許冬琳

（閩江學院 法學院，福建 福州 350108）

1976年美國Abram Chayes教授提出了 “公益訴訟”的概念，這種基于保護公共利益而提起的訴訟，區(qū)別于傳統(tǒng)的以私人利益為中心的訴訟模式，彌補了傳統(tǒng)訴訟對公益保護的不足。各國的司法實踐很快地引入了這一訴訟形式，美國1970年《清潔空氣法》首次引入了環(huán)境公益訴訟制度，上個世紀九十年代，公益訴訟的相關(guān)概念也被介紹到我國，率先引起關(guān)注的是經(jīng)濟公益訴訟，直至20世紀末21世紀初環(huán)境公益訴訟才在中國的得以發(fā)展。2005年國務(wù)院首次提出“推動環(huán)境公益訴訟”，同年12月，北京大學師生起訴中石油公司污染松花江，兩起事件有力地推動了我國對環(huán)境公益訴訟的理論研究和司法實踐。2012年修訂的《民事訴訟法》、2015年新修訂的《環(huán)境保護法》以立法的形式對環(huán)境公益訴訟作出規(guī)定，至此，我國的環(huán)境公益訴訟的法律框架基本形成，環(huán)境法庭的試行也給予環(huán)境公益訴訟在制度層面極大的支持。數(shù)據(jù)顯示，2016年環(huán)境公益訴訟的數(shù)量較上一年度增長了35.48%。[1]應(yīng)該說環(huán)境公益訴訟的司法實踐已擺脫了多年前有學者曾認為的“停留在觀念促銷層面”[2]的尷尬局面，漸漸觸及了環(huán)境公益訴訟的實質(zhì)性問題。然而，環(huán)境公益訴訟的案件數(shù)量僅占環(huán)境污染糾紛案件的8.27%，比重較小，在我國，司法實踐先行的環(huán)境公益訴訟，對其理論的探索也依然有必要。

一、學界對環(huán)境公益訴訟概念的探索

對環(huán)境公益訴訟理論的探索，以明確環(huán)境公益訴訟概念為前提。對于環(huán)境公益訴訟概念的界定，我國學者存在兩種代表性觀點。

一種觀點是 “狹義說”，也是目前學界的主流觀點，這種界定采用了“公式化”的模式，在研究環(huán)境公益訴訟概念時以環(huán)境公共利益為邏輯起點，以“保護環(huán)境公共利益”作為唯一訴訟目的，排斥訴訟中的私益救濟，即原告與訴訟案件存在直接利害關(guān)系，正如汪勁教授在《環(huán)境法學》中給環(huán)境公益訴訟的定義“是一種允許與爭議案件無直接利害關(guān)系的原告出于保護環(huán)境公益的目的、以行政機關(guān)或者環(huán)境利用行為人為被告向法院起訴的行政訴訟或者民事訴訟?！雹?/p>

另一種觀點是“廣義說”，采用了“描述式”的界定方式，認為環(huán)境公益訴訟應(yīng)避免抽象化的定義，其定義并不關(guān)注環(huán)境公益訴訟的訴訟目的，而把目光聚焦在環(huán)境公益訴訟的結(jié)果上：對案外人乃至社會公眾都有巨大影響，具有社會的普遍性意義；維護了貧困、弱勢群體或少數(shù)族裔的基本權(quán)利；救濟了窮盡現(xiàn)行法的制度手段、仍得不到救濟的利益群體；促進了公共政策或法律制度的改進；維護了公眾整體利益。[2]這種界定方式借鑒了國外公益訴訟的法律制度以及蔡司教授、雷卡什教授對公益訴訟概念的描述，在這一研究視角下，只要客觀上有利于“環(huán)境公益”，并不排斥原告與訴訟案件存在直接利害關(guān)聯(lián)，如在徐卉的專著中，也將“張長健等1721人訴榕屏化工有限公司環(huán)境侵權(quán)案”這一環(huán)境侵權(quán)共同訴訟也納入環(huán)境公益訴訟的范疇。[2]

