祁苑玲 周曉琴

國土空間是區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展的載體，國土空間基礎(chǔ)影響著區(qū)域的發(fā)展，區(qū)域發(fā)展又改變國土空間結(jié)構(gòu)。改革開放以來，我國的社會環(huán)境、地理環(huán)境、人文環(huán)境都有了較大的變化，尤其是資源環(huán)境問題、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)面臨調(diào)整等背景下，優(yōu)化國土空間格局逐漸受到關(guān)注。在黨的“十八大”報告中，首次把優(yōu)化國土空間開發(fā)格局提到了戰(zhàn)略層面的高度。黨的“十九大”報告中，更為明確具體地指出要優(yōu)化國土空間格局，將構(gòu)建生產(chǎn)、生活與生態(tài)協(xié)調(diào)有序的空間格局提到至關(guān)重要的地位。

一、以地理國情視域重構(gòu)國土空間開發(fā)的基底

把握國土空間開發(fā)格局，做好空間開發(fā)規(guī)劃和實施，核心是全面深入掌握國土空間信息。鑒于技術(shù)限制和極其龐大的工作量，多年來，我國未能對全國地理空間進行全面普查和監(jiān)測。直至2013年，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于開展第一次全國地理信息普查的通知》，“決定于2013年至2015年開展第一次全國地理國情普查工作?！蓖ㄟ^普查，一是摸清地表自然和人文地理要素的現(xiàn)狀和空間分布情況，摸清自然資源生態(tài)環(huán)境以及人類活動等家底情況，建立滿足經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)需要的地理國情本底數(shù)據(jù)庫；二是準確掌握基本地理國情，為開展常態(tài)化地理國情監(jiān)測奠定堅實基礎(chǔ)；三是提高地理國情信息對政府企業(yè)和公眾的服務(wù)能力，為各級各部門提供全面準確真實權(quán)威的信息和研究成果，提高政府管理決策的科學性、規(guī)范性和前瞻性。2017年4月24日，國務(wù)院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會，正式對全社會公布第一次全國地理國情普查公報。

云南省政府新聞辦公室也于2017年10月20日召開新聞發(fā)布會，正式向全社會公布第一次云南地理國情公報。云南地理國情普查采用目前最先進的遙感對地觀測技術(shù)，首次使用覆蓋全省0.5米高分辨率遙感影像作為工作底圖。地理國情普查衛(wèi)星遙感影像由國務(wù)院普查辦提供，云南省從國家基礎(chǔ)地理信息中心共領(lǐng)取了5638景衛(wèi)星遙感影像數(shù)據(jù)，涉 及 WorldView-1/2、QuickBird、GeoEye-1、IKONOS、pléiade-1A/1B、SPOT6、SPOT7、資源3號、高分1號、高分2號、資源1號02C星和天繪1號等10余種衛(wèi)星遙感影像數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)量達13.25TB。為了達到全省國土范圍全部覆蓋0.5米高分辨率遙感影像的目標，云南充分利用省1∶10000基礎(chǔ)地理空間數(shù)據(jù)資源建設(shè)項目的ADS80、SWDC、UCXP和DMC等數(shù)碼航空影像數(shù)據(jù)，制作0.5米分辨率正射影像DOM面積約12.3萬平方千米；邊境沿線使用了云南省1∶10000基礎(chǔ)地理空間數(shù)據(jù)資源建設(shè)項目的中緬邊境北段、中段、南段的WorldView-2衛(wèi)星立體影像資料（地面分辨率0.5米），中老邊境北段、中越邊境的WorldView-2衛(wèi)星立體影像資料，共3.5萬平方千米，實現(xiàn)了云南省0.5米高分辨率遙感影像全覆蓋，首次取得了云南全覆蓋、無縫隙、高精度的10個一級類、58個二級類和149個三級類共同構(gòu)成的海量地理國情信息，全面查清了陸地國土范圍內(nèi)地表自然和人文地理要素的空間分布狀況及其相互關(guān)系，建成了普查數(shù)據(jù)庫及管理系統(tǒng)，進行了普查公報和統(tǒng)計數(shù)據(jù)匯編，編制了系列普查圖件，為開展常態(tài)化地理國情監(jiān)測奠定了基礎(chǔ)。

