認(rèn)識(shí)到PPP的根本目的是要提高公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給效率，倒逼政府職能轉(zhuǎn)變與制度體系變革。因此，要防止偽PPP項(xiàng)目的出現(xiàn)，避免通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債進(jìn)行變相融資的行為。

（二）完善相關(guān)制度和政策

株洲市應(yīng)盡快出臺(tái)政府與社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)，需要制定統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目規(guī)范的操作流程；制定鼓勵(lì)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的相關(guān)政策措施，如PPP項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)助資金，應(yīng)該享受的稅收優(yōu)惠和行政事業(yè)性收費(fèi)的減免，應(yīng)該享受的財(cái)政扶持政策等；建立株洲市基礎(chǔ)設(shè)施投資基金。

（三）項(xiàng)目選擇與運(yùn)營(yíng)上要充分考慮社會(huì)資本合理回報(bào)與投資風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)資本投資公共產(chǎn)品與服務(wù)領(lǐng)域不是做慈善事業(yè)，其本質(zhì)是要逐利和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。因此，所有的項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)過(guò)程中，要與參與的利益方充分溝通；需要設(shè)計(jì)項(xiàng)目預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)，并且明確一定年限后需對(duì)某些風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行重新評(píng)估，調(diào)整個(gè)別條款；同時(shí)設(shè)計(jì)社會(huì)資本退出機(jī)制。社會(huì)資本綜合融資成本在8%左右，考慮回報(bào)，就要在9%左右，如果政府確定的綜合融資成本低于9%，就意味著該項(xiàng)目吸引力不大。株洲市作為試點(diǎn)城市，要舍得將好資源拿出來(lái)與社會(huì)資本對(duì)接合作，在定價(jià)機(jī)制上要敢于突破，形成政府與社會(huì)資本之間合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

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基金項(xiàng)目：本文系2016年株洲市社科聯(lián)課題（社科基金項(xiàng)目）《株洲推行PPP投融資模式的思路與政策研究》（課題編號(hào)：ZZSK16026）的階段性研究成果。

作者簡(jiǎn)介：譚文培（1965-），男，湖南攸縣人，碩士，教授，主要研究方向：金融理論與金融監(jiān)管。