綜觀環(huán)境公益訴訟的兩種概念，“狹義說”認為環(huán)境公益訴訟目的是保護環(huán)境公共利益、且原告與案件之間不存在直接利害關(guān)系，這也是我國臺灣地區(qū)所采納的公益訴訟概念?！皬V義說”認為環(huán)境公益訴訟應(yīng)包括兩種類型，一類是策略訴訟（戰(zhàn)略訴訟），旨在推動環(huán)境公共利益保護的法律和社會變革，判決結(jié)果有利于環(huán)境公共利益的實現(xiàn)，即是環(huán)境公益訴訟，而不論訴訟目的是私益或公益，也不關(guān)注原告與訴訟案件是否存在直接利害關(guān)系，訴訟形式包括了共同訴訟、代表人訴訟、試驗性訴訟以及團體訴訟等；另一類是為貧困、弱勢群體或少數(shù)族裔提供法律援助。[3][4]廣義的環(huán)境公益訴訟類型中包括了狹義的環(huán)境公益訴訟。在現(xiàn)有的概念界定中，“廣義說”和“狹義說”的本質(zhì)區(qū)別在于對環(huán)境公益與私益、環(huán)境公益訴訟之訴訟目的的理解和界定不同。其一，“廣義說”的論者將貧困和弱勢群體的人身、財產(chǎn)和環(huán)境利益也納入環(huán)境公益的范疇，而“狹義說”則將此類利益排除在環(huán)境公益范疇之外。其二，是否將保護環(huán)境公益作為環(huán)境公益訴訟之唯一訴訟目的，也是“廣義說”和“狹義說”的論爭焦點，“狹義說”將環(huán)境公益訴訟的訴訟目的限于保護環(huán)境公益，僅指原告與案件不存在直接利害關(guān)系的他益性公益訴訟；而“廣義說”則認為“原告主觀為環(huán)境私益，客觀有利于環(huán)境公益”的自益性“公益訴訟”，也可以納入環(huán)境公益訴訟范疇。

二、環(huán)境公益訴訟概念的多重審視

實際上，不單是理論界的學者，在新聞媒體、社會公眾、司法從業(yè)人員的視域中，被冠以“環(huán)境公益訴訟”的案件大都是“廣義說”中的自益性環(huán)境“公益訴訟”案件。對于現(xiàn)有環(huán)境公益及環(huán)境公益訴訟概念的重新審視，有助于環(huán)境公益訴訟概念的清晰界定。

（一）環(huán)境公益內(nèi)涵的反思與廓清——環(huán)境公益與環(huán)境私益之辨

如前文所述，“環(huán)境公共利益”是環(huán)境公益訴訟的核心子概念，作為環(huán)境公益訴訟標的環(huán)境公益，其內(nèi)涵和外延是理論界對環(huán)境公益訴訟概念界定的分歧之一。環(huán)境公益的清晰界定，是環(huán)境公益訴訟概念界定的前提，也是司法實踐中環(huán)境公益訴訟立案的重要標準。但不少學者認為公共利益是不確定的法律概念，無法對其進行抽象定義，[5]故而在界定環(huán)境公益訴訟概念時回避“環(huán)境公共利益”，而把視線轉(zhuǎn)向訴訟案件所反映的公共性和普遍性。實際上，清晰界定和具體化“公共性”這一抽象概念，也就解決了環(huán)境公益內(nèi)涵界定的關(guān)鍵問題，正如臺灣學者陳新民所言，所謂“公益”的概念，其重點不是“利益”而是“公共”。[6]