同時，通過收集整合多行業(yè)專題數(shù)據(jù)，并通過室內(nèi)分析判讀、野外實地調(diào)查等方法，按照所見即所得的數(shù)據(jù)采集原則，首次獲取了云南陸地國土的種植土地（包括水田、旱地、果園、茶園等9種類型）、林草覆蓋（包括喬木林、灌木林、喬灌混合林、天然草地、人工草地等10種類型）、荒漠與裸露地（包括鹽堿地表、泥土地表、沙質(zhì)地表、礫石地表和巖石地表等）、鐵路與道路、房屋建筑（區(qū)）等10個一級類、58個二級類和135個三級類共2.6億個圖斑構(gòu)成的海量地理國情普查數(shù)據(jù)。此次普查，全面摸清了云南“山水林田湖草”等地表自然資源要素現(xiàn)狀和空間分布，查清了人工設(shè)施空間分布情況，形成了地理國情普查數(shù)據(jù)庫、地理國情發(fā)布與服務(wù)系統(tǒng)、地理國情分析報告和圖件等成果，首次全面真實地繪制“地情圖”，對云南省的經(jīng)濟社會生態(tài)建設(shè)發(fā)展產(chǎn)生重要作用。

二、云南的基本國土空間格局

云南省作為多民族的西南邊疆省份，東部與貴州、廣西相接，北部與四川相連，西北部緊挨西藏，西部及南部與緬甸、老撾、越南三國接壤，是面向南亞東南亞開放的重要門戶，具有天然的空間區(qū)位優(yōu)勢。省域總面積39.4萬平方千米，占全國陸地總面積的4.1%，下轄16個州（市）、129個縣（市、區(qū)），其中8個民族自治州、29個民族自治縣。

全省空間發(fā)展存在不充分、不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)以及體制機制不完善等問題，發(fā)展不平衡，發(fā)展差距大，貧困人口多，貧困程度深，生產(chǎn)力布局產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，工業(yè)化水平市場化程度不高，創(chuàng)新能力不強，城鎮(zhèn)化建設(shè)社會事業(yè)發(fā)展滯后，教育衛(wèi)生文化等基礎(chǔ)公共服務(wù)水平低，生態(tài)環(huán)境敏感脆弱，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護還有薄弱環(huán)節(jié)，同時規(guī)劃體制機制仍不完善，空間管制矛盾等情況。

（一）云南國土空間及開發(fā)的基本特征

1.典型的山區(qū)省份。云南地形起伏大，地貌多樣性突出，按山地、平原、丘陵、臺地地形地貌衡量，占比分別為88.64%、4.85%、4.96%、1.55%。平地少，陡坡多，2°－3°的區(qū)域僅占全省面積的1.00%，坡度達15°－25°的區(qū)域占30.95%。滇中和滇東地區(qū)集中了主要的平壩和低山丘陵，沿邊地區(qū)多為高山峻嶺。根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃，未來云南城市人口和經(jīng)濟活動主要集中于昆明、玉溪、曲靖、楚雄等滇東、滇中部地區(qū)。云南具有“植物王國”美譽，林草覆蓋率高達70.94%，其中喬木林占71.53%（喬木林占全省國土面積的50.74%），為云南構(gòu)建綠色省區(qū)奠定良好基礎(chǔ)。全省水域覆蓋率為1.06%，擁有六大水系九大湖泊，但是水量空間分布不均衡，主要集中于金沙江、瀾滄江和怒江。2018年11月27日省政府首次向省人大常委會報告的《關(guān)于2017年度云南省國有資產(chǎn)管理情況的報告》顯示，2017年末，全省國有土地面積526萬公頃，國有森林面積563萬公頃，水資源總量2203億立方米（含地下水762億立方米）。全省主要礦種探明儲量情況是，煤炭343億噸，天然氣9億立方米，磷礦49億噸，鐵礦41億噸，錳礦8102萬噸，鋁土礦1億噸，銅金屬1402萬噸，鉛金屬1326萬噸，鋅金屬2722萬噸，錫金屬131萬噸。

2.道路空間布局不均衡。云南鐵路與公路的路面面積為3121.30平方千米，占國土面積的0.063%，公路“七出省、五出境”通道建設(shè)進展順利，鐵路“八入滇、四出境”正在逐步構(gòu)成。總體上，道路集中于滇中，占路面面積的31.44%，滇東北和滇西北占比低。昆明、玉溪、楚雄、大理的綜合道路交通網(wǎng)絡(luò)指數(shù)遠高于沿邊的臨滄、西雙版納、德宏、迪慶、文山、怒江等。

