何佰洲+　劉晨

摘要： 鑒于我國(guó)在PPP模式的實(shí)踐中存在諸多不足，本文分析并借鑒處于領(lǐng)先地位的英國(guó)和加拿大PPP先進(jìn)發(fā)展模式的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，并通過(guò)對(duì)目前我國(guó)典型PPP 模式案例分析，從合同糾紛、成本費(fèi)用和私有制懷疑這三個(gè)方面提出推廣 PPP 模式發(fā)展的對(duì)策建議，即加快健全法制建設(shè)和機(jī)制建設(shè)、拓寬融資渠道、改善PPP模式運(yùn)行環(huán)境等，從而達(dá)到加速我國(guó)PPP模式發(fā)展的目的，提高PPP模式的應(yīng)用價(jià)值。

Abstract： As China has many deficiencies in practice of PPP model， this paper analyzes and draws lessons from the UK and Canadas PPP mode which is in the leading position. And through the analysis for the typical PPP mode case， from the three aspects of contract disputes， cost， and private ownership doubt， this paper puts forward countermeasures and suggestions for the promotion of PPP model development， such as accelerating the establishment of mechanism construction and legal system construction， broadening the financing channels， improving the operating environment of the PPP mode etc.， so as to achieve the purpose of speeding up the development of PPP model in China and improve the application value of PPP model.

關(guān)鍵詞： PPP模式；合同糾紛；成本費(fèi)用；私有制懷疑

Key words： PPP model；contract dispute；cost；private ownership doubt

中圖分類號(hào)：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2016）30-0226-05

0 引言

PPP模式（Public-Private-Partners公私合營(yíng)模式）即公共部門(mén)與私人企業(yè)合作模式是指政府營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式[1]。世界各國(guó)對(duì)于PPP的定義各不相同（如表1所示）。

表1列舉了各國(guó)對(duì)PPP模式的定義，歸納而出：PPP模式最主要的是相互之間的合作關(guān)系，通常是由政府部門(mén)作為牽頭提供PPP項(xiàng)目，私營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目整體的設(shè)計(jì)、建設(shè)、后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)建設(shè)周期全過(guò)程，通過(guò)適當(dāng)?shù)恼顿M(fèi)或使用者付費(fèi)回收利潤(rùn)，政府部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管和協(xié)調(diào)，以期實(shí)現(xiàn)以最低成本獲得高質(zhì)量的社會(huì)公眾服務(wù)水平。中國(guó)將PPP模式定義為政府部門(mén)與社會(huì)資本在公共設(shè)施或服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期的伙伴關(guān)系，其合作方式為特許權(quán)協(xié)議[2]?，F(xiàn)如今，PPP模式已成為投融資市場(chǎng)中最新型的力量，對(duì)整個(gè)金融界產(chǎn)生了巨大的作用，一方面為政府投融資提供新的思路，可以緩解政府建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的壓力[3]，一方面也為企業(yè)創(chuàng)造了利潤(rùn)和潛在的宣傳價(jià)值。

1 PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)2007年德勤提出的PPP的市場(chǎng)成熟度理論，將各國(guó)的PPP發(fā)展程度劃分為三個(gè)主要階段：發(fā)展中的，活躍而尚未成熟的和已經(jīng)高度穩(wěn)定發(fā)展相對(duì)成熟的PPP市場(chǎng)。基于不同的國(guó)家發(fā)展和現(xiàn)狀，英國(guó)和加拿大的PPP法律體系相當(dāng)健全完備，已處于十分成熟的階段，出臺(tái)了一系列政策包括法制機(jī)制的改革。依據(jù)2012年出臺(tái)的國(guó)際合作伙伴公告調(diào)查顯示，全球五大PPP排行前列的最熱門(mén)市場(chǎng)中加拿大位于第一，英國(guó)位于第五。歐洲市場(chǎng)的名義總投資高達(dá)3533億元，領(lǐng)先于排行第二的亞洲和澳大利亞市場(chǎng)（1872億元）將近1700億元。中低收入國(guó)家則普遍起步較晚，發(fā)展不均衡，在發(fā)展中存在諸多問(wèn)題，發(fā)展多次遇到瓶頸，缺乏完整的規(guī)范法律體制和完善的管理機(jī)制，導(dǎo)致PPP模式的運(yùn)行環(huán)境困難。

