馮 楚 羚

(江西財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，南昌 330032)

在福建省經(jīng)濟(jì)落后的山區(qū)地帶，采石采礦業(yè)為經(jīng)濟(jì)支持性產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，因為沒有采用齊全的生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時帶來了嚴(yán)重的環(huán)境問題，“青山掛白”現(xiàn)象由此而來?！扒嗌綊彀住敝傅氖蔷G色山地被白色砂礫所覆蓋的生態(tài)破壞現(xiàn)象，包括因采石、挖礦、取土而在山體留下的剖面裸露情況。[1]針對此種現(xiàn)象，2004年2月福建省下發(fā)了《關(guān)于開展“青山掛白”專項治理意見》，開始實施“青山掛白”治理計劃。但是實際整治效果并不理想，生態(tài)環(huán)境惡化并未有所改善，反而是有持續(xù)擴張的趨勢。

一、“青山掛白”現(xiàn)象對社會治理帶來的挑戰(zhàn)

(一)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞

致使福建省發(fā)生“青山掛白”現(xiàn)象的經(jīng)濟(jì)建設(shè)項目主要分為兩種，采石采礦行業(yè)和挖鑿隧道建設(shè)。對于采石采礦業(yè)，福建省已經(jīng)劃分了禁采區(qū)、限采區(qū)和可采區(qū)。但因一些地方未按規(guī)劃組織實施，導(dǎo)致山體嚴(yán)重破壞，巖石大面積裸露，“青山掛白”現(xiàn)象嚴(yán)重。

據(jù)不完全統(tǒng)計，目前福建省內(nèi)部分國道、高速公路及長樂國際機場專線兩側(cè)，廢棄礦山約有1 600個，裸露面積約7 000萬m2。[2]對于挖鑿隧道建設(shè)，以向莆鐵路建設(shè)為例，“青山掛白”現(xiàn)象主要分散于向莆鐵路的沿線城鎮(zhèn)，根據(jù)衛(wèi)星遙感圖數(shù)據(jù)顯示，僅將樂縣“青山掛白”點就有73個，面積約1 200畝。

基于生態(tài)治理成本的考慮，工程建設(shè)項目完工之后，工程隊和采礦人員都會搬離原有的“住所”。他們帶走的是賺取的經(jīng)濟(jì)利益，留下的卻是長久的環(huán)境損害。據(jù)不完全統(tǒng)計，在福建省將樂縣，僅光明鄉(xiāng)渠許村一處堆渣棄土，就達(dá)103.65畝。如此大面積的白色砂礫侵蝕著綠色植被，帶給當(dāng)?shù)鼐用竦奈：σ讶皇侨庋劭梢姷?。?dāng)?shù)鼐用竦纳鷳B(tài)環(huán)境利益與工程隊的經(jīng)濟(jì)利益之間的矛盾亟待解決。

(二)遭破壞的生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果差、整治難度大

對“青山掛白”現(xiàn)象進(jìn)行治理的費用高昂，治理成本甚至高于所取得的利益，無法達(dá)到盈利的效果。推行生物措施整治，必須采取因地制宜的物種，選取提高存活率和覆蓋率的種類，這與目前較為落后的農(nóng)業(yè)種植水平不適應(yīng)。導(dǎo)致即使有可行的生物措施，也僅僅停留在理論層面，極少付諸實踐。[3]實施“青山掛白”治理計劃七個月后，2004年9月《福州市人民政府關(guān)于進(jìn)一步做好“青山掛白”專項治理工作的通知》里寫道：“‘青山掛白’專項治理工作開展以來，我市境內(nèi)的高速公路沿線、104國道、324國道、316國道、峽漳沿線及面城一重山的100多個礦點已基本關(guān)閉……但多數(shù)壇口關(guān)閉后‘青山掛白’問題依然存在，個別壇口盜采現(xiàn)象時有發(fā)生。”可見，想要實現(xiàn)恢復(fù)綠水青山的生態(tài)目標(biāo)，寄希望于依靠單一的行政工作是很難達(dá)到徹底根治的效果。有學(xué)者曾言,中國既有的治理方式存在這樣的沖動或傾向,即以一道簡單的行政命令去打斷“以有風(fēng)險的手段應(yīng)對風(fēng)險問題”的循環(huán),通過限制選擇自由的方式來給社會以確定性和可預(yù)測性,無疑其結(jié)果只會不斷地帶來新的社會風(fēng)險和社會糾紛, 并再次增加社會治理的風(fēng)險和成本。[4]