學界普遍把把紐曼的“公益”理論作為公益的概念，即以利益所惠及的受益人數(shù)量、范圍來界定“公共”；所謂“公益”，即涉及大多數(shù)、不確定數(shù)目的人之利益。[6]環(huán)境公益無疑是公共利益的一種類型，其對應(yīng)的概念是環(huán)境私益，從公益的主體來看，所謂“大多數(shù)的不確定數(shù)目”或“不特定多數(shù)人”區(qū)別于私益主體之“特定對象”，具有普遍性、不確定性和非特定性，意味著環(huán)境公益的利益主體是任意的，任何人都可能成為環(huán)境的受益人，任何人都可能成為環(huán)境損害的受害人，難以將任何一個主體排除在環(huán)境公共利益的受益主體之外。從公益的客體看，環(huán)境公益的客體“環(huán)境”是典型的公共產(chǎn)品，社會的每個成員都可以消費環(huán)境（資源）并從中獲益，并且每一個社會成員都難以排斥其他成員消費環(huán)境（資源），[7]“此類產(chǎn)品的公益性質(zhì)和公益目標直接、明了”[7]。譬如，如果某河流污染侵害了位于某河流沿岸某村莊的水資源使用權(quán)，則侵害了特定對象（即該村莊）的環(huán)境利益，也應(yīng)界定為侵害了環(huán)境私益；然而生態(tài)環(huán)境具有系統(tǒng)性和整體性，難以把河流污染控制在某一個村莊和特定人群范圍內(nèi)，這種污染可能影響多個地區(qū)甚至整個國家，一旦導(dǎo)致流域內(nèi)水生生物死亡、流域沿岸的土壤和植被被破壞、飲用水源被污染、流域無法航行、公共游泳場無法使用，那么就侵害了不特定多數(shù)人的利益，即環(huán)境公益。因此，對于（非封閉場所內(nèi)）環(huán)境污染和生態(tài)破壞而言，“被害主體包括社會全體公民這一點是肯定的，這是建立環(huán)境公益訴訟制度的基礎(chǔ)”。②因此，“廣義說”中“貧困和弱勢群體”的人身、財產(chǎn)權(quán)利和環(huán)境利益，并非不特定、普遍對象的環(huán)境公益，而是特定個人或群體的環(huán)境私益。

“公益”誠然充滿了不確定性和抽象性，現(xiàn)實世界想要實現(xiàn)對其的保護，就需要一個世俗社會的判斷標準，把它具體化。因此有論者提出應(yīng)由立法中應(yīng)對“環(huán)保領(lǐng)域需要公益訴訟救濟的事項逐一明確”，[9]也有論者認為由法院立案庭進行區(qū)分和界定。[5]實際上，如果由法院立案庭進行區(qū)分和界定，仍舊缺乏可以量化的標準而依賴法官的“心證”，所以立法中應(yīng)當對侵害環(huán)境公益行為的表現(xiàn)形式進行概況加列舉的立法模式，可以明確列舉大氣污染（不包括室內(nèi)空氣污染）、水污染、土壤污染等環(huán)境污染和生態(tài)破壞，以及行政機關(guān)不履職等已出現(xiàn)的典型侵害環(huán)境公益行為，并輔以兜底條款對可能出現(xiàn)的侵害環(huán)境公益的行為加以規(guī)定。[10]

（二）以保護環(huán)境公益作為環(huán)境公益訴訟的唯一訴訟目的——環(huán)境公益訴訟與環(huán)境私益訴訟之辨

綜觀目前學界對環(huán)境公益訴訟概念的界定和論述，其分歧還在于環(huán)境公益訴訟的訴訟目的?！皬V義說”認為訴訟目的是多元化的，只要“客觀有利公益”的環(huán)境訴訟都屬于環(huán)境公益訴訟，而不論訴訟目的是保護個人私益還是公共利益。而“狹義說”堅持環(huán)境公益訴訟目的的唯一性，即保護環(huán)境公共利益；訴訟目的是保護特定主體的人身、財產(chǎn)及環(huán)境利益則應(yīng)納入私益訴訟范疇。

