城市的現(xiàn)代化是國(guó)家現(xiàn)代化的重要組成部分，這是由城市的特殊性所決定的。而城市安全也是國(guó)家安全重要的組成部分，這也是由城市的特性所決定的。城市的特點(diǎn)，決定了城市具有系統(tǒng)性的安全風(fēng)險(xiǎn)隱患。2018 年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見》，要求健全公共安全體系，打造共建共治共享的城市安全社會(huì)治理格局，并提出到2020年，將建成一批與全面建成小康社會(huì)目標(biāo)相適應(yīng)的“安全發(fā)展示范城市”，到2035年，將建成與基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化相適應(yīng)的“安全發(fā)展城市”。[1]這表明不僅要推進(jìn)城市發(fā)展，城市發(fā)展中的安全問題更是首當(dāng)其沖。

云南地處邊疆，較之于許多現(xiàn)代化大都市，地區(qū)總體上還處于城市化初級(jí)階段，各級(jí)城市仍屬于發(fā)展中城市。然而隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程和城市現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進(jìn)，邊疆城市安全既面臨著城市發(fā)展中的共性風(fēng)險(xiǎn)問題，也面臨著地域因素導(dǎo)致的特殊性風(fēng)險(xiǎn)問題。但長(zhǎng)期以來，對(duì)城市安全問題的研究與探討，更多地聚焦在大城市、超大城市的城市安全，針對(duì)邊疆城市的安全問題研究相對(duì)薄弱。

云南城市化進(jìn)程相對(duì)滯后，而現(xiàn)階段云南邊疆城市發(fā)展面臨著城市發(fā)展規(guī)模與城市現(xiàn)代化速度雙重壓力的考驗(yàn)，加之云南特有的區(qū)位環(huán)境，在城市發(fā)展過程中，更需要把城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控問題放在首位。地方各級(jí)政府及相關(guān)職能部門應(yīng)對(duì)城市發(fā)展中的安全風(fēng)險(xiǎn)防控予以足夠的重視，而這首先需要對(duì)于邊疆城市風(fēng)險(xiǎn)防控難點(diǎn)有充分的認(rèn)知。

首先，地方政府及職能部門安全風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)較弱。城市作為資源、市場(chǎng)、信息等要素高度集成的載體，其運(yùn)行過程中的安全隱患和安全風(fēng)險(xiǎn)會(huì)隨之增加。云南城市發(fā)展滯后、規(guī)模有限，這在一定程度上導(dǎo)致地方政府及相應(yīng)職能部門對(duì)城市安全風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知局限，對(duì)城市安全問題管理更多停留在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的層面，而對(duì)城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控還缺乏必要的人、財(cái)、物準(zhǔn)備，與發(fā)達(dá)城市相比，城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控措施的完善、防控體系的建設(shè)仍有較大差距，對(duì)可能導(dǎo)致城市危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)缺乏充分有效的控制措施和應(yīng)對(duì)方案，缺乏前瞻性。隨著邊疆城市的發(fā)展，規(guī)模的擴(kuò)張，人口的增加，城市的風(fēng)險(xiǎn)也在不斷增加。缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，會(huì)不同程度地忽略或無法意識(shí)到邊疆城市發(fā)展中多環(huán)節(jié)存在的安全風(fēng)險(xiǎn)隱患。為避免城市發(fā)展中可能出現(xiàn)的諸如2010年11月15日發(fā)生在上海市靜安區(qū)的高層居民樓特大火災(zāi)、2014年12年31日發(fā)生在上海外灘廣場(chǎng)的踩踏事件等重大城市公共安全事件的發(fā)生，急需發(fā)展中城市的管理者增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，對(duì)城市運(yùn)行中隱匿的各種風(fēng)險(xiǎn)及早、及時(shí)發(fā)現(xiàn)并予以有效控制，減少城市安全風(fēng)險(xiǎn)隱患，保障城市安全。

其次，云南的區(qū)位因素導(dǎo)致城市風(fēng)險(xiǎn)增多。云南地處邊疆、與多國(guó)接壤，在一定程度上易成為極端勢(shì)力和恐怖分子攻擊的目標(biāo)。2014年3月1日晚9時(shí)20分發(fā)生在昆明火車站的暴力恐怖事件，就是一起由新疆分裂勢(shì)力一手策劃組織的嚴(yán)重暴恐事件。雖然新疆與云南相距遙遠(yuǎn)，但云南特殊的區(qū)位環(huán)境，成為恐怖分子通往境外的途徑選擇。特殊的區(qū)位可能導(dǎo)致邊疆城市的風(fēng)險(xiǎn)疊加，安全風(fēng)險(xiǎn)增大。而昆明3·01暴恐事件處置過程中出現(xiàn)的先期阻止行動(dòng)不夠及時(shí)等問題，與我們對(duì)此類風(fēng)險(xiǎn)可能發(fā)生的預(yù)估、判斷、防控準(zhǔn)備的不到位有一定關(guān)系。面對(duì)多風(fēng)險(xiǎn)因素影響的邊疆城市，城市管理者更須加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)估與判斷，提高城市風(fēng)險(xiǎn)防控能力，加強(qiáng)行動(dòng)能力，強(qiáng)化危機(jī)控制力。

