李 昶

一、引言

（一）研究背景

通過(guò)多年的不斷努力，我國(guó)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系基本建成，設(shè)施網(wǎng)絡(luò)初步形成。但從整體上看，我國(guó)公共文化服務(wù)水平仍然較低，特別是基層公共文化服務(wù)體系存在較多短板。如公共文化設(shè)施運(yùn)營(yíng)效率不高，公共文化產(chǎn)品和服務(wù)供給數(shù)量不多、種類較少、質(zhì)量偏低，參與公共文化活動(dòng)的千人指標(biāo)較低等，與人民群眾快速增長(zhǎng)的美好生活需要不相適應(yīng)，存在著城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、供給和需求之間的不平衡不充分的問(wèn)題，與構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的總體要求還有較大差距。在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的形勢(shì)下，構(gòu)建中國(guó)特色現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，是保障和改善民生的重要舉措，是全面深化文化體制改革、促進(jìn)文化事業(yè)發(fā)展繁榮的必然要求，是提高文化治理體系現(xiàn)代化、治理能力現(xiàn)代化的重要途徑，也是弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀、建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重大任務(wù)。

（二）研究目的

“十三五”時(shí)期是全面建成小康社會(huì)的決勝階段，到2020年全國(guó)要基本建成“覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、?；?、促公平”的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)全面覆蓋、互聯(lián)互通，公共文化服務(wù)的內(nèi)容和手段更加豐富，服務(wù)質(zhì)量顯著提升，公共文化管理、運(yùn)行和保障機(jī)制進(jìn)一步完善，政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)的格局逐步形成，人民群眾基本文化權(quán)益得到更好的保障，基本公共文化服務(wù)均等化水平穩(wěn)步提高。

為推動(dòng)上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，本課題通過(guò)理論探索、實(shí)際調(diào)研和學(xué)術(shù)研究，將為基層公共文化服務(wù)體系建設(shè)采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式建設(shè)提供理論依據(jù)、建設(shè)模式、運(yùn)營(yíng)機(jī)制、績(jī)效評(píng)估、保障措施、對(duì)策建議等。

（三）研究意義

目前，國(guó)內(nèi)外公共文化領(lǐng)域主要是對(duì)大型公共文化綜合體建設(shè)或運(yùn)營(yíng)采用PPP模式，在基層公共文化設(shè)施建設(shè)或運(yùn)營(yíng)方面，國(guó)內(nèi)外尚無(wú)先例。我國(guó)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)、難點(diǎn)和痛點(diǎn)均在基層，東中西部、城鄉(xiāng)之間基層公共文化設(shè)施建設(shè)水平差別很大，服務(wù)效能也參差不齊。如何加快基層公共文化設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、提高設(shè)施運(yùn)營(yíng)和服務(wù)效能，是目前急需解決的重大課題，研究意義重大。

一是探索基層公共文化服務(wù)體系建設(shè)的新途徑，吸引社會(huì)資本，解決政府財(cái)政困難、投入不足的問(wèn)題，具有經(jīng)濟(jì)意義。

二是探索改變基層公共文化服務(wù)體系的運(yùn)營(yíng)模式，以地級(jí)市（盟、州）行政區(qū)為單位建立新的社會(huì)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制，提高基層公共文化服務(wù)效能，具有現(xiàn)實(shí)意義和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。

三是在基層公共文化領(lǐng)域采用政府和社會(huì)資本合作模式是完善公共服務(wù)供給機(jī)制的重要方向，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

四是通過(guò)PPP模式推動(dòng)基層公共文化服務(wù)體系建設(shè)，能夠堅(jiān)定文化自信，提高群眾的文化獲得感，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)做出貢獻(xiàn)。

二、PPP模式基本理論及應(yīng)用模式

（一）PPP模式定義

PPP（Public-Private Partnerships） 是指政府和社會(huì)資本合作，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，以特許經(jīng)營(yíng)的方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本負(fù)責(zé)設(shè)施建設(shè)和提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。通過(guò)PPP模式，政府與社會(huì)資本結(jié)合成利益共同體，贏虧共擔(dān)。

