宋林霖 何成祥

摘 ?要：改革開放以來，理論界對招商引資中存在的問題筆鋒犀利但未有良策。實務界則仍然將招商引資作為地方政府的重要任務來完成。政府與市場關系如何調整亟待破題。招商引資的實質是在以GDP晉升錦標賽為終極考核目標的前提下，地方政府擺脫傳統(tǒng)行政文化束縛，以積極擔當原則、主動服務理念、特殊優(yōu)惠政策與超簡流程準入助推了區(qū)域經濟快速發(fā)展。但伴隨著市場經濟逐步完善，企業(yè)數(shù)量增多，招商引資的問題也日漸凸顯，諸如地方政府對微觀經濟干預越位、對市場主體監(jiān)管不到位和地方政府間的惡性競爭等。營商環(huán)境概念的提出與強化，將世界銀行的一整套評估體系引入中國，是政府經濟職能轉變從理念的革命到方法落地的關鍵節(jié)點。本文認為，招商引資中政府的核心目標是如何利用域外人、才、智的資源來引導民眾學習企業(yè)經營，而優(yōu)化營商環(huán)境則是政府致力于吸收國外先進經驗來完善自我管理，并為企業(yè)全生命周期提供依法依規(guī)、高效、精準、連貫的制度供給。政府經濟職能履行方式的重大轉向是新時代政府與市場關系調整的必然要求。

關鍵詞： 營商環(huán)境;招商引資;地方政府;政府經濟職能改革開放40余年，中國市場化改革創(chuàng)造了舉世矚目的奇跡。在此過程中，中央政府制定整體戰(zhàn)略目標，地方政府競相進行改革路徑的試驗性探索。中央政府為了降低經濟發(fā)展風險，通過財政包干制度以激勵和授權地方政府發(fā)展地方經濟，允許地方政府支配一定的地方收入，這種機制被概括為“代理型地方發(fā)展主義”“中國特色的聯(lián)邦主義”等。不同于傳統(tǒng)上從國家（宏觀）層面對中國經濟發(fā)展的探討，本文立足于中觀層面，分析改革開放以來地方政府經濟職能履行方式的變遷過程，旨在揭示影響招商引資向優(yōu)化營商環(huán)境轉變的重要因素。

一、 招商引資：地方政府傳統(tǒng)經濟職能的履行方式

1978年中國開啟改革開放之時，面臨著僵化的計劃經濟體制、集體經濟的意識形態(tài)、龐大而低效的國有企業(yè)。如何打破傳統(tǒng)的經濟體制，建構現(xiàn)代市場，實現(xiàn)資本的原始積累，這些重要的任務都需要政府去完成。但是，從計劃經濟向市場經濟的轉型，意味著政府要不斷地向市場和社會放權，同時提供產權保護和必要的政策環(huán)境支持，建設企業(yè)發(fā)展需要的公共產品。因此，如何設計地方政府的激勵機制，使地方政府成為中國經濟體制改革和經濟發(fā)展的受益者和推動者，由潛在的“掠奪之手”轉變?yōu)椤皫椭帧?，就相當重要。公共選擇理論表明政府官員除了追求公共利益，也存在個人利益的需要，其中晉升就是最核心的職業(yè)追求。地方官員的晉升競爭高度依賴于轄區(qū)的相對經濟績效，因此地方官員盡可能地動員一切可支配資源以提高轄區(qū)企業(yè)的市場競爭力，轄區(qū)內所有企業(yè)通過市場競爭實現(xiàn)的總體績效，又決定了各地區(qū)的經濟績效排名，進而影響地方官員競爭的結果。傳統(tǒng)時期地方政府與企業(yè)的互動關系，主要是通過招商引資行為實現(xiàn)的，地方政府通過搭建經濟發(fā)展的產業(yè)園，提供盡可能到位的服務和政策，吸引具有市場競爭力的潛在投資者。企業(yè)借助于政府的扶持，在市場競爭中占據政策優(yōu)勢，從而實現(xiàn)地區(qū)GDP的穩(wěn)定增長，地方官員也通過高增長的經濟指標成為官場競爭的勝出者。