隨著PPP模式的飛速發(fā)展，在國(guó)際上仍然未有一套通用的專門(mén)的PPP法。依據(jù)各國(guó)的政治內(nèi)外環(huán)境的差異明顯，很多國(guó)家已對(duì)于PPP項(xiàng)目設(shè)置自己的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行約束。例如有些采取大陸法系的國(guó)家常通過(guò)設(shè)置單獨(dú)的行政法規(guī)來(lái)明確PPP項(xiàng)目的責(zé)權(quán)利關(guān)系，政府與私營(yíng)企業(yè)之間的合同約定不能違反行政法律的基本原則，并且將雙方的權(quán)利規(guī)整實(shí)施，如政府享有單方面取消合同的權(quán)利，為了公共利益政府享有單方面變更合同的權(quán)利，私營(yíng)企業(yè)享有合同談判權(quán)和在建設(shè)期間由于政府疏忽或不可抗力因素等非企業(yè)方責(zé)任而導(dǎo)致的項(xiàng)目成本增加補(bǔ)償權(quán)；與之相反的是，在大多數(shù)采取普通法系的國(guó)家，則沒(méi)有專門(mén)的PPP項(xiàng)目約束守則，基本上由普通法律如民法、勞動(dòng)法等來(lái)規(guī)定商業(yè)交易的幾乎所有的基本原則，PPP法律體系欠缺。我國(guó)的法律機(jī)制尚不完善，市場(chǎng)體制不健全，PPP模式的發(fā)展具有很多問(wèn)題。

2 中國(guó)PPP模式的案例分析

PPP模式于20世紀(jì)80年代引入到中國(guó)，可供考察的最早的典型案例是1984年深圳沙頭角B電廠的建設(shè)采用PPP模式，是我國(guó)PPP模式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的標(biāo)志。從英國(guó)的PFI模式存在的問(wèn)題來(lái)看，世界范圍內(nèi)的PPP模式均存在同樣的問(wèn)題，而各國(guó)政治環(huán)境和市場(chǎng)的變化，PPP模式的發(fā)展也存在自身獨(dú)有的特點(diǎn)。

2.1 刺桐大橋項(xiàng)目

刺桐大橋項(xiàng)目是20世紀(jì)90年代初一個(gè)備受爭(zhēng)議的泉州市項(xiàng)目。項(xiàng)目實(shí)施初期，通過(guò)公平公正誠(chéng)實(shí)信用原則進(jìn)行招標(biāo)確立了第二航務(wù)工程局為施工單位，采取BOT模式于1997年正式投入使用，工程質(zhì)量達(dá)到全優(yōu)。1997年至2006年間刺桐大橋項(xiàng)目創(chuàng)造了收益佳績(jī)，但此后在后繼建成的多座大橋等競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的強(qiáng)烈沖擊下呈現(xiàn)大幅度下滑。

究其原因，合同簽訂時(shí)的規(guī)范文本缺乏，刺桐大橋空有SPV的框架但未有雙方都承認(rèn)的契約文本，法律意識(shí)淡薄，就如何應(yīng)對(duì)未來(lái)不確定情況的發(fā)生雙方未能達(dá)成滿意的解決方案，引發(fā)多重性的合同爭(zhēng)議，索賠得不到合理解決；面對(duì)順濟(jì)大橋、筍江大橋、后渚大橋、晉江大橋、黃龍大橋、田安大橋多個(gè)項(xiàng)目相繼建成通行而造成的利益分割，由于沒(méi)有與政府部門(mén)的相關(guān)協(xié)議或補(bǔ)貼允諾，社會(huì)資本方完全處于被動(dòng)地位，既無(wú)法與已經(jīng)換屆的政府做有效的溝通，也拿不出有利的契約證據(jù)和政府進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的處理措施，投資方經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益未能得到充分保障，也缺乏政府批準(zhǔn)的配套服務(wù)設(shè)施。造成了項(xiàng)目的失敗，也給了我國(guó)的PPP模式的發(fā)展以實(shí)際的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，如何合理地應(yīng)用PPP模式，切合政府和社會(huì)資本雙方的利益發(fā)展PPP模式。

