(安徽理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，安徽 淮南 232001)

西藏和平解放后，歷史遺留的所謂西藏地方外交權(quán)并沒有因和平解放的實現(xiàn)而隨即統(tǒng)一于中央人民政府(以下簡稱中央)，“西藏外交局”一直持續(xù)存在，直至1953年中印談判解決“西藏問題”前夕才被最終廢止。中央在與印度交涉其在藏特權(quán)過程中，利用兩國協(xié)商建立在西藏外交新關(guān)系的契機，一方面通過設(shè)立中央代表外事幫辦“立新”，一方面在對印外交實踐中規(guī)制“西藏外交局”的活動，“逐步統(tǒng)一、穩(wěn)步前進”，最終取締“西藏外交局”，收回西藏地方的外交權(quán)，實現(xiàn)對西藏外交外事權(quán)的整合和掌控。囿于資料所限原因，學(xué)界雖然對該問題進行了一定研究(1)主要論著有楊公素：《滄桑九十年——一個外交特使的回憶》，海南出版社1999年版；宋月紅編著：《中央駐藏代表張經(jīng)武與西藏》，人民出版社2007年版；梁俊艷：《歷史時期印度、尼泊爾在藏特權(quán)及其被廢除探析》，《西北民族論叢》第9輯，中國社會科學(xué)出版社2013年版；等等。，但屬于簡略概述，并未綜合梳理及闡述。本文根據(jù)中國外交部解密檔案，結(jié)合有關(guān)文獻資料，嘗試對中央統(tǒng)一涉藏外交外事權(quán)的決策背景及過程加以闡述，以呈現(xiàn)給學(xué)界。

一、中印交涉印度在藏特權(quán)問題的開啟與中央處理西藏涉外問題的政策

歷史上，西藏自納入中國版圖以來一直處于中央政府有效行政管轄之下，并無外交權(quán)問題。1792年，清王朝在整頓藏政的基礎(chǔ)上頒布《藏內(nèi)善后章程二十九條》，規(guī)定駐藏大臣“總攬事權(quán)，主持藏政”，明確西藏地方一切涉外事宜由駐藏大臣全權(quán)負(fù)責(zé)。(2)參見牙含章：《達賴?yán)飩鳌?，人民出版?984年版，第62—72頁；張羽新：《駐藏大臣政治地位和職權(quán)的歷史考察》，《中國藏學(xué)》1998年第2期。一直到19世紀(jì)末20世紀(jì)初英國發(fā)動兩次侵藏戰(zhàn)爭并制造“西藏問題”后，情況才發(fā)生根本性的變化。英國強迫清政府先后簽署了一系列條約或協(xié)議，攫取了諸如駐軍權(quán)、商埠權(quán)、治外法權(quán)在內(nèi)的一系列特殊權(quán)益，確立了在西藏的特殊地位和影響力。不僅如此，為達到把西藏變?yōu)橛儆《扰c中國之間“緩沖區(qū)”的目的，英國還炮制“宗主權(quán)”理論，宣稱西藏在“宗主權(quán)”之下享有“特殊地位”，借此否認(rèn)中國對西藏的主權(quán)管轄，分裂西藏。辛亥革命后中華民國初建，政局動蕩，英國借機策劃“西藏獨立”，而西藏分裂分子在英國的扶持下，明目張膽地謀求“西藏獨立”，并采取一系列步驟將“獨立”內(nèi)涵付諸實施。在此背景下，為在外交上分裂中國，英藏勾結(jié)制造了所謂西藏地方外交權(quán)問題。1913年，英國主導(dǎo)的西姆拉會議召開。為彰顯西藏地方的締約能力，英國堅持西藏以“平等”身份參與中英藏三方會議討論西藏地位問題。正是在這次會議上，西藏分裂勢力直接提出“西藏獨立”和“漢藏劃界”的分裂主張，并與英印當(dāng)局私下締結(jié)非法的“西姆拉條約”及其附件。盡管會議策劃“西藏獨立”陰謀因中國堅決反對而以破產(chǎn)告終，但其遺毒貽害至今。20世紀(jì)40年代，隨著親英的達扎活佛出任攝政執(zhí)掌西藏噶廈權(quán)力，本已緩和的中央政府與西藏地方關(guān)系再度惡化，西藏分裂勢力進行“西藏獨立”活動的勢頭猛增。1942年7月，西藏噶廈在英印勢力的唆使下擅自設(shè)立“外交局”，函告國民政府駐藏辦事處稱，“今后漢藏間事無巨細，請徑向該機關(guān)冾辦”。鑒于“外交局性質(zhì)系與外國冾辦實踐之機關(guān)”，噶廈此舉是“視中央為外國，示西藏為獨立國”(3)中國藏學(xué)研究中心等編：《元以來西藏地方與中央政府關(guān)系檔案史料匯編》第7卷，中國藏學(xué)出版社1994年版，第2842頁。，邁開了“西藏獨立”的嚴(yán)重步驟。對此，國民政府進行了嚴(yán)厲的駁斥和拒絕。然而由于中央統(tǒng)治權(quán)威衰落，西藏噶廈并沒有因此撤銷，仍然存在。直到西藏和平解放后，“西藏外交局”仍與印度、尼泊爾等國保持直接往來關(guān)系。據(jù)中共西藏工作委員會(簡稱“西藏工委”)1952年調(diào)查：“目前西藏外交局……仍有活動。如去年派人去尼泊爾，根據(jù)一八五六年藏尼條約進貢一萬盧比，有專門人員與尼泊爾在拉薩的代表處聯(lián)系。漢人、回民去印經(jīng)由其介紹至印代表處簽證，(藏人去印在亞東印代表處登記即可)。在江孜、亞東、噶倫堡有其商務(wù)代表，與印方交涉聯(lián)系等?！?4)參見《中共中央就同意印度在拉薩設(shè)領(lǐng)事館事與西藏地方政府的來往電》(1952年2月26日—1952年9月14日)，中國外交部檔案館館藏檔案，檔案號：105-00025-05。

