李平　余雄　彭宏科

地方人大設(shè)立常委會(huì)40周年以來，湖南民族自治地方堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)立法主導(dǎo)作用，圍繞民族特色和地方特點(diǎn)，著力提高立法質(zhì)量，全省自治條例、單行條例立法有效推進(jìn)，保障了民族區(qū)域自治制度的實(shí)施，推動(dòng)了民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展。截至2019年5月，湖南民族自治地方“一州七縣”現(xiàn)行有效的自治條例、單行條例共42件，包括自治條例8件、單行條例34件。單行條例包括湘西土家族苗族自治州19件，城步苗族自治縣、麻陽(yáng)苗族自治縣、靖州苗族侗族自治縣各3件，江華瑤族自治縣、通道侗族自治縣各2件，芷江侗族自治縣、新晃侗族自治縣各1件。其中，立法程序類1件，經(jīng)濟(jì)類3件，社會(huì)管理類13件，民族文化保護(hù)類11件，生態(tài)環(huán)境保護(hù)類6件。

一、湖南自治條例單行條例立法的工作進(jìn)程

回顧湖南自治條例單行條例立法的工作進(jìn)程，主要可以劃分為三個(gè)階段。

1984年至1992年，是湖南自治條例和單行條例立法的探索起步階段。這個(gè)階段，制定出臺(tái)了湖南省第一部自治條例和單行條例。新中國(guó)成立初期，《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》對(duì)民族區(qū)域自治制度的確立和建設(shè)作了明確規(guī)定。1978年我國(guó)實(shí)行改革開放，確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，法制工作越來越受到重視。1982年12月，第五屆全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告指出：“加強(qiáng)和推動(dòng)民族工作，是我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)的一個(gè)重要方面?！泵褡骞ぷ鞣ㄖ平ㄔO(shè)的一個(gè)重要標(biāo)志，是1984年5月第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》。湖南省新晃侗族自治縣于1956年成立。1986年4月，湖南省第六屆人大常委會(huì)第十八次會(huì)議批準(zhǔn)了《湖南省新晃侗族自治縣自治條例》，這是全國(guó)民族自治縣第一個(gè)批準(zhǔn)施行的自治條例，也是湖南民族自治地方立法的第一部條例。該條例的起草和制定，得到了全國(guó)人大民委和省人大常委會(huì)的大力支持和具體指導(dǎo)。隨后，1986年7月湖南省第六屆人大常委會(huì)第二十次會(huì)議批準(zhǔn)了《湘西土家族苗族自治州自治條例》。到1992年，湖南民族自治地方“一州七縣”的自治條例立法工作全部完成。20世紀(jì)90年代初，湘西自治州自然資源、礦產(chǎn)資源豐富，資源開發(fā)活動(dòng)越來越多。針對(duì)這一實(shí)際，1991年5月，湘西自治州人大通過了湖南第一部單行條例《湘西土家族苗族自治州國(guó)土資源開發(fā)保護(hù)條例》。

1993年至2012年，是湖南自治條例和單行條例立法的修改完善階段。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本確立，國(guó)家實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，中國(guó)加入世界貿(mào)易組織。江澤民同志在1992年1月召開的中央民族工作會(huì)議上的講話中指出，到20世紀(jì)末要形成比較完備的社會(huì)主義民族法規(guī)體系和監(jiān)督機(jī)制。2001年國(guó)家修改了《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》。2005年國(guó)務(wù)院制定了《國(guó)務(wù)院實(shí)施中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法若干規(guī)定》。民族工作立法指導(dǎo)原則和方向有了新的轉(zhuǎn)變，湖南民族自治地方的立法積極性和實(shí)效性不斷提高。一是適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展修改完善了自治條例。自2002年湘西自治州啟動(dòng)自治條例的修改工作，至2008年全省第一輪自治條例修改工作全部完成，主要在適應(yīng)民族區(qū)域自治法修改、加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)加強(qiáng)財(cái)政金額政策支持等方面進(jìn)行了修改完善。二是單行條例立法更加突出規(guī)范和推動(dòng)民族地區(qū)發(fā)展。這個(gè)階段民族自治地方單行條例立法工作得到較快推進(jìn)，在礦產(chǎn)資源開發(fā)保護(hù)、河道管理、奶業(yè)林業(yè)等產(chǎn)業(yè)規(guī)范發(fā)展、自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)等方面共制定了25件單行條例（后廢止5件）。

