蔣志強 齊芳

（1、深圳市光明區(qū)財政局，廣東 深圳 518000）

（2、深圳市光明區(qū)建筑工務(wù)署，廣東 深圳 518107）

一、研究背景

深圳市光明區(qū)自2013年開始對預算項目進行預算績效評價，但是，以績效評價為核心的預算績效管理也存在一定的缺陷，可能使其陷入難以自拔的困境。光明區(qū)在2013年到2017年之間，借助社會機構(gòu)力量對光明區(qū)水環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)扶持等專項資金的預算績效進行跟蹤式評價。評價結(jié)果雖然能夠較客觀完整地反映已完成的預算支出的績效情況，但由于事后評價表現(xiàn)出滯后性明顯，很多內(nèi)外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生變化，對當前以及未來的工作指導價值有限。針對光明區(qū)事后評價時效性差的問題，借鑒政府內(nèi)部控制管理的經(jīng)驗，提出全流程預算績效監(jiān)控的管理模式，將工作重點從項目完成后的評價前移到項目實施前的評估，將預算績效監(jiān)控的范圍從過程跟蹤擴展到預算績效管理的全過程。

二、全流程監(jiān)控模式的理論可行性

管理是一個過程，是對管理對象實施的約束和控制。預算績效管理是為了實現(xiàn)績效目標，以單位及其工作人員為對象進行的管理。在關(guān)注資源分配公平性的同時，預算績效更關(guān)注支出的合理性和行為的有效性。雖然績效管理以結(jié)果為導向，但受預算編審、執(zhí)行、監(jiān)督、決算的影響。預算績效管理是通過將現(xiàn)代企業(yè)管理的技術(shù)和方法在預算管理中的運用，以獲得更多數(shù)量的產(chǎn)品和更高質(zhì)量的服務(wù)。

政府內(nèi)部控制是在特定條件約束下，政府為改善公共管理行為而進行的行政管理活動。預算管理是行政管理的核心內(nèi)容，內(nèi)部控制管理也必然成為其重要手段和工具。內(nèi)部控制管理在預算目標的指引下，強調(diào)的是行為的約束和流程的優(yōu)化。內(nèi)部控制管理的對象是政府部門及其工作人員的行為，與財政預算績效管理的對象高度一致，并且在管理內(nèi)容上也存在明顯的交集。因此，二者在一定范圍內(nèi)完全可以產(chǎn)生一種互補的關(guān)系。

（一）預算績效管理的作用

1、為內(nèi)部控制管理提供控制目標

內(nèi)部控制是一種過程管理，強調(diào)對行為的約束，本身并不具備自我設(shè)定具體目標的機制。而目標設(shè)定正是預算績效管理的優(yōu)勢所在，可以為內(nèi)部控制提供直接、客觀并具有極強操作性的目標。在內(nèi)部控制管理的研究中發(fā)現(xiàn)，目標達成和結(jié)果優(yōu)化是行為人實施內(nèi)部控制的主要動因。在預算績效目標的指引下，內(nèi)部控制的行為主體較容易自發(fā)地進行自我行為約束，以確保行為結(jié)果符合目標的要求。

2、為內(nèi)部控制管理提供有效性反饋

與無法設(shè)定具體目標相似，內(nèi)部控制管理也很難準確評價控制措施是否有效。預算績效評價結(jié)論在一定程度上也對內(nèi)部控制管理的有效性進行了反饋，有利于預算單位在下一個管理周期內(nèi)有針對性地對控制標準和控制措施進行調(diào)整，實現(xiàn)持續(xù)改進的目標。

（二）內(nèi)部控制管理的作用

1、是將預算結(jié)果與績效目標銜接的工具

內(nèi)部控制管理的目的是通過對行為的約束將行為結(jié)果與行為目標之間的偏離度控制在可接受的范圍。內(nèi)部控制管理是為了保證結(jié)果符合目標要求而創(chuàng)造和設(shè)計的，完美填補了預算績效管理過程控制的空白。預算單位通過內(nèi)部控制管理確保預算行為符合績效目標的要求，外部監(jiān)督主體則通過預算單位實施內(nèi)部控制的情況來預判績效目標能否達成。