驅(qū)逐帝國主義勢力出西藏，中央統(tǒng)一涉藏外交外事權(quán)，是中國人民解放軍解放西藏的基本任務(wù)之一。在標(biāo)志西藏和平解放的《關(guān)于和平解放西藏辦法的協(xié)議》(即“十七條協(xié)議”)中，第十四條明確規(guī)定：“中央人民政府統(tǒng)一處理西藏地區(qū)的一切涉外關(guān)系，并在平等、互利和互相尊重領(lǐng)土主權(quán)的基礎(chǔ)上，與睦鄰和平共處，建立和發(fā)展公平的通商貿(mào)易關(guān)系。”(5)《中央人民政府和西藏地方政府關(guān)于和平解放西藏辦法的協(xié)議》，《人民日報》1951年5月28日。概言之，西藏和平解放后，中央管理外交事務(wù)的主張是“中央統(tǒng)一對外”?！笆邨l協(xié)議”系當(dāng)代歷史上決定西藏主權(quán)地位的指導(dǎo)性文件，據(jù)此，中央將處理西藏地方涉外問題的指導(dǎo)原則從法律層面確定下來。

如何將“中央統(tǒng)一對外”加以實施，以實現(xiàn)西藏對外關(guān)系從不正常狀態(tài)到正常狀態(tài)的轉(zhuǎn)變呢？據(jù)楊公素回憶，當(dāng)時去西藏執(zhí)行任務(wù)主要包括三個方面：一、收回外交權(quán)；二、取消外國特權(quán)；三、建立與鄰國正常的關(guān)系。但由于“西藏長期與中央及內(nèi)地隔絕”，中央工作人員同解放軍入藏后主要任務(wù)是與西藏分裂分子作公開斗爭，集中力量謀求在西藏站穩(wěn)腳跟，因此執(zhí)行“中央統(tǒng)一對外”的規(guī)定并沒有立即提上日程。(6)參見楊公素：《滄桑九十年——一個外交特使的回憶》，海南出版社1999年版，第193、198頁。然而，隨著印度正式提出通過商談解決其在藏權(quán)益問題，中央統(tǒng)一涉藏外交外事權(quán)揭開了序幕。

對于中國解放西藏，印度曾持反對的態(tài)度，但干涉失敗后印度調(diào)整了對藏政策，爭取維持其在藏權(quán)益成為外交主攻方向。1952年2月11日，印度駐華大使潘尼迦同中國外交部副部長章漢夫會談。會談中，潘尼迦在表示承認(rèn)西藏現(xiàn)狀后提出：印度在西藏有“權(quán)益”，表現(xiàn)為“在拉薩有使團，在其它地方有商業(yè)機關(guān)以及為保護這些機關(guān)而所有的措施”等七點，希望“通過交談來保護雙方的利益”。(7)參見《章漢夫副外長與印度大使潘尼迦就印度在西藏利益問題的談話記錄》(1952年2月11日)，中國外交部檔案館館藏檔案，檔案號：105-00025-01。對此，中方表示加以研究，未即答復(fù)。

事實上，此次會談后，中央即把解決印度在藏特權(quán)問題提上議事日程，前期準(zhǔn)備工作從兩個方面開始進行：一是明確指導(dǎo)思想和原則；二是開始調(diào)查研究，弄清印度在藏特權(quán)現(xiàn)狀。2月26日，中央指示西藏工委和駐印度使館對印度在西藏的各種特權(quán)進行研究。(8)《中共中央就同意印度在拉薩設(shè)領(lǐng)事館事與西藏地方政府的來往電》(1952年2月26日—1952年9月14日)，中國外交部檔案館館藏檔案，檔案號：105-00025-05。在電文中，中央首先闡述了對待印度與西藏的外交、文化和商業(yè)關(guān)系的態(tài)度：“準(zhǔn)備在將來經(jīng)過談判全盤解決”，但強調(diào)須在具備“解放軍到達西藏南部邊境，西藏軍政委員會成立并公開設(shè)立外事機構(gòu)而且了解和研究了當(dāng)?shù)氐耐饨患捌錃v史的情況”這些條件后“才能開始這種談判”。關(guān)于處理上述關(guān)系的原則，中央指出：“準(zhǔn)備關(guān)于印度僑民問題，同意在西藏設(shè)一總領(lǐng)事館；印度在藏駐軍及其他特權(quán)必須全部取消，只對于正當(dāng)商業(yè)關(guān)系允予保留。至于朝圣問題，因涉及長期宗教關(guān)系，須研究后，方能提出意見。”這一指導(dǎo)性意見的提出，表明了中央已經(jīng)初步形成拆解印度在藏特權(quán)的思路，即通過“設(shè)領(lǐng)”(設(shè)立領(lǐng)事館的簡稱)首先解決代表權(quán)問題。然而，這一思路只是中央作出的初步考慮，是否符合西藏的形勢，如何具體化，還需進一步調(diào)查研究，因此，電文最后，中央指示：“切實了解情況報告中央，并對上述問題提出你們的處理意見。”

在接到中央的指示電后，西藏工委立即進行調(diào)查研究，于3月24日向中央提交了一份題為“印度在西藏現(xiàn)在占有之權(quán)益情形”報告。報告具體列出印度在藏權(quán)益的內(nèi)容，包括印度駐藏代表情況、印商情況、朝圣情況、郵電情況、兵營房地臺站等五項，并針對性地提出七點處理意見。總體說來，這七點意見是面向“談判解決”提出的，具有全盤解決的傾向。其中對于印度駐藏代表的“代表權(quán)”問題，西藏工委同意允許印度在拉薩“設(shè)領(lǐng)”之意見，同時建議“在印度孟買增設(shè)一總領(lǐng)事館，噶倫堡設(shè)一領(lǐng)事館”。而對江孜、亞東及噶大克之商務(wù)代表，則建議“一律取消”。(9)《報中央轉(zhuǎn)部關(guān)于印度在西藏現(xiàn)在占有之權(quán)益情形》(1952年3月24日)，中國外交部檔案館館藏檔案，檔案號：105-00153-05。至此，關(guān)于“設(shè)領(lǐng)”問題，中央與西藏工委的意見達成一致，并進一步延展為“互設(shè)領(lǐng)事館”。