理論界對招商引資進行了大量研究，在中國知網（CNKI）以“招商引資”為關鍵詞，進行期刊論文檢索，可以發(fā)現(xiàn)，雖然我國招商引資最早開始于1978年深圳的破冰之舉，但是由于集中在特區(qū)、沿海港口城市等特殊城市，所以，并未引起學術界足夠重視。對招商引資的研究最早開始于1992年，同年，鄧小平發(fā)表“南巡講話”指出：“有的人認為，多一分外資，就多一分資本主義，‘三資企業(yè)多了，就是資本主義的東西多了，就是發(fā)展了資本主義。這些人連基本常識都沒有。”[1]此后，我國招商引資進入快速發(fā)展階段，招商引資的研究也得到足夠重視，成果呈直線上升。直到2003年我國招商引資出現(xiàn)了一系列問題，地方政府惡性競爭，我國鋼鐵、水泥等行業(yè)出現(xiàn)投資過熱的現(xiàn)象，造成中央宏觀調控失靈。地方政府招商引資受到了一定的爭議，進入調整優(yōu)化階段。與此同時，理論界對招商引資的研究熱度出現(xiàn)下滑，雖有反復，但總體成果逐漸減少（見圖1）。

對1992到2018年關于招商引資的研究進行梳理，量化研究實證檢驗了招商引資對于我國經濟快速發(fā)展的積極貢獻，吳錚（2012）基于青海省十多年來招商引資數(shù)據的實證分析表明，招商引資到位資金每增長1個百分點，對青海經濟增長會起到1.02%拉動作用[2]。孫亞男、龐禎敬（2016）以1991—2012年唐山市相關數(shù)據為基礎，發(fā)現(xiàn)招商引資與區(qū)域經濟增長之間存在互為反饋的因果關系，正向響應明顯[3]。質性研究從政府與市場關系的視角出發(fā)，在指出政府招商引資發(fā)揮了政治支持、組織協(xié)調、統(tǒng)籌規(guī)劃、載體建構功能的同時（潘同人，2014）[4]，認為其在根本上是政府越位和錯位的表現(xiàn)，在經濟、政治和社會等方面出現(xiàn)嚴重弊端難以避免（黎民、劉玉娟，2004）[5]。地方政府過度介入招商引資過程將會造成政府職能缺位、錯位、越位，導致公共權力濫用和官員目標函數(shù)變異（王洛忠、劉金發(fā)，2007）[6]，認為提供優(yōu)良的制度、政策和環(huán)境，強化地方形象營銷等才是政府職能的正確定位（李偉，2010）[7]。

對兩種研究路徑進行綜合分析來看，不管從量化分析還是從質性觀察，招商引資作為改革開放以來地方政府經濟職能的主要履行方式，對中國經濟騰飛起到了積極作用，解決了地方建設資金不足的問題，拉動了GDP高速增長，促進了產業(yè)結構調整，緩解了就業(yè)壓力。在改革開放初期，因我國經濟內生動力不足，市場和社會組織發(fā)育不成熟，政府主導招商引資具有歷史合理性。但在肯定招商引資合理性和積極作用的基礎上，必須認識到招商引資的本質依然是政府錯位、越位和缺位的經濟職能履行方式。在國內、國際經濟環(huán)境轉變的背景下，政府應該逐步從招商引資的一線退出來，實現(xiàn)政府職能的歸位，淡出招商引資的主體地位，變“政府招商”為“中介招商”或“企業(yè)招商”。而理論界日漸式微的研究缺乏對上述問題系統(tǒng)而有說服力的回應。

二、優(yōu)化營商環(huán)境：地方政府新時期經濟職能的履行方式

40余年過去，中國已經成為全球第二大經濟體，經濟發(fā)展進入新常態(tài)，廉價勞動力、大量土地供應、容忍環(huán)境破壞以及各種優(yōu)惠政策帶來的低成本優(yōu)勢逐步消退。傳統(tǒng)地方政府圍繞“經濟增長”的競爭模式，隨著國家與社會關系變化以及中央政府政策的調整，獲取經濟收益的空間正日益縮小，付出的成本卻日益增高[8]。而有效的區(qū)域競爭依賴于如下因素：地方政府保護其產品市場和設立貿易壁壘的能力;地方政府對競爭壓力反應決策的權威程度;競爭者的多少;履行契約和產品運輸?shù)某杀镜萚9]。這些既是地方政府具有持續(xù)競爭力的核心因素，也是優(yōu)化營商環(huán)境的政策制定導向。當今地方政府間的競爭已由依靠特殊優(yōu)惠政策以及低成本要素的單一策略，轉變?yōu)榻ㄔO政務環(huán)境、法治環(huán)境、市場環(huán)境以及國際化環(huán)境的綜合博弈，優(yōu)化營商環(huán)境已經成為提升地方政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要突破口、主抓手。

