張恩典

一、問題的提出

2015年3月15日，十二屆全國人大第三次會議通過了新修改的《立法法》，此次《立法法》修改的一個重要亮點(diǎn)是賦予設(shè)區(qū)的市對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面享有地方立法權(quán)。該法第七十二條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)?！痹诹⒎?quán)限下放的同時，該條還規(guī)定，“除省、自治區(qū)的人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市以外，其他設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間，由省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素確定”。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2017年11月30日，新獲得立法權(quán)的273個設(shè)區(qū)的市已經(jīng)全部完成確權(quán)[1]。實(shí)際上，地方立法權(quán)的下放涉及的是地方立法權(quán)在不同層級之間的分配。目前，我國地方立法權(quán)的分配與法國的平等分配模式較為接近，即設(shè)區(qū)的市普遍獲得了地方立法權(quán)，且表現(xiàn)出明顯漸進(jìn)性特征。誠如學(xué)者所言，地方立法權(quán)的平等化整體性擴(kuò)張，可能造成借助立法的地方保護(hù)盛行、立法質(zhì)量的下降以及規(guī)范間沖突的加劇[2]。在筆者看來，伴隨著地方立法權(quán)下放，如何協(xié)調(diào)好省、市地方立法，特別是省級地方立法權(quán)與設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)的關(guān)系，形成一種互動互補(bǔ)的良性關(guān)系，是目前地方立法實(shí)踐中一個亟待解決的難題。

然而，爬梳現(xiàn)有的地方立法協(xié)調(diào)的研究成果可以發(fā)現(xiàn)，既有關(guān)于立法協(xié)調(diào)的研究主要集中于兩個維度：一個維度是區(qū)域立法協(xié)調(diào)研究，這一研究維度聚焦的是區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展過程中的立法協(xié)調(diào)問題[3];另一維度是省級或市級地方層面的立法協(xié)調(diào)[4]。上述兩個維度的研究側(cè)重于橫向協(xié)調(diào)，即聚焦于省級地方人大及其常委會與地方政府及其政府部門之間的立法協(xié)調(diào)問題?？v觀既有研究成果，鮮有對省級人大及其常委會與設(shè)區(qū)的市人大及其常委會縱向立法協(xié)調(diào)展開系統(tǒng)研究?；诖耍疚牟淮\陋，以省市地方立法協(xié)調(diào)為研究主題，首先對省市立法協(xié)調(diào)加以功能定位，其次對現(xiàn)實(shí)中省市立法不協(xié)調(diào)的主要樣態(tài)加以考察梳理，并對省市立法不協(xié)調(diào)的原因加以分析，在此基礎(chǔ)上探索省市立法協(xié)調(diào)的制度建構(gòu)與完善，以期從制度層面構(gòu)建互動互補(bǔ)的良性互動關(guān)系。

二、省市地方立法協(xié)調(diào)的功能分析

在立法權(quán)下放至設(shè)區(qū)市的背景下，享有地方立法權(quán)限的主體將大幅擴(kuò)容，省級人大與設(shè)區(qū)的市人大之間的立法協(xié)調(diào)工作的重要性日益突顯出來?？茖W(xué)合理的協(xié)調(diào)制度的構(gòu)建，對于促成省市良性互動具有重要意義。具體而言，省市立法協(xié)調(diào)制度的構(gòu)建具有如下功能價值。

（一）立法協(xié)調(diào)有利于節(jié)約和優(yōu)化立法資源配置

在現(xiàn)代社會中，立法資源是一種稀缺資源。一方面，一部法律的出臺，需要經(jīng)過立項(xiàng)、起草、審議、表決等諸多環(huán)節(jié)，其制定需要投入大量的人力、物力和財力。隨著立法權(quán)主體的增多，各設(shè)區(qū)市的地方立法數(shù)量也將進(jìn)入一個快速上升的時期，進(jìn)入所謂的“地方立法膨脹”時期，極有可能導(dǎo)致立法資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。另一方面，在地方立法實(shí)踐中，地方立法者基于特定的情勢和利益考量會采取所謂的選擇性立法策略，進(jìn)而會影響到立法的時效性和立法質(zhì)量，并導(dǎo)致地方立法資源配置不公的問題[5]?？茖W(xué)合理的省市立法協(xié)調(diào)制度建構(gòu)既有利于抑制設(shè)區(qū)的市的立法沖動，防止立法項(xiàng)目的盲目和倉促立項(xiàng)，從而有助于防止立法資源的浪費(fèi)，又在一定程度上減少地方立法資源的不合理配置，將稀缺的立法資源配置到真正反映地方現(xiàn)實(shí)需求的地方，從而避免立法資源的浪費(fèi)。

（二）立法協(xié)調(diào)有利于維護(hù)法制統(tǒng)一

法制統(tǒng)一原則既是我國各級立法所應(yīng)當(dāng)追求的重要價值，也是各級立法應(yīng)當(dāng)遵循的一個基本原則。法制統(tǒng)一原則對于地方立法而言具有更為現(xiàn)實(shí)的意義。全國人大法律委員會主任委員喬曉陽同志在談到地方立法時指出，“地方立法要守住維護(hù)法制統(tǒng)一的底線”[6]。按照這一原則，在整個法律體系中，各級法律不能違背憲法，地方性立法不能違背國家立法，下位法不能與上位法相抵觸。隨著地方立法權(quán)下放至設(shè)區(qū)的市，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會的地方性法規(guī)與省級人大及其常委會的地方性法規(guī)之間的沖突，尤其是隱性沖突，就成為一個值得高度重視的問題?？茖W(xué)合理的立法協(xié)調(diào)制度能夠較為有效地協(xié)調(diào)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與省級地方性法規(guī)之間的顯性和隱性沖突，從而維護(hù)法制統(tǒng)一。