3.居民地和設(shè)施高度集中于滇中。居民地與設(shè)施是人口集中程度、經(jīng)濟建設(shè)程度的具體表現(xiàn)，云南共有居民地與設(shè)施7787.74平方千米，包括房屋建筑（區(qū)）、構(gòu)筑物、人工堆掘地三大類，其中房屋建筑（區(qū)）占居民地與設(shè)施面積的61.73%?？臻g分布上看，昆明市的覆蓋率最高，其次是曲靖市，怒江州、迪慶州覆蓋程度較低，僅占6.18%。

（二）云南國土空間功能格局

1.生產(chǎn)功能空間格局——呈現(xiàn)“一核一圈六群”格局，“一核”指昆明市與滇中新區(qū)融合發(fā)展，形成區(qū)域性國際城市，全省最具活力的增長核心；“一圈”包括昆明市、曲靖市、玉溪市、楚雄州和紅河州北部地區(qū)，即滇中城市經(jīng)濟圈，該區(qū)域開發(fā)重點是優(yōu)化城市空間布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴大環(huán)境容量和生態(tài)空間，推行一體化發(fā)展，探索人口經(jīng)濟密集地區(qū)重點開發(fā)新模式?！傲骸卑ǖ嶂谐鞘腥狠椛鋷幼饔门c促進滇東北、滇西北、滇西、滇西南、滇東南等城鎮(zhèn)群有序發(fā)展，基本形成多點支撐的格局，城市群內(nèi)部基本形成雙核協(xié)同集聚，如滇西北的麗江古城區(qū)和迪慶香格里拉市，滇東南的文山市與蒙自市。

2.生活功能空間格局——呈現(xiàn)“多重圈層梯度組合”，每個城市群由中心向外圍呈不規(guī)則、向心式和層次性擴散的發(fā)展模式，其中滇中城市群規(guī)模最大，城市功能完善，經(jīng)濟社會發(fā)育程度最好，呈現(xiàn)顯著的“高度適宜—較高適宜—中等適宜”的生活功能三級圈層模式，其他城市群較小，經(jīng)濟和人口的集聚度較低，生活服務(wù)能力基本能滿足社會需求，從中心向邊緣呈現(xiàn)“較高適宜—中等適宜”。離開城市群中心，越向邊緣，生活功能越弱。

3.生態(tài)功能空間格局——呈現(xiàn)“西高東低三峰兩谷”格局。以“武定—綠春”為分界線，呈現(xiàn)西部生態(tài)功能高梯度，東部生態(tài)功能低梯度局面，生態(tài)高峰值區(qū)域為青藏高原南緣的三江并流區(qū)，哀牢山—無量山地區(qū)，南部的瀾滄江下游流域，而珠江上游喀斯特地帶和東北部的東川昭陽魯?shù)槌尸F(xiàn)生態(tài)功能谷值。省域內(nèi)生態(tài)功能空間布局極不平衡。

（三）云南資源承載能力評價

從土地資源、水資源、生態(tài)環(huán)境等方面開展基礎(chǔ)評價。云南省土地資源總體豐富，但可利用的土地較少，全省126個縣市單元土地資源承載力差異較大。全省最適宜工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的壩子，盆地、河谷土地僅占國土面積的6%，耕地總面積622.49萬公頃。優(yōu)質(zhì)耕地比例較小，主要分布在壩區(qū)，未來壩區(qū)建設(shè)用地增加的潛力極為有限，壩區(qū)空間利用緊張。水資源總量非常豐富，但是時空分布不均衡，全省可利用的水資源承載力高水平的縣有8個，較高水平29個，中等水平34個，較低水平32個，低水平23個，全省水資源總量約為2200多億立方米，僅次于西藏四川2省區(qū)。人均水資源占有量約4800立方米，是全國平均水平兩倍多，但是時空分布相當不均衡，雨季（5-10月）降水量占全年的85%，旱季（11月-次年4月）僅占15%。地域分布上表現(xiàn)為西多東少、南多北少，水資源分布與土地資源分布，經(jīng)濟空間布局嚴重錯位，水資源開發(fā)利用難度大，平均開發(fā)利用水平僅為7%，水資源供需矛盾十分突出，工程性、資源性、水質(zhì)性缺水并存。生態(tài)環(huán)境狀況主要包括濕地、林地、耕地、水域、裸露地等基本情況，全省基本生態(tài)環(huán)境狀況指數(shù)較高的地區(qū)主要分布在滇中和滇西，東南部的文山州、東北部的昭通市、南部的西雙版納州和西部的臨滄市基本生態(tài)環(huán)境狀況指數(shù)普遍較低，其余大部分地區(qū)處于中等水平。綜合生態(tài)環(huán)境狀況包括生境質(zhì)量、城市空氣綜合污染、水網(wǎng)密度3方面，指數(shù)最高的是迪慶州，最低的是曲靖市。