在充分參考西藏工委意見，并與駐印大使袁仲賢反復(fù)商量之后，中央形成了關(guān)于西藏外事機構(gòu)及印度“設(shè)領(lǐng)”問題的決策方案。從6月8日周恩來指示中央人民政府駐西藏代表、西藏工委書記張經(jīng)武的電報看，方案包括三點內(nèi)容。一是“擬先解決設(shè)領(lǐng)問題”。電報中說：中央認(rèn)為，基于西藏形勢，印度在西藏的權(quán)益問題“不宜作全面解決”，但考慮到“與印度通商的實際需要起見，并為安印度之心”，可“允許印度在拉薩設(shè)立總領(lǐng)事館，換取我方在孟買設(shè)立總領(lǐng)事館”，以此作為解決印度在藏權(quán)益的第一步，而其他各項問題，“仍然作為懸案，等待情形弄明，準(zhǔn)備好了之后，再逐步解決”。二是設(shè)置外事幫辦。中央指示，“在中央人民政府代表下，設(shè)一外事幫辦，作為我代表處理外事問題的助手，即行定名為中央人民政府代表外事幫辦，以楊公素?fù)?dān)任之”。中央強調(diào)，外事幫辦的設(shè)置，“事前應(yīng)與阿沛商量，并通知達賴，然后公開宣布，公開對外”，其目標(biāo)是“將西藏地區(qū)涉外事宜逐步收歸中央人民政府統(tǒng)一處理”。三是“關(guān)于西藏政府外事局問題，目前仍然采取原封不動的方針，但應(yīng)逐漸停止其活動”。(10)《中共中央就同意印度在拉薩設(shè)領(lǐng)事館事與西藏地方政府的來往電》(1952年2月26日—1952年9月14日)，中國外交部檔案館館藏檔案，檔案號：105-00025-05。以上三點基本上奠定了此后中央處理西藏涉外問題的邏輯。6月12日，西藏工委復(fù)電，對此表示擁護。

在此基礎(chǔ)上，6月14日周恩來總理與印度駐華大使潘尼迦舉行會談，答復(fù)中國關(guān)于印度在藏權(quán)益問題的意見。會談中，周恩來首先向潘尼迦說明了一個原則，即不承認(rèn)舊中國與英國所訂的有關(guān)西藏的條約，不承認(rèn)由此產(chǎn)生的特權(quán)，兩國在中國西藏地方的關(guān)系要通過協(xié)商重新建立起來。接著，周恩來告訴潘尼迦：中國決定“允許印度在拉薩設(shè)立總領(lǐng)事館，與我中央人民政府代表的外事幫辦發(fā)生正式外交商務(wù)關(guān)系，作為解決中印在西藏關(guān)系的第一個步驟……等到印度在拉薩設(shè)立總領(lǐng)事館之后，就可逐步解決其他問題。”同時，周恩來向潘尼迦提出中國在印度孟買設(shè)立總領(lǐng)事館的要求。對此，潘尼迦表示報告本國政府。6月23日，“印度代辦高爾向外交部章漢夫副部長口頭轉(zhuǎn)達印度政府意見，贊同我方建議”。8月2日，“高爾又向陳家康司長面交備忘錄一件，用書面再次表示同意雙方各在拉薩和孟買設(shè)立總領(lǐng)事館，并準(zhǔn)備派遣中印建交后曾任上?？傤I(lǐng)事的雁謁森為駐拉薩總領(lǐng)事。同時表示，印度政府愿與中國政府同時宣布設(shè)領(lǐng)事?！?11)《周恩來外長與印度大使潘尼迦就西藏問題的談話記錄》(1952年6月14日)，中國外交部檔案館館藏檔案，檔案號：105-00025-02；《中共中央就同意印度在拉薩設(shè)領(lǐng)事館事與西藏地方政府的來往電》(1952年2月26日—1952年9月14日)，中國外交部檔案館館藏檔案，檔案號：105-00025-05。以此為標(biāo)志，中印交涉印度在藏權(quán)益問題取得重大階段性成果。

綜上所述，中印交涉印度在藏權(quán)益問題之進程的開啟，將結(jié)束兩國在西藏之舊關(guān)系提了出來，同時也將如何建立兩國在西藏之正式外交商務(wù)關(guān)系提了出來。隨著“設(shè)領(lǐng)”方案的達成，中央需要對統(tǒng)一涉藏外交外事權(quán)作出安排，“統(tǒng)一對印外交”方針旋即被提了出來。

二、“統(tǒng)一對印外交”方針的提出與西藏噶廈的態(tài)度

中印達成“設(shè)領(lǐng)”方案的微妙在于，意味印度“破天荒第一次取得在拉薩建立一個常設(shè)領(lǐng)事館的權(quán)利”。(12)卡．古普塔：《中印邊界秘史》，中國藏學(xué)出版社1990年版，第2頁。因此，兩國均采取了相應(yīng)的行動，以應(yīng)對“設(shè)領(lǐng)”時刻的到來。