2013年至今，是湖南自治條例和單行條例立法的穩(wěn)步推進(jìn)階段。黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央推進(jìn)實(shí)施了全面依法治國(guó)、精準(zhǔn)扶貧、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)等重大戰(zhàn)略部署;針對(duì)新時(shí)代民族工作提出了關(guān)于依法治理民族事務(wù)、促進(jìn)各民族交往交流交融、各民族同步全面實(shí)現(xiàn)小康等一系列新理念新要求。湖南民族自治地方堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，穩(wěn)步推進(jìn)了自治條例和單行條例立法工作，共制定和修改自治條例、單行條例18件。通道侗族自治縣根據(jù)新時(shí)代全面深化改革發(fā)展的需要，進(jìn)一步修改完善了自治條例。其他民族自治地方在規(guī)范依法立法、城鎮(zhèn)管理、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民族文化保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面制定出臺(tái)了單行條例。

二、湖南自治條例單行條例立法的主要特征

從湖南民族自治地方自治條例和單行條例立法進(jìn)程及工作實(shí)踐來看，主要有以下幾個(gè)特征。一是立法步伐逐步加快。1992年以前，除了自治條例全部制定出臺(tái)，單行條例的制定工作幾乎沒有開展。1999年以來，湖南民族自治地方立法進(jìn)程明顯加快，截至2018年民族自治地方制定、修改自治條例、單行條例33件。其中，省十二屆人大常委會(huì)批準(zhǔn)單行條例10件，包括制定單行條例9件、修訂單行條例1件。2018年換屆以來，省十三屆人大常委會(huì)已批準(zhǔn)民族自治地方制定和修改自治條例、單行條例8件，包括制定單行條例4件、修改自治條例1件、修改單行條例3件。二是部分立法探索在前。1986年制定的《新晃侗族自治縣自治條例》是全國(guó)第一部獲批的自治縣自治條例。1991年制定的《湘西土家族苗族自治州國(guó)土資源開發(fā)保護(hù)條例》是全省第一部單行條例。2010年制定的《城步苗族自治縣民族風(fēng)格建筑條例》是我國(guó)第一部規(guī)范民族風(fēng)格建筑的單行條例。2015年制定的《芷江侗族自治縣城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理?xiàng)l例》是全省第一部規(guī)范城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理的單行條例。2019年制定的《湘西土家族苗族自治州傳統(tǒng)村落保護(hù)條例》是全省第一部規(guī)范傳統(tǒng)村落保護(hù)的單行條例。三是加強(qiáng)對(duì)民族特色和民族文化的保護(hù)?！断嫖魍良易迕缱遄灾沃菝褡迕耖g文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》《湘西土家族苗族自治州傳統(tǒng)村落保護(hù)條例》《新晃侗族自治縣民族民間傳統(tǒng)文化保護(hù)條例》《通道侗族自治縣侗族文化村寨保護(hù)條例》《靖州苗族侗族自治縣傳統(tǒng)村落保護(hù)條例》等條例推動(dòng)了民族民間文化和傳統(tǒng)村落的搶救、保護(hù)、傳承和發(fā)展。《湘西土家族苗族自治州老司城遺址保護(hù)條例》規(guī)范和加強(qiáng)了世界文化遺產(chǎn)老司城遺址保護(hù)，確保申遺工作順利成功?！断嫖魍良易迕缱遄灾沃萃良裔t(yī)藥苗醫(yī)藥保護(hù)條例》對(duì)民族醫(yī)藥人才執(zhí)業(yè)資格的準(zhǔn)入規(guī)則作了變通性規(guī)定，對(duì)土家醫(yī)藥苗醫(yī)藥保護(hù)、推動(dòng)民族醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用?！冻遣矫缱遄灾慰h民族風(fēng)格建筑條例》有效保護(hù)了民族文化遺產(chǎn)和民族風(fēng)格建筑，推動(dòng)了生態(tài)文化旅游發(fā)展。四是服務(wù)民族地區(qū)加快發(fā)展。發(fā)揮立法對(duì)民族自治地方加快發(fā)展的規(guī)范、引領(lǐng)和推動(dòng)作用。民族自治地方通過制定和修改自治條例，適應(yīng)新時(shí)代改革和發(fā)展新要求，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、扶貧開發(fā)等方面積極爭(zhēng)取上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的支持，有力推動(dòng)本自治地方加快發(fā)展?！