2.2 濟(jì)青高鐵項(xiàng)目

中國(guó)的濟(jì)青高鐵項(xiàng)目是第一條以地方投資為主的PPP模式實(shí)施成功的高速鐵路，對(duì)于該項(xiàng)目，濰坊市財(cái)政局通過(guò)授權(quán)按照公開(kāi)招標(biāo)—資格預(yù)審—競(jìng)爭(zhēng)性磋商的方式，吸引了十幾家社會(huì)資本爭(zhēng)相報(bào)名，確定中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行作為社會(huì)資本合作方與其合資成立SPV（項(xiàng)目公司）。規(guī)定投資收益率不高于6.69%/年，主要來(lái)源為運(yùn)營(yíng)收益，不足部分由政府的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼彌補(bǔ)，SPV合作期15年，社會(huì)資本享受高鐵運(yùn)營(yíng)分紅和財(cái)政可行性缺口補(bǔ)貼，政府享受未來(lái)股權(quán)優(yōu)先運(yùn)作權(quán)。該項(xiàng)目中濟(jì)青高鐵為了擴(kuò)大社會(huì)資本的參與度，山東省專門(mén)制定了一系列優(yōu)惠政策，包括用電按價(jià)格優(yōu)惠、客流穩(wěn)定后提高票價(jià)、增加第三產(chǎn)業(yè)收入彌補(bǔ)資金缺口，合同對(duì)雙方責(zé)權(quán)利有明確界定，對(duì)項(xiàng)目收益進(jìn)行合理的分配。為了降低風(fēng)險(xiǎn)，增加社會(huì)資本的信心，在項(xiàng)目前期濟(jì)青高鐵建立了財(cái)務(wù)測(cè)算模型預(yù)測(cè)項(xiàng)目收益和前景，表示濟(jì)青高鐵是值得投資的PPP項(xiàng)目。

濟(jì)青高鐵項(xiàng)目中合同規(guī)定明細(xì)，雙方責(zé)權(quán)利基本對(duì)等，政府對(duì)于私營(yíng)企業(yè)有足夠的補(bǔ)償措施從而降低了私營(yíng)企業(yè)的憂慮，提高了積極性；高效率的運(yùn)作模式降低了成本費(fèi)用，制定的一系列優(yōu)惠政策為后期的盈利做好了鋪墊；政府在項(xiàng)目中扮演著監(jiān)督者的角色，均衡雙方利益合理制定收益率避免了項(xiàng)目的私有化，使項(xiàng)目真正能做到為國(guó)家人民謀福利，且又增強(qiáng)了私營(yíng)企業(yè)對(duì)PPP模式的信心。它的成功為中國(guó)的PPP模式提供了重要的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是中國(guó)首次運(yùn)行成功的PPP項(xiàng)目。

我國(guó)的PPP項(xiàng)目運(yùn)行存在著許多問(wèn)題，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)彌補(bǔ)本國(guó)的PPP模式的不足是一項(xiàng)重大的課題?，F(xiàn)通過(guò)對(duì)英國(guó)和加拿大這兩個(gè)國(guó)家領(lǐng)先的PPP模式發(fā)展策略進(jìn)行分析探究，以加速我國(guó)PPP模式的發(fā)展水平，一方面提高政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的辦事效率獲得優(yōu)質(zhì)的服務(wù)水平，另一方面搞好價(jià)值工程，使雙方用最合適的合作成本達(dá)到彼此的利益最大化。

3 英國(guó)和加拿大PPP模式的運(yùn)行

3.1 英國(guó)PPP模式的運(yùn)行發(fā)展

在英國(guó)PPP模式的發(fā)展一波三折，但仍舊十分成功。英國(guó)采用標(biāo)準(zhǔn)的PPP合同而不是專門(mén)的綜合的PPP法來(lái)指引項(xiàng)目的建設(shè)，合同體制相對(duì)完全。1992年11月提出PFI（私人融資計(jì)劃）是PPP模式最早的雛形。1997年公私合營(yíng)模式率先在英國(guó)實(shí)施，在全世界內(nèi)的應(yīng)用已成為一種趨勢(shì)[4]。2006年P(guān)PP模式的應(yīng)用達(dá)到頂峰，后來(lái)經(jīng)過(guò)全球金融危機(jī)的影響呈現(xiàn)下滑趨勢(shì)，到2012年英國(guó)出臺(tái)PF2，提出了對(duì)PFI的一系列改革措施。