(三)生態(tài)修復(fù)治理監(jiān)管職責(zé)虛空

與“青山掛白”整治職能密切相關(guān)的兩個行政部門是國土資源局和環(huán)保局，但“青山掛白”整治問題一直處于“脫管”狀態(tài)，僅僅依靠補償金和農(nóng)戶自覺履行復(fù)綠的工作，沒有強制力約束，也沒有實效性。多數(shù)農(nóng)戶的做法是收納了補償金后任由山地毀壞、田地荒蕪，沒有重新種植綠植。村委會作為自治組織，亦無力實現(xiàn)對受損生態(tài)環(huán)境進(jìn)行管理、監(jiān)督的職能。其對于潛在危害點沒有采取根除的措施，而是處于放任的狀態(tài)；對于一些集體所有土地上的砂石沒有進(jìn)行清理，也缺乏有力措施督促村民進(jìn)行復(fù)綠。

二、以將樂縣域向莆鐵路沿線“青山掛白”為例談?wù)勆鷳B(tài)環(huán)境難以治理的原因

2018年8月將樂縣某鄉(xiāng)政府收到當(dāng)?shù)厝罕娕e報：“青口村無證破碎石場污染環(huán)境，給110、國土局和鄉(xiāng)里反映過，說不屬于他們管，請相關(guān)部門讓他們停工?！睘槭裁础跋蚱巍辫F路已通車近7年，而當(dāng)時的鐵路棄渣場依然是“青山掛白”？這封舉報件道出事件的真相。像將樂縣這樣的山區(qū)，即使3年未種樹，長草也已經(jīng)復(fù)綠了，但實際情況截然相反。筆者通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)原因如下：

一是“三同時”制度落實不到位，“青山掛白”根治難。“三同時”制度要求工程建設(shè)項目中環(huán)境保護(hù)設(shè)施必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。鐵道工程屬于省部屬工程，縣級沒有介入環(huán)評監(jiān)管，導(dǎo)致環(huán)評監(jiān)管不到位、責(zé)任不明確、把關(guān)不嚴(yán)格，形成“三同時”不到位現(xiàn)象。

二是中鐵方是棄渣的“始作俑者”，僅補償未管理。負(fù)責(zé)挖鑿隧道建設(shè)的承包方中鐵十八局，僅發(fā)放了補償金未進(jìn)行實際管理，導(dǎo)致項目后續(xù)污染治理環(huán)節(jié)“脫管”。筆者調(diào)閱了12份《向莆鐵路三明段臨時用地復(fù)墾補償協(xié)議》，從這些協(xié)議可以看出：2011年10月至2012年3月間，中鐵十八局各項目部在向莆鐵路建設(shè)完成后，對臨時用地(用于棄渣場)沒有恢復(fù)原狀或者補植復(fù)綠，而是與各村簽訂《向莆鐵路三明段臨時用地復(fù)墾補償協(xié)議》，將土地復(fù)墾費用(水田按照32 000元每畝，旱地26 000元每畝，林地7 200元每畝的標(biāo)準(zhǔn))支付給各村委會，指出：“各村委會收到補償款后，不得再向中鐵十八局提出任何要求，并履行臨時用地復(fù)墾責(zé)任。”至此，中鐵十八局通過發(fā)放補償形式將恢復(fù)補植義務(wù)轉(zhuǎn)移給村委，造成了責(zé)任“脫管”。

