鄧章寧，林作武

（1.海南省森林資源監(jiān)測中心，海南?？?570203；2.海南省農(nóng)業(yè)學(xué)校，海南海口 571158）

1 “多規(guī)合一”的基本含義

“多規(guī)合一”是指以國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，強(qiáng)化城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用、環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)、林地保護(hù)、綜合交通、水資源、文化旅游、社會(huì)事業(yè)等各類規(guī)劃的銜接，確?！岸嘁?guī)”確定的保護(hù)性空間、開發(fā)邊界、城市規(guī)模等重要空間參數(shù)一致，并在統(tǒng)一的空間信息平臺(tái)上建立控制線體系，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標(biāo)。海南省已把各類規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并實(shí)現(xiàn)一張圖管理，即《海南省總體規(guī)劃（空間類2015-2030）》。

2 建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批制度

2.1 建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批性質(zhì)

建設(shè)項(xiàng)目使用林地的性質(zhì)包括長期性使用林地、臨時(shí)占用林地和直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施使用林地。

2.2 建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批權(quán)限

根據(jù)《中華人民共和國森林法》和《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)林地管理?xiàng)l例》及有關(guān)法律、法規(guī)，建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批權(quán)限如下：

2.2.1 建設(shè)項(xiàng)目長期性使用林地審核權(quán)限

征收、征用或者占用防護(hù)林林地、特種用途林林地面積10hm2以下的，用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林林地及其采伐跡地面積35hm2以下的，其他林地面積70hm2以下的，由省人民政府林業(yè)主管部門審核。征收、征用或者占用林地超過以上面積的，依法報(bào)國務(wù)院林業(yè)主管部門審核。

2.2.2 建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)占用林地審批權(quán)限

臨時(shí)占用除防護(hù)林和特種用途林以外的其他林地面積2hm2以下的，由市（縣）人民政府林業(yè)主管部門審批；臨時(shí)占用防護(hù)林或者特種用途林林地以及其他林地面積2hm2以上的，由省人民政府林業(yè)主管部門審批。

2.2.3 建設(shè)項(xiàng)目直接使用林地審批權(quán)限

森林經(jīng)營單位在所經(jīng)營的林地范圍內(nèi)修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施占用林地的審批權(quán)限，由縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門按照省、自治區(qū)、直轄市有關(guān)規(guī)定辦理。其中，重點(diǎn)國有林區(qū)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目，由省級(jí)林業(yè)主管部門審批。

2.3 建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批具必備材料

2.3.1 項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)提交的材料

一是用地單位或者個(gè)人提出使用林地申請(qǐng)，并填寫《使用林地申請(qǐng)表》；二是用地單位的資質(zhì)證明或者個(gè)人的身份證明；三是建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)批準(zhǔn)文件，包括：可行性研究報(bào)告批復(fù)、核準(zhǔn)批復(fù)、備案確認(rèn)文件、勘查許可證、采礦許可證、項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)等批準(zhǔn)文件，屬于批次用地項(xiàng)目，提供經(jīng)有關(guān)人民政府同意的批次用地說明書并附規(guī)劃圖；四是《海南省總體規(guī)劃（空間類2015-2030）》局部圖（林地部分，可由所在市縣的多規(guī)委或林業(yè)主管部門出圖）；五是如屬于臨時(shí)占用林地的項(xiàng)目，用地單位應(yīng)當(dāng)提供原地恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件的方案或者與林權(quán)權(quán)利人簽訂的臨時(shí)占用林地恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件的協(xié)議；六是具有編制單位做出的建設(shè)項(xiàng)目使用林地可行性報(bào)告或者林地現(xiàn)狀調(diào)查表。

2.3.2 市（縣）林業(yè)主管部門應(yīng)完善的材料

一是指派2 名以上工作人員進(jìn)行用地現(xiàn)場查驗(yàn)，并填寫《使用林地現(xiàn)場查驗(yàn)表》；二是將擬使用林地用途、范圍、面積等內(nèi)容進(jìn)行公示；三是編制建設(shè)項(xiàng)目使用林地占補(bǔ)平衡方案（如屬于臨時(shí)占用林地，可免）和生態(tài)公益林占補(bǔ)平衡方案（屬于占用規(guī)劃為生態(tài)公益林用地的長期項(xiàng)目），并上報(bào)省政府批準(zhǔn)；四是編制建設(shè)項(xiàng)目使用林地異地還林方案（如屬于臨時(shí)占用林地，可免）；五是需要報(bào)上級(jí)人民政府林業(yè)主管部門審核和審批的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)將初步審查意見和全部材料報(bào)上級(jí)人民政府林業(yè)主管部門。