PPP模式實(shí)質(zhì)上是在公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，由社會(huì)資本與政府合作的項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的合作模式。

（二）在公共文化領(lǐng)域應(yīng)用范圍

根據(jù)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）》 《財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）》 《文化和旅游部、財(cái)政部關(guān)于在文化領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)（文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)〔2018〕96號(hào)）》規(guī)定，鼓勵(lì)社會(huì)需求穩(wěn)定、具有可經(jīng)營(yíng)性、能夠?qū)崿F(xiàn)按效付費(fèi)、公共屬性較強(qiáng)的文化項(xiàng)目采用PPP模式，重點(diǎn)包括但不限于具有一定收益性的文化產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、特色文化傳承創(chuàng)新、公共文化服務(wù)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承以及促進(jìn)文化和旅游、農(nóng)業(yè)、科技、體育、健康等領(lǐng)域深度融合發(fā)展的文化項(xiàng)目。涉及到的文化領(lǐng)域可分為三類：一是公益性公共文化設(shè)施，二是準(zhǔn)公益性公共文化設(shè)施，三是文化產(chǎn)業(yè)設(shè)施。

公益性公共文化設(shè)施：圖書(shū)館、博物館、文化館（群眾藝術(shù)館）、檔案館、文史館、城市規(guī)劃館、烈士陵園、廉政教育館、反腐教育館、全民健身中心、城市公園，鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道和行政村/社區(qū)基層綜合性文化服務(wù)中心（站） /室、文化廣場(chǎng)、農(nóng)家書(shū)屋、城鄉(xiāng)閱報(bào)欄（屏）、文化宣傳墻等，廣播電視播出傳輸覆蓋設(shè)施、公共數(shù)字文化服務(wù)點(diǎn)以及其他建筑物、場(chǎng)地和設(shè)備。

準(zhǔn)公益性公共文化設(shè)施：科技館、美術(shù)館、安全教育體驗(yàn)館、影劇院、體育場(chǎng)（館）、工人文化宮、青少年宮、婦女兒童活動(dòng)中心、名人故居、歷史文化街區(qū)等。

文化產(chǎn)業(yè)設(shè)施：新聞出版、影視制作、書(shū)店、文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)（基地）、休閑旅游景區(qū)、雙創(chuàng)平臺(tái)、交易平臺(tái)、旅游集散中心、文化主題小鎮(zhèn)、旅游綜合體、鄉(xiāng)村旅游等泛旅游產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中道路、交通、服務(wù)中心等基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施。

（三）PPP模式的主要參與方

PPP模式的主要參與方包括政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)以及其他機(jī)構(gòu)。

政府包括財(cái)政部門、文化行政管理部門、政府指定單位。社會(huì)資本，從所有制形式看，有國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)和外商投資企業(yè)等；從參與方式看，包括單獨(dú)投資人和聯(lián)合體投資人。金融機(jī)構(gòu)主要包括銀行、產(chǎn)業(yè)基金、信托、保險(xiǎn)等。其他機(jī)構(gòu)則包括咨詢機(jī)構(gòu)、設(shè)計(jì)單位、承包商和分包商、監(jiān)理公司、材料供應(yīng)商、專業(yè)運(yùn)營(yíng)商、產(chǎn)品和服務(wù)購(gòu)買方、產(chǎn)品和服務(wù)提供方、保險(xiǎn)公司以及專業(yè)機(jī)構(gòu)（績(jī)效評(píng)估）等多個(gè)主體。

（四）PPP模式的運(yùn)作方式

根據(jù)財(cái)政部文件規(guī)定，PPP模式包括以下幾種：委托運(yùn)營(yíng)（O&M）、管理合同（MC）、建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（BOO）、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交（TOT）、改建—運(yùn)營(yíng)—移交（ROT）。其中，運(yùn)營(yíng)（Operate） 是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（五）PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)控制

在基層公共文化領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式過(guò)程中，應(yīng)把握好對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)的控制。風(fēng)險(xiǎn)主要包括政策風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政可承受能力風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等。