英國(guó)財(cái)政部在2014年12月發(fā)布的報(bào)告中指出，英國(guó)在2014年3月之前一共出臺(tái)了728個(gè)PPP項(xiàng)目，總資本投入已達(dá)到566億英鎊。其中政府部門(mén)單一費(fèi)用小幅度增長(zhǎng)，私人部門(mén)也呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)（如圖1所示），仍然與政府部門(mén)投資差別比率較大。在截至2012年的717個(gè)項(xiàng)目資金已到位項(xiàng)目中，教育部份額最高，占了166個(gè)項(xiàng)目，衛(wèi)生部、交通部、國(guó)防部由高到低依次為118、62和46個(gè)項(xiàng)目。在項(xiàng)目應(yīng)用領(lǐng)域上最廣的是學(xué)校、醫(yī)院、市政建設(shè)、司法公共安全、交通、垃圾和污水處理這些主要的公共基礎(chǔ)設(shè)施（如表2所示）。

然而，PFI經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，逐漸暴露了一系列的問(wèn)題。自2006年之后，PFI項(xiàng)目整體呈現(xiàn)下滑趨勢(shì)，金融危機(jī)帶來(lái)了對(duì)資本主義市場(chǎng)的巨大沖擊，不僅是一個(gè)導(dǎo)火索，使PFI缺陷更加明顯，問(wèn)題重重。

一是合同糾紛：PPP模式大多應(yīng)用在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，政府自PPP模式下要協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，要受到合同的約束，可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)公共服務(wù)設(shè)施控制力下降，靈活度降低，從而降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，引起合同糾紛。二是高額的費(fèi)用成本：首先在PPP模式中，私營(yíng)部門(mén)盈利不菲，私人融資成本顯著高于政府舉債成本，比如喬安·肖爾在對(duì)率先采用PFI的12家醫(yī)院項(xiàng)目的研究調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)英國(guó)的國(guó)債收益率已顯著低于58%的平均資金股權(quán)收益率，政企收入明顯不均衡。其次，在項(xiàng)目前期招投標(biāo)過(guò)程中，由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，項(xiàng)目需要深入研究探討，政府與企業(yè)進(jìn)行交涉過(guò)程成本增加，一個(gè)典型的例子就是倫敦地鐵改建的PPP項(xiàng)目中，政企雙方簽訂PPP合同花費(fèi)了4億英鎊左右，而項(xiàng)目的總成本才157億英鎊，幾乎占了總成本的3%，出現(xiàn)了頭重腳輕的局面。三是容易引發(fā)私有化懷疑：在PPP模式中私營(yíng)部門(mén)扮演著舉足輕重的角色，幾乎承攬了建造乃至運(yùn)營(yíng)全過(guò)程，這就導(dǎo)致人們認(rèn)為政府的角色黯然失色，不能發(fā)揮作用，不久的將來(lái)可能會(huì)被企業(yè)替代，PPP模式就是漸進(jìn)式私有化的特洛伊木馬。在很大程度上給PPP模式的推廣造成了阻礙。為了拯救金融危機(jī)出現(xiàn)的巨大財(cái)政漏洞，2012年英國(guó)政府正式出臺(tái)了PF2，提出了對(duì)PFI的問(wèn)題的改進(jìn)措施，以此來(lái)提高社會(huì)資本的積極性，增加他們的信心，提高市場(chǎng)的靈活度。

PF2的總體改革措施以透明化公共信息共享、調(diào)整公共股權(quán)結(jié)構(gòu)、持續(xù)改進(jìn)PPP模式和以實(shí)現(xiàn)VFM（物有所值）為主（如表3所示）。這在很大程度彌補(bǔ)了PFI的缺陷，全面調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，拯救了PFI在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)萎靡不振的現(xiàn)狀，緩解了英國(guó)當(dāng)時(shí)的PPP市場(chǎng)的蕭條，重振了PPP的發(fā)展。

3.2 加拿大PPP模式的運(yùn)行發(fā)展

相比較英國(guó)長(zhǎng)時(shí)間PPP市場(chǎng)的低迷來(lái)看，加拿大的PPP市場(chǎng)不僅未受到金融危機(jī)的影響，活躍度還一直持續(xù)不減，堪稱世界一流。加拿大的PPP模式在世界上都是公認(rèn)的最佳典范。加拿大發(fā)展PPP最開(kāi)始是由省一級(jí)政府在積極推動(dòng)，促進(jìn)了PPP的廣泛應(yīng)用，經(jīng)過(guò)多年在PPP行業(yè)的摸爬滾打形成經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)的積累，開(kāi)創(chuàng)了獨(dú)樹(shù)一幟具有加拿大特色的PPP模式。由于省一級(jí)政府主要分管教育、交通、醫(yī)療等基礎(chǔ)建設(shè)設(shè)施，因此最初的PPP也主要是這些基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域在采用（如圖2所示）。