堵殛?yáng)苗族自治縣柑桔產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》對(duì)當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)的政府投入、產(chǎn)業(yè)規(guī)范、引導(dǎo)和帶動(dòng)作用發(fā)揮、品種培育和改良等進(jìn)行了規(guī)范，有力促進(jìn)了麻陽(yáng)柑桔產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娒撠毥饫?。《城步苗族自治縣奶業(yè)發(fā)展條例》推動(dòng)了我國(guó)南方奶業(yè)大縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展再次飛躍，保障了品質(zhì)品牌。五是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)立法。湘西土家族苗族自治州先后制定出臺(tái)礦產(chǎn)資源管理、環(huán)境保護(hù)、吉首市城區(qū)飲用水水源保護(hù)、河道管理、酉水河保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)保護(hù)等單行條例，推動(dòng)解決了礦產(chǎn)資源無序開發(fā)、水環(huán)境污染、大氣污染等帶來的環(huán)境問題?！断嫖魍良易迕缱遄灾沃萦纤颖Ｗo(hù)條例》開創(chuàng)了湖南省跨行政區(qū)域協(xié)作立法先河?！毒钢菝缱宥弊遄灾慰h生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》《江華瑤族自治縣生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》《芷江侗族自治縣城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理?xiàng)l例》等條例對(duì)加強(qiáng)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)起到了積極推動(dòng)作用。六是審查批準(zhǔn)機(jī)制不斷完善。2018年5月以前，湖南省人大民僑外委負(fù)責(zé)對(duì)自治條例和單行條例進(jìn)行前階段審查，在省人大常委會(huì)上提出審查意見報(bào)告，而后階段的審議程序則交由省人大法制委負(fù)責(zé)?？紤]到自治條例和單行條例立法的特殊重要性，2018年5月新修訂的《湖南省地方立法條例》對(duì)自治條例和單行條例的報(bào)批程序作了調(diào)整，省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)服務(wù)工作全部交由省人大民僑外委負(fù)責(zé)。省人大民僑外委堅(jiān)持提前介入，認(rèn)真做好立法溝通協(xié)調(diào)，加強(qiáng)了指導(dǎo)和審查工作，制定了《關(guān)于審查指導(dǎo)自治條例、單行條例工作規(guī)則》，建立統(tǒng)籌有力、協(xié)調(diào)有效、上下聯(lián)動(dòng)、配合緊密的審查批準(zhǔn)服務(wù)工作機(jī)制，工作進(jìn)一步規(guī)范高效。

三、湖南自治條例單行條例立法存在的主要問題

40年來，湖南自治條例單行條例立法工作取得了一定成效，但是也面臨一些困惑和問題。

（一）立法理論研究和工作推進(jìn)存在薄弱環(huán)節(jié)。關(guān)于自治條例單行條例立法方面的理論研究不多，時(shí)代性和針對(duì)性不強(qiáng)。國(guó)內(nèi)一些學(xué)者對(duì)自治條例單行條例立法的性質(zhì)、立法權(quán)限、法律效力以及立法工作實(shí)踐等問題開展了一些研究探討，但是大多數(shù)是黨的十八大召開以前發(fā)表的，針對(duì)湖南地區(qū)開展的自治條例單行條例立法理論研究更是難覓蹤跡，總結(jié)湖南民族自治地方立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不夠，可以用來指導(dǎo)實(shí)踐的理論研究不多。立法工作推進(jìn)不平衡，從“一州七縣”的立法情況看，自治州條例制定工作推進(jìn)較快，自治縣相對(duì)滯后。湘西自治州現(xiàn)行有效的單行條例19件，而七個(gè)自治縣現(xiàn)行有效的單行條例共計(jì)才15件，沒有充分發(fā)揮好立法在規(guī)范和引領(lǐng)民族自治地方發(fā)展方面的作用。市州在協(xié)調(diào)處理地方性法規(guī)和自治條例單行條例立法的關(guān)系方面統(tǒng)籌規(guī)劃不夠，對(duì)自治縣立法內(nèi)容指導(dǎo)論證不多，存在重復(fù)立法、交叉立法情形。