中央首先考慮的是說服西藏噶廈接受“設(shè)領(lǐng)”帶來的西藏涉外局面新變化。前已述及，西藏工委曾于6月12日向中央表示擁護印度在拉薩“設(shè)領(lǐng)”的決策，但同時指出：“根據(jù)西藏過去歷史，在形式上不輕易允許外人常住拉薩，而我反允許其正式設(shè)領(lǐng)事館，恐易引起壞分子之挑撥”，因此建議“有步驟地取消印方在藏某些權(quán)益，作為西藏方面實際取得之利益，及奠定中央之威信”，具體為解決印度在江孜、亞東的駐軍和商務(wù)代理處問題。(13)《中共中央就同意印度在拉薩設(shè)領(lǐng)事館事與西藏地方政府的來往電》(1952年2月26日—1952年9月14日)，中國外交部檔案館館藏檔案，檔案號：105-00025-05。雖然西藏工委的這一建議未被采納，但關(guān)于“設(shè)領(lǐng)”弊端的考慮仍引起了中央的高度重視。因此，在印度8月2日提出“同時宣布設(shè)領(lǐng)”建議之后，8月9日，周恩來電告張經(jīng)武：“中央考慮在宣布前，仍應(yīng)轉(zhuǎn)告達賴及噶廈，較為妥當(dāng)。望你接電后即與阿沛商量，加以布置，然后再找達賴，并正式通知噶廈?！蓖ㄖ闹饕獌?nèi)容為兩點：一是說明中央籌謀解決印度在藏特權(quán)的“一個原則”和“逐步解決”的辦法，指明“這種改變是完全符合西藏人民的利益的”；二是提出“此后我國與印度在西藏凡涉及通商、僑務(wù)事宜，即由中央人民政府代表的外事幫辦與印度駐拉薩總領(lǐng)事辦理，凡涉及兩國外交事宜仍統(tǒng)一在北京或新德里經(jīng)過外交部與大使館辦理”，即“統(tǒng)一對印外交”。(14)《中共中央就同意印度在拉薩設(shè)領(lǐng)事館事與西藏地方政府的來往電》(1952年2月26日—1952年9月14日)，中國外交部檔案館館藏檔案，檔案號：105-00025-05。然而，當(dāng)8月14日西藏工委副書記兼西藏軍區(qū)司令員張國華通知達賴時，達賴對于“設(shè)領(lǐng)”表示擁護，對中央將采取措施逐步結(jié)束印度在藏舊關(guān)系，廢除不平等條約表示感謝，但對“統(tǒng)一對印外交”問題態(tài)度曖昧，不置可否。(15)《中共中央就同意印度在拉薩設(shè)領(lǐng)事館事與西藏地方政府的來往電》(1952年2月26日—1952年9月14日)，中國外交部檔案館館藏檔案，檔案號：105-00025-05。

此時，印度為促成其駐拉薩代表處向總領(lǐng)事館的轉(zhuǎn)變，可謂煞費苦心，相關(guān)人事安排及維持代表處的延續(xù)性在有條不紊地運作。7月9日，中國駐印度大使館向中國外交部報告稱：據(jù)《印度時報》報道，印度已任命前上海總領(lǐng)事雁謁森為駐拉薩印度代表團負(fù)責(zé)人，以代替現(xiàn)駐拉薩代表沈書美。8月7日，雁謁森即離開德里赴拉薩。(16)《關(guān)于前印度駐滬總領(lǐng)事雁謁森代替沈書美駐拉薩的來往電》(1952年7月9日—1952年9月14日)，中國外交部檔案館館藏檔案，檔案號：105-00126-02。從時間上看，這一情況反映出印度的迫切心情。印度為何如此迫切？那就是印度想在雁謁森的“身份”問題上作文章，中印之間幾次相關(guān)交涉很好地說明了這一點。早在7月17日高爾代辦與陳家康司長會談時，高爾就表示，雁謁森將于8月中旬至拉薩，并強調(diào)“他是去接替沈先生，并不是任總領(lǐng)事。將來他可以擔(dān)任總領(lǐng)事。”對此，陳家康當(dāng)即向其表明中方不承認(rèn)舊關(guān)系的立場。至8月29日，何英副司長約見高爾代辦，向其正式表示中方同意印方提出的“同時宣布設(shè)領(lǐng)”建議，并希望與印方商討宣布日期時，高爾的答復(fù)耐人尋味。他表示，“印度政府所關(guān)心的不是何時宣布設(shè)領(lǐng)，而是何時設(shè)領(lǐng)”，并稱“在中國政府未作好一切準(zhǔn)備在孟買設(shè)領(lǐng)前，他(雁謁森)仍要去，不過是去接替沈書美先生?！敝劣跁勚泻斡⑻岢龅?月10日雙方同時宣布設(shè)領(lǐng)的建議，高爾則表示報本國政府請示后再告，但此后印度并未就此及時答復(fù)。(17)《關(guān)于中國與印度互設(shè)領(lǐng)事館的談話記錄》(1952年7月17日—1952年9月10日)，中國外交部檔案館館藏檔案，檔案號：105-00025-04。而9月4日，沈書美則向西藏方面透露：“印度派駐拉薩新代表雁謁森已于三日抵江孜。九月四日由江孜動身來拉薩，估計九月八日可到。”(18)《中共中央就同意印度在拉薩設(shè)領(lǐng)事館事與西藏地方政府的來往電》(1952年2月26日—1952年9月14日)，中國外交部檔案館館藏檔案，檔案號：105-00025-05。不難看出，上述印度的一系列周密安排顯然有目的，那就是造成既定事實，賦予雁謁森“新代表”身份。9月10日雁謁森抵達拉薩。

與此同時，“印度駐拉薩外交代表沈書美本著印代表處繼承英帝遺留的舊關(guān)系，較為活躍，經(jīng)常請客，贈送書報及其它方式等從事各種活動”，政治影響惡劣。在這種情況下，為使有關(guān)西藏的外交事務(wù)步入正常的中印國家關(guān)系軌道，中國做了兩方面的應(yīng)對工作。一方面，加緊與印度商談“同時宣布設(shè)領(lǐng)”，既而明確雁謁森的身份。最終，雙方商定9月15日發(fā)表公報宣布互設(shè)總領(lǐng)事館，而西藏將按總領(lǐng)事接待雁謁森。(19)《關(guān)于前印度駐滬總領(lǐng)事雁謁森代替沈書美駐拉薩的來往電》(1952年7月9日—1952年9月14日)，中國外交部檔案館館藏檔案，檔案號：105-00126-02。