（三）立法協(xié)調(diào)有利于實(shí)現(xiàn)地方立法特色

立法權(quán)下放旨在滿足各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對立法的現(xiàn)實(shí)需求，地方立法需求是驅(qū)動地方立法權(quán)下放的內(nèi)生動力。地方立法并非是要追求大而全的立法，而是要挖掘和發(fā)現(xiàn)本地區(qū)的地方立法特色?！坝刑厣冀K是地方立法保持活力的要素，是衡量地方立法質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是檢驗(yàn)地方立法能力水平的試金石?！盵7]一段時間以來，地方立法者片面追求立法文本的數(shù)量，追求大而全的地方立法，而對立法質(zhì)量和立法特色卻甚少關(guān)注。在地方立法權(quán)下放的現(xiàn)實(shí)背景之下，這種傾向甚至存在進(jìn)一步加劇的可能。科學(xué)合理的省市立法協(xié)調(diào)制度有助于克服設(shè)區(qū)市地方立法機(jī)關(guān)對大而全的盲目追求，而更加注重本地區(qū)立法特色和現(xiàn)實(shí)需求的深度思考和深入挖掘，制定出更具地方特色，更符合現(xiàn)實(shí)需求的地方立法。

總之，在設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)擴(kuò)容的現(xiàn)實(shí)背景之下，加強(qiáng)省、市人大及其常委會的縱向立法協(xié)調(diào)，建立促進(jìn)兩者之間良性互動的協(xié)調(diào)制度，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，也是當(dāng)前和今后一個時期內(nèi)地方立法，乃至地方法治建設(shè)的一項(xiàng)重要工作。

三、省市地方立法不協(xié)調(diào)的主要樣態(tài)及其原因分析

設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的主體擴(kuò)容，突顯出省市立法協(xié)調(diào)制度建構(gòu)的重要性。而意欲建構(gòu)科學(xué)、合理的省、市地方立法協(xié)調(diào)制度，需要明確現(xiàn)實(shí)中省、市地方立法不協(xié)調(diào)的主要樣態(tài)。我們認(rèn)為，當(dāng)前省、市兩級地方人大立法不協(xié)調(diào)的主要表現(xiàn)為立法重復(fù)和立法抵觸。

（一）省市地方立法不協(xié)調(diào)的主要樣態(tài)

1.地方立法不協(xié)調(diào)的樣態(tài)之一：立法重復(fù)

毋庸諱言，立法重復(fù)一直以來是我國地方立法實(shí)踐存在的一個頑疾，這一問題無論是在省級人大地方立法實(shí)踐，還是在較大市人大立法實(shí)踐中都不同程度地存在。所謂立法重復(fù)是指下位法對上位法簡單照搬或重復(fù)表述。立法重復(fù)是地方立法不協(xié)調(diào)的重要表現(xiàn)之一。地方立法重復(fù)不僅造成了地方立法資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，有損法律體系的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，損害上位法的權(quán)威性，尤其是中央立法的權(quán)威性，也使得地方立法權(quán)本應(yīng)具有的回應(yīng)地方需求的功能預(yù)期落空。在立法權(quán)限下放的現(xiàn)實(shí)背景下，伴隨著立法權(quán)主體的增多，地方立法重復(fù)問題將愈發(fā)突顯出來。

觀察各地的地方立法實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)地方立法重復(fù)的類型多樣。依據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，可以將其分為不同類型。以重復(fù)是否合理為標(biāo)準(zhǔn)，可以將其區(qū)分為必要的立法重復(fù)和不必要的立法重復(fù)。必要的立法重復(fù)是指地方立法實(shí)踐中，主要涉及立法目的、立法原則和立法前提條件的重復(fù)。必要的重復(fù)不僅有利于維護(hù)法律體系的邏輯性，而且有利于維護(hù)地方立法的相對獨(dú)立性和完整性[8]。有觀點(diǎn)認(rèn)為，地方立法實(shí)踐中必要重復(fù)有三種主要情形：（1）為確保規(guī)范結(jié)構(gòu)完整性，對部分總則性條款進(jìn)行重復(fù);（2）為明確其他條款的適用，對說明性、限制性條款的重復(fù);（3）為細(xì)化法律責(zé)任條款的規(guī)定，對行為模式條款的重復(fù)[9]。對必要重復(fù)的上述列舉基本囊括了地方立法實(shí)踐中必要重復(fù)的主要情形，有助于從反面廓清對不必要立法重復(fù)的具體情形。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，對地方立法重復(fù)做必要與不必要的區(qū)分并不恰當(dāng)，并主張將地方立法重復(fù)分為惰性地方立法重復(fù)和積極地方立法重復(fù)。所謂惰性立法重復(fù)是指“地方立法主體在進(jìn)行立法時的主觀心態(tài)是懶惰的……只是簡單的照搬了上位法或者同位法中的有關(guān)規(guī)定”，所立之法并未體現(xiàn)地方特色，從而導(dǎo)致對上位法或同位法的大量重復(fù)。積極地方立法重復(fù)意指地方立法主體在進(jìn)行立法時主觀心態(tài)是積極的，是在認(rèn)真研究上位法和同位法有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，對適用于本地的規(guī)定進(jìn)行合理甄別借鑒，雖然所立之法與上位法或同位法在條文規(guī)定上有一定的重復(fù)，但是這些規(guī)定體現(xiàn)了地方特色，而非簡單照搬照抄[10]。我們認(rèn)為，必要與不必要的立法重復(fù)的區(qū)分更傾向于對立法重復(fù)作客觀判斷，而惰性與積極立法重復(fù)則相對更側(cè)重于對立法重復(fù)作主觀判斷，具有較強(qiáng)的主觀色彩。我們更加傾向于將立法重復(fù)區(qū)分為必要的立法重復(fù)和不必要的立法重復(fù)。