加拿大政府對(duì)于PPP模式的支持力度比較大，早期加拿大政府就充分意識(shí)到了PPP模式可能會(huì)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，瞄準(zhǔn)此對(duì)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與國(guó)民服務(wù)的巨大作用從而為PPP模式提供了一系列政策支持（如表4所示）。

加拿大積極設(shè)立專門(mén)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)PPP模式的融資問(wèn)題，一開(kāi)始就由政府帶頭出動(dòng)政府資金，擬定項(xiàng)目投資計(jì)劃，充分調(diào)動(dòng)了私營(yíng)企業(yè)的積極性，保證了PPP模式參與者的前赴后繼，不斷為項(xiàng)目注入新鮮血液。這也就解釋了為何在金融危機(jī)的巨大作用下加拿大的PPP金融市場(chǎng)依舊是生機(jī)勃勃，并未受其影響。2014年3月CCPPP發(fā)布的報(bào)告中指出，2003～2012這10年間加拿大PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)績(jī)效評(píng)估結(jié)論是PPP的實(shí)施累計(jì)增加經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出近921億美元、累積增加居民收入近322億美元、累計(jì)增加就業(yè)崗位近52萬(wàn)人，極大地促進(jìn)了加拿大的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)、就業(yè)市場(chǎng)和居民福利待遇的攀升。此外，這近十年的時(shí)間里，公共部門(mén)因?yàn)镻PP項(xiàng)目的實(shí)施累計(jì)節(jié)省了99億美元，聯(lián)邦和地方政府因?yàn)镻PP模式的實(shí)施則創(chuàng)造了75億美元的稅收。

從加拿大的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，主要?dú)w結(jié)于四個(gè)方面：一是政府目光夠長(zhǎng)遠(yuǎn)，項(xiàng)目準(zhǔn)備充分，資金儲(chǔ)備有保證；二是融資來(lái)源充足，靈活度較高；三是重視項(xiàng)目招標(biāo)，運(yùn)行流程效率高；四是國(guó)內(nèi)外政治環(huán)境明了清晰，為PPP模式的推廣應(yīng)用鋪墊了一個(gè)溫和適宜的發(fā)展土壤。

4 對(duì)中國(guó)PPP模式的建議

在PPP模式實(shí)施的較廣闊的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，中國(guó)對(duì)于PPP模式的相關(guān)法律政策長(zhǎng)期以來(lái)借鑒西方大陸法系和普通法系，并且取得良好效果。比如，中國(guó)在法律體系上一直使用大陸法律體系，而在工程合同上則普遍采用FIDIC合同。因此，在一方面借鑒大陸法系對(duì)PPP立法的同時(shí)，也可通過(guò)借鑒英國(guó)政府通過(guò)對(duì)PFI合同的修改、PF2的引進(jìn)改革等措施學(xué)習(xí)如何更好地落實(shí)到公共利益中去，借鑒加拿大的專業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)加強(qiáng)管理機(jī)制的建設(shè)，進(jìn)一步完善我國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)化PPP合同。2014年9月中國(guó)財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》作為指導(dǎo)PPP合作項(xiàng)目的綱領(lǐng)性文件拉開(kāi)了PPP立法的序幕，2015年出臺(tái)了《政府引導(dǎo)下PPP模式的快速推廣》，2016年最新出臺(tái)了《加快推進(jìn)PPP立法，推動(dòng)更多項(xiàng)目落地》，規(guī)定了PPP模式的相關(guān)事宜，宣布在全國(guó)范圍開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作模式項(xiàng)目示范，由此在全社會(huì)掀起了一股PPP熱潮[5]。

PPP模式無(wú)論是從市場(chǎng)的擬合度還是迎合世界金融業(yè)的蓬勃發(fā)展都是必然趨勢(shì)，對(duì)推動(dòng)私營(yíng)資本拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有重大的意義。成熟的PPP模式能夠帶來(lái)可觀的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提高公共服務(wù)水平，同時(shí)引進(jìn)社會(huì)資本，增加國(guó)家的整體黏合度，提高人民的社會(huì)意識(shí)，將企業(yè)命運(yùn)與國(guó)家命運(yùn)聯(lián)系在一起，共同發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)。但PPP模式的使用不當(dāng)也帶來(lái)了諸多問(wèn)題，從吸取國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以實(shí)現(xiàn)VFM為目標(biāo)，為中國(guó)在PPP行業(yè)的合同糾紛、成本費(fèi)用和易引發(fā)私有制懷疑這三個(gè)方面提出如下建議：