此外，云南城市規(guī)劃與管理方面的缺失。在推進(jìn)云南快速發(fā)展中，城鎮(zhèn)化是必然趨勢(shì)。僅就城市建筑而言，近些年已是高樓林立。城市規(guī)劃在考慮到城市發(fā)展的同時(shí)，是否也足夠考慮到了城市安全問題。比如一旦發(fā)生高樓事故風(fēng)險(xiǎn)，我們的高空救援能力如何？昆明市2012年5月頒布《昆明市高層建筑消防安全管理規(guī)定》，其中第三十一條規(guī)定：高層建筑管理人應(yīng)當(dāng)每年至少組織一次滅火和應(yīng)急疏散演練……[2]多年以來，有幾個(gè)小區(qū)按此規(guī)定做過演練？自2008年至今，每當(dāng)暴雨季節(jié)，昆明總是不同程度地出現(xiàn)雨季“看海模式”，雖未曾造成重大城市安全事故，但這些風(fēng)險(xiǎn)隱患的積累會(huì)成為城市運(yùn)行中產(chǎn)生危機(jī)的誘因。沒有發(fā)生重大危險(xiǎn)，不等于不會(huì)發(fā)生； 尚未遇到特殊風(fēng)險(xiǎn)，不等于不會(huì)遇到。城市管理不能只做文章，必須要切切實(shí)實(shí)地推進(jìn)落實(shí)才有效果。

最后，云南客觀發(fā)展?fàn)顩r的制約。云南屬于西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展滯后，綜合實(shí)力相對(duì)薄弱， 城市優(yōu)秀管理人才的引入受限，風(fēng)險(xiǎn)防控的人、才、物儲(chǔ)備有限，在一定程度上對(duì)于邊疆城市風(fēng)險(xiǎn)防控的理論探索與實(shí)踐創(chuàng)新都有不同程度的制約。

安全是城市發(fā)展的保障，也是城市生活質(zhì)量、水平的體現(xiàn)。就整體而言，當(dāng)前城市運(yùn)行系統(tǒng)日益復(fù)雜，安全風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，而邊疆城市受到理念、管理、區(qū)位、發(fā)展多因素影響，城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控能力更為欠缺。面對(duì)城市發(fā)展速度的加快，城市發(fā)展中的系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)的增強(qiáng)，在邊疆城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控問題上，地方各級(jí)政府不能抱有僥幸心理。最大的風(fēng)險(xiǎn)就是意識(shí)不到風(fēng)險(xiǎn)，沒有經(jīng)驗(yàn)，可以學(xué)習(xí)，缺少方法，可以借鑒，但風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)欠缺，缺乏準(zhǔn)備，面對(duì)危機(jī)我們會(huì)束手無策，而這本身就是巨大的風(fēng)險(xiǎn)。邊疆城市具有城市共性的脆弱性，但還有自身特殊性導(dǎo)致的脆弱性，把控不到位，會(huì)使邊疆城市的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)加大，一旦出現(xiàn)災(zāi)難事件，更難以應(yīng)對(duì)，造成的后果可能更加嚴(yán)重。