三是各村委會及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有能力管理和復(fù)綠。從整治難度來看，“青山掛白”處征地面積大，堆渣數(shù)量多，耕地林地復(fù)墾復(fù)綠難度大、費用高。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計：漠源鄉(xiāng)10個點，面積37.44公頃；光明鄉(xiāng)34個點，面積23.23公頃。如余坊馬嘶村和光明渠許村兩個點，堆渣甚至高達(dá)一二十米高。石頭與渣土混雜在一起，風(fēng)吹雨打，經(jīng)過近8年的堆積，土石又硬又厚，表面覆蓋一層石粉，復(fù)綠難度大，成本高。從村級角度來看，補償已經(jīng)發(fā)放給村民，村里沒有資金用于整治。有廢渣場的各村委會于2011—2012年間均收到高鐵棄渣補償款，對此有三種分配情形：(1)全部金額按人口分給村民；(2)有小部分村如三明市將樂縣光明鄉(xiāng)渠許村，村委提留20%，其余部分分給村民；(3)有些村大部分分給耕地承包人，小部分歸集體再分配。例如光明鄉(xiāng)光明村五組的補償款70%由耕地承包人所得，30%歸五組村民集體分配。有些村民代表會的會議記錄明確指出“經(jīng)表決：農(nóng)田不復(fù)墾，把復(fù)墾費按戶分紅”。對此種收益低、難度大的問題，村民們寧愿分得補償款，也不愿意恢復(fù)農(nóng)田、林地。

四是縣國土局、環(huán)保局等相關(guān)部門對“青山掛白”棄渣點的管理責(zé)任不明確。大部分“青山掛白”點占用地土地性質(zhì)由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榛牟莸?。所謂荒草地，是指非農(nóng)用地或者林地、建設(shè)用地，基本沒有植被覆蓋可以進(jìn)行開發(fā)、可閑置的未利用土地。由于土地性質(zhì)的變更，荒草地的管理存在缺失，“青山掛白”點成為“無人管”的盲區(qū)?；牟莸氐恼加脽o需繳納占用稅，也就無需通過相關(guān)部門審批監(jiān)管，國土部門也無需承擔(dān)土地復(fù)墾的監(jiān)管執(zhí)法義務(wù)。又如，在沒有任何安全生產(chǎn)條件，工人沒有上崗證及其他相關(guān)證件的情況下，馬嘶村發(fā)包棄渣場給他人破碎。鄉(xiāng)里找到國土局詢問是否可以監(jiān)管，國土局的回答是：該破碎石廠破碎的是棄渣，并沒有開采礦石，所以不屬于他們管。在此情況下，國土局、環(huán)保局等相關(guān)部門對“青山掛白”棄渣點的管理責(zé)任不明確，污染也就逐漸加重。

五是利用棄土渣非法加工建筑石料，形成利益鏈，難以治理。隧道棄土棄渣屬于國家土地、礦產(chǎn)資源，為國家所有。有關(guān)建設(shè)單位因工程施工需要，在批準(zhǔn)占用范圍內(nèi)動用砂、石、土，或以營利為目的銷售其他工程建設(shè)項使用，必須依法辦理采礦登記手續(xù)并繳納礦產(chǎn)資源補償費。在鐵路、公路等重點項目建設(shè)過程中，利用棄土棄渣非法加工建筑石料屢見不鮮，建設(shè)方往往采取與村集體、鐵路建設(shè)指揮部簽訂三方協(xié)議方式，將復(fù)墾費用及土地補償金支付給村委會，由其自行將棄土棄渣發(fā)包給個人，從而導(dǎo)致國有資產(chǎn)的重大流失。

三、規(guī)制“青山掛白”現(xiàn)象的立法現(xiàn)狀

(一)憲法未賦予公民個人享有環(huán)境權(quán)的正當(dāng)性

何謂環(huán)境權(quán)？“環(huán)境權(quán)是一種自得權(quán),它產(chǎn)生于環(huán)境危機時代,是以自負(fù)義務(wù)的履行為實現(xiàn)手段的保有和維護(hù)適宜人類生存繁衍的自然環(huán)境的人類權(quán)利?！盵5]60張文顯先生提出將環(huán)境權(quán)劃分為人類權(quán)。[6]103這種人類權(quán)是指人類作為一個整體所享有的權(quán)利和義務(wù)。而“青山掛白”等具體的環(huán)境問題侵犯的環(huán)境權(quán)應(yīng)當(dāng)是作為社會最小單元的個體的環(huán)境權(quán)。與前類環(huán)境權(quán)強調(diào)的一體性和社會性不同，此類具體的個體環(huán)境權(quán)，既是在社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中形成的權(quán)利，是基于人與人之間的社會關(guān)系和生產(chǎn)發(fā)展活動而產(chǎn)生的權(quán)利，又是可分割的獨屬于個人的權(quán)利。