控制風(fēng)險(xiǎn)的措施：一是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，確定可能存在的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源；二是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行論證及評(píng)估，制定切實(shí)可行的對(duì)策；三是根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)原則，明確政府和社會(huì)資本方應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)；四是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范措施，盡可能消除風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目的影響；五是風(fēng)險(xiǎn)與收益及回報(bào)掛鉤，在承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)應(yīng)獲得相應(yīng)的回報(bào)；六是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范監(jiān)督意識(shí)，建立健全風(fēng)險(xiǎn)防范監(jiān)督預(yù)警機(jī)制。

（六）PPP模式的回報(bào)機(jī)制

PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制主要有三種，第一種是使用者付費(fèi)，第二種是可行性缺口補(bǔ)助，第三種是由政府直接付費(fèi)。

基層公共文化領(lǐng)域PPP模式應(yīng)根據(jù)各地具體情況，因地制宜設(shè)計(jì)不同的回報(bào)模式。一般情況下采用第三種形式，按照績(jī)效由政府直接付費(fèi)，政府按照服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效設(shè)立相關(guān)的指標(biāo)，按照績(jī)效評(píng)估結(jié)果、特別是服務(wù)效能和群眾滿意度來(lái)進(jìn)行付費(fèi)，特殊情況可采用第二種付費(fèi)機(jī)制和第三種付費(fèi)機(jī)制相結(jié)合的形式。

（七）PPP模式的退出機(jī)制

社會(huì)資本方退出PPP是由PPP操作模式而確定，主要退出方式包括以下三種。

一是資產(chǎn)移交退出，主要有BOT、ROT、BOOT等模式。移交資產(chǎn)通常是項(xiàng)目公司不涉及資產(chǎn)的所有權(quán)，在社會(huì)資本方獲得了投入資本和合理利潤(rùn)后，達(dá)到一定的經(jīng)營(yíng)期限即可無(wú)償進(jìn)行資產(chǎn)移交，完成整個(gè)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作，移交完成后項(xiàng)目公司即可注銷解散，資產(chǎn)由政府接收后再進(jìn)行維護(hù)和運(yùn)行。

二是股權(quán)轉(zhuǎn)讓退出，既可以內(nèi)部進(jìn)行股份轉(zhuǎn)移，也可以和外部第三方進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，在過(guò)程中實(shí)現(xiàn)提前退出。但一般情況下，中途退出進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓往往是項(xiàng)目公司所不允許的。

三是資產(chǎn)證券化退出，但資產(chǎn)證券化的條件要求比較高，要保證依法合規(guī)運(yùn)營(yíng)、管理，有穩(wěn)定的現(xiàn)金流和收益，資產(chǎn)證券化是PPP的一個(gè)重要發(fā)展方向。

（八）PPP模式在基層公共文化領(lǐng)域的應(yīng)用步驟

根據(jù)基層公共文化站（中心、室）點(diǎn)多、面散、體量小的特點(diǎn)，基層公共文化領(lǐng)域采用PPP模式應(yīng)以地市級(jí)（至少為縣級(jí)）行政單位為單元，既可以僅針對(duì)區(qū)域內(nèi)的全部基層公共文化設(shè)施打包建設(shè)，也可以將地市級(jí)、縣區(qū)級(jí)圖書(shū)館、博物館、文化館（群藝館）、美術(shù)館等公益性公共文化設(shè)施與基層公共文化設(shè)施打包建設(shè)。

以某地級(jí)市為例，截至2018年6月底，全市共轄2區(qū)、9縣，有185個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、14個(gè)街道辦事處、327個(gè)社區(qū)居民委員會(huì)、3448個(gè)村民委員會(huì)。目前，3個(gè)縣級(jí)圖書(shū)館、5個(gè)縣級(jí)文化館、6個(gè)縣級(jí)博物館未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)，103個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道文化站（中心）未達(dá)省標(biāo)或未建有、3105個(gè)社區(qū)/行政村文化中心（室）未達(dá)省標(biāo)或未建有。經(jīng)測(cè)算，全部基層公共文化設(shè)施將在2022年通過(guò)新建、購(gòu)買、改擴(kuò)建、租賃或共建共享等方式達(dá)到省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，需新增面積約26萬(wàn)平方米，投入約22億元（含設(shè)備用品，不含劃撥土地）。