2009年3月1日，習(xí)近平同志在出席中央黨校春季學(xué)期開學(xué)典禮的重要講話中要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部努力提高六個(gè)方面的能力。其中明確要求領(lǐng)導(dǎo)干部要“提高應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，善于對(duì)各種可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)預(yù)判和超前準(zhǔn)備，增強(qiáng)臨機(jī)處置能力，化風(fēng)險(xiǎn)為機(jī)遇，化被動(dòng)為主動(dòng)”[3]。在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平要求我們黨“全面增強(qiáng)執(zhí)政本領(lǐng)”，并從八個(gè)方面提出了明確要求，在增強(qiáng)駕馭風(fēng)險(xiǎn)的本領(lǐng)方面明確指出：健全各方面風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，善于處理各種復(fù)雜矛盾，勇于戰(zhàn)勝前進(jìn)道路上的各種艱難險(xiǎn)阻，牢牢把握工作主動(dòng)權(quán)。[4]這對(duì)各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)干部在提高風(fēng)險(xiǎn)防控能力，化解各種危機(jī)，把握工作主動(dòng)權(quán)方面提出了新的要求。在云南發(fā)展的新時(shí)期，地方各級(jí)政府對(duì)邊疆城市安全更須增強(qiáng)憂患意識(shí)，居安思危。從治理理論與實(shí)踐的視角看，城市治理是地方治理的重要組成部分。如何在邊疆城市現(xiàn)代化的過程中，把邊疆城市的安全發(fā)展與云南的跨越發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，是云南地方治理現(xiàn)代化過程中需要高度關(guān)注的內(nèi)容。只有不斷提升防控風(fēng)險(xiǎn)的能力，增強(qiáng)駕馭風(fēng)險(xiǎn)的本領(lǐng)，才能真正提高邊疆城市治理能力現(xiàn)代化的水平。這就需要把握好三個(gè)方面的關(guān)鍵問題：

一是勇于創(chuàng)新發(fā)展。長(zhǎng)期實(shí)踐證明，我國(guó)以往的應(yīng)急管理體制存在著幾個(gè)方面問題：一是數(shù)據(jù)“部門墻”和“行業(yè)墻”比較嚴(yán)重；二是各種應(yīng)急資源存在著部門分割、低水平重復(fù)建設(shè)的問題；三是應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)針對(duì)性、實(shí)操性不足；四是在事件處置中，部門之間協(xié)調(diào)不足。[5]這些問題的存在，影響了政府危機(jī)處置能力的整體發(fā)揮和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控能力的提升。此次機(jī)構(gòu)改革組建應(yīng)急管理部的目的正是要解決體制機(jī)制存在的問題。2018年5月11日，中央全面深化改革委員會(huì)召開了成立后的第二次會(huì)議。會(huì)議指出，根據(jù)黨的十九屆三中全會(huì)部署，地方機(jī)構(gòu)改革要抓緊啟動(dòng)、壓茬推進(jìn)。總的要求是，全面準(zhǔn)確貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的部署要求，其中指出：賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，允許地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能。[6]為推進(jìn)云南邊疆城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控能力建設(shè)，提高城市安全管理水平，地方政府應(yīng)以機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，立足云南邊疆城市發(fā)展的實(shí)際，創(chuàng)新發(fā)展符合邊疆城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控、公共危機(jī)處置的管理體制、機(jī)制和應(yīng)急管理組織。

二是重視系統(tǒng)建設(shè)。邊疆城市安全發(fā)展的關(guān)鍵是解決系統(tǒng)脆弱性問題。城市管理是一個(gè)綜合性、系統(tǒng)性工程，涉及的職能部門和管理層級(jí)多，需要用系統(tǒng)思維進(jìn)行綜合治理。邊疆城市因其區(qū)位的特殊性、發(fā)展的特殊性，更須重視系統(tǒng)建設(shè)，防控系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。目前我國(guó)城市安全運(yùn)行管理普遍存在“四缺”：缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)共識(shí)，缺乏可推廣的適用技術(shù)和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，缺乏政策法規(guī)的有效更新。[7]因此，需要各級(jí)地方政府針對(duì)邊疆城市安全風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，從體制機(jī)制的完善入手，整合管理系統(tǒng)和組織資源，建設(shè)和完善符合邊疆城市安全運(yùn)行和風(fēng)險(xiǎn)防控的管理體系，包括對(duì)城市安全風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)估、評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控等內(nèi)容，建立多元共治、聯(lián)動(dòng)管控的城市風(fēng)險(xiǎn)管理體系和管理平臺(tái)，形成全方位、立體化的安全網(wǎng)。