《中華人民共和國憲法》僅在第二十六條規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”并未在公民的基本權(quán)利義務(wù)一章規(guī)定公民享有屬于個人的環(huán)境權(quán)利。這一方面會導(dǎo)致權(quán)利邊界模糊，極易產(chǎn)生權(quán)利沖突和糾紛，另一方面會使得被侵犯的權(quán)利無法得到及時的救濟(jì)?！皻v史證據(jù)表明，無權(quán)利是最有可能播下個人性的和社會性的不負(fù)責(zé)任的種子的。”[7]140筆者認(rèn)為環(huán)境權(quán)作為基本人權(quán)的組成部分，將其寫入憲法，是對其權(quán)利正當(dāng)性的確認(rèn)，有助于出現(xiàn)“青山掛白”等現(xiàn)象時精準(zhǔn)地對個人所受侵害進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。

(二)國土空間開發(fā)保護(hù)法律制度欠缺

“以《生態(tài)文明體制改革總體方案》為基礎(chǔ), 國土空間開發(fā)保護(hù)制度體系包括國土空間規(guī)劃制度、國土空間用途管控制度和國土空間修復(fù)制度?！盵8]48“青山掛白”的生態(tài)環(huán)境破壞及修復(fù)問題均與之息息相關(guān)。如何界定法學(xué)領(lǐng)域的國土空間開發(fā)的范圍，是否能借用生態(tài)學(xué)的觀點，抑或要重新劃定，法律沒有給予明確的答復(fù)。在國土空間規(guī)劃利用的階段，如何做到與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)，是法律作為頂層建筑應(yīng)該考慮的制度設(shè)計問題。而在國土空間受到損害時，如何利用現(xiàn)有的資金或者跨區(qū)域的資金流動，及時補救和復(fù)原，也是尚需完善的法律制度建構(gòu)。

(三)生態(tài)環(huán)境損害公益訴訟機制不完善

針對生態(tài)環(huán)境損害案件，檢察機關(guān)提起公益訴訟前要對行政機關(guān)的行為和造成的損害結(jié)果進(jìn)行檢察建議，在30日的期限內(nèi)，依據(jù)行政機關(guān)改正的結(jié)果評估是否需要提起訴訟。[9]這種前置程序設(shè)計，時間限制本身存在很大的爭議，解決不同的具體問題時間長度也有所不一。30日的期限內(nèi)行政機關(guān)有無解決的可能，有無產(chǎn)生實效的可能性，一律采取結(jié)果定論的方式有失偏頗。雖然理論上檢察機關(guān)在訴前程序中對于行政行為的審查兼采行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)實中卻往往以結(jié)果未能制止環(huán)境公益受到侵害 (即環(huán)境污染或生態(tài)破壞仍然存在)而提起環(huán)境行政公益訴訟。[10]

(四)生態(tài)補償機制立法不完善

當(dāng)前法律對于生態(tài)環(huán)境破壞提供的生態(tài)補償金未予以確切規(guī)定，對于其性質(zhì)、來源、使用、監(jiān)督模糊不清，如何確定和計算生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、能否實行跨區(qū)域的生態(tài)補償、在環(huán)境收益為負(fù)數(shù)的情況下是否還需進(jìn)行生態(tài)補償?shù)葐栴}爭議不休。由于生態(tài)服務(wù)供給主體明確，消費主體不明確，生態(tài)服務(wù)很難用數(shù)量計算，毫無疑問會造成“搭便車”的行為。[11]

四、整治我國“青山掛白” 現(xiàn)象的法治對策

(一)完善法律體制

1.完善關(guān)于環(huán)境權(quán)的相關(guān)規(guī)定

讓環(huán)境權(quán)入憲，確立個人環(huán)境權(quán)益的基礎(chǔ)，并在相關(guān)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、衛(wèi)生、社會發(fā)展領(lǐng)域的具體法律中做出系列修改，全面保障人民的生活環(huán)境和生活幸福。通過立法規(guī)定環(huán)境權(quán)的權(quán)利義務(wù)主體的同時也要規(guī)定相應(yīng)的救濟(jì)措施和訴訟主體，甚至可以出臺統(tǒng)一規(guī)范的公益訴訟法典，為各類與環(huán)境權(quán)相類似的人類生存發(fā)展所必需的權(quán)利提供救濟(jì)的基本途徑。完善環(huán)境資源法的相關(guān)規(guī)定，建立責(zé)任追究及懲罰制度，建立健全生態(tài)體制機制，構(gòu)建生態(tài)化可持續(xù)發(fā)展體系。