在地方立法實(shí)踐中，真正影響立法協(xié)調(diào)性的是不必要的立法重復(fù)，需要克服和避免的也是不必要的立法重復(fù)。

2.地方立法不協(xié)調(diào)的樣態(tài)之二：立法抵觸

地方立法不協(xié)調(diào)的另一個表現(xiàn)樣態(tài)是立法抵觸。所謂立法抵觸是指下位法與上位法相沖突。法律實(shí)證主義學(xué)者凱爾森指出：“一旦下位規(guī)范之創(chuàng)制或內(nèi)容不符確定上述因素之上位規(guī)范，即出現(xiàn)‘違規(guī)規(guī)范時，此法律等級秩序之統(tǒng)一性便成為問題。”[11]在地方立法權(quán)下放至設(shè)區(qū)的市之后，伴隨著設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)數(shù)量的急劇增加，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)與中央立法或省級立法等上位法抵觸的風(fēng)險也驟然上升，對法律體系的協(xié)調(diào)性和法制統(tǒng)一產(chǎn)生不利影響。

從類型上可以將立法抵觸分為兩類，即直接抵觸與間接抵觸。所謂直接抵觸是指下位法的規(guī)定與上位法的具體條文規(guī)定相沖突，所謂間接抵觸是指下位法的規(guī)定與上位法的立法目的、精神實(shí)質(zhì)或基本原則相沖突[12]。間接抵觸不能從比較上位法和下位法之間的具體條文是否沖突而加以認(rèn)定，而是要更多地通過考察下位法的規(guī)定與上位法的立法目的、精神實(shí)質(zhì)或基本原則來加以綜合判斷。

例如，國務(wù)院制定的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》，針對畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)等規(guī)模養(yǎng)殖的污染防治作出專門規(guī)定。2018年新余市人大常委會制定的《新余市畜禽養(yǎng)殖污染防治條例》在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步針對規(guī)模較小的畜禽養(yǎng)殖污染防治作出專門規(guī)定，并對其相應(yīng)的違法行為規(guī)定了低于國務(wù)院《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》的處罰幅度。從表面上看，《新余市畜禽養(yǎng)殖污染防治條例》與其上位法《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》似有抵觸之處，但是，從該法的立法目的、精神實(shí)質(zhì)而言，其是在國務(wù)院《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》并未對規(guī)模較小的畜禽養(yǎng)殖污染防治作出專門規(guī)定的情況下，結(jié)合當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)中存在的小規(guī)模養(yǎng)殖污染防治專門作出的規(guī)定，因此，并未與上位法相抵觸。

在立法權(quán)擴(kuò)容的背景之下，直接的立法抵觸亦存在于地方立法文本之中。例如，2016年新修訂的《中華人民共和國水法》（下稱《水法》）第六十七條第（二）款規(guī)定：“未經(jīng)水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)審查同意，擅自在江河、湖泊新建、改建或者擴(kuò)大排污口的，由縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)依據(jù)職權(quán)，責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)原狀，處五萬元以上十萬元以下的罰款。”而江西省吉安市2018年4月制定的《吉安市水庫水質(zhì)保護(hù)條例》第四十三條第（一）款規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，未經(jīng)水行政主管部門審查同意，擅自設(shè)置排污口的，由水行政主管部門責(zé)令限期拆除，處五萬元以上十萬元以下的罰款;逾期不拆除的，強(qiáng)制拆除，處十萬元以上五十萬元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，可以責(zé)令停產(chǎn)整治。”兩部立法的明顯差異在于，后者增加了對逾期不拆除的情形的處罰，即對于“逾期不拆除的，強(qiáng)制拆除”，并“處十萬元以上五十萬元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，可以責(zé)令停產(chǎn)整治”。對比上述兩個條文，可以發(fā)現(xiàn)，作為上位法的《水法》已經(jīng)規(guī)定了禁止性行為并規(guī)定了“責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)原狀，處五萬元以上十萬元以下的罰款”的處罰，而并未對逾期不拆除的行為規(guī)定行政處罰，而《吉安市水庫水質(zhì)保護(hù)條例》則對“逾期不拆除”這一行政相對人不配合的行為規(guī)定了“強(qiáng)制拆除，處十萬元以上五十萬元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，可以責(zé)令停產(chǎn)整治”的行政處罰。根據(jù)我國《行政處罰法》第十一條第（二）款之規(guī)定，“法律、行政法規(guī)對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定?！备鶕?jù)上述規(guī)定，在新修訂的《水法》已經(jīng)對“擅自在江河、湖泊新建、改建或者擴(kuò)大排污口”這一違法行為規(guī)定了處罰的種類和幅度的情形下，后者對上述違法行為增加了處罰種類，擴(kuò)大了處罰幅度，似有抵觸《水法》上述規(guī)定的嫌疑。

透過上面的例證，我們有理由認(rèn)為，伴隨著設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)擴(kuò)容，各設(shè)區(qū)市都將迎來地方立法的高潮，省市地方立法的抵觸現(xiàn)象亦將逐漸凸顯出來，亟待從制度層面對地方立法的抵觸問題加以規(guī)制。

（二）省市地方立法不協(xié)調(diào)的原因分析

面對省市地方立法普遍存在的立法重復(fù)和立法抵觸等問題，需要探尋導(dǎo)致這一問題的原因。概括而言，可以從地方立法者的立法心理和制度雙重維度來探尋省市立法不協(xié)調(diào)背后的原因。

1.立法心理方面的原因

地方立法者的立法心理會直接影響省市地方立法協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致立法重復(fù)和立法抵觸等問題。在各地的立法實(shí)踐中，立法者往往抱持著以下兩種心態(tài)。