（二）思想認(rèn)識(shí)上存在一定偏差。有的地方缺乏對(duì)自治條例、單行條例立法特殊重要性的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為自治條例單行條例立法程序復(fù)雜、立法成本高、所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系有限，實(shí)施效果不如政策來得快，缺乏立法的積極性，沒有把立法工作擺上重要議事日程。有的工作部門慣用普惠政策，缺乏對(duì)民族地區(qū)特殊性的認(rèn)識(shí)和傾斜支持，客觀上也影響了民族自治地方立法的積極性。有的對(duì)自治條例單行條例法律效力認(rèn)識(shí)有誤區(qū)，簡(jiǎn)單地認(rèn)為其效力低于法律行政法規(guī)以及地方性法規(guī)，只在自治地方適用，一些省、市政府有關(guān)部門抱著質(zhì)疑態(tài)度，甚至不執(zhí)行自治條例單行條例的有關(guān)規(guī)定。民主立法科學(xué)立法的途徑和渠道不寬，在征求意見階段多注重政府職能部門的意見，廣泛征求社會(huì)公眾意見不夠，人民群眾參與立法的積極性主動(dòng)性不高。重立法輕實(shí)施傾向在不少地方存在，對(duì)自治條例單行條例的學(xué)習(xí)宣傳不夠，在貫徹執(zhí)行方面還有較大差距。

（三）立法主體單一影響立法效率。立法法沒有授予民族自治地方人大常委會(huì)立法權(quán)。民族自治地方人民代表大會(huì)一年召開一次，會(huì)議日程短、議題多，難以對(duì)自治條例單行條例草案進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致地審議。從民族自治地方人民代表大會(huì)制訂立法計(jì)劃、調(diào)研論證、形成草案到地方黨委和政府研究決定、常委會(huì)審議、代表大會(huì)審議等系列復(fù)雜立法程序，加上報(bào)送省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)，完成一部條例立法一般需2年以上的時(shí)間，有的甚至更長(zhǎng)，影響了民族自治地方立法效率和立法積極性。

（四）民族特色和地方特點(diǎn)不突出。自治條例是規(guī)范民族自治地方經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)等重要事務(wù)的綜合性法律文件，應(yīng)該體現(xiàn)該自治地方的民族特色和地方特點(diǎn)。但是從湖南各自治縣的自治條例來看，在篇章、主要內(nèi)容、一些主要條款等方面都存在類似雷同情況較多的問題。一些單行條例刪去少數(shù)民族頭銜，放在非民族自治地方也可以適用。追求“大而全”或者“小而全”，很多規(guī)定過于籠統(tǒng)，原則性、倡導(dǎo)性條款多，條例的針對(duì)性和操作性不強(qiáng)，影響了實(shí)施效果。有的條例結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際不夠，反映不出當(dāng)?shù)氐拿褡逭?、?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)，無法體現(xiàn)民族自治地方立法的民族性、地方性和自治特征。