2.建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度和跨區(qū)域生態(tài)補償機制

“應(yīng)當(dāng)首先將自然資源資產(chǎn)從普通的自然之物與自然資源之中剝離出來, 然后通過不動產(chǎn)統(tǒng)一登記體系對自然資源資產(chǎn)所有權(quán)以及相關(guān)權(quán)利進(jìn)行確權(quán)登記?！盵12]145法律領(lǐng)域?qū)ψ匀毁Y源進(jìn)行評定劃分，然后確立相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度，允許一些自然資源進(jìn)入法律財產(chǎn)領(lǐng)域，以國家作為整體的享有者，部門為對應(yīng)的管理者，建立與此相關(guān)的權(quán)利體系和管理體系，對各資源進(jìn)行登記注冊，并分配好各政府部門內(nèi)部的職責(zé)，是完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度的方向。

建立跨區(qū)域生態(tài)補償基金制度，制定一整套運作的法律法規(guī)，將生態(tài)補償?shù)膩碓慈ハ蚬潭āτ谠u估生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，要依據(jù)生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益等多方面的考量因素統(tǒng)籌評價。對于不同地區(qū)的生態(tài)補償辦法要結(jié)合當(dāng)?shù)氐牡乩砗腿宋奶卣?，因地制宜，將法律的穩(wěn)定性和地方的自主性結(jié)合起來，提高生態(tài)修復(fù)的概率，切實落實生態(tài)補償?shù)某踔浴?/p>

3.完善地方性法規(guī)，促使檢察監(jiān)督有章可循

長期以來，我國環(huán)境保護(hù)實踐中存在的主要問題是行政機關(guān)有案不立、有案難移、以罰代刑。為加強檢察機關(guān)對環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法的監(jiān)督，2017年1月我國出臺了《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》(以下簡稱《辦法》)，力圖通過協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)部門、公安機關(guān)與檢察機關(guān)之間的工作，構(gòu)建有效的聯(lián)動機制。《辦法》雖然肯定了檢察機關(guān)的監(jiān)督地位和監(jiān)督職能，但并未對行使監(jiān)督職權(quán)作剛性規(guī)定，只是概括性地賦予其行使立案監(jiān)督職權(quán)、提出檢察意見的權(quán)力。為從立法上促使檢察機關(guān)開展環(huán)境資源保護(hù)監(jiān)督有章可循和剛性運行，地方人大或者政府可以出臺地方性文件來支持檢察機關(guān)對環(huán)境污染的執(zhí)法監(jiān)督，賦予檢察機關(guān)適時提前介入、規(guī)范執(zhí)法中的調(diào)查取證權(quán)、調(diào)卷權(quán)、詢問權(quán)等權(quán)力，督促行政機關(guān)在兩法銜接平臺及時填入信息、主動移送案件，避免以罰代刑現(xiàn)象的發(fā)生。

(二)建立和完善負(fù)責(zé)、監(jiān)督制度

1.建立生態(tài)問責(zé)制度，將環(huán)境影響評價納入政績考核

我國《環(huán)境保護(hù)法》要求地方政府真正落實本轄區(qū)范圍的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。在干部任免考核制度中，將環(huán)境影響評價作為政府主要領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門的負(fù)責(zé)人等本轄區(qū)內(nèi)環(huán)境保護(hù)的第一責(zé)任人的考核內(nèi)容。建立生態(tài)問責(zé)制度，根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)的具體要求，依據(jù)地域進(jìn)行生態(tài)責(zé)任劃分，按照誰管理誰負(fù)責(zé)的原則，將細(xì)化的環(huán)境污染、生態(tài)治理、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等考核指標(biāo)，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)各領(lǐng)導(dǎo)履行生態(tài)責(zé)任情況考核體系，將環(huán)境保護(hù)的成績與政府官員的任免密切結(jié)合起來，追究相關(guān)人員的行政、法律責(zé)任，督促各級政府部門對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境質(zhì)量負(fù)起責(zé)任，避免重蹈以犧牲環(huán)境為代價換取地方經(jīng)濟(jì)增長的老路。