4.1 合同糾紛

①完善法律體系，制定專門(mén)的PPP法（如表5所示）。

政府現(xiàn)階段正在完善的《政府和社會(huì)資本合作法》，通過(guò)調(diào)查監(jiān)督第一批批準(zhǔn)的正在運(yùn)行的政府和社會(huì)合資本合作示范項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目的各項(xiàng)進(jìn)展工作作出實(shí)際的報(bào)告，收集各參與方的項(xiàng)目反饋意見(jiàn)和建議，列舉PPP項(xiàng)目實(shí)施存在的問(wèn)題，以解決這些問(wèn)題為根本目的，由各方專家討論統(tǒng)一達(dá)成意見(jiàn)對(duì)政府和社會(huì)資本合作法律草案初稿進(jìn)行修改完善，形成《征求意見(jiàn)稿》。PPP操作指南以規(guī)定PPP模式從項(xiàng)目選擇、合作方權(quán)利責(zé)任義務(wù)的界定、合約達(dá)成、項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交等各個(gè)階段的對(duì)具體事項(xiàng)進(jìn)行約束，明確PPP模式的適用范圍、政府的招標(biāo)審批流程、政企雙方的合作規(guī)范、特許權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓標(biāo)準(zhǔn)，建立合理的風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)機(jī)制，嚴(yán)格將PPP模式的運(yùn)行納入到規(guī)范化的范疇。進(jìn)一步從加強(qiáng)項(xiàng)目合作的管理機(jī)制、如何合理的提出項(xiàng)目實(shí)施方案和進(jìn)行聯(lián)合評(píng)審、如何選擇合適的社會(huì)資本方、產(chǎn)生的爭(zhēng)議解決途徑這四個(gè)方面進(jìn)行分析規(guī)范，找出可行路徑，提供項(xiàng)目基礎(chǔ)評(píng)估指南，包括VFM物有所值評(píng)估指南、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、完善標(biāo)準(zhǔn)化合同，以最大程度地降低合同糾紛，提高項(xiàng)目的運(yùn)作效率。

②構(gòu)造有效的管理機(jī)制。從多項(xiàng)國(guó)內(nèi)外PPP項(xiàng)目失敗的案例中，英國(guó)和加拿大的改革很大一部分開(kāi)始著重于補(bǔ)充管理層次的相關(guān)知識(shí)經(jīng)驗(yàn)。PPP模式在我國(guó)畢竟算是發(fā)展中的新生事物，PPP項(xiàng)目失敗的很大一部分原因是由于管理機(jī)制的不健全，管理層的不作為和經(jīng)驗(yàn)的缺乏，對(duì)PPP模式的操作流程不熟悉、對(duì)相關(guān)法律法規(guī)認(rèn)知不全面，直接形成了PPP模式運(yùn)行困難效率低下的局面。所謂知己知彼，百戰(zhàn)不殆，就是要在充分了解PPP模式的基礎(chǔ)上形成高效的管理系統(tǒng)，政府和社會(huì)資本合作設(shè)立專門(mén)的PPP管理公司和項(xiàng)目咨詢公司。我國(guó)專業(yè)的管理咨詢公司數(shù)量少質(zhì)量也處于劣勢(shì)，這一點(diǎn)應(yīng)借鑒加拿大的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立專門(mén)的項(xiàng)目咨詢公司和管理機(jī)構(gòu)，可設(shè)立在負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)部門(mén)或財(cái)政部分管政府投資部門(mén)旗下，全面負(fù)責(zé)PPP模式的項(xiàng)目物色和政府撥款，為私營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目提供建議，并組建PPP項(xiàng)目管理培訓(xùn)班子，統(tǒng)一對(duì)相關(guān)項(xiàng)目管理和技術(shù)人員進(jìn)行專業(yè)的訓(xùn)練和知識(shí)的教學(xué)，定期組織講座，提高工作人員對(duì)PPP模式的理解和運(yùn)用能力，減少政府和企業(yè)由于經(jīng)驗(yàn)不足而產(chǎn)生的一系列不必要的風(fēng)險(xiǎn)。