2.3.3 修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施項(xiàng)目的必備材料

由森林經(jīng)營單位提出使用林地申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)填寫《使用林地申請(qǐng)表》，提供相關(guān)批準(zhǔn)文件或者修筑工程設(shè)施必要性的說明，并提供工程設(shè)施內(nèi)容、使用林地面積等情況說明。

3 建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批實(shí)踐問題

3.1 關(guān)于使用林地性質(zhì)的確定問題

有些項(xiàng)目用地性質(zhì)介于長期用地和臨時(shí)用地之間的，如采石場、電線路等項(xiàng)目，采石場的開采期限往往有6～8 年，可滾動(dòng)開采，這樣可按臨時(shí)分期申請(qǐng)審批；高壓電線走廊為便于施工要采伐底下的林木，竣工后可種植灌木樹種以防止樹木長高對(duì)線路的影響，這樣也可按臨時(shí)申請(qǐng)審批。但目前林地管理政策對(duì)該類項(xiàng)目的用地性質(zhì)未作統(tǒng)一規(guī)定，有些市、縣按長期用地申請(qǐng)辦理手續(xù)，有些則按臨時(shí)用地報(bào)批，致使項(xiàng)目用地性質(zhì)的確定具有較大隨意性，對(duì)林地規(guī)范化審核審批管理帶來影響。

3.2 關(guān)于臨時(shí)占用林地恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件問題

臨時(shí)占用林地指占用林地期限不超過2 年，不在占用的林地上修筑永久性建筑物，用地單位在占用期滿后必須恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件。而對(duì)于恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件，有關(guān)林業(yè)法規(guī)只是規(guī)定用地單位提供原地恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件的方案或者與林權(quán)權(quán)利人簽訂的臨時(shí)占用林地恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件的協(xié)議，沒有交納復(fù)墾押金，對(duì)于項(xiàng)目期滿后的恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件沒有起到保證作用。

3.3 關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目使用林地占補(bǔ)平衡問題

建設(shè)項(xiàng)目使用林地占補(bǔ)平衡工作比較繁瑣，按照有關(guān)規(guī)定要申請(qǐng)、核實(shí)、告知、公示、確認(rèn)、編制方案、審核審批及備案等程序。在這幾個(gè)環(huán)節(jié)中核實(shí)最繁瑣，核實(shí)是由市縣林業(yè)主管部門牽頭，組織發(fā)展改革、規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護(hù)等有關(guān)部門，相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、土地所有者、土地使用者或承包經(jīng)營者等相關(guān)權(quán)利人以及技術(shù)人員對(duì)擬補(bǔ)劃林地地塊進(jìn)行現(xiàn)場核實(shí)，并出具意見后方能上報(bào)省政府審批。在實(shí)施過程中，最后往往因土地所有者、土地使用者或承包經(jīng)營者一方有不同意的而無法實(shí)施林地占補(bǔ)平衡的地塊。

3.4 關(guān)于同一項(xiàng)目多次審批問題

如同一項(xiàng)目，同時(shí)涉及海岸帶、自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)和生態(tài)公益林地等，再加上占補(bǔ)平衡方案的申請(qǐng)和審批，要上報(bào)省政府審批達(dá)6 次之多。項(xiàng)目的前置審批過多，不符合政府簡化便捷服務(wù)于企業(yè)的原則。

3.5 建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批程序繁瑣問題

如省級(jí)審核審批的建設(shè)項(xiàng)目，市（縣）林業(yè)主管部門受理業(yè)主的申請(qǐng)材料后經(jīng)初審并組織相關(guān)材料（包括立項(xiàng)、林地可研、占補(bǔ)平衡方案、公益林置換方案、異地還林方案、現(xiàn)場查驗(yàn)、公示等）上報(bào)林業(yè)省局，省林業(yè)局受理材料后要審核、再次現(xiàn)場查驗(yàn)、專家評(píng)審、局專題會(huì)、局黨組會(huì)、局領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)、報(bào)省政府或國家林草局審核審批等，審核審批程序過于繁瑣。