2.強化檢察監(jiān)督，促進(jìn)檢察監(jiān)督和公益訴訟與生態(tài)行政無縫銜接

檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)是中國憲政模式下權(quán)力分工制約機制的具體建構(gòu)。我國憲法在立法、行政、審判權(quán)之外設(shè)置獨立的檢察權(quán)，是具有中國特色的憲政模式，目的是讓檢察權(quán)監(jiān)督其他國家權(quán)力的行使。檢察權(quán)是程序性權(quán)力，具有監(jiān)督性但不能做出實體處分，其運行必然要受制于其他國家權(quán)力，其實現(xiàn)必依賴其他國家權(quán)力的支持。如果檢察權(quán)被濫用或錯用，行政執(zhí)法等相應(yīng)國家機關(guān)必然不會采納檢察機關(guān)的錯誤監(jiān)督主張。因此，檢察機關(guān)不僅行使訴訟法上的職權(quán)，還承擔(dān)著憲法上的職責(zé)，對行政權(quán)的規(guī)范行使實施監(jiān)督。

環(huán)境公益訴訟是指由于行政機關(guān)、其他公共權(quán)力機構(gòu)、企業(yè)、其他組織或者個人的違法行為或者不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或有受侵害的可能時，法律允許任何公民、社會團(tuán)體、國家機關(guān)為維護(hù)環(huán)境公共利益而向國家司法機關(guān)提起訴訟的制度。其提起者包括社會成員——如公民、企業(yè)事業(yè)單位及社會團(tuán)體。

2017年6月，全國人大常委會修改了民事訴訟法、行政訴訟法，賦予檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力。檢察機關(guān)作為公訴機關(guān)可以提起公益訴訟，這是解決“青山掛白”現(xiàn)象在司法上的最后一道屏障。對于實際解決困難，導(dǎo)致環(huán)境問題相互推諉、久拖不決的案件，在公益訴訟前，檢察機關(guān)可以召集各部門，例如國土、環(huán)保、林業(yè)、建設(shè)、鐵辦、交通和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等，討論環(huán)境責(zé)任分配、修復(fù)植被方案，形成具體的會議紀(jì)要，通過公益訴訟由法官裁量。同時，在審查階段應(yīng)兼顧行為和結(jié)果評價，不能一味追求效率。可以利用提出檢察意見等方式，節(jié)約司法資源、分流糾紛案件。

3.完善激勵機制，促進(jìn)公眾參與監(jiān)督

加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)，要充分調(diào)動公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性。一是多形式宣傳教育，樹立公眾的監(jiān)督意識。利用多種媒體形式開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)的宣傳教育，將生態(tài)文明的理念滲透到生產(chǎn)、生活各個層面，引導(dǎo)公眾樹立生態(tài)文明觀、道德觀、價值觀，增強公眾的生態(tài)憂患意識和環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督意識。二是暢通監(jiān)督渠道，方便群眾監(jiān)督。生態(tài)環(huán)境部門不僅要設(shè)置全覆蓋的信訪信箱、來訪接待窗口、“12369”監(jiān)督熱線，還要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)開設(shè)監(jiān)督網(wǎng)站、電子郵箱、手機APP、微信公眾號、微博平臺等，拓寬群眾監(jiān)督渠道。三是鼓勵公眾參與，給予舉報獎勵。為激勵公眾參與環(huán)境保護(hù)，由生態(tài)環(huán)境部門出臺環(huán)境違法行為的舉報獎勵制度，將根據(jù)舉報的內(nèi)容、性質(zhì)、協(xié)查程度和環(huán)境違法行為的危害情況，給予不同等級的物質(zhì)獎勵，充分調(diào)動公眾參與監(jiān)督環(huán)境保護(hù)工作的積極性。

(三)統(tǒng)一執(zhí)法聯(lián)動機制，形成生態(tài)保護(hù)合力

開展“青山掛白”環(huán)境整治專項行動，環(huán)保部門、紀(jì)檢監(jiān)察、公檢法等多部門聯(lián)合組成專項小組，對環(huán)境違法行為嚴(yán)格懲戒，彌補以行政內(nèi)部監(jiān)督為主的制度不足。