③建立信用約束機(jī)制。PPP模式的參與方眾多關(guān)系復(fù)雜而導(dǎo)致政企雙方可能會(huì)由于利益的不同而相互缺乏信任，政府更加著重PPP項(xiàng)目可以帶來(lái)的保障民生和比較高的社會(huì)效益，注重公眾利益；而企業(yè)由于自身發(fā)展的需要，私有的性質(zhì)決定了私營(yíng)企業(yè)更加注重經(jīng)濟(jì)效益和與政府合作可能帶來(lái)的良好信譽(yù)以及社會(huì)的名譽(yù)效應(yīng)，因此追求利益最大化一直是企業(yè)的目標(biāo)。在雙方談判的過(guò)程中往往會(huì)由于出發(fā)點(diǎn)的不一致而導(dǎo)致雙方不斷商議不斷期望風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給對(duì)方，希望自身獲得更大的利益，一方面雙方過(guò)分博弈拖延了時(shí)間，給項(xiàng)目實(shí)施帶來(lái)了困難；另一方面也更加惡化了政府與私營(yíng)企業(yè)之間的關(guān)系，造成了不信任的惡性循環(huán)。因此率先在PPP領(lǐng)域建立信用約束機(jī)制，從政企雙方出發(fā)對(duì)信用體制嚴(yán)格約束，防止雙方前后態(tài)度的轉(zhuǎn)變，平衡各方利益，保證PPP項(xiàng)目的有效穩(wěn)定安全的運(yùn)行。

4.2 成本費(fèi)用

①設(shè)立擔(dān)?；?。PPP項(xiàng)目運(yùn)行遇到資金不足的風(fēng)險(xiǎn)很大，如國(guó)家的政策整改、市場(chǎng)的利率匯率的調(diào)整、通貨膨脹，地震、火災(zāi)等不可抗力的自然災(zāi)害都可能導(dǎo)致項(xiàng)目資金缺乏而中途夭折。對(duì)于該點(diǎn)，在PPP領(lǐng)域設(shè)立專門(mén)的基金擔(dān)保，為解決項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中由于政府信用問(wèn)題或引發(fā)的銀行貸款損失、保險(xiǎn)公司的投資賠償?shù)瓤捎蓳?dān)?；鹱龀鱿鄳?yīng)補(bǔ)償，調(diào)動(dòng)銀行貸款的積極性，激發(fā)私營(yíng)部門(mén)參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性，保證降低了資金不足的風(fēng)險(xiǎn)，使企業(yè)在參與項(xiàng)目中得到一定的資金保證，有效降低了融資問(wèn)題的后顧之憂，完善了PPP項(xiàng)目的資金擔(dān)保，為私營(yíng)企業(yè)融資提供了保險(xiǎn)配套機(jī)制。

②拓寬融資渠道。PPP項(xiàng)目普遍周期較長(zhǎng)，資金需求量大，除了需要有完整的約束機(jī)制之外，一個(gè)單一的融資渠道已經(jīng)無(wú)法滿足市場(chǎng)的需求，而多元化的融資渠道才能使市場(chǎng)更加成熟更具有競(jìng)爭(zhēng)力，提高PPP的效率。加拿大的PPP項(xiàng)目融資成本長(zhǎng)期以來(lái)并未出現(xiàn)嚴(yán)重的資金不足融資困難的危險(xiǎn)，甚至呈現(xiàn)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，金融危機(jī)的影響微乎其微，其豐富的籌資方式值得我們?nèi)ニ伎冀梃b。我國(guó)的金融市場(chǎng)不夠靈活，PPP項(xiàng)目融資渠道單一，通過(guò)投資者參股、銀行發(fā)放信貸和股票上市等方式參與度較低下。私營(yíng)企業(yè)進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資方式多元化還有待加強(qiáng)加深，這方面可以從信托資金、ABS資產(chǎn)證券化引進(jìn)社會(huì)民間資本，或借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)建立社會(huì)資本適應(yīng)缺口補(bǔ)償資金，以此來(lái)解決資金需求短期內(nèi)有較大缺口而社會(huì)效益較大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的資金周轉(zhuǎn)問(wèn)題[6]。