4 建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批中的幾點(diǎn)建議

4.1 科學(xué)確定項(xiàng)目用地性質(zhì)及一般原則

進(jìn)一步細(xì)化建設(shè)項(xiàng)目用地性質(zhì)管理，建立項(xiàng)目用地性質(zhì)目錄。各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目使用林地，通常是通過征收或租賃兩種途徑取得。如果是征用的，一般應(yīng)辦理長期使用手續(xù)。如果是租用的(林地的承包期一般為30～50 年)，則分情況辦理臨時(shí)或長期使用林地手續(xù)。如果在2 年使用期內(nèi)可以歸還林地的，或使用期雖然超過2 年，但項(xiàng)目建設(shè)無需占用林地上修筑永久性建筑物，且使用后可以恢復(fù)的，則辦理臨時(shí)用地手續(xù)，臨時(shí)用地期滿后確需延期的要按規(guī)定辦理審批手續(xù)。否則，一律辦理長期使用手續(xù)。

4.2 保證臨時(shí)占用林地的恢復(fù)

目前對(duì)臨時(shí)占用林地的恢復(fù), 有關(guān)規(guī)定實(shí)施主體為項(xiàng)目用地單位，但行政強(qiáng)制措施的落實(shí)，法律法規(guī)尚無明文規(guī)定。建議明確林業(yè)部門為監(jiān)督管理的主管地位,臨時(shí)用地要向林業(yè)主管部門交納“林地復(fù)墾押金”，確保臨時(shí)占用林地的恢復(fù)。同時(shí)，因臨時(shí)用地未改變林地性質(zhì)，建議對(duì)臨時(shí)用地的森林植被恢復(fù)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)低于長期用林地的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

4.3 簡化占補(bǔ)平衡程序

海南省在“多規(guī)合一”規(guī)劃時(shí)，各市、縣都保留有一定數(shù)量的后備林地，當(dāng)有項(xiàng)目建設(shè)占用林地需占補(bǔ)平衡時(shí)，市、縣林業(yè)主管部門只需劃出等量的后備林地供給多規(guī)委作意見并備份即可。在項(xiàng)目所在地難以進(jìn)行占補(bǔ)平衡的，可以在省級(jí)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)林地占補(bǔ)平衡。

4.4 簡化審批流程，實(shí)行“多批合一”

如個(gè)別項(xiàng)目用林比較復(fù)雜的，需同時(shí)使用特殊區(qū)域（如海岸帶、自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)、生態(tài)公益林）林地的，均需省政府事先批準(zhǔn)后方可申請(qǐng)辦理使用林地手續(xù)，以及林地占補(bǔ)平衡方案也需省政府事先批準(zhǔn)。建議上述使用林地前置審批事項(xiàng)的申請(qǐng)材料由市縣政府完善后上報(bào)省局，由省局連同使用林地審核意見同時(shí)上報(bào)省政府審批，真正實(shí)現(xiàn)一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目使用林地只需向省政府報(bào)送一次材料，省政府也只需批準(zhǔn)一次。

4.5 建立不見面審核審批制度

建立建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理信息系統(tǒng)。由縣（市）林業(yè)主管部分將該項(xiàng)目申報(bào)材料掃描并作出意見后從網(wǎng)上向省林業(yè)局申報(bào)，省局主管處室接到材料后轉(zhuǎn)給辦理人員審核（如材料不齊全要詳實(shí)說明，并補(bǔ)正或退回材料），審核通過后組織專家評(píng)審，評(píng)審?fù)ㄟ^后由局主管處室作出意見上報(bào)局領(lǐng)導(dǎo)審批。最后收繳森林植被恢復(fù)費(fèi)后核發(fā)審核(批)同意書，實(shí)現(xiàn)不見面審核審批。

5 結(jié)束語

“多規(guī)合一”只是把城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用、環(huán)境保護(hù)和林地保護(hù)等多種規(guī)劃合并為“一張圖”規(guī)劃和管控，并非解決所有項(xiàng)目使用林地的問題，建設(shè)項(xiàng)目使用林地還在逐年增加。因此，必須加強(qiáng)林地保護(hù)管理，規(guī)范審核審批程序，確保林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。