（五）立法變通權(quán)探索和運(yùn)用少。民族自治地方法律變通權(quán)理論研究滿足不了現(xiàn)實(shí)需要，立法實(shí)踐缺乏理論的指導(dǎo)，關(guān)于自治條例單行條例變通立法實(shí)踐的探索和推動(dòng)不夠?！读⒎ǚā逢P(guān)于立法變通權(quán)的規(guī)定過于原則、寬泛，不便于操作，不利于自治地方有效行使變通權(quán)。民族自治地方對(duì)于立法變通權(quán)的行使把握不準(zhǔn)，對(duì)于需要變通事項(xiàng)調(diào)查研究不夠、主動(dòng)與上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)請(qǐng)示報(bào)告不夠。一些上級(jí)政府職能部門忽視民族地區(qū)的差異性，過于強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法的統(tǒng)一性，不支持民族自治地方行使立法變通權(quán)。從全國(guó)民族自治地方立法實(shí)踐來看，自治條例單行條例的立法變通實(shí)踐主要是針對(duì)《婚姻法》作了變通。湖南目前僅有2009 年制定的《湘西自治州土家醫(yī)藥苗醫(yī)藥保護(hù)條例》第十條作了變通規(guī)定。

（六）報(bào)批審查標(biāo)準(zhǔn)把握不統(tǒng)一。雖然《立法法》第七十五條規(guī)定了自治條例和單行條例的變通規(guī)定“三個(gè)不得”的基本原則，即“不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定”。但是這些規(guī)定仍然比較原則和寬泛，在報(bào)請(qǐng)省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)時(shí)，一些常委會(huì)委員對(duì)于這些規(guī)定的理解和把握存在不一致的地方，在審查條例時(shí)容易將自治條例和單行條例等同于地方性法規(guī)，強(qiáng)調(diào)“法制統(tǒng)一”原則，執(zhí)行“不相抵觸”的審查標(biāo)準(zhǔn)，這其實(shí)是擴(kuò)大了不相抵觸原則的適用范圍。關(guān)于自治條例和單行條例立法的性質(zhì)、地位和作用的培訓(xùn)和宣傳需要加強(qiáng)。

（七）清理修改任務(wù)十分艱巨。黨的十九大以來，中央進(jìn)一步提出了一批重要改革項(xiàng)目和改革舉措，涉及120多部法律需要作相應(yīng)修改和調(diào)整。部分自治條例、單行條例制定時(shí)間比較早，某些內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)新時(shí)代新形勢(shì)新要求。自治條例是民族自治地方的重要綜合性法規(guī)，其修改需要慎重穩(wěn)妥，修改的要求很高。但是由于目前國(guó)家《民族區(qū)域自治法》沒有進(jìn)行修改，自治地方在開展自治條例的清理、修改立法調(diào)研方面也缺少上位法依據(jù)和指導(dǎo)。一些單行條例也亟需清理、修改、完善，如城步、江華、靖州等縣制定的林業(yè)管理?xiàng)l例，湘西自治州制定的國(guó)土資源開發(fā)保護(hù)條例、礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例，其中的一些內(nèi)容已不符合生態(tài)文明建設(shè)、森林資源保護(hù)、生態(tài)資源管理體制的要求。

（八）立法工作隊(duì)伍建設(shè)滯后。湖南民族自治地方人大工作機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，缺乏立法專門機(jī)構(gòu)和專門人才。在省級(jí)人大審查批準(zhǔn)方面，省人大民僑外委負(fù)責(zé)做好常委會(huì)審查批準(zhǔn)自治條例單行條例的服務(wù)工作，而全省7個(gè)自治縣中的6個(gè)自治縣沒有設(shè)立專門的民僑外委，上下聯(lián)系銜接不暢。7個(gè)自治縣人大剛設(shè)立不久的法制委在新一輪機(jī)構(gòu)改革中也被合并到其他委員會(huì)，無力單獨(dú)承擔(dān)立法工作任務(wù)。相關(guān)專門委員會(huì)基本上沒有立法工作專職人員，法律專業(yè)的也不多，條例起草班子大多是臨時(shí)組建，立法經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)和能力不高。立法工作探索創(chuàng)新不夠，在利用社會(huì)力量來推進(jìn)立法工作方面思路不闊、辦法不多，充分發(fā)揮人大主導(dǎo)立法的作用不足。一些自治縣人大對(duì)條例（草案）審議不夠、把關(guān)不嚴(yán)，報(bào)送省人大常委會(huì)的條例質(zhì)量有待提高。