（1）立法保守主義心理。我國地方立法發(fā)展基本遵循從點(diǎn)到面的演化路徑，某一領(lǐng)域的地方立法創(chuàng)新往往出現(xiàn)在初期，而后則是各地以經(jīng)驗(yàn)借鑒為名義的立法復(fù)制。在這一過程中，立法者更加強(qiáng)調(diào)地方立法的合法性機(jī)制。一直以來，地方立法的合法性機(jī)制構(gòu)成了地方重復(fù)立法的深層動力[13]。從立法心理角度而言，這實(shí)則是一種典型的立法保守主義心理。一些地方立法者在立法保守主義思維下片面追求“不抵觸”，從而導(dǎo)致立法重復(fù)。立法不抵觸是地方立法應(yīng)當(dāng)遵循的一個基本原則。在該原則的指導(dǎo)下，地方立法者“往往采取保守主義態(tài)度：寧可相同或相似，也不搞差異……寧可照搬照抄，也不立足于提高而搞創(chuàng)新”[14]。一些地方立法者害怕在立法中觸碰這一底線原則，奉行拿來主義，將重復(fù)已經(jīng)獲得上級立法機(jī)構(gòu)認(rèn)可的上位法的條文內(nèi)容作為“避風(fēng)港”[15]，在立法過程中傾向于直接照搬照抄上位法的規(guī)定。這種做法導(dǎo)致地方立法回應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求的目標(biāo)被架空。

（2）立法功利主義心理。一些地方立法者片面追求所謂立法政績，在立法項(xiàng)目立項(xiàng)、起草等立法環(huán)節(jié)，缺乏充分的立法調(diào)研，未能深入挖掘本地區(qū)的特色，而是在立法沖動的作用下倉促上馬?！霸谀壳拔覈鴫毫π腕w制下，一些地方為了政績等方面的考慮，可能會將不適當(dāng)?shù)牡胤嚼嫱ㄟ^民主立法的方式予以包裝進(jìn)而冠冕堂皇地獲得實(shí)現(xiàn)?！盵16]在立法功利主義心理作用下，立法重復(fù)、立法抵觸等問題逐漸顯現(xiàn)出來。

2.制度層面的原因

如果說立法心理是導(dǎo)致省市地方立法不協(xié)調(diào)的直接原因，那么制度原因則是導(dǎo)致立法不協(xié)調(diào)的根本原因，在很多情形下，立法心理層面的原因也不過是既定制度環(huán)境作用的產(chǎn)物而已。因此，探尋省市地方立法不協(xié)調(diào)的制度原因殊有必要。

（1）缺乏立法規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制。立法規(guī)劃在整個立法活動中具有重要的地位，《立法法》修改后，各設(shè)區(qū)的市獲得地方立法權(quán)，隨之而來的是各設(shè)區(qū)的市人大及其常委會將紛紛開始編制本市立法規(guī)劃，加緊在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面制定實(shí)體性地方性法規(guī)。在各設(shè)區(qū)的市醉心于行使法律所賦予的立法權(quán)的同時，卻因在立法規(guī)劃編制過程中，尚未建立起省、市兩級人大及其常委會的立法規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致設(shè)區(qū)的市人大及其常委會在編制立法規(guī)劃時未能與省人大及其常委會進(jìn)行事先的溝通協(xié)調(diào)，或因缺乏充分協(xié)調(diào)，在立法規(guī)劃編制中各自為政，從而有可能加劇后期的立法重復(fù)。

（2）缺乏立法重復(fù)的審查機(jī)制。立法重復(fù)在我國的地方立法中并非是一個新問題。然而，在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，立法重復(fù)的問題并未得到有效解決。從制度角度而言，在過去的地方立法審查機(jī)制中，更多是聚焦于立法抵觸，而對于立法重復(fù)問題在制度層面卻較少關(guān)注。“無論是事前審査還是事后審查，內(nèi)部審查還是外部審查，都沒有將地方重復(fù)立法納入審查范圍。”[17]這一點(diǎn)從修改前的《立法法》的內(nèi)容上就可以發(fā)現(xiàn)。

此次《立法法》修改注意到了立法重復(fù)這一突出問題，并試圖對這一問題加以規(guī)制。新修訂的《立法法》第七十三條第四款中規(guī)定，“制定地方性法規(guī)，對上位法已經(jīng)明確的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定”。這一規(guī)定旨在“治愈”地方立法實(shí)踐中的立法重復(fù)這一影響地方立法協(xié)調(diào)性的“頑疾”，其立法目的是美好的。但是，客觀而言，目前《立法法》關(guān)于立法重復(fù)的規(guī)定仍然過于原則，可操作性不強(qiáng)。由于目前尚缺乏具有可操作性的立法重復(fù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和審查程序等一系列具體審查機(jī)制，導(dǎo)致省市地方立法實(shí)踐中的立法重復(fù)得不到有效遏制，從而導(dǎo)致了省市地方立法不協(xié)調(diào)。

（3）缺乏立法抵觸的標(biāo)準(zhǔn)。下位法不得與上位法相抵觸是我國地方立法應(yīng)當(dāng)遵循的首要原則。這一原則在此次《立法法》修訂中得到進(jìn)一步重申。該法第七十二條規(guī)定：“自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行。省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會對報請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個月內(nèi)予以批準(zhǔn)?！备鶕?jù)上述規(guī)定，設(shè)區(qū)的市人大的地方性法規(guī)不得與本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸，而且省人大常委會有權(quán)對設(shè)區(qū)市人大制定的地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查和批準(zhǔn)。然而，地方立法實(shí)踐中，下位法與上位法相抵觸的現(xiàn)象卻并不鮮見，究其原因，在于省人大常委會在對設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查和法案批準(zhǔn)時，因缺乏明確的、統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn)，對立法抵觸的審查態(tài)度游移不定、曖昧不清，從而導(dǎo)致立法抵觸這一地方立法不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象屢禁不止，并影響到了省市地方立法的協(xié)調(diào)性。