如采用PPP模式打包建設(shè)，則可充分發(fā)揮社會(huì)資本的力量，極大地減少各級(jí)政府的一次性投入或同樣的投入規(guī)模建設(shè)更多的公共文化設(shè)施，在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)全覆蓋和達(dá)省標(biāo)，同時(shí)通過(guò)社會(huì)化專業(yè)機(jī)構(gòu)的管理服務(wù)，能夠極大地推動(dòng)基層公共文化服務(wù)體系建設(shè)。

根據(jù)PPP模式要求，基層公共文化服務(wù)體系建設(shè)可分為5個(gè)階段19個(gè)步驟。

三、基層公共文化服務(wù)體系界定及要素構(gòu)成

2015年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》及《國(guó)家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》。2015年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》 （國(guó)辦發(fā)〔2015〕74號(hào)），之后各省市區(qū)相繼出臺(tái)了與之配套的文件政策。2017年3月，《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》正式實(shí)施，標(biāo)志著全國(guó)基層公共文化建設(shè)進(jìn)入新的歷史階段。

基層公共文化是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道、行政村/社區(qū)向轄區(qū)內(nèi)常住人口提供的基本公共文化服務(wù)?；鶎庸参幕?wù)體系的要素構(gòu)成主要包括以下七個(gè)方面。

（一）基層公共文化設(shè)施

鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道綜合文化服務(wù)中心主要包括多功能活動(dòng)廳、圖書(shū)室（數(shù)字閱覽室和信息廳）、展覽室、輔導(dǎo)培訓(xùn)室、排練室、電影廳、健身室、無(wú)障礙設(shè)施及戶外文化廣場(chǎng)等，應(yīng)為老年人、未成年人提供活動(dòng)區(qū)域；行政村/社區(qū)綜合文化服務(wù)室主要包括多功能活動(dòng)廳、圖書(shū)室（數(shù)字閱覽室和信息廳）、輔導(dǎo)培訓(xùn)室、村史館、無(wú)障礙設(shè)施及戶外文化廣場(chǎng)等，應(yīng)為老年人、未成年人提供活動(dòng)區(qū)域。基層公共文化設(shè)施設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)動(dòng)靜相宜，互不干擾。

（二）公共文化設(shè)備用品

公共文化設(shè)備用品主要包括文化活動(dòng)設(shè)備和用品（演藝、科普、講座、體驗(yàn)等）、廣電設(shè)施（廣播、電影、電視）、體育設(shè)施（健身等）、流動(dòng)設(shè)施（演出、放映、科普、體驗(yàn)等）及輔助設(shè)施（無(wú)障礙及安檢等）。

（三）公共文化服務(wù)內(nèi)容

基本服務(wù)內(nèi)容有讀書(shū)看報(bào)、收聽(tīng)廣播、觀看電視、觀賞電影、送地方戲、設(shè)施開(kāi)放及開(kāi)展文體活動(dòng)等。推動(dòng)群眾文化活動(dòng)廣泛開(kāi)展，鼓勵(lì)打造具有地方特色的“全民閱讀”“全民運(yùn)動(dòng)”“全民廣場(chǎng)舞”“全民科普”等各類群眾性文化服務(wù)品牌，打通公共文化服務(wù)的“最后一公里”。

（四）公共文化人才隊(duì)伍

包括基層公共文化管理服務(wù)專職人員、群眾文化團(tuán)體、志愿者隊(duì)伍、社會(huì)參與公共文化服務(wù)人才隊(duì)伍、文化能人等。根據(jù)國(guó)家和地方的相關(guān)要求，應(yīng)加大對(duì)基層公共文化人才隊(duì)伍的培訓(xùn)，不斷提高其綜合能力和業(yè)務(wù)能力。