2、是將個體績效與整體績效連接的紐帶

雖然預算績效管理也會強調(diào)個體與整體關(guān)系，但內(nèi)部控制管理的優(yōu)勢在于行為約束機制的通用性強，較少個性化的內(nèi)容，利于從整體目標的角度出發(fā)規(guī)范個別行為，保持整體行為的一致性。同時，內(nèi)部控制管理具有相對靈活的個體行為校正機制，可以及時有效地根據(jù)具體情況調(diào)整行為準則，確保個體行為結(jié)果不發(fā)生較大偏離。

三、全流程預算績效監(jiān)控模式的關(guān)鍵點

就預算績效與內(nèi)部控制各自發(fā)展至今的現(xiàn)狀而言，將二者結(jié)合，實施全流程預算績效監(jiān)控是具有一定必然性的。但是，要實現(xiàn)二者完美的結(jié)合就必然在一些關(guān)鍵點上相互提出一些要求。

（一）預算績效管理過程的鏈條化呈現(xiàn)

內(nèi)部控制是一種過程管理，所以，除了要求預算績效管理標識出事前評估、目標設(shè)定、執(zhí)行跟蹤、績效評價、結(jié)果應(yīng)用等不同模塊外，還關(guān)注各個模塊是如何銜接的。這種鏈條式的思維模式同樣適用于任何一個模塊內(nèi)的各個關(guān)鍵節(jié)點之間的相互銜接。預算績效管理的過程中，任何一個模塊、任何一個關(guān)鍵節(jié)點都至少有一條輸入線和一條輸出線與另一個模塊或另一個關(guān)鍵節(jié)點相連接。

管理過程可以呈現(xiàn)為具體行為記錄。例如，項目立項前的績效評估，組織相關(guān)專家論證的行為應(yīng)有會議通知、簽到表、論證記錄等資料。行為記錄的形式不一，但均應(yīng)包括行為發(fā)生的時間、行為描述、行為結(jié)果及行為人簽名等內(nèi)容。

（二）監(jiān)控目標設(shè)定的要求

監(jiān)控目標是對通過監(jiān)控行為最終達到的狀態(tài)的描述。與預算績效評價指標追求可量化不同，以內(nèi)部控制思維設(shè)定的預算績效監(jiān)控目標可理解、可執(zhí)行、易判斷。監(jiān)控是通過識別預算單位及其工作人員的哪些行為會妨礙績效評價指標的實現(xiàn)，從而制定或選擇相應(yīng)的措施加以干預。因此，對監(jiān)控的目標描述具有以下三點要求。

1、明確。監(jiān)控目標必須明確指出在預算行為完成后是要維持原狀還是要實現(xiàn)狀態(tài)的改變。目標是否被明確地表達將直接影響控制點的選擇，漏選了控制點會導致監(jiān)控失效，多選了監(jiān)控點則會造成資源浪費。

2、清晰。監(jiān)控目標必須清晰地對現(xiàn)狀以及要實現(xiàn)的最終狀態(tài)進行描述，并能夠通過過程量變的積累呈現(xiàn)出最終結(jié)果的質(zhì)變。因此，在描述監(jiān)控目標時不允許出現(xiàn)“較好”“大幅提高”“顯著改變”等詞匯，而要求只能使用以數(shù)字量化表述或者“是”或“否”的表述。

3、準確。監(jiān)控目標必須細化到具體的行為，例如“預算草案編報”至少包括“編制”和“報送”兩個具體行為，必須進行分解。目標越細致、越具體，在監(jiān)控過程中對關(guān)鍵行為的識別也會越準確，采取的控制措施也會具有更高的可操作性。

（三）控制點選擇的剛性與彈性

受到資源有限性的限制，只能優(yōu)先選擇對目標產(chǎn)生關(guān)鍵影響的點實施控制。這些控制點一旦被選定，就不能被輕易修改。但是，每一個控制點的行為結(jié)果都是在一個相對靜止的時點完成的，是否達到監(jiān)控目標受到該時點各種特定的內(nèi)外部因素影響。因此，在監(jiān)控一個動態(tài)的過程時，需要隨時掌握各種影響因素的變化，適時將控制點前移或后置，在確保既定目標實現(xiàn)的同時，也要保證結(jié)果呈現(xiàn)時能滿足內(nèi)外部的要求。因此，控制點的選擇是圍繞控制目標形成的剛性與彈性之間的動態(tài)平衡。