另一方面就是理順西藏與印度錯綜復(fù)雜的關(guān)系，謀劃落實“統(tǒng)一對印外交”方針。9月11日，西藏工委就西藏涉外新形勢向外交部提出建議，關(guān)鍵內(nèi)容有兩點：(一)公開外事幫辦辦公地點。工委指出，“目前楊公素協(xié)助張代表(即張經(jīng)武)與沈書美洽商接待等，皆臨時借用原十八軍部會客廳。這在將來處理經(jīng)常對外工作時，是不妥當(dāng)?shù)?。印既設(shè)立總領(lǐng)事館，我必須有一外事機構(gòu)，始能正常進行工作?！币虼?，請示可否將外事處用“中央人民政府代表外事幫辦辦公室”名義公開，并刻一臨時印鑒。(二)統(tǒng)一外交。工委表示，“現(xiàn)既已改印代表處為領(lǐng)事館，則已表明印藏舊的關(guān)系在形式上已不存在，今后應(yīng)由我中央統(tǒng)一處理對印事宜，中印在西藏的關(guān)系，將在新的基礎(chǔ)上重新建立。西藏地方政府過去單獨與印代表處交往的情況理應(yīng)停止，今后印總領(lǐng)事若需要與西藏地方政府交往接洽，及西藏地方政府有事須與印總領(lǐng)事交往接洽時，均必須通過中央政府代表外事幫辦辦理。這在逐漸執(zhí)行和平協(xié)議辦法第十四條及逐漸收回外交權(quán)上是應(yīng)該的，必須的。”關(guān)于此點，工委報告還說，將先由張代表與阿沛商妥后，再正式通知十四世達賴?yán)锖臀鞑馗翉B。9月14日，外交部復(fù)電西藏工委，對工委的第一條建議表示同意，對第二條建議則指示：可商談，但“應(yīng)審慎進行”。(20)《中共中央就同意印度在拉薩設(shè)領(lǐng)事館事與西藏地方政府的來往電》(1952年2月26日—1952年9月14日)，中國外交部檔案館館藏檔案，檔案號：105-00025-05。

9月底，在與阿沛、夏蘇兩噶倫就“統(tǒng)一對印外交”問題進行商談并取得他們的同意后，張經(jīng)武召集西藏噶廈地方政府全體五噶倫進行了座談。張經(jīng)武首先解釋了中央外交政策，說明西藏地方要結(jié)束與印度的舊關(guān)系，建立新關(guān)系，希望內(nèi)部團結(jié)，統(tǒng)一對外。接著外事幫辦楊公素介紹了印度駐拉薩總領(lǐng)館的性質(zhì)、職務(wù)以及其執(zhí)行任務(wù)時允許做與不允許做的活動等。對于“統(tǒng)一對印領(lǐng)館行動”問題，楊公素提出三點請噶廈考慮：“(一)原噶廈派與舊代表處聯(lián)系之聯(lián)絡(luò)員可否參加到中央代表外事幫辦辦公室，并在外事幫辦領(lǐng)導(dǎo)下工作。(二)原噶廈外交局有關(guān)對印交涉來往事件，可否移交外事幫辦辦公室辦理，原外交局辦理這些工作的人員選擇優(yōu)秀者參加外事幫辦處并在其領(lǐng)導(dǎo)下工作。(三)在印已設(shè)總領(lǐng)事館，中央代表已設(shè)外事幫辦的情況下，為了通商來往便利，我們準(zhǔn)備建議中央統(tǒng)一由外事幫辦處發(fā)給護照事，請對此提出意見?！?21)《西藏地方政府對印度在拉薩設(shè)領(lǐng)事館等事應(yīng)持態(tài)度問題》(1952年11月7日—1952年11月25日)，中國外交部檔案館館藏檔案，檔案號：105-00025-06。對于張經(jīng)武和楊公素在座談會上提出的問題和要求，西藏噶廈地方政府雖然表示考慮后再答復(fù)，但卻拖延下來。究其原因，客觀上是因為國慶節(jié)和西藏的林卡節(jié)延緩了答復(fù)時間，主觀上則反映出西藏噶廈在“外交局”人事和職權(quán)問題上的權(quán)衡和搖擺。

10月15日，印度駐拉薩總領(lǐng)事館開館，宣告印度繼承自英國駐拉薩代表處之歷史的終結(jié)。這樣，印度在拉薩設(shè)領(lǐng)之前，雖然中央提出的“統(tǒng)一對印外交”方針因西藏噶廈的態(tài)度有所保留而未能盡快落實，但關(guān)于這一問題的討論和推動還是對西藏噶廈產(chǎn)生了極大的觸動和影響。只要西藏噶廈接受西藏外交格局的新變化，勢必就會接受中央設(shè)計的路線。這種現(xiàn)實，就為中央在對印外交實踐中統(tǒng)一涉藏外交外事權(quán)奠定了最重要的政治基礎(chǔ)。

三、中印外交博弈與外交權(quán)完全收歸中央

1952年10月25日，中國外交部指示西藏工委：“中央準(zhǔn)備繼續(xù)與印方談判印度在西藏有待解決的問題，望你處收集材料，對各個問題詳加研究，分別提出處理意見，盡早報告中央?！?22)《關(guān)于印度駐藏新總領(lǐng)事雁謁森來拉薩后有關(guān)情況的來往電》(1952年9月22日—1952年10月25日)，中國外交部檔案館館藏檔案，檔案號：105-00126-03。以此為標(biāo)志，中央開始考慮并著手準(zhǔn)備全盤解決中印兩國在西藏的關(guān)系問題。而此時，印度為了維持其舊有特權(quán)，試圖在一系列具體問題上維持舊例，迫使中國承認(rèn)其過去之特權(quán)地位，由此引發(fā)中印雙方之間激烈的“維護主權(quán)”與“維持特權(quán)”之博弈。在此背景下中央加快了統(tǒng)一西藏外交外事權(quán)的步伐。