四、省市地方立法協(xié)調(diào)制度之完善

面對地方立法權(quán)下放所帶來的省、市兩級地方人大在立法實(shí)踐中存在的立法重復(fù)、立法抵觸等問題，亟待從制度層面予以回應(yīng)和化解，通過建立良好的協(xié)調(diào)制度機(jī)制，以形成良性的互動互補(bǔ)關(guān)系。下面，筆者從省市地方人大立法協(xié)調(diào)所應(yīng)遵循的基本原則、基本制度機(jī)制和配套制度建設(shè)三個層面來探討省市地方立法協(xié)調(diào)制度的建構(gòu)和完善。

（一）省市地方立法協(xié)調(diào)遵循的原則

在地方立法權(quán)下放背景之下，省、市兩級人大立法協(xié)調(diào)工作將逐漸趨向常態(tài)化，其立法協(xié)調(diào)工作應(yīng)當(dāng)遵循以下三個原則。

1.依法協(xié)調(diào)原則

依法協(xié)調(diào)原則系指省市兩級人大立法協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)，在法律框架下展開協(xié)調(diào)。一直以來，地方人大的立法協(xié)調(diào)工作更多的是在一種慣例下展開，缺乏法律明確規(guī)定。黨的十九大報告中在科學(xué)立法、民主立法基礎(chǔ)之上，提出了“依法立法”，這是黨對立法工作的最新要求，也是全面依法治國的基本要義?！耙婪⒎ㄊ潜Ｕ戏ㄖ平y(tǒng)一的關(guān)鍵，其核心要求就是依照法定的權(quán)限和程序立法。”[18]省、市兩級人大立法協(xié)調(diào)工作作為地方立法工作的重要組成部分，同樣需要遵循依法立法原則，即依法開展立法協(xié)調(diào)工作。需要指出的是，依法協(xié)調(diào)原則在地方立法實(shí)踐的貫徹落實(shí)，需要以省市立法協(xié)調(diào)法律制度的建立健全為前提。

2.全過程協(xié)調(diào)原則

所謂全過程協(xié)調(diào)原則，是指省市兩級人大在開展立法活動時，應(yīng)當(dāng)將協(xié)調(diào)工作貫穿于立法準(zhǔn)備、法規(guī)起草、立法審議、立法批準(zhǔn)、立法后評估的全過程。在過去相當(dāng)長的時間內(nèi)，地方立法部門并不重視立法協(xié)調(diào)工作，或者將立法協(xié)調(diào)局限于立法批準(zhǔn)環(huán)節(jié)。這是一種典型的協(xié)調(diào)后置模式?？陀^而言，這一模式的優(yōu)點(diǎn)在于能夠提高地方立法效率，但是其缺點(diǎn)在于立法質(zhì)量不甚理想。全過程協(xié)調(diào)原則一方面強(qiáng)調(diào)立法協(xié)調(diào)工作的前置，即在立法規(guī)劃、立法起草、立法審議中引入立法協(xié)調(diào)，另一方面強(qiáng)調(diào)立法協(xié)調(diào)工作的延展，將立法后評估環(huán)節(jié)也納入立法協(xié)調(diào)之中，從而實(shí)現(xiàn)省市立法協(xié)調(diào)的全覆蓋。

3.雙向協(xié)調(diào)原則

所謂雙向協(xié)調(diào)原則，是指地方立法協(xié)調(diào)過程中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)雙向溝通?！皬氖∈袃杉壍胤搅⒎C(jī)關(guān)的關(guān)系看，其不同于行政機(jī)關(guān)和黨組織的上下級之間的關(guān)系，并不是直接的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、指揮與服從的關(guān)系，而是法律上的監(jiān)督關(guān)系，義務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系和工作上的聯(lián)系關(guān)系?！盵19]為了更好發(fā)揮立法協(xié)調(diào)的功能，在立法過程中，應(yīng)當(dāng)改變過去請示、匯報的單向和被動性的立法協(xié)調(diào)模式，在省級人大常委會與設(shè)區(qū)的市人大常委會之間建立起雙向和積極的立法協(xié)調(diào)模式。當(dāng)然，這一雙向互動的立法協(xié)調(diào)模式需要以多樣化的程序建制為制度基礎(chǔ)。