（五）公共文化體制機(jī)制

科學(xué)高效的基層公共文化體制機(jī)制能夠保障基層公共文化服務(wù)體系建設(shè)順利進(jìn)行。應(yīng)建立基層公共文化服務(wù)體系協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，完善法人治理結(jié)構(gòu)，完成圖書(shū)館、文化館總分館制改革，深化基層公共文化服務(wù)體制機(jī)制改革，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與基層公共文化設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，引導(dǎo)社會(huì)力量和城鄉(xiāng)居民積極參與公共文化服務(wù)項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)、管理、服務(wù)和監(jiān)督。

（六）服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系

建立基層公共文化服務(wù)績(jī)效考核機(jī)制，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)基層公共文化服務(wù)項(xiàng)目資金使用、實(shí)施效果、服務(wù)效能、千人指標(biāo)、達(dá)標(biāo)情況、創(chuàng)新舉措、隊(duì)伍建設(shè)等方面的監(jiān)督和評(píng)估，并引入社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行第三方評(píng)價(jià)，不斷增強(qiáng)基層公共文化服務(wù)評(píng)價(jià)的客觀性和科學(xué)性，以滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要。

（七）相關(guān)政策法規(guī)體系

2017年3月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》是文化建設(shè)領(lǐng)域具有全局性意義和基礎(chǔ)性地位的重要法律，規(guī)定了近20項(xiàng)制度安排。要繼續(xù)細(xì)化、實(shí)化涉及基層公共文化服務(wù)的制度，建立起多方位、多層次的配套制度體系，包括建立健全基層公共文化資金保障制度、服務(wù)基本化標(biāo)準(zhǔn)化社會(huì)化數(shù)字化制度、行政主體監(jiān)管制度、公共文化設(shè)施管理單位運(yùn)行制度、人才隊(duì)伍建設(shè)制度等，使其成為有機(jī)融合的制度體系。

四、基層公共文化領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式的作用

近年來(lái)，國(guó)家大力推進(jìn)PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用取得非常顯著的成效。在基層公共文化領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式，對(duì)推進(jìn)基層公共文化服務(wù)體系建設(shè)，也具有十分明顯的作用。

（一）有利于轉(zhuǎn)變公共文化部門職能

近年來(lái)，我國(guó)不斷推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步推動(dòng)“放管服”改革，與新時(shí)代相匹配的服務(wù)型政府正加速形成?；鶎庸参幕I(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式，促使公共文化行政部門由過(guò)去的“辦文化”向“管文化”轉(zhuǎn)變，公共文化行政部門負(fù)責(zé)制定政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)績(jī)效監(jiān)督考評(píng)機(jī)制，公共文化設(shè)施的運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)則由社會(huì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，這些措施將對(duì)公共文化部門深化職能改革起到極大的促進(jìn)作用。

（二）提高基層公共文化治理能力

實(shí)施PPP模式，使公共文化部門從過(guò)去的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共文化服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)化為監(jiān)管者，可以充分發(fā)揮社會(huì)機(jī)構(gòu)在公共文化設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和服務(wù)方面的優(yōu)勢(shì)，提高公共文化資源的使用效能，推動(dòng)參與運(yùn)營(yíng)的社會(huì)機(jī)構(gòu)在保證服務(wù)質(zhì)量的前提下降低成本。公共文化部門作為監(jiān)管者，充分行使職能部門職權(quán)，根據(jù)社會(huì)機(jī)構(gòu)提供公共文化服務(wù)的數(shù)量、水平及群眾的滿意程度付費(fèi)，能夠激發(fā)社會(huì)機(jī)構(gòu)的積極性和主動(dòng)性，為群眾提供更多、更好的文化產(chǎn)品和服務(wù)，達(dá)到提高基層公共文化治理水平和治理能力的目的。

（三）解決基層建設(shè)經(jīng)費(fèi)不足的難題

多年來(lái)，我國(guó)基層公共文化設(shè)施建設(shè)欠賬較多，特別是中西部地區(qū)基礎(chǔ)差、底子薄，大量基層公共文化設(shè)施尚未達(dá)到國(guó)家和省級(jí)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，不能滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的需求。通過(guò)PPP模式，可以充分發(fā)揮民間資本的作用，彌補(bǔ)政府在基層公共文化方面的資金瓶頸，在較短時(shí)間內(nèi)大幅度提高公共文化供給和服務(wù)水平，推動(dòng)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)。