四、光明區(qū)全流程預算績效監(jiān)控模式的核心要點

對應(yīng)完整的預算績效管理過程，光明區(qū)將預算績效監(jiān)控也劃分成事前評估、預算編制、過程跟蹤、績效評價、結(jié)果應(yīng)用五個模塊，每個模塊又由若干具體的關(guān)鍵行為組成。

（一）事前評估監(jiān)控

事前評估監(jiān)控是在立項前，評估項目完成后可能產(chǎn)生的績效，以決定是否批準項目入庫，以及是否在以后年度提供經(jīng)費保障。事前評估監(jiān)控主要關(guān)注項目的必要性及可行性論證、預期目標設(shè)定、實施方案設(shè)計三個關(guān)鍵行為是否實施，行為實施的時效性，以及行為之間的關(guān)系。

（二）預算編制監(jiān)控

預算編制是在項目正式實施前，制定項目資金的投入計劃，設(shè)定項目實施過程中不同階段的績效評價指標，以判斷何時啟動項目。對預算編制的監(jiān)控主要關(guān)注項目資金投入與財政保障能力之間的關(guān)系、項目階段性產(chǎn)出對項目最終成果的指向性以及項目實施過程可能對外部產(chǎn)生影響等。

（三）過程跟蹤監(jiān)控

過程跟蹤是在項目實施過程中，通過行為標準對比、階段性成果對比等方法對原有實施方案的有效性進行判斷，進而對實施方案或績效目標進行修訂和調(diào)整。對過程跟蹤的監(jiān)控主要關(guān)注保證標準業(yè)務(wù)行為被有效執(zhí)行的措施、對目標產(chǎn)生影響的內(nèi)外部條件變化、識別業(yè)務(wù)行為對目標實現(xiàn)的有效性。

（四）績效評價監(jiān)控

績效評價是當項目進行到某一關(guān)鍵節(jié)點或項目完成后，對產(chǎn)生的結(jié)果是否達到預期目標的判斷，以便對項目是否繼續(xù)實施或者是否繼續(xù)對同類項目進行投資做出決策。對績效評價的監(jiān)控主要關(guān)注評價主體的獨立性、評價標準的客觀性和全面性、佐證材料完整性和真實性、評價結(jié)論的相關(guān)性和可執(zhí)行性。

（五）結(jié)果應(yīng)用監(jiān)控

結(jié)果應(yīng)用是在得出績效評價結(jié)論后，將評價結(jié)論是否對項目后續(xù)實施過程優(yōu)化改進或同類項目的設(shè)立發(fā)揮積極作用。對結(jié)果應(yīng)用的監(jiān)控重點關(guān)注評價結(jié)論是否被傳遞到適宜的對象、評價結(jié)論是否被準確地理解，以及改進措施是否明確回應(yīng)了評價結(jié)論。

五、結(jié)論與展望

預算績效管理是一個結(jié)構(gòu)性和系統(tǒng)性極強的體系，各管理模塊必須相互配合相互制約，才能保證整個體系有效運行。預算績效管理和內(nèi)部控制管理作為預算管理的重要組成部分，不但不能相互獨立相互割裂，反而需要密切結(jié)合取長補短、形成合力，共同發(fā)揮作用。全過程預算績效管理需要內(nèi)部控制管理補齊其過程管理的短板，內(nèi)部控制管理則需要預算績效管理提供控制目標和結(jié)果評價。預算績效管理是預算管理的血脈，賦予其生命和活力；內(nèi)部控制管理是預算管理的筋骨，保證其穩(wěn)定性和有效性。

通過對預算績效管理與內(nèi)部控制管理關(guān)系的研究，提出全流程預算績效監(jiān)控的模式，對光明區(qū)全面實施預算績效管理具有重大的實踐意義。在隨后的工作中，一方面要通過兩到三年預算績效管理實踐對全流程預算績效監(jiān)控的模式的效果進行驗證，另一方面也要結(jié)合實踐對全流程預算績效監(jiān)控的模式進一步豐富和細化。