印度在赴印商人護照問題上的阻難，成為影響中央統(tǒng)一西藏外交外事權(quán)的重要因素。每年10月、11月為藏印通商旺季，大批藏、漢商人赴印貿(mào)易。依據(jù)舊例，西藏商人入印只需持有“西藏外交局”之執(zhí)照，而西康及其他地區(qū)商人則需要取得“西藏外交局”路條始可通行。印度在拉薩設(shè)領(lǐng)后，外事幫辦辦公室對這一舊例進行了修正，加強簽證管理，統(tǒng)一發(fā)護照。這一舉措得到西藏噶廈的配合，并“準(zhǔn)備派人參加辦理”。然而，印度對此極盡挑撥之能事，一方面表示維持舊例，但在實際入境時多方阻難，并且拒絕給持有外事幫辦辦公室所發(fā)護照的藏商簽證。(23)參見《關(guān)于印度在西藏特權(quán)問題簡述》(1953年12月19日)，中國外交部檔案館館藏檔案，檔案號：105-00153-02。鑒于藏印貿(mào)易的重要性，西藏噶廈不得不與西藏工委商量解決問題的辦法，而前文述及的關(guān)于“統(tǒng)一對印外交”的意見答復(fù)也無法再拖延下去。于是，11月6日，西藏噶廈、譯倉、孜康各官員與張經(jīng)武代表會談時，就“統(tǒng)一對印外交”問題提出書面答復(fù)七點，主要為：西藏未承認(rèn)舊印(英)代表處及其在藏的權(quán)益；舊印(英)代表處在時只供應(yīng)柴火、馬匹、烏拉，并由其給付(極)少代價；贊成中央采取逐步解決印度在藏不合理情況的辦法；有關(guān)外事，中央地方應(yīng)團結(jié)合作很好，同意中央統(tǒng)一規(guī)定的辦法；希望中央收復(fù)印度占去失地，如門達旺；原“外交局”局長索康已死，由另一負(fù)責(zé)人柳霞參加外事幫辦處工作；很多商人需要赴印經(jīng)商，可否由原“外交局”發(fā)給執(zhí)照。(24)《西藏地方政府對印度在拉薩設(shè)領(lǐng)事館等事應(yīng)持態(tài)度問題》(1952年11月7日—1952年11月25日)，中國外交部檔案館館藏檔案，檔案號：105-00025-06。

在西藏工委看來，噶廈的答復(fù)除表示過去與印(英)代表處無特別關(guān)系外，還有復(fù)雜的含義。工委認(rèn)為，噶廈“強調(diào)要求收復(fù)失地，即門達旺”，一方面是想“以此為對付中央統(tǒng)一外交權(quán)之難題”；同時，鑒于過去幾次談話中均提過，也說明“此確為西藏對外重要的，并為若干人關(guān)心之問題”。而“在外交局人員參加外事幫辦處工作問題上，其稱是在合辦對外事宜，故提出柳霞參加問題?？次覒B(tài)度，再決定其余人員及其他問題?！辫b于此，西藏工委沒有孤立地就事論事，而是把“統(tǒng)一對印外交”與即將開始的中印“西藏問題”談判聯(lián)系起來，整體進行考慮，為此向外交部就中印談判亟需解決問題作了詳細的處理意見報告，包括簽證、統(tǒng)一對印外交、收復(fù)失地及印駐兵等10項內(nèi)容。其中，報告特別強調(diào)：“印現(xiàn)駐藏之護商隊必須撤退，此事解決，對我在藏之影響與威信極大，并將為完全收回外交權(quán)打下極好基礎(chǔ)?！敝劣凇拔鞑赝饨痪帧钡奶幚韱栴}，西藏工委認(rèn)為，“雖然彼等有合辦涉外事宜，而非如協(xié)議之中央統(tǒng)一辦理之精神，但我們在目前情況合在一起，在中央領(lǐng)導(dǎo)下，比任其單獨活動要好”，因此“第一步做到人事合在一起”，具體為：柳霞參加中央代表外事幫辦處工作，可用副幫辦或外事幫辦辦公室主任或秘書長名義；吉甫給以副科長或秘書名義；其他人員經(jīng)審查后按級給以名義；死去索康之缺額可不補上。對此，外交部研究后，于11月25日電示四點意見：(一)關(guān)于西藏“外交局”的處理問題。鑒于西藏目前具體情況，對收回西藏外交權(quán)統(tǒng)一于中央問題，“采取有計劃、有步驟的過渡統(tǒng)一辦法”?！拔鞑赝饨痪峙c外事幫辦辦公室名稱，暫仍并存。對外交局的人員，采取全部包下來，不加裁撤，照常供職的辦法。其外交局副局長可兼任副幫辦，吉甫巴可任副幫辦助理或秘書，并與外事幫辦合署辦公?！币源苏莆諏ν馐聞?wù)，并打下完全收回外交權(quán)的基礎(chǔ)。(二)關(guān)于出入境簽證問題?！俺曳脚c印方官員出入境必須經(jīng)我外事幫辦發(fā)給簽證外，一般來往人等(包括藏、康、漢等族人入印)仍沿用舊例，維持原狀，由外交局辦理，作為過渡時期的辦法，暫不嚴(yán)格限制?！?三)“關(guān)于統(tǒng)一對印領(lǐng)行動問題：因西藏長期受英印侵略，受英印影響也深，西藏與印度的現(xiàn)有關(guān)系一時難以完全扭轉(zhuǎn)，將門關(guān)死，應(yīng)采取耐心解釋，慢慢協(xié)商，逐步統(tǒng)一，穩(wěn)步前進的原則，不宜操之過急。”(四)“關(guān)于西藏噶倫提出要我解決印藏條約及印在藏之駐兵及門達旺等重大外交問題，可請其供給充分有關(guān)材料，并告其報告中央研究處理?！?25)《西藏地方政府對印度在拉薩設(shè)領(lǐng)事館等事應(yīng)持態(tài)度問題》(1952年11月7日—1952年11月25日)，中國外交部檔案館館藏檔案，檔案號：105-00025-06。不難看出，外交部在處理西藏地方涉外事宜及“外交局”問題上是持謹(jǐn)慎態(tài)度的，除了使用中央機構(gòu)名義、實行人事合并之外，其它方面都是采取“暫維現(xiàn)狀”的辦法。