四、進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)代自治條例單行條例立法的建議

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的新形勢(shì)下，自治條例單行條例立法要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指引，深化對(duì)自治條例單行條例法治保障、推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展功能的認(rèn)識(shí)，提高運(yùn)用法治思維和法治方式處理問題的能力，緊緊圍繞民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和深化改革的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強(qiáng)和完善新時(shí)代自治條例單行條例立法。

（一）深化自治條例單行條例立法重要性的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)立法理論研究。民族自治地方自治條例和單行條例立法是保障民族區(qū)域自治基本政治制度實(shí)施的重要制度性安排，對(duì)于使憲法和法律在少數(shù)民族地區(qū)得到更好地貫徹執(zhí)行，更好地適應(yīng)少數(shù)民族地區(qū)的特殊性和差異性，有效推動(dòng)民族地區(qū)依法治理和團(tuán)結(jié)繁榮發(fā)展具有特殊重要性。一是要加強(qiáng)自治條例和單行條例立法的學(xué)習(xí)宣傳。注重運(yùn)用多種媒體加強(qiáng)對(duì)新制定出臺(tái)條例的宣傳，善于總結(jié)和宣傳條例貫徹實(shí)施取得的成效，糾正自治條例和單行條例無用論、效力低等片面認(rèn)識(shí)。二是創(chuàng)新和拓展各族群眾參與自治條例和單行條例立法渠道。民族自治地方立法征求意見要前移，在立法計(jì)劃論證階段、條例草案立法調(diào)研階段就開始廣泛征求公眾意見，吸引和提高人民群眾參與的積極性，注重運(yùn)用網(wǎng)站、微信、公眾號(hào)等平臺(tái)多方式收集意見。三是加強(qiáng)自治條例和單行條例立法理論研究。成立自治條例和單行條例立法理論研究會(huì)，有針對(duì)性地開展新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義立法理論、民族自治地方民族特色和地方特點(diǎn)、立法變通權(quán)、自治條例和單行條例效力適應(yīng)等課題研究，不斷總結(jié)和提煉民族自治地方立法工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（二）加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用。自治條例和單行條例立法要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，把習(xí)近平總書記全面依法治國(guó)新理念新思想新戰(zhàn)略以及中央、省委民族工作會(huì)議精神和要求貫徹落實(shí)到條例中去。一是黨委要重視條例立法工作。市州和自治縣黨委要加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，研究和提出立法建議，及時(shí)研究立法工作中的重大問題。民族自治地方人大常委會(huì)制訂立法計(jì)劃、立法變通事項(xiàng)、協(xié)商處理等重大問題要向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告。自治條例的修改要符合中央的要求，應(yīng)對(duì)本民族自治地方發(fā)展重大問題進(jìn)行充分研究論證，由同級(jí)黨委作出正式?jīng)Q定。要建立完善同級(jí)黨委和政府會(huì)議研究自治條例和單行條例的工作程序，與人民代表大會(huì)和人大常委會(huì)審議程序做到有機(jī)銜接。二是人大要發(fā)揮立法主導(dǎo)作用。民族自治地方人大及其常委會(huì)要充分發(fā)揮在立項(xiàng)、起草、調(diào)研、審議、修改、表決、報(bào)批等各個(gè)環(huán)節(jié)的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。省市人大要加強(qiáng)對(duì)民族自治地方立法計(jì)劃的指導(dǎo)，對(duì)同類或相關(guān)立法事項(xiàng)加強(qiáng)論證協(xié)調(diào)，科學(xué)安排立法資源，避免重復(fù)立法或交叉立法。委托立法要在發(fā)揮專家學(xué)者作用基礎(chǔ)上，更加注重人大常委會(huì)及專門委員會(huì)的主導(dǎo)作用。三是加強(qiáng)自治條例單行條例的執(zhí)法檢查。自治條例單行條例具有同等或高于地方性法規(guī)的法律效力。各民族自治地方人大常委會(huì)要擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)自治條例單行條例貫徹實(shí)施情況的執(zhí)法檢查，并將執(zhí)法檢查情況報(bào)告同級(jí)黨委和上級(jí)人大常委會(huì)。省人大民僑外委也要加強(qiáng)對(duì)全省自治條例和單行條例執(zhí)法檢查的統(tǒng)籌，加強(qiáng)與省直有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，確保自治條例單行條例落實(shí)到位。