對各類要素疊加分析結(jié)果以積累方式實行分級，將全省空間開發(fā)適應(yīng)性分為最適宜、較適宜、較不適宜、最不適宜四個類型。最適宜區(qū)面積2.6萬平方公里，占國土面積7%。主要為壩區(qū)及壩區(qū)平坦用地，現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)集中期。較適宜區(qū)面積8.6萬平方公里，占國土面積的22%，主要為壩區(qū)周邊坡地及河谷山間緩坡地。較不適宜區(qū)面積15.7萬平方公里，占國土面積的40%，主要為山地現(xiàn)狀基本農(nóng)田分布區(qū)。最不適宜區(qū)面積12.4萬平方公里，占國土面積的31%，主要為生態(tài)安全屏障，高山的坡地，高原湖泊等生態(tài)保護核心區(qū)域。

三、對云南國土空間開發(fā)的幾點建議

（一）深刻認識地理國情普查和監(jiān)測對國土空間開發(fā)的價值

以地理國情普查和監(jiān)測作為重新認識國土空間的基礎(chǔ)具有四大優(yōu)勢，一是客觀性：以最新的航空航天遙感影像為數(shù)據(jù)源，結(jié)合地面實地調(diào)查與驗證，保證了地理國情監(jiān)測成果的真實、可靠、準確；二是可視化：通過影像、三維圖等多種表達形式，逼真、形象、動態(tài)地展示地表自然、人文要素的實際狀況及變化；三是可比性：利用多期數(shù)據(jù)，進行持續(xù)監(jiān)測，綜合對比分析，準確揭示資源環(huán)境、生態(tài)狀況等的空間分布及發(fā)展變化規(guī)律；四是先進性：綜合利用遙感對地觀測、地理信息系統(tǒng)、衛(wèi)星導航定位以及計算機和通信等技術(shù)，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化的地理國情信息動態(tài)獲取、處理、分析與服務(wù)體系。

通過重新認識國土空間開發(fā)，一是系統(tǒng)掌握權(quán)威、客觀、準確的地理國情信息，通過對地理國情普查成果進行數(shù)據(jù)深度分析，加強地理國情普查成果的利用，研究國土空間開發(fā)格局，是國家發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃、優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的重要依據(jù)，是推進生態(tài)環(huán)境保護、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的重要支撐。二是掌握人文地理要素分布情況，可以得出云南省居民地與設(shè)施、鐵路和道路等人文地理空間格局，針對統(tǒng)計結(jié)果，以問題為導向，為制定政府規(guī)劃提供依據(jù)；有的放矢地補齊類似怒江州的短板弱項，促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。三是基于功能視角綜合分析與評價云南國土空間開發(fā)格局，通過分別對生產(chǎn)功能空間格局、生活功能格局、生態(tài)功能格局的分析，明了云南省國土空間開發(fā)格局現(xiàn)狀，為優(yōu)化云南省國土空間格局提供了依據(jù)。四是進一步挖掘數(shù)據(jù)價值，形成大數(shù)據(jù)的綜合使用、跨界融合。五是圍繞國土空間格局開發(fā)情況，結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟、文化等分析結(jié)果，為空間開發(fā)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供借鑒。

要開展常態(tài)化地理國情監(jiān)測，每年獲取云南陸地國土范圍內(nèi)地表覆蓋和地理國情要素的變化情況，發(fā)布全省基礎(chǔ)性地理國情監(jiān)測報告。針對重點、熱點、難點問題，開展專題性地理國情監(jiān)測，通過融合經(jīng)濟社會人文等信息進行大數(shù)據(jù)挖掘分析，服務(wù)科學管理決策。

（二）準確把握云南國土空間開發(fā)的定位

云南地處中國經(jīng)濟圈、東南亞經(jīng)濟圈和南亞經(jīng)濟圈的接合部，是中國連接南亞東南亞的國際大通道，擁有面向三亞（東南亞、南亞、西亞），聯(lián)通兩洋（太平洋、印度洋）的獨特位置，中央要求云南建設(shè)成為面向南亞東南亞的輻射中心、民族團結(jié)示范區(qū)、生態(tài)文明排頭兵。云南要緊緊把握三大定位，在切實踐行新發(fā)展理念的前提下，積極構(gòu)建開放創(chuàng)新體系，加強與周邊國家的互聯(lián)互通，主動承接東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，擴大對外開放，做強滇中，搞活沿邊，促進經(jīng)濟活動和人口向城市群集聚，向開放前沿集聚。