在訴訟制度日趨細化和完善的過程中，環(huán)境公益訴訟與環(huán)境私益訴訟 （尤其是共同訴訟和代表人訴訟）有其相似性，即受害主體的普遍性、訴訟類型可以是民事訴訟亦可是行政訴訟。但是二者之界限也愈發(fā)清晰，在制度設(shè)計、救濟方式、訴訟目的等方面都表現(xiàn)出不同的理念。 其一，從訴訟目的(標的）上看，環(huán)境公益訴訟排斥了私益救濟、以保護公益為唯一目的，原告與案件無直接利害關(guān)系；而我國環(huán)境私益訴訟當事人的訴訟目的是私益救濟，原告以人身、財產(chǎn)或環(huán)境權(quán)利受到直接損害為由提起訴訟，與案件有直接利害關(guān)系。我國現(xiàn)有立法針對環(huán)境公益訴訟與環(huán)境私益訴訟之區(qū)別亦作出明確規(guī)定，《環(huán)境保護法》第58條第3款的規(guī)定排除了環(huán)境公益訴訟的原告獲取經(jīng)濟利益（補償）的可能性，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第10條第3款對此作出更為細致的規(guī)定，“公民、法人和其他組織以人身、財產(chǎn)受到損害為由申請參加訴訟的，告知其另行起訴?！迸懦嗽妗耙匀松?、財產(chǎn)損害為由”參加環(huán)境公益訴訟，明確了提起環(huán)境公益訴訟的原告與訴訟（爭議）案件不存在利害關(guān)系。以河流污染為例，原告以其水資源使用權(quán)被侵害為由提起訴訟，應(yīng)是環(huán)境私益訴訟；若原告以水體被污染，造成重大環(huán)境損害、侵害社會公共利益為由提起訴訟，則應(yīng)納入環(huán)境公益訴訟范疇。此外，“對貧困、弱勢群體的法律援助”，其訴訟目的仍是保護原告的人身、財產(chǎn)或環(huán)境利益，也屬環(huán)境私益訴訟之范疇。其二，從救濟方式上看，環(huán)境公益訴訟是對違法行為提出停止侵害、禁止、撤銷之訴，涉及補償、賠償并不直接給付原告，通常是以生態(tài)環(huán)境修復(fù)或補償費用的形式進行補償或賠償，以泰州環(huán)境公益訴訟案為例，法院判決被告賠償款項支付至泰州市環(huán)保公益金專用賬戶；而環(huán)境私益訴訟的損害賠償則是支付給（人數(shù)眾多的）原告，以環(huán)境侵權(quán)訴訟（共同訴訟）為例，“張長健等1721人訴榕屏化工有限公司環(huán)境污染損害賠償案”中，法院判令榕屏公司賠償原告山場林木、果樹、毛竹和農(nóng)作物等損失68.42萬元，賠償系直接支付給原告。

“廣義說”對于環(huán)境公益訴訟內(nèi)涵和外延的界定過于寬泛，這種泛化概念源于我國理論界在移植國外相關(guān)制度時的誤認。從法律制度設(shè)計的角度而言，在現(xiàn)有制度框架內(nèi)能解決的問題，不必創(chuàng)設(shè)新的制度。正如梁彗星教授所認為的，只要訴訟案件與原告利益直接相關(guān)，或主要涉及原告利益，不論原告數(shù)量的多寡，現(xiàn)行的司法體制足以解決，則沒有必要再創(chuàng)設(shè)新的制度，需要探討的是在現(xiàn)有制度框架內(nèi)的完善問題。[10]現(xiàn)階段，我國的環(huán)境民事訴訟、環(huán)境行政訴訟以及法律援助制度對于環(huán)境私益的保護業(yè)已日益完善，而正因為傳統(tǒng)私益訴訟制度無法勝任對環(huán)境公益的保護、環(huán)境行政管理制度對環(huán)境公益保護仍有不足，才創(chuàng)設(shè)環(huán)境公益訴訟制度。概念泛化后的環(huán)境公益訴訟，直接導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟與環(huán)境私益訴訟在制度上的重疊，包容萬象的環(huán)境公益訴訟概念并不利于我國公益訴訟的專業(yè)化和制度化的發(fā)展。因此，原告眾多的共同訴訟（代表人訴訟）應(yīng)納入環(huán)境私益訴訟范疇，盡管這類訴訟客觀上有利于環(huán)境公益的保護，但是訴訟目的是人身、財產(chǎn)或環(huán)境權(quán)利等私權(quán)救濟，以普通民事或行政訴訟進行救濟更有利于對這類權(quán)利的保護。一些共同訴訟（代表人訴訟）是以確認之訴、禁止之訴提出的，并不直接涉及原告?zhèn)€人利益的，可以環(huán)境公益訴訟替代之。[11]