三是抓住底線思維。習(xí)近平同志在黨的十八屆五中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話中指出：不要讓公共安全問題和生態(tài)問題，成為影響我們黨執(zhí)政基礎(chǔ)的導(dǎo)火索。[8]對(duì)于邊疆民族地區(qū)的云南，更需要把安全問題放在首位。由于城市自身的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)，城市風(fēng)險(xiǎn)的構(gòu)成復(fù)雜，破壞力極強(qiáng)。這就需要地方各級(jí)政府必須把防控風(fēng)險(xiǎn)擺在突出位置，“圖之于未萌，慮之于未有”[9]，樹立以安全發(fā)展為基礎(chǔ)，以科學(xué)發(fā)展為支點(diǎn)的城市發(fā)展理念，著手建立、健全城市風(fēng)險(xiǎn)治理體系，立足現(xiàn)實(shí)、底線思維，不斷實(shí)踐和總結(jié)應(yīng)對(duì)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的方法與抓手。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部可以階段性地假設(shè)：在自己所管轄的區(qū)域里，還會(huì)有哪些可能的安全隱患，會(huì)引發(fā)怎樣的安全風(fēng)險(xiǎn)，可以采取的相應(yīng)防控措施是什么？如果沒能有效防控，一旦轉(zhuǎn)化為突發(fā)危機(jī)事件，會(huì)出現(xiàn)什么樣的狀況，導(dǎo)致什么樣的后果；危機(jī)出現(xiàn)基本會(huì)是一個(gè)什么樣的規(guī)律，目前風(fēng)險(xiǎn)防控與危機(jī)處置方面的能力如何，改善和提升的空間有多大等等。凡事從最壞的方面做準(zhǔn)備，多些假設(shè)，多些準(zhǔn)備，才能臨危不懼、臨危不亂，才能把損失控制在最小范圍、把不良影響降低到最低程度，這就是底線思維方法的實(shí)質(zhì)和意義。只有切實(shí)提高邊疆城市風(fēng)險(xiǎn)的防范和控制能力，把風(fēng)險(xiǎn)化解在源頭，才能牢牢把握工作主動(dòng)權(quán)，“力爭(zhēng)不出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)或在出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)扛得住、過得去”。[10]

美國(guó)現(xiàn)代哲學(xué)家路易斯·芒福德說過：“城市是一種特殊的構(gòu)造，這種構(gòu)造致密而緊湊，專門用來流傳人類文明的成果?！倍鞘羞@種特殊的構(gòu)造也決定著城市安全風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性，一旦不能有效控制，在不同誘因的催化下，會(huì)導(dǎo)致更具摧毀性、聯(lián)動(dòng)性的復(fù)合危機(jī)事件。城市無論怎樣發(fā)展，安全問題始終是首位，因?yàn)樗P(guān)系到眾多人的生命安全。基于云南特殊的地緣環(huán)境和特定發(fā)展階段的實(shí)際，將城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控納入邊疆地區(qū)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的范疇去理解和重視，切實(shí)把握邊疆城市風(fēng)險(xiǎn)防控難點(diǎn)與關(guān)鍵，不斷加強(qiáng)地方政府及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，增強(qiáng)駕馭風(fēng)險(xiǎn)的能力，才能不斷提高邊疆城市安全運(yùn)行水平。

注釋：

[1]中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見[EB/OL].中國(guó)政府網(wǎng).http：//www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5257371.htm.

[2]昆明市政府.昆明市高層建筑消防安全管理規(guī)定[BE/OL].昆明政府網(wǎng).http：//www.km.gov.cn/c/2012-09-04/593368.shtml,2012-09-04.

[3]習(xí)近平.中央黨校春季學(xué)期開學(xué)典禮的講 話 [BE/OL].中 國(guó) 政 府 網(wǎng) .http：//www.gov.cn/jrzg/2010-03/01/content_1544954.htm,2010-03-01.

[4]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[EB/OL].中國(guó)政 府 網(wǎng) .http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm,2017-10-27.

[5]宋勁松.為什么組建應(yīng)急管理部[EB/OL].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)網(wǎng).http：//www.studytimes.cn/zydx/ZLGL/ZHANLCK/2018-04-01/12389.html,2018-04-02.

[6]習(xí)近平.中央全面深化改革委員會(huì)第二次會(huì) 議 [EB/OL].人 民 網(wǎng) .http：//cpc.people.com.cn/n1/2018/0512/c64094-29984190.html,2018-05-12.

[7]孫建平.2017城市風(fēng)險(xiǎn)管理高峰論壇[EB/OL].新 民 網(wǎng) .http：//newsxmwb.xinmin.cn/chengsh/2017/11/24/31336486.html,2017-11-24.

[8]習(xí)近平.在黨的十八屆五中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話[EB/OL].人民網(wǎng).http：//cpc.people.com.cn/n1/2016/0101/c64094-28002398.html,2016-01-01.

[9]習(xí)近平.以新的發(fā)展理念引領(lǐng)發(fā)展,奪取全面建成小康社會(huì)決勝階段的偉大勝利[A].十八大以來重要文獻(xiàn)選編(中)[C].北京：中央文獻(xiàn)出版社 .2016：833.

[10]習(xí)近平.以新的發(fā)展理念引領(lǐng)發(fā)展,奪取全面建成小康社會(huì)決勝階段的偉大勝利[A].十八大以來重要文獻(xiàn)選編(中) [C] .北京：中央文獻(xiàn)出版社 .2016：833.