（三）科學開展云南國土空間開發(fā)

1.空間規(guī)劃要遵循國土開發(fā)與承載能力相匹配，積極開發(fā)與均衡發(fā)展相協(xié)調(diào)，分類保護與綜合整治相促進，資源節(jié)約與環(huán)境友好相統(tǒng)一的理念和方法，健全國土空間用途管制制度，優(yōu)化空間組織和結(jié)構(gòu)布局，提高發(fā)展質(zhì)量和資源利用效率，形成可持續(xù)發(fā)展的美麗國土空間，形成云南空間開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展。

2.科學運用資源環(huán)境承載能力評價成果。針對不同主體功能定位的差異化專項評價，以及國土空間開發(fā)網(wǎng)格化適應(yīng)性的評價，著眼解決影響發(fā)展和保護中的實際問題，在成果運用中要有明確的目標，要落實新發(fā)展理念，落實三個定位的目標和指標，謀劃全局，構(gòu)建以戰(zhàn)略定位相一致的空間格局。統(tǒng)籌安排人口遷移、城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展資源能力、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等要素空間的配置。

3.要控制國土空間開發(fā)強度。堅持生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)共同優(yōu)化，要科學劃定生態(tài)空間，構(gòu)建具有云南特色的生態(tài)保護空間格局，維護生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，保障國家和區(qū)域生態(tài)安全。以主體功能區(qū)的禁止開發(fā)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)為重點，按照最大程度保護生態(tài)安全、構(gòu)建生態(tài)屏障的要求，劃定生態(tài)空間。要科學劃定農(nóng)業(yè)空間，就是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村居民生活為主體功能的國土空間內(nèi)，包括基本農(nóng)田保護區(qū)、一般農(nóng)業(yè)地區(qū)和其他農(nóng)用地為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和農(nóng)村居民的生活空間。保障糧食產(chǎn)品和主要農(nóng)產(chǎn)品供給安全的基地，全省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的重要地區(qū)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的示范基地，農(nóng)村居民安居樂業(yè)的美好家園，統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生產(chǎn)需要，劃定農(nóng)業(yè)空間。要推進人口和城鎮(zhèn)化水平的提高，推動人口向最適宜區(qū)和較適宜區(qū)集中。促進人口和產(chǎn)業(yè)向資源環(huán)境承載能力較強、積極開發(fā)水平較高和潛力較大的滇中城市群集聚，向區(qū)域中心城市和中小城鎮(zhèn)均衡布局，科學預(yù)測發(fā)展空間，促進產(chǎn)城融合發(fā)展，重點保障城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地，對全域支撐生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)設(shè)施廊帶，優(yōu)先保障廊帶內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施用地，引導基礎(chǔ)設(shè)施布局，提升空間開發(fā)效率和整體競爭力。推進沿邊城鎮(zhèn)帶的發(fā)展，在沿邊地區(qū)布局對外開放廊帶，重點建設(shè)以一二類口岸為核心的口岸城鎮(zhèn)。

4.要充分發(fā)揮滇中城市群核心和龍頭作用。充分發(fā)揮全國重點開發(fā)區(qū)集聚經(jīng)濟和人口的主體功能作用，加快推動滇中城市群新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐，提升發(fā)展的層次和水平，進一步提升滇中城市群在全國發(fā)展戰(zhàn)略格局中的地位和發(fā)展水平，努力把滇中城市群建設(shè)成為我國面向南亞東南亞輻射中心的核心區(qū)，長江上游的重要經(jīng)濟增長極，我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局的重要組成部分，全省全面建成小康社會的強大引擎。

5.要搞活沿邊。一是筑牢西南生態(tài)安全屏障。二是改善沿邊生產(chǎn)格局。以省級重點開發(fā)區(qū)為重要支撐，加快推進沿邊金融綜合改革試驗區(qū)、重點開發(fā)開放試驗區(qū)、跨境經(jīng)濟合作區(qū)和邊境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)，爭取設(shè)立沿邊自由貿(mào)易實驗園區(qū)，抓好特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)培育，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會事業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)保護，使邊境地區(qū)更加繁榮穩(wěn)定，更加富裕幸福。

6.著力推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進資源優(yōu)化配置。打造路網(wǎng)、航空網(wǎng)、能源保障網(wǎng)、水網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)五大基礎(chǔ)設(shè)施，推進生態(tài)文明、資源節(jié)約型與環(huán)境友好型社會建設(shè)，促進資源優(yōu)化配置，提高國土空間高效利用。