（三）環(huán)境公益訴訟之訴前通知程序——避免環(huán)境公益保護制度沖突的合理化路徑

對于環(huán)境公共利益的保護，目前立法提供了兩種路徑：一是行政手段給予保護；二是，當行政手段失靈時，公益訴訟給予保護。我國《環(huán)境保護法》規(guī)定對損害環(huán)境公共利益的行為，可以“向環(huán)境保護主管部門或者其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門舉報”，也可以“向人民法院提起訴訟”。法理上，直接承擔公益保護職責的不應(yīng)是一般的民事主體，而是國家本身，環(huán)境保護主管部門（其他負有環(huán)境保護監(jiān)管職責的部門）作為國家這一抽象主體的代表者，依法有職責和義務(wù)維護環(huán)境公益利益。可見，兩種途徑有先后順序，環(huán)境公益訴訟應(yīng)該是窮盡了現(xiàn)有救濟手段后，環(huán)境公益仍得不到救濟，才得以尋求的途徑。因此，對環(huán)境公益訴訟的定位，應(yīng)當是對政府保護和管理環(huán)境（公共利益）的一種有效的補充，環(huán)境公益訴訟應(yīng)當充分尊重環(huán)境行政主管部門對環(huán)境公益的保護，避免與現(xiàn)有的環(huán)境行政監(jiān)督管理制度相沖突。

我國現(xiàn)有立法規(guī)定了“受理后通知”程序，但卻沒有規(guī)定訴前通知程序，直接導(dǎo)致了環(huán)境保護監(jiān)督管理的行政制度與環(huán)境公益訴訟制度出現(xiàn)了重疊和沖突。[12]我國《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第12條規(guī)定“人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后，應(yīng)當在十日內(nèi)告知對被告行為負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門”，第26條規(guī)定“負有環(huán)境保護行政監(jiān)督管理職責的部門依法履行監(jiān)管職責而使原告的訴訟請求全部實現(xiàn)，原告撤訴的，人民法院應(yīng)予準許?！睋?jù)此，作為原告的社會組織花費大量成本進行訴前準備，在法院受理并開展審理工作后，只要環(huán)境保護管理部門實現(xiàn)了原告的訴訟請求，則法院準許原告申請撤訴。2017年，“自然之友”和“中國綠發(fā)會”向常州市中級人民法院提起公益訴訟，要求江蘇常隆化工有限公司等三被告消除已對環(huán)境造成的危險或賠償環(huán)境修復(fù)費用、賠禮道歉，常州市中級人民法院認為，本案訴訟開始前，相關(guān)主管部門已組織環(huán)境污染修復(fù)工作，有效控制了環(huán)境污染風險，原告的訴訟請求已逐步實現(xiàn)。因此，常州市中級人民法院駁回了原告的訴訟請求，原告需要支付189萬余元的訴訟費用。正如“常州毒地案”反映的問題，社會組織在行政機關(guān)處理突發(fā)環(huán)境事件前就倉促提起環(huán)境公益訴訟、法院在地方政府正履行環(huán)境行政職責（對生態(tài)損害展開救濟）時受理本案，造成司法權(quán)越位行政權(quán)，是對司法資源的浪費。美國在《美國清潔水法》中明確了環(huán)境公益訴訟的前置程序，要求原告在提起公民訴訟前，將訴訟請求和訴訟對象通知（違法行為所在的）州政府、違法行為人、美國環(huán)保局，相關(guān)當事人在一定期限內(nèi)糾正違法行為后，原告則不再提起公民訴訟。美國的這一規(guī)定保障了環(huán)境保護監(jiān)督行政主管部門履行職責，也避免了司法資源的浪費。