（二）健全省市地方立法協(xié)調(diào)核心制度機(jī)制

1.健全省市地方立法規(guī)劃和年度立法計劃協(xié)調(diào)機(jī)制

誠如學(xué)者所言：“立法規(guī)劃的協(xié)調(diào)機(jī)制針對的是因搶先立法導(dǎo)致的立法不必要重復(fù)現(xiàn)象。”[20]在地方立法權(quán)擴(kuò)容的背景之下，各設(shè)區(qū)市人大及其常委會在正式取得立法權(quán)限之后，便開始緊鑼密鼓地開展立法規(guī)劃和地方性法規(guī)起草等一系列立法活動。為了避免省、市兩級地方立法出現(xiàn)立法項(xiàng)目的重復(fù)，亟需建立省市立法規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制。從各設(shè)區(qū)市人大的立法動態(tài)來看，各地遵循依法立法原則，采取程序法先行的立法策略，即均首先制定設(shè)區(qū)市立法條例。以江西省為例，自2015年3月《立法法》修改，賦予設(shè)區(qū)市人大及其常委會立法權(quán)之后，至2018年8月20日筆者檢索時止，江西省新獲得地方立法權(quán)的10個設(shè)區(qū)的市，均已經(jīng)制定了地方立法條例。梳理設(shè)區(qū)的市出臺的立法條例的條文，可以發(fā)現(xiàn)其中均有關(guān)于地方立法規(guī)劃和年度立法計劃制訂方面的程序規(guī)范。例如，江西省《吉安市立法條例》第十三條規(guī)定：“編制和調(diào)整立法規(guī)劃項(xiàng)目庫和年度立法計劃，應(yīng)當(dāng)征求省人民代表大會常務(wù)委員會法制工作機(jī)構(gòu)的意見，由市人民代表大會常務(wù)委員會主任會議通過，向社會公布，并報送省人民代表大會常務(wù)委員會?！薄囤M州市立法條例》第十一條規(guī)定：“編制立法規(guī)劃項(xiàng)目庫和年度立法計劃時，應(yīng)當(dāng)征求省人民代表大會常務(wù)委員會法制工作機(jī)構(gòu)的意見。立法規(guī)劃項(xiàng)目庫和年度立法計劃編制完成后，應(yīng)當(dāng)及時報省人民代表大會常務(wù)委員會?！备鶕?jù)以上規(guī)定，設(shè)區(qū)的市在編制立法規(guī)劃項(xiàng)目庫和年度立法計劃時，應(yīng)當(dāng)征求省人大常委會法制工作委員會意見，并且立法項(xiàng)目通過后，需要報送省人大常委會。這一規(guī)定對于加強(qiáng)立法規(guī)劃和年度立法計劃的協(xié)調(diào)交流具有重要意義。當(dāng)務(wù)之急，一方面，設(shè)區(qū)的市人大常委會在編制立法規(guī)劃和年度立法計劃時，要嚴(yán)格落實(shí)地方立法條例規(guī)定，通過法定的意見征求、報告等程序來加強(qiáng)省市人大在立法準(zhǔn)備活動中的協(xié)調(diào)交流。另一方面，在編制立法規(guī)劃和年度立法計劃時，要創(chuàng)新協(xié)調(diào)機(jī)制，如通過建立立法協(xié)調(diào)交流會等方式來進(jìn)一步強(qiáng)化立法規(guī)劃和年度立法計劃工作中的溝通，提高立法協(xié)調(diào)質(zhì)量。

2.建立健全地方立法重復(fù)審查機(jī)制

立法重復(fù)是地方立法長期以來存在的問題，意欲緩解乃至消除這一問題，亟需建立健全立法重復(fù)審查機(jī)制。《立法法》修改后，對地方立法作出了一般不重復(fù)的規(guī)定。然而，這一原則性的規(guī)定并不能達(dá)到有效規(guī)制立法重復(fù)現(xiàn)象的目的。在這一背景下，各地也開始著手從制度層面解決這一問題。甘肅省人大常委會在規(guī)制立法重復(fù)問題上進(jìn)行了有益的探索[21]。2017通過的《甘肅省地方立法條例》第三條明確將“不重復(fù)原則”作為地方立法應(yīng)當(dāng)遵循的一項(xiàng)重要原則，成為繼不抵觸、有特色和可操作三大地方立法原則之后又一重要原則。同時，該《條例》第三十條第一款列舉了地方立法重復(fù)的具體情形：“起草地方性法規(guī)草案，對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定：（1）起草法規(guī)草案，應(yīng)當(dāng)把創(chuàng)制性立法的內(nèi)容，解決部門本地實(shí)際問題的內(nèi)容和貫徹保障上位法的具體落實(shí)措施作為法規(guī)條文設(shè)計的重點(diǎn);（2）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)而制定的地方性法規(guī)，一般采用條款式結(jié)構(gòu)，不采用章節(jié)式結(jié)構(gòu);（3）除因立法計劃等原因個別款或者個別項(xiàng)必須重復(fù)外，不得整條重復(fù)上位法內(nèi)容，也不得通過變換表述方式變相重復(fù)上位法內(nèi)容;（4）與上位法或者與本行政區(qū)域的同位法有相同內(nèi)容需要作銜接性規(guī)定的，可以采取援引或者參照的辦法，進(jìn)行準(zhǔn)用性規(guī)范。”同時，該條例還規(guī)定了“常務(wù)委員會法制工作機(jī)構(gòu)和常委會其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，在審查和修改法規(guī)草案時，應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)、幫助起草單位刪除與上位法重復(fù)的條款和內(nèi)容”。甘肅省人大常委會在克服立法重復(fù)現(xiàn)象方面出臺的上述制度規(guī)范對于其他省市人大常委會均有現(xiàn)實(shí)借鑒意義。

治理立法重復(fù)問題，需要建立健全地方立法重復(fù)的審查機(jī)制。具體而言，包括三個方面，一是立法重復(fù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，二是立法重復(fù)的認(rèn)定主體，三是立法重復(fù)的處理。

在立法重復(fù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上，立法重復(fù)包括必要的重復(fù)和不必要的重復(fù)。而避免地方立法重復(fù)的關(guān)鍵在于明確哪些情形屬于不必要立法重復(fù)。鑒于地方立法中立法重復(fù)情形復(fù)雜多樣，可以從條款文字重復(fù)比例、重復(fù)條款具體內(nèi)容以及是否肢解拼湊等方面來進(jìn)行綜合判斷。在文字復(fù)制比例方面，為了避免地方立法機(jī)構(gòu)直接進(jìn)行立法條文復(fù)制，在立法審議中，可以考慮對設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)設(shè)定一定的文字重復(fù)比例，當(dāng)?shù)胤搅⒎ㄎ淖謴?fù)制比例超過設(shè)定比例時，有權(quán)機(jī)關(guān)可以認(rèn)定為立法重復(fù)。法律規(guī)則由前提條件、行為模式和法律后果構(gòu)成，為了避免重復(fù)條文具體內(nèi)容，當(dāng)?shù)胤搅⒎C(jī)關(guān)在制定法律規(guī)則時，上位法對行為模式和法律后果都有明確規(guī)定，而地方性法規(guī)進(jìn)行重復(fù)表述的;或者沒有改變上位法法律規(guī)則中權(quán)利、義務(wù)的實(shí)質(zhì)性分配，只是在文字上稍作修改，表意并無實(shí)質(zhì)性區(qū)別的，都屬于不必要的重復(fù)[22]。