但是，隨著印度試圖在一系列具體問題上維持舊例引發(fā)中印交涉不斷，“暫維現(xiàn)狀”辦法因形勢變化而發(fā)生改變，并成為中印外交斗爭的一個主要內(nèi)容。1953年4月21日，印度駐拉薩總領(lǐng)事雁謁森向楊公素提出，印度駐錫金專員卡布爾將于本年7月間來亞東、江孜巡視印度駐各地機關(guān)，并謂“此次前來系按照舊例”。(26)《外事處關(guān)于印度駐錫金專員卡布爾來亞東、江孜巡視的請示電》(1953年4月22日)，中國外交部檔案館館藏檔案，檔案號：105-00114-01。接著，5月8日印度駐拉薩總領(lǐng)事館彭巴副領(lǐng)事告知西藏外事處稱，印度駐江孜、亞東之衛(wèi)隊，將按舊例換防。(27)《關(guān)于印度駐亞東、江孜衛(wèi)隊換防的請示電》(1953年5月9日)，中國外交部檔案館館藏檔案，檔案號：105-00114-03。與此同時，據(jù)中共阿里分工委報告：印度商務(wù)代表團一行十余人攜兩部電臺于6月下旬進入阿里區(qū)，為便于前往目的地，該印商代表團還自行向沿線藏民發(fā)出通知，命藏民準(zhǔn)備毛牛、馬匹。(28)《關(guān)于西藏外事處對印度商務(wù)代表團來阿里區(qū)處理意見》(1953年8月2日)，中國外交部檔案館館藏檔案，檔案號：105-00115-04。鑒于前兩事比較具有代表性，本文將以此為案例來展現(xiàn)中印外交斗爭的特征，至于阿里印度商務(wù)代表團事將另文論述。

對于卡布爾來藏巡視和印兵換防兩事，中國政府認(rèn)為，“均系表示印度方面有意迫我承認(rèn)其過去特權(quán)地位。在西藏貴族面前顯示威風(fēng)，以便增加我對內(nèi)對外之困難”，因此必須表明中國不承認(rèn)的態(tài)度。中國外交部指示駐印度大使館告知印方：“這兩個問題都是歷史遺留下來的問題”，“拿印度駐在中國西藏地方的武裝衛(wèi)隊問題來說，這不是一個普遍問題。這是一個有關(guān)我國獨立、自由和領(lǐng)土主權(quán)完整的問題。中印兩國都是獨立國家，中國的立場應(yīng)為印度政府所理解?！币虼?，“如果印度政府提出撤退印度政府駐在亞東、江孜的武裝衛(wèi)隊，作為解決中國與印度在中國西藏地方關(guān)系的一個步驟，這是中國政府所歡迎的。如果印度政府對于這個問題的解決尚需一些時間，我們也不反對，但對換防辦法則中國政府不便同意?！标P(guān)于“卡布爾先生前來視察印方驛站，只能當(dāng)作一種臨時性的視察行為，他不是舊例的沿用”，因為“這種舊例”是“英國政府與舊中國政府基于不平等關(guān)系而產(chǎn)生的特權(quán)。這種情況現(xiàn)在已經(jīng)不存在了”。有鑒于此，“現(xiàn)在我國政府已指示我館給卡布爾先生簽證。如果卡布爾先生持有外交護照，我國政府按照外交人員身份待遇?！?29)《外交部就印度駐錫金專員卡布爾來藏及印兵換防問題復(fù)我駐印大使袁仲賢的電文》(1953年8月18日)，中國外交部檔案館館藏檔案，檔案號：105-00114-14。8月24日，中國駐印大使館申健參贊向印外交部聯(lián)合秘書高爾申明了上述立場。

國家層面的交涉得到西藏噶廈的配合。早在7月24日，印總領(lǐng)事館曾就卡布爾來江孜、亞東事致信張經(jīng)武要求給予便利，同時亦向噶廈發(fā)出了通知，但據(jù)阿沛與張經(jīng)武談，噶廈“因涉外事宜須由中央統(tǒng)一處理，已將雁信退回”。(30)《西藏外事處就印度駐錫金專員卡布爾來江孜事的請示電》(1953年8月1日)，中國外交部檔案館館藏檔案，檔案號：105-00114-12。不僅如此，噶廈在柳霞的建議下還立即采取了實際行動阻止印方人員來藏出行。在柳霞看來，如果雇不到牲口則卡布爾來藏將不能成行，因此建議“假若印方不向中央外交部提出而自行前來時，噶廈政府將通知邦(達養(yǎng))壁在亞康之管家，以為奉噶廈指示為詞不予雇牲口”，并表示“準(zhǔn)備與噶廈談后即發(fā)電與邦達養(yǎng)壁之管家”。(31)《西藏工委關(guān)于印度駐錫金專員卡布爾來亞東事的請示電》(1953年8月13日)，中國外交部檔案館館藏檔案，檔案號：105-00114-15。事實證明，停止向印方提供出行便利，成為阻止卡布爾來藏、印兵換防的一個重要因素，效果突出。據(jù)西藏外事處8月26日報外交部的電文得知：“印兵已到亞東五十余人，因藏方未予雇牲口(此系經(jīng)我與柳霞談妥，經(jīng)噶廈下令卡布爾來及印兵換防未得指示不許為其雇牲口)不能去江孜?！?32)《西藏外事處對印兵自行換防處理意見的請示電》(1953年8月26日)，中國外交部檔案館館藏檔案，檔案號：105-00114-23。據(jù)9月4日西藏軍區(qū)報稱：卡布爾托病往崗多緩來(估計不一定來了)，而已抵亞東之印兵則因雇不到牲口而被阻于亞東，仍未前進。(33)《西藏軍區(qū)就亞東印兵營情況電告西南軍區(qū)并中央軍委》(1953年9月4日)，中國外交部檔案館館藏檔案，檔案號：105-00114-33。