因此，我國有必要在環(huán)境公益訴訟制度中設(shè)置訴前通知程序，亦即在提起環(huán)境公益訴訟前，原告應(yīng)將提起公益訴訟的對象、違法行為、環(huán)境公益的損害后果、訴訟請求等內(nèi)容告知環(huán)境行政主管機關(guān)，并敦促其在一定期限內(nèi)采取有效措施，主管機關(guān)逾期不履行或不當履行職責，譬如僅僅通過罰款而未代表國家要求加害人賠償環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成的損失，意味著訴前程序沒有實現(xiàn)預(yù)期效果，環(huán)境公共利益并未得以有效的保護，據(jù)此社會組織可以提起環(huán)境公益訴訟，這也是環(huán)境公益的本質(zhì)所在。[8]反之，主管機關(guān)履行職責，通過恰當手段使得生態(tài)環(huán)境已逐步恢復(fù)的，原告不應(yīng)再提起環(huán)境公益訴訟。

三、環(huán)境公益訴訟概念的重構(gòu)

基于對我國環(huán)境公益訴訟概念紛爭的梳理，根據(jù)我國現(xiàn)有立法對環(huán)境公益訴訟的規(guī)定，環(huán)境公益訴訟的概念應(yīng)采用“狹義說”的觀點，亦即環(huán)境公益訴訟是基于保護環(huán)境公益的目的，與爭議案件無直接利害關(guān)系的原告，在履行訴前程序后，以環(huán)境利用行為人或行政機關(guān)為被告向法院起訴的民事訴訟或者行政訴訟。鑒于環(huán)境公益與私益之分野，可以概括環(huán)境私益訴訟的基本內(nèi)涵，環(huán)境私益訴訟是與案件存在直接利害關(guān)系的原告(不論原告人數(shù)多少），出于保護個人人身、財產(chǎn)或環(huán)境權(quán)利的目的，以環(huán)境利用行為人或行政機關(guān)為被告而提起的民事或行政訴訟。

四、結(jié)語

隨著社會公共領(lǐng)域延伸及公共事務(wù)數(shù)量的增長，公益訴訟成為解決“公地悲劇”、保護公共利益的一種有效途徑。環(huán)境公益訴訟在我國的誕生和發(fā)展恰恰反映了我國環(huán)境公共利益保護的緊迫需要。目前，我國的環(huán)境公益訴訟正處于起步階段，對于其概念和內(nèi)涵的清晰界定，是環(huán)境公益訴訟制度獲得良性和長足發(fā)展的前提。

注釋：

① 梁彗星教授也曾撰文指出：何為公益訴訟，……他是與自己沒有直接的利害關(guān)系，就是訴訟針對的行為損害的是社會公共利益，而沒有直接損害原告的利益。參見梁彗星：《關(guān)于公益訴訟》，載吳漢東主編：《司法研究創(chuàng)刊號》，北京：中國政法大學出版社2002年版，第361頁。

② 此處應(yīng)明確，對（相對封閉的）室內(nèi)環(huán)境利益的損害，其被害主體一般是特定的對象。汪勁：《環(huán)境法學》，北京：北京大學出版社，2014年版，第298頁。