在立法重復(fù)的認(rèn)定主體上，可以考慮由省級和市級人大常務(wù)委員會法制工作機(jī)構(gòu)對起草單位提請審議的地方性法規(guī)草案開展重復(fù)立法審查。

在立法重復(fù)的處理上，省級人大常委會或者設(shè)區(qū)市人大常委會法制工作機(jī)構(gòu)如果發(fā)現(xiàn)起草單位地方性法規(guī)草案與上位法有沖突，可以將草案退回修改，立法重復(fù)比例不多的，可以直接刪除修改。對于設(shè)區(qū)市人大常委會提請省人大常委會批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，省人大常委會可以提出修改刪除建議，必要時可以為設(shè)區(qū)市人大常委會修改刪除提供幫助指導(dǎo)。

3.健全地方立法抵觸審查機(jī)制

地方立法抵觸審查機(jī)制包含兩個方面的內(nèi)容：一是立法抵觸的判斷標(biāo)準(zhǔn);二是立法抵觸的認(rèn)定程序。在立法抵觸的判斷標(biāo)準(zhǔn)上，理論上有不同的學(xué)說：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，超出立法權(quán)限即構(gòu)成抵觸;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，與上位法具體規(guī)定相違背即構(gòu)成抵觸;還有觀點(diǎn)認(rèn)為，與上位法的立法精神和原則相違背即構(gòu)成抵觸。由于立法權(quán)限本身的模糊性和具體規(guī)定的滯后性等原因，從立法權(quán)限或上位法的具體規(guī)定，都難以直接認(rèn)定立法抵觸，而從上位法的立法精神和原則來判斷是否構(gòu)成對上位法的抵觸較為適宜，同時這一標(biāo)準(zhǔn)較之于立法權(quán)限和具體規(guī)定判斷標(biāo)準(zhǔn)而言更為寬松，亦為地方立法提供了更為廣闊的空間。我們認(rèn)為，在判斷設(shè)區(qū)的市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)是否與省人大及其常委會制定的地方性法規(guī)相抵觸時，更多的是從省人大出臺的地方性法規(guī)的立法精神和原則上加以判斷。

在立法抵觸的認(rèn)定程序上，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮省人大常委會的立法批準(zhǔn)程序的功能作用，在對設(shè)區(qū)的市人大常委會提請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)進(jìn)行批準(zhǔn)時，對其是否與上位法相抵觸作出認(rèn)定。有觀點(diǎn)主張廢除地方立法批準(zhǔn)程序，而代之以備案程序[23]。我們認(rèn)為，省人大常委會的批準(zhǔn)程序是其發(fā)揮立法監(jiān)督職能的重要機(jī)制，是認(rèn)定和防范立法重復(fù)和立法抵觸等的重要程序裝置，發(fā)揮著備案程序所難以替代的功能。因此，建議保留批準(zhǔn)程序，并對省人大常委會在批準(zhǔn)程序中的角色予以合理定位，既防止其過度干預(yù)設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)，又發(fā)揮其審查設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)合法性的功能：一方面，省級人大常委會應(yīng)當(dāng)采取謙抑的姿態(tài)恪守立法監(jiān)督職責(zé)，尊重設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)的制定權(quán)，避免喧賓奪主;另一方面，批準(zhǔn)程序應(yīng)當(dāng)對目前省與設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)沖突問題予以正面回應(yīng)，賦予其形式合法性[24]。

（三）完善省市地方立法協(xié)調(diào)配套制度

隨著設(shè)區(qū)的市人大及其常委會取得立法權(quán)，地方立法工作日益繁重，省市地方立法協(xié)調(diào)工作和協(xié)調(diào)難度也逐漸增加，從而影響地方立法質(zhì)量。因此，需要完善相關(guān)配套制度。

1.充實(shí)省市兩級人大常委會立法力量

地方立法權(quán)下放，勢必帶來地方立法數(shù)量的大幅增長，同時，立法重復(fù)和立法抵觸的現(xiàn)象也將逐漸增多，這既加重了設(shè)區(qū)市的地方人大常委會的立法工作，也增加了省級人大常委會的立法審查壓力。為了應(yīng)對新時代立法權(quán)下放帶來的挑戰(zhàn)，更好地開展立法工作，應(yīng)加強(qiáng)省市兩級人大常委會的立法工作隊伍建設(shè)，選拔具有較高法律專業(yè)水平和立法經(jīng)驗(yàn)的人員充實(shí)到地方立法隊伍之中。

2.引入第三方參與地方立法起草

長期以來，我國地方立法被行政部門主導(dǎo)著，立法草案的起草多由政府職能部門負(fù)責(zé)。這種政府主導(dǎo)立法的格局既導(dǎo)致了部門利益法律化的問題，也嚴(yán)重影響了地方立法的質(zhì)量，還加劇了地方立法重復(fù)和立法抵觸等問題，從而嚴(yán)重影響了立法的協(xié)調(diào)性。伴隨著地方立法權(quán)的下放，這一問題有可能日趨嚴(yán)重。因此，必須打破行政主導(dǎo)地方立法這一格局，強(qiáng)化人大在地方立法中的主導(dǎo)地位。在具體制度上，可以考慮引入高?？蒲性核鹊谌綑C(jī)構(gòu)參與立法，由其起草立法草案，既有利于保證立法的中立性和專業(yè)性，又有利于增強(qiáng)省市地方立法的協(xié)調(diào)性。