西藏噶廈在配合中央對印外交斗爭過程中的態(tài)度和表現(xiàn)，表明收回西藏外交權(quán)的時機已成熟。中央由此加緊了整合西藏外交的步伐，任命柳霞為外事副幫辦；9月初，西藏噶廈設(shè)立的“外交局”正式并入中央人民政府駐西藏代表外事幫辦辦公室，至此，中央政府從機構(gòu)層面上實現(xiàn)了對西藏外交外事權(quán)之統(tǒng)合。(34)關(guān)于“西藏外交局”撤銷的時間，據(jù)楊公素先生回憶，是在1954年中印協(xié)定簽訂后噶廈同意撤銷，參見楊公素：《滄桑九十年——一個外交特使的回憶》，第200頁。本文根據(jù)中國外交部檔案館解密檔案的相關(guān)間接資料推斷：中央任命柳霞為外事副幫辦至遲為1953年8月13日；“西藏外交局”并入外事幫辦辦公室的日期至遲為1953年9月15日，因無法確定具體日期，故采用9月初這一模糊說法。參見《西藏工委關(guān)于印度駐錫金專員卡布爾來亞東事的請示電》(1953年8月13日)，中國外交部檔案館館藏檔案，檔案號：105-00114-15；《西藏外事處與外交部關(guān)于西藏商人入印護照問題的往來電報》(1953年9月15日—1954年1月8日)，中國外交部檔案館館藏檔案，檔案號：118-00311-01。

結(jié) 語

對中央人民政府而言，解決“西藏問題”，在西藏地方建立完全、完整與獨立、統(tǒng)一的主權(quán)，是其成立之初面臨的一項歷史使命。“西藏問題”的解決，包括兩層含義：一是結(jié)束西藏地方政府與舊中央政府的“不正常關(guān)系”；二是要結(jié)束外國勢力(主要是印度)與西藏地方的“特殊關(guān)系”，廢除印度在西藏地方的特權(quán)。而中央對西藏外交外事權(quán)的統(tǒng)合剛好處于這兩大要項的樞紐位置，其決策與實際運作，不僅事關(guān)西藏政治整合的成效，也影響清除印度在西藏地方之特權(quán)的速度與幅度。

中央統(tǒng)一西藏外交外事權(quán)過程中所觸及的“西藏外交局”問題，是具有相當(dāng)復(fù)雜含義和影響的歷史遺留問題。1942年英國唆使西藏噶廈成立“外交局”，其目的是展現(xiàn)西藏“獨立國”的面貌，因此，一定意義上說，它是英國(印度)與中國爭奪對西藏主權(quán)與治權(quán)之矛盾尖銳化的產(chǎn)物，也是西藏分裂勢力與中央政府漸行漸遠的極為嚴(yán)重的步驟，更是謀求“西藏獨立”的象征性符號。因此，廢除“西藏外交局”的政治意義重大：沉重打擊了西藏分裂主義勢力，達到了肅清帝國主義在西藏殘余影響之目的，從而豐富了解放西藏的內(nèi)涵。

西藏和平解放后，印度決定承認(rèn)西藏現(xiàn)狀很大程度上是出于無奈，但并不意味著印度會放棄在西藏的權(quán)益和影響力。印度的策略是：一方面要“大方地放棄所有無法得到的東西”，另一方面“堅持更帶根本性且不必一定有條約作依據(jù)的經(jīng)濟和文化方面的權(quán)利”。(35)B．N．Mullick，My Years with Nehru：The Chinese Betrayal，Bombay：Allied Publishers，1971，p.147．因此，印度的“維持特權(quán)”與中國的“維護主權(quán)”形成了博弈的局面。這客觀上推動了中央對西藏外交外事權(quán)的整合，并成為西藏噶廈接受中央“統(tǒng)一對印外交”方針的潛在因素，因為在解決英藏舊約、印度攫取西藏利益等方面雙方的目標(biāo)是共同的。在這種態(tài)勢下，印度維持英國在藏舊有特權(quán)屢屢受挫。為此，1953年9月2日，尼赫魯總理就中印在中國西藏地方的關(guān)系問題向周恩來總理致電表示：兩國政府應(yīng)盡早就此進行談判。(36)《印度總理尼赫魯關(guān)于西藏問題的來信》(1953年9月2日)，中國外交部檔案館館藏檔案，檔案號：105-00032-01。同年12月31日至1954年4月29日，中印關(guān)于中國西藏地方與印度關(guān)系問題的談判在北京舉行，歷時4個月。經(jīng)過激烈的談判，最終達成《中華人民共和國、印度共和國關(guān)于中國西藏地方和印度之間的通商和交通協(xié)定》并互換照會一份?！皡f(xié)定和換文清除了過去英國侵略我國西藏過程中遺留下來的特權(quán)的痕跡，如在我西藏境內(nèi)駐扎衛(wèi)隊、經(jīng)營郵電、驛站等，并在平等互惠的基礎(chǔ)上確定了促進中國西藏地方和印度之間的通商貿(mào)易及便利兩國人民的互相朝圣和往來的各項辦法?！?37)《章漢夫副外長就中印關(guān)系問題接見印度大使賴嘉文談話記錄》(1953年10月3日)，中國外交部檔案館館藏檔案，檔案號：105-00032-05。中印在西藏地方的舊關(guān)系得以廢止，新關(guān)系在協(xié)商的基礎(chǔ)上確立起來。