（四）提升基層公共文化服務(wù)效能

多年來(lái)，我國(guó)多數(shù)基層公共文化機(jī)構(gòu)由于缺少專職、專業(yè)的文化人才隊(duì)伍，導(dǎo)致管理服務(wù)水平較低，沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的效能。采用PPP模式，通過(guò)投資機(jī)構(gòu)與公共文化專業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)組成聯(lián)合體的方式，建立科學(xué)、公平、公正的績(jī)效考核體系，在一定程度上能夠有效解決基層高素質(zhì)人才不足且身兼多職的問(wèn)題，充分發(fā)揮社會(huì)化運(yùn)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)，提高基層公共文化服務(wù)效能，滿足群眾基本文化需求。

五、對(duì)策建議

目前，我國(guó)基層公共文化領(lǐng)域PPP模式尚屬空白。但國(guó)家PPP主管部門和文化主管部門對(duì)在基層公共文化領(lǐng)域采用PPP模式的態(tài)度非常明確，大力支持、優(yōu)先安排。地方文化部門對(duì)此也非常感興趣，部分地市希望能夠先行先試。

（一）充分體現(xiàn) “文化例外”原則

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出，“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，“完善公共文化服務(wù)體系，深入實(shí)施文化惠民工程，豐富群眾性文化活動(dòng)”?；鶎庸参幕俏覈?guó)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)、難點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)，關(guān)系到我國(guó)全面建成小康社會(huì)戰(zhàn)略的成敗。因此，基層公共文化領(lǐng)域PPP模式應(yīng)采用“文化例外”的原則，在PPP模式現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上，適當(dāng)放寬建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)：一是投資額度可低于億元的最低標(biāo)準(zhǔn)；二是不納入“財(cái)政承受能力論證”中占一般公共預(yù)算支出比例不超過(guò)10%的范圍；三是在項(xiàng)目篩選階段，國(guó)家PPP基金可先期介入，達(dá)到通過(guò)項(xiàng)目增信而降低融資成本等目的。

（二）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和充分論證

基層公共文化PPP模式現(xiàn)階段應(yīng)遵循“頂層設(shè)計(jì)和摸石頭過(guò)河相結(jié)合”的基本原則，通過(guò)試點(diǎn)構(gòu)建符合基層公共文化服務(wù)體系實(shí)際的制度體系，特別是新時(shí)代的基層公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效監(jiān)督評(píng)估和創(chuàng)新服務(wù)。建立基層公共文化PPP協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，制訂制度框架、采購(gòu)流程、標(biāo)準(zhǔn)合同，健全利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等相關(guān)機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)作的規(guī)范性，降低社會(huì)資本的參與風(fēng)險(xiǎn)。建議文化和旅游部聯(lián)合財(cái)政部出臺(tái)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與基層公共文化建設(shè)的專項(xiàng)政策，并組織專家對(duì)基層公共文化PPP項(xiàng)目進(jìn)行充分論證，選取代表性強(qiáng)、可提供經(jīng)驗(yàn)借鑒的項(xiàng)目向社會(huì)資本推薦，以期切實(shí)推進(jìn)項(xiàng)目落地。

（三）成立高水平專業(yè)研究機(jī)構(gòu)

基層公共文化領(lǐng)域PPP模式不同于基礎(chǔ)設(shè)施和一般公共服務(wù)領(lǐng)域PPP模式，也不同于大型公共文化設(shè)施PPP模式，具有小而散、點(diǎn)多面廣、情況各異的特點(diǎn)。如城區(qū)和農(nóng)村有較大的差異性，而且不同地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、基層公共文化政策等也有區(qū)別。因此，國(guó)家文化和旅游主管部門、PPP主管部門應(yīng)與相關(guān)單位合作，成立專業(yè)研究機(jī)構(gòu)，或開(kāi)展理論性研究，推動(dòng)實(shí)施基層公共文化領(lǐng)域PPP模式，促進(jìn)基層現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)。