一是加大查禁力度，斬斷利益鏈條。保護(hù)國有資產(chǎn)，斬斷非法經(jīng)營棄土渣利益鏈條，是解決問題關(guān)鍵所在。強化依法行政理念，抓住線索一查到底，對違法行為真正形成威懾力是治本之策。

二是落實生態(tài)修復(fù)責(zé)任。將生態(tài)修復(fù)費專項資金挪作他用計入征地拆遷費，生態(tài)修復(fù)就無資金保障，導(dǎo)致了項目業(yè)主和村集體等互相推諉甚至無主修復(fù)的現(xiàn)象，生態(tài)修復(fù)責(zé)任勢必?zé)o法落實到位。要制定生態(tài)修復(fù)費使用細(xì)則，明確修復(fù)主體，確定修復(fù)責(zé)任，禁止將生態(tài)修復(fù)費專項資金計入征地拆遷費。

三是健全監(jiān)督體系，形成治理合力。堅持污染防治與生態(tài)保護(hù)并重方針，不僅要建立建設(shè)項目施工后環(huán)境影響評價體系，也要建立施工前審批制度和施工過程中的環(huán)境影響監(jiān)督機制。實行建設(shè)項目全方位環(huán)境督查，在建設(shè)項目的生態(tài)評估、環(huán)保審批、環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)等環(huán)節(jié)上開展巡查。對存在挪用專項款、未開展生態(tài)修復(fù)等違紀(jì)違法行為，依法追究相關(guān)人員的責(zé)任。在執(zhí)行時將“青山掛白”作為法院優(yōu)先執(zhí)行的生態(tài)修復(fù)點。發(fā)揮地方人大的監(jiān)督作用，對于環(huán)保工作的履行進(jìn)行報告，要求地方政府的相關(guān)負(fù)責(zé)人接受詢問和質(zhì)詢，就造成重大環(huán)境損害后果的項目審批由領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行審議與決定。

五、解決“青山掛白”現(xiàn)象的創(chuàng)新思路

(一)發(fā)揮智慧社會中的“網(wǎng)格化”治理作用

“網(wǎng)格化”治理是指運用信息技術(shù)和數(shù)字化平臺，將城市管理轄區(qū)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分成為若干單元的網(wǎng)格，并建立起各個網(wǎng)格的部件與事件巡查、監(jiān)督和處置的資源共享、集成聯(lián)動的基層智慧治理模式。[13]在現(xiàn)有的管理體制基礎(chǔ)上，構(gòu)建基于網(wǎng)絡(luò)環(huán)境與大數(shù)據(jù)信息，經(jīng)由各個部門信息共享和統(tǒng)一協(xié)調(diào)工作，實現(xiàn)對社會事件管理、監(jiān)督、處置、統(tǒng)計和分析的治理應(yīng)用平臺，實現(xiàn)管理體制的平臺化、智慧化與數(shù)據(jù)化。

在處理“青山掛白”現(xiàn)象當(dāng)中，“網(wǎng)格化”治理能精確定位污染區(qū)域、快速發(fā)現(xiàn)污染問題、尋找責(zé)任主體以及高效解決問題以保護(hù)生態(tài)。當(dāng)“青山掛白”現(xiàn)象發(fā)生時，“網(wǎng)格化”治理平臺能夠根據(jù)之前的區(qū)域責(zé)任劃分信息及責(zé)任登記信息精確快速找到應(yīng)該被問責(zé)的主體，不僅起到懲罰作用，也起到了教育、威懾的作用。在恢復(fù)環(huán)境過程中，可以利用“網(wǎng)格化”治理平臺高效分析統(tǒng)計其土地所適用的植被極其存活率，搜尋其他地區(qū)的成功經(jīng)驗以及尋找愿意承擔(dān)恢復(fù)責(zé)任的主體。實行智慧社會中的“網(wǎng)格化”治理，有利于提升政府的工作質(zhì)量和效率。其運用技術(shù)化手段在不改變現(xiàn)存行政體制的前提下實現(xiàn)社會治理，符合大數(shù)據(jù)時代借助科學(xué)技術(shù)提升社會治理效率的趨勢。