4.3 易引發(fā)私有制懷疑

①完善市場(chǎng)機(jī)制。市場(chǎng)機(jī)制包括準(zhǔn)入與退出機(jī)制。準(zhǔn)入機(jī)制一方面放寬引入到PPP項(xiàng)目中的私營(yíng)部門(mén)資質(zhì)、資歷等硬性條件，為PPP市場(chǎng)注入新鮮血液提高市場(chǎng)靈活性的同時(shí)改善準(zhǔn)入環(huán)境；另一方面要嚴(yán)格把關(guān)符合法律法規(guī)規(guī)定的相關(guān)資質(zhì)條件的私營(yíng)企業(yè)，防止部分私營(yíng)資本偽造相關(guān)文獻(xiàn)資料、與有關(guān)負(fù)責(zé)的政府部門(mén)相互串通、混水摸魚(yú)的現(xiàn)象，導(dǎo)致部分企業(yè)打著公私合營(yíng)的旗號(hào)謀取私利，并非真正的PPP模式，而是打著PPP之名無(wú)PPP實(shí)質(zhì)的虛假PPP項(xiàng)目。退出機(jī)制則是當(dāng)前需要加緊修改完善的問(wèn)題之一。建立合理的退出機(jī)制，增加項(xiàng)目股權(quán)轉(zhuǎn)讓的途徑方法，為私營(yíng)資本尋求合適的股權(quán)交易方式，提供完整的優(yōu)質(zhì)股權(quán)交易服務(wù)，使私營(yíng)企業(yè)在收回初始成本的同時(shí)通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓得到相應(yīng)的收益，能夠順應(yīng)天時(shí)地利人和退出PPP項(xiàng)目，將項(xiàng)目所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)歸還公共部門(mén)，保證PPP項(xiàng)目公有的性質(zhì)。

②建立收益平衡機(jī)制。我國(guó)的PPP模式參與方眾多，形成復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。作為最重要最基本的參與方，私人部門(mén)和政府部門(mén)在利潤(rùn)分配上存在著博弈。雙方都想要占取高額利潤(rùn)，但這是不可能實(shí)現(xiàn)的。一般來(lái)說(shuō)，哪一方先發(fā)制人，哪一方就分配率遠(yuǎn)高于對(duì)方。私人部門(mén)一直以來(lái)以追求高盈利高利潤(rùn)為主，因此積極性和敏銳力較高，PPP項(xiàng)目后期可能會(huì)產(chǎn)生的超額利潤(rùn)大部分甚至全部由私營(yíng)企業(yè)占有，政府由于其特殊的公益性質(zhì)，一直以來(lái)以項(xiàng)目的公共服務(wù)質(zhì)量為目標(biāo)，這就導(dǎo)致政府在收益方面處于被動(dòng)地位。為了防止私人部門(mén)在項(xiàng)目后期過(guò)分牟取暴利而損害公共利益，建議建立收益平衡機(jī)制，在合同中約定雙方的超額利潤(rùn)分配比率，如果項(xiàng)目后期產(chǎn)生超額利潤(rùn)，則按照約定的分配比率政府部門(mén)占有大部分份額，私營(yíng)企業(yè)占有余下份額，具體的分配比率經(jīng)過(guò)雙方簽訂合同時(shí)具體論證達(dá)到和解。建立合理的收益分配機(jī)制，不僅能夠阻止私營(yíng)部門(mén)利用PPP項(xiàng)目過(guò)度逐利，還可以有效地避免項(xiàng)目私有制懷疑，增加政府財(cái)政收入，提高公共服務(wù)水平。

5 結(jié)語(yǔ)

由于各國(guó)內(nèi)部政治環(huán)境和外部市場(chǎng)環(huán)境各有差異，因此在借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)切合本國(guó)實(shí)際尋求適合自身發(fā)展的PPP模式尤為重要。立足相關(guān)法律法規(guī)，建立完善的管理機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制，健全成本費(fèi)用機(jī)制，有利于PPP模式的改進(jìn)，減少不必要的風(fēng)險(xiǎn)沖突；有利于PPP合作的規(guī)范化，政企雙方的互動(dòng)合作；有利于發(fā)展本國(guó)的特有的PPP模式，聯(lián)系實(shí)際項(xiàng)目堅(jiān)持一帶一路的發(fā)展方針，立足國(guó)際經(jīng)驗(yàn)積極開(kāi)展以政企合作為主的PPP項(xiàng)目試點(diǎn)，重點(diǎn)探索PPP項(xiàng)目中的問(wèn)題和解決的方法，改進(jìn)PPP模式的管理運(yùn)營(yíng)環(huán)境，進(jìn)一步加速PPP模式的應(yīng)用發(fā)展，完善整體政策環(huán)境，真正實(shí)現(xiàn)PPP模式的物有所值。

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