（三）賦予民族自治地方人大常委會(huì)立法權(quán)。近年來，國(guó)家加強(qiáng)了人大常委會(huì)委員隊(duì)伍建設(shè)，委員是來自各級(jí)各地各方面的代表性人物，其履職能力和業(yè)務(wù)水平不斷提高。人大常委會(huì)作為代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，完全具備制定自治條例和單行條例的條件。而單行條例涉及民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)等方方面面，其立法具有經(jīng)常性、多樣性特點(diǎn)。建議適時(shí)修改立法法等上位法，賦予民族自治地方人大常委會(huì)立法權(quán)?？紤]到民族自治地方自治條例的重要性綜合性，自治條例的制定權(quán)可以保留在人民代表大會(huì)，但是對(duì)于自治條例的部分修改、單行條例的立法權(quán)限可以由人大常委會(huì)行使。

（四）把突出民族特色和地方特點(diǎn)作為立法根本要求。民族自治地方立法主要依據(jù)就是當(dāng)?shù)氐拿褡逄厣偷胤教攸c(diǎn)。突出民族特色和地方特點(diǎn)既是自治條例和單行條例的生命力所在，又是我們考量其立法必要性的重要條件。一是要挖掘本少數(shù)民族特色方面的重要事項(xiàng)開展立法。民族特色立法主要應(yīng)從本少數(shù)民族文化傳承保護(hù)、語言風(fēng)俗、民族特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、少數(shù)民族權(quán)益保障等方面去加強(qiáng)調(diào)查研究，選準(zhǔn)選好本少數(shù)民族特色立法項(xiàng)目。二是要圍繞本民族自治地方特點(diǎn)開展立法。在保護(hù)好民族特色的同時(shí)要更加注重推動(dòng)民族地區(qū)這個(gè)區(qū)域的發(fā)展，注重在促進(jìn)本民族自治地方加快發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)與管理等重點(diǎn)領(lǐng)域針對(duì)新時(shí)代的新情況新問題開展立法。三是要始終堅(jiān)持質(zhì)量和效率并重的原則。從源頭上把好立法項(xiàng)目準(zhǔn)入關(guān)，完善對(duì)立法計(jì)劃的科學(xué)論證調(diào)研。要立管用的法，突出問題導(dǎo)向，單行條例要聚焦某一方面的具體問題，提高條例的針對(duì)性和可操作性，有幾條搞幾條，不搞大而全，切忌照搬照抄上位法。

（五）積極探索和運(yùn)用自治條例單行條例立法變通權(quán)。制定自治條例和單行條例是自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)的重要方式，立法變通權(quán)是民族自治地方立法權(quán)的主要內(nèi)容之一。一是建議在立法法的立法解釋中進(jìn)一步界定清楚自治條例單行條例立法變通權(quán)的定位、屬性，特別是明確立法變通權(quán)適用的標(biāo)準(zhǔn)、范圍，將三個(gè)方面不得變通的原則的規(guī)定具體化，增強(qiáng)立法變通權(quán)的操作性。二是建議全國(guó)人大加強(qiáng)對(duì)變通權(quán)操作方面的答疑解惑。指導(dǎo)確定可以立法變通的范圍，明確自治條例單行條例變通條款的法律效力及其司法適用。三是加強(qiáng)對(duì)自治條例單行條例立法變通權(quán)理論和實(shí)踐的研究。省、市以及民族自治地方人大和政府要積極推動(dòng)立法變通權(quán)理論研究和實(shí)踐探索，召開研討會(huì)，組建課題組，開展專題研究，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，提出有效建議。