在治理“青山掛白”問題上，由于不同地區(qū)地理、文化、經(jīng)濟(jì)狀況不一，治理過程中地域化色彩較濃，不同地區(qū)治理方式不同，也就導(dǎo)致了治理效率不高，開發(fā)共享程度不夠。而智慧社會的“網(wǎng)格治理”一個重大變革就是不再有涇渭分明的地域邊界。在交通便利人員流動極其頻繁、社會活動日益多樣化的今天，智慧社會的治理尤其重要。

(二)建立多元解決糾紛機制

建立不同渠道的糾紛解決模式，既可以通過環(huán)境公益訴訟的方式督促“青山掛白”的復(fù)綠活動，也可以通過村委會居中調(diào)停、相關(guān)部門致力管理等措施進(jìn)行紛爭的分流，借鑒“速裁程序”的效率思路迅速分解，矛盾就地高效解決。使用司法資源集中解決復(fù)綠難度大、周期長、法律關(guān)系復(fù)雜的案件，把復(fù)綠可能性大、簡單易操作的案件交由基層群眾組織內(nèi)化。

在解決糾紛的道路上，還應(yīng)將社會組織納入其中。社會組織以其靈活性和適應(yīng)性特點，在矛盾糾紛的解決中往往顯現(xiàn)出不俗的實力。其中人民調(diào)解就在基層社會治理的工作中占領(lǐng)一席之地。

(三)利用“楓橋經(jīng)驗”解決“青山掛白”問題

“楓橋經(jīng)驗”是基層治理案例中涌現(xiàn)出來的先進(jìn)模式，在解決“青山掛白”的問題上可以走“楓橋經(jīng)驗”的道路。

其一，堅持矛盾就地解決原則。在“青山掛白”整治過程中，確定土地性質(zhì)和管轄歸屬后，由當(dāng)?shù)氐闹鞴懿块T和所有權(quán)歸屬組織，根據(jù)本地區(qū)的具體情況，組織實施復(fù)綠計劃。根據(jù)本地區(qū)土質(zhì)和土壤的情況、水域、氣候等自然條件，選擇有利于存活、保持水土和利于維持生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定平衡的物種進(jìn)行種植，既可以降低社會運行成本，減少不必要的審批手續(xù)和辦理時間；又可以因地制宜，制定出符合當(dāng)?shù)靥厣闹卫碛媱潱诮档蛷?fù)綠成本的同時提高解決問題的效率。

其二，幫扶刑滿釋放人員，與“青山掛白”治理計劃進(jìn)行無縫對接。政府部門關(guān)于生態(tài)環(huán)境治理工作，會定期劃撥一定的復(fù)綠基金予以支持。而刑滿釋放人員在刑滿釋放初入社會階段并不能為社會所全盤接受，其融入社會是一個漸進(jìn)的、需要政府積極助力推動的過程。與其將復(fù)綠基金撥予缺乏復(fù)綠積極性的農(nóng)戶、集體或者受損害的主體，讓其消極履行復(fù)綠義務(wù)，不如將復(fù)綠基金作為報酬，向愿意努力完成工作或者羈押前掌握相關(guān)的技術(shù)的刑滿釋放人員支付，讓他們來完成此項任務(wù)，激發(fā)他們?nèi)谌肷鐣姆e極性，漸進(jìn)地增強他們與社會接觸、交流的能力?？梢灾匦滤茉煨虧M釋放人員的誠信工作的形象，讓無人愿意承擔(dān)的復(fù)綠工作從此演化成為推動刑滿釋放人員回歸社會、融入社會的一股新生力量。

六、結(jié)語

“青山掛白”現(xiàn)象主要分布于丘陵山地資源富饒的區(qū)域，而且這些地區(qū)都有著拓展交通道路、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的急切需求。對于如何從法律層面治理“青山掛白”問題，可從立法層面、司法層面和其他層面進(jìn)行處理。立法層面主要是明確個人享有環(huán)境權(quán)，確定代表國家行使追究環(huán)境污染權(quán)力的歸屬，并且建立相應(yīng)的追責(zé)問責(zé)和行為規(guī)范體系。司法層面主要從落實檢察監(jiān)督權(quán)入手，完善事后的司法救濟(jì)措施。另外，要以加強群眾環(huán)境意識和法律意識為依托。多管齊下，真正做到“青山掛白”問題的有效治理?！扒嗌骄G水就是金山銀山”讓法律與生態(tài)有效融合，實現(xiàn)青山綠水，保障長治久安，我們在路上。