3.強(qiáng)化地方立法的公眾參與機(jī)制

立法的本質(zhì)是利益的博弈與平衡，立法協(xié)調(diào)實(shí)質(zhì)是對各方主體的利益加以協(xié)調(diào)。因此，省市兩級立法良性協(xié)調(diào)關(guān)系的形成，離不開作為利益相關(guān)者的社會公眾對地方立法過程的積極廣泛參與。在地方立法權(quán)擴(kuò)容的背景之下，公眾參與地方立法既有助于提升立法的民主性，而且借由合理的公眾參與機(jī)制社會公眾所擁有的“地方性知識”還能為地方立法注入地方特色，使地方立法更符合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。為了促進(jìn)公眾參與地方立法，要將公眾參與貫穿于立法全過程。首先，在立法準(zhǔn)備階段，在編制立法規(guī)劃和制訂年度立法計劃過程中，要通過網(wǎng)絡(luò)、媒體和座談會等方式向社會公開征求意見。其次，草案制定后，要主動向社會公開草案征求意見稿，并充分采用現(xiàn)有的征求意見、座談會、焦點(diǎn)小組等方式收集民眾意見。再次，立法通過之后，定期對地方立法進(jìn)行立法后評估，在立法后評估實(shí)施過程中，要廣泛聽取和搜集公民對該立法的意見，為地方立法的后續(xù)修改提供實(shí)證資料。

五、結(jié)語

正如法國思想家孟德斯鳩所言，“節(jié)制是立法者的美德”。在地方立法權(quán)擴(kuò)容的時代背景之下，這句名言更具現(xiàn)實(shí)意義。地方立法者應(yīng)當(dāng)秉持立法節(jié)制這一美德，克服立法沖動，主動挖掘地方立法的本土資源，加強(qiáng)省、市兩級立法機(jī)構(gòu)的立法協(xié)調(diào)，構(gòu)建互動互補(bǔ)的良性關(guān)系，建設(shè)具有本土特色的地方法治。

注釋：

[1]郭葉：《新賦予立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市立法動向》，載付子堂：《地方立法藍(lán)皮書：中國地方立法報告（2018）》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2017年版。

[2]王建學(xué)：《論地方性法規(guī)制定權(quán)的平等分配》，載《當(dāng)代法學(xué)》2017年第2期。

[3]近年來，伴隨著我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)與區(qū)域治理的興起與發(fā)展，區(qū)域立法逐漸增多，區(qū)域內(nèi)地方立法的協(xié)調(diào)問題也隨著產(chǎn)生。關(guān)于區(qū)域立法協(xié)調(diào)的研究，請參見陳?。骸秴^(qū)域一體化進(jìn)程中的地方立法協(xié)調(diào)機(jī)制研究》，法律出版社2013年版;陳光：《區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制的理論建構(gòu)》，人民出版社2014年版。

[4]曹瀚予：《地方立法起草過程中部門協(xié)調(diào)問題探析》，載《山東社會科學(xué)》2018年第7期;劉高林：《地方立法協(xié)調(diào)初探》，載《法治社會》2017年第5期。

[5]鄭泰安、李紅軍：《地方立法資源分配的選擇性差異研究——基于60份地方性法規(guī)樣本的實(shí)證分析》，載《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2016年第4期。

[6]喬曉陽：《地方立法要守住維護(hù)法制統(tǒng)一的底線》，載《法制日報》2015年9月18日，第3版。

[7]李適時：《扎實(shí)推進(jìn)設(shè)區(qū)的市地方立法工作為 “四個全面”戰(zhàn)略布局提供堅實(shí)法治支撐》，載《地方立法研究》2016年第1期。

[8][20][22]湯善鵬、嚴(yán)海良：《地方立法不必要重復(fù)的認(rèn)定與應(yīng)對——以七個地方固廢法規(guī)文本為例》，載《法制與社會發(fā)展》2014年第4期。

[9]黃鍇：《地方立法“不重復(fù)上位法”原則及其限度》，載《浙江社會科學(xué)》2017年第12期。

[10]程波、吳玉姣：《認(rèn)真對待地方立法重復(fù)》，載《中國社會科學(xué)報》2017年8月9日。

[11]【奧】凱爾森：《純粹法理論》，張書友譯，中國法制出版社2008年版，第93頁。

[12]程慶棟：《執(zhí)行性立法“抵觸”的判定標(biāo)準(zhǔn)及其應(yīng)用方法》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2017年第5期。

[13][17]郭曉雨：《地方立法權(quán)擴(kuò)容背景下的重復(fù)立法問題》，載《中國人權(quán)評論》2015年第2期。

[14]孫波：《試論立法“抄襲”》，載《法商研究》2007年第5期。

[15]孫述洲：《地方立法重復(fù)的反思——以4省市人大消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法為例》，載《人大研究》2016年第3期。

[16]張婷：《“不抵觸原則”在地方人大立法的適用研究》，載《政法學(xué)刊》2016年第6期。

[18]劉小妹：《體現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法要求》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2018年3月17日。

[19][23]牛振宇：《地方立法批準(zhǔn)程序之檢視》，載《法治社會》2016年第3期。

[21]關(guān)于甘肅省人大常委會在規(guī)制立法重復(fù)問題的實(shí)踐探索的詳細(xì)介紹，請參見鄒通祥：《甘肅在解決照抄重復(fù)上位法問題上發(fā)揮人大主導(dǎo)作用的探索》，載《人大研究》2017年第2期。

[24]王翔：《論省與設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的沖突及其解決——以批準(zhǔn)程序?yàn)橹行摹罚d《行政法學(xué)研究》2018年第4期。

（作者單位：南昌大學(xué)法學(xué)院）