（四）培育高水平專業(yè)運(yùn)營(yíng)主體

2015年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的文化部等部門《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)工作意見(jiàn)的通知》 （國(guó)辦發(fā)〔2015〕37號(hào)） 要求，承接政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)的主體主要為具備提供公共文化服務(wù)能力，且依法在登記管理部門登記或經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會(huì)組織和符合條件的事業(yè)單位，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量。因此，應(yīng)優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，加大稅收、財(cái)政資金支持，加強(qiáng)金融服務(wù)，促進(jìn)服務(wù)于基層公共文化的市場(chǎng)主體快速發(fā)展。

（五）東中西部各選擇試點(diǎn)城市

由于基層公共文化領(lǐng)域PPP模式屬于新生事物，尚無(wú)可以借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，因此在東中西部地區(qū)各選擇一個(gè)具有代表性的城市進(jìn)行試點(diǎn)非常必要。試點(diǎn)城市統(tǒng)籌合理使用中央和地方的公共文化建設(shè)資金和運(yùn)營(yíng)資金，在設(shè)施建設(shè)、設(shè)備用品購(gòu)買、文體活動(dòng)開(kāi)展、人才隊(duì)伍建設(shè)等方面勇于創(chuàng)新，大膽探索和試驗(yàn)，不同城市因地制宜。文化設(shè)施基本達(dá)標(biāo)的東部地區(qū)，可采用TOT模式；文化設(shè)施欠賬比較多的中西部地區(qū)，可采用BOT模式。對(duì)實(shí)施效果好、社會(huì)評(píng)價(jià)高的基層公共文化領(lǐng)域PPP項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和案例推廣。

（六）健全全生命周期管理體系

PPP模式實(shí)施周期較長(zhǎng)，一般不低于10年，最長(zhǎng)可達(dá)30年。由于基層公共文化服務(wù)的特殊性和重要性，需要建立健全全生命周期的管理體系，實(shí)施動(dòng)態(tài)的行政監(jiān)督管理。政府在遴選社會(huì)資本方時(shí)，一定要把對(duì)方的運(yùn)營(yíng)能力作為重要考察標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，政府要提高自身對(duì)合同的管理能力和績(jī)效監(jiān)督評(píng)估水平。

（七）明確政府和市場(chǎng)責(zé)任邊界

基層公共文化領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性遠(yuǎn)高于其他PPP項(xiàng)目。因此，要深化文化部門、財(cái)政部門和社會(huì)資本方對(duì)基層公共文化領(lǐng)域PPP模式的理解認(rèn)識(shí)，防止一刀切、簡(jiǎn)單套用PPP模式，把公共文化服務(wù)效能作為界定PPP模式的核心。厘清政府責(zé)任與市場(chǎng)機(jī)制的邊界，政府的主體責(zé)任不能放松，更不能推給社會(huì)資本方，要把社會(huì)資本方提供公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、創(chuàng)新程度和群眾滿意度、參與人數(shù)作為政府付費(fèi)的重要依據(jù)，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)和項(xiàng)目監(jiān)管，確保項(xiàng)目順利實(shí)施、規(guī)范運(yùn)作。政府和社會(huì)資本方均要明確各自的責(zé)任、權(quán)利關(guān)系和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，誠(chéng)實(shí)守信，嚴(yán)格履約。

（八）與旅游公共服務(wù)融合建設(shè)

全國(guó)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)調(diào)整改革將于2019年3月底前完成，在基層公共文化領(lǐng)域PPP建設(shè)規(guī)劃中，應(yīng)通盤考慮基層公共文化與全域旅游公共服務(wù)的融合問(wèn)題。一是充分利用公共文化資源，如鄉(xiāng)村記憶、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、群眾文化團(tuán)隊(duì)等，推進(jìn)全域旅游的發(fā)展；二是采用PPP打包模式，推進(jìn)景區(qū)廁所革命；三是采用PPP打包模式，推進(jìn)旅游服務(wù)平臺(tái)（集散中心、接待中心等）的建設(shè)和管理服務(wù)，將其納入基層公共文化服務(wù)領(lǐng)域。