（六）形成指導(dǎo)幫助民族自治地方立法工作合力。對(duì)于報(bào)請(qǐng)審查批準(zhǔn)的自治條例和單行條例，完善條例的審查指導(dǎo)和服務(wù)工作需要在報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)之前完成。要推動(dòng)在全省建立統(tǒng)籌有力、協(xié)調(diào)有效、上下聯(lián)動(dòng)、配合緊密的自治條例單行條例審查服務(wù)工作機(jī)制，形成合力。一是明確和統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)。省人大常委會(huì)對(duì)自治條例單行條例的審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是“三個(gè)不得違背”，而不宜糾結(jié)于具體文字表述方面?！逗鲜〉胤搅⒎l例》第四十三條對(duì)省人大常委會(huì)的審查內(nèi)容及期限作了明確規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的自治條例、單行條例，主要審查其是否違背所變通的法律或者行政法規(guī)的基本原則，是否違背憲法、民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他法律、行政法規(guī)對(duì)民族自治地方作出的專門規(guī)定;對(duì)不違背的，應(yīng)當(dāng)在收到報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)報(bào)告之日起四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)?！倍且鹬孛褡遄灾蔚胤饺舜罅⒎?quán)。自治條例和單行條例立法權(quán)是民族自治地方實(shí)現(xiàn)自治權(quán)的重要形式，不同于一般性地方立法，需要民族自治地方人民代表大會(huì)審議通過。省人大常委會(huì)以及省人大民僑外委要加強(qiáng)統(tǒng)籌指導(dǎo)，加強(qiáng)與省直相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，對(duì)于條例中的變通事項(xiàng)和重大分歧要在提請(qǐng)省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)前協(xié)調(diào)解決好，形成一致意見。對(duì)于代表大會(huì)審議通過的自治條例單行條例的修改要慎重穩(wěn)妥、依據(jù)充分。三是增強(qiáng)提前介入實(shí)效。省人大民僑外委在立法計(jì)劃制訂、立法項(xiàng)目確定、法規(guī)起草論證、提請(qǐng)審查批準(zhǔn)等各個(gè)階段應(yīng)加強(qiáng)提前介入和指導(dǎo);省人大各專門委員會(huì)要重視條例征求意見工作，從專業(yè)角度提出有針對(duì)性的建議;民族自治地方的人大民僑外委、法制委也應(yīng)加強(qiáng)立法統(tǒng)籌和指導(dǎo)工作。

（七）加強(qiáng)民族自治地方立法工作隊(duì)伍建設(shè)。做好自治條例單行條例立法工作，隊(duì)伍和人才是關(guān)鍵。要處理好提升內(nèi)功和引進(jìn)外力的關(guān)系，既要提升立法工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)、加強(qiáng)立法工作隊(duì)伍建設(shè)，更要做好開門立法，凝聚各方智慧。一是完善民族自治地方立法工作機(jī)構(gòu)。民族自治縣人大要保留和恢復(fù)設(shè)立民僑外委和法制委，確需合并設(shè)立的可以將民僑外委和法制委合并設(shè)立，確保有相對(duì)固定的立法工作機(jī)構(gòu)。同時(shí)要加強(qiáng)省人大民僑外委相關(guān)業(yè)務(wù)工作機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高介入和指導(dǎo)工作水平。二是加強(qiáng)自治條例單行條例立法工作人員培訓(xùn)力度。邀請(qǐng)全國(guó)人大民委、有關(guān)民族立法工作專家學(xué)者來湘講課，開設(shè)全省自治條例單行條例立法工作學(xué)習(xí)培訓(xùn)班，努力培養(yǎng)一支相對(duì)穩(wěn)定、素質(zhì)較高的自治條例單行條例立法工作隊(duì)伍。做好“走出去”工作，加強(qiáng)對(duì)外省民族自治地方立法經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)借鑒。三是注重發(fā)揮和引進(jìn)社會(huì)立法力量。善于發(fā)揮高等院校、科研機(jī)構(gòu)、“兩院”、律師事務(wù)所等單位法律專門人才的作用，探索通過政府購(gòu)買服務(wù)等多種途徑，推動(dòng)各方面積極參與立法工作。

（作者單位：湖南省人大民族華僑外事委員會(huì)）