作為新時期地方政府經濟職能履行方式，優(yōu)化營商環(huán)境近年來引起學術界的逐漸重視。同樣在CNKI以“營商環(huán)境”為關鍵詞，進行期刊論文檢索，可以發(fā)現(xiàn)關于營商環(huán)境的研究一直呈上升趨勢。通過對檢索論文的文本分析得出，理論界最早于2012年開始對營商環(huán)境進行系統(tǒng)研究，同年廣東省率先提出優(yōu)化營商環(huán)境的目標，此后中央政府先后就打造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境進行表態(tài)，關于營商環(huán)境的理論研究成果也在逐步增加（見圖1）。從2016年開始，遼寧、陜西、上海等省市先后將2017年、2018年作為優(yōu)化營商環(huán)境年，政府智庫和高?？蒲袡C構也加大了對營商環(huán)境的研究，專門的研究機構如廈門大學中國營商環(huán)境研究中心相繼成立。

現(xiàn)有的研究中，董志強（2012）等以世界銀行提供的我國30個大城市的營商環(huán)境數(shù)據，檢驗證明了良好的城市營商軟環(huán)境對城市經濟發(fā)展有顯著的促進作用[10]。江靜（2017）基于對2003—2016年世界銀行公布的營商環(huán)境報告的實證研究，發(fā)現(xiàn)制度、營商環(huán)境的確可以影響服務業(yè)占GDP的比重[11]。這些早期的研究主要是以借鑒國際研究成果為基礎，尤其是以世界銀行營商環(huán)境報告為實證工具，去檢驗營商環(huán)境與其他經濟行為的關系，在一定程度上論證了營商環(huán)境研究的重要性，但缺乏對營商環(huán)境的本體性研究。隨著優(yōu)化營商環(huán)境上升為政府重要戰(zhàn)略，對營商環(huán)境深化、細化、具體化的研究逐漸增多，主要集中在：一方面，將深化“放管服”改革與優(yōu)化營商環(huán)境相結合，宋林霖、何成祥（2018）基于“放管服”改革的視閾，以世界銀行營商環(huán)境指標體系為工具，將中國與優(yōu)良營商環(huán)境國家進行對比，給出優(yōu)化營商環(huán)境的建設路徑[12];另一方面，著眼于中國特色營商環(huán)境指標體系的構建，婁成武、張國勇（2018）對國內外現(xiàn)有營商環(huán)境評估指標體系進行梳理、評論，提出將市場主體滿意度引入營商環(huán)境評估指標設計，從整體感知、政務環(huán)境感知和要素環(huán)境感知等三個維度設計評估指標體系[13]。魏淑艷、孫峰（2017）在自然條件、社會狀況、政府環(huán)境、經濟因素、基礎設施五維結構基礎上，建立東北地區(qū)投資營商環(huán)境評估指標體系[14]。

通過對營商環(huán)境的理論研究梳理，可以得出結論：當?shù)胤秸畬⒅饕性谡猩桃Y時，營商環(huán)境的研究視角就被引入國內，但是由于地方政府經濟發(fā)展注意力的偏移，針對營商環(huán)境的本體性研究尚未開展，而實證研究路徑將營商環(huán)境相關成果當作重要工具，整體上論證了“優(yōu)良營商環(huán)境促進經濟發(fā)展”這一核心命題，為新時期政府深化“放管服”改革，釋放市場活力提供了方向。現(xiàn)有研究主要集中在參考世界銀行營商環(huán)境指標體系，構建、完善中國營商環(huán)境指標體系，以及深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境的路徑探討上。

三、兩種地方政府經濟職能履行方式的概念辨析

通過對理論研究趨勢和政府實踐行為的梳理，我們發(fā)現(xiàn)地方政府經濟職能履行方式的確發(fā)生了轉向，即從招商引資向優(yōu)化營商環(huán)境轉變，相關學者對兩種經濟職能履行方式也已經給出了比較明晰的定義。但實務界普遍認為新時期政府優(yōu)化營商環(huán)境是為了更好地招商引資，將優(yōu)化營商環(huán)境看成政府招商引資的新改革，我們認為這個觀點值得商榷。概念即方法[15]，通過對兩者概念的系統(tǒng)辨析，可以加深對招商引資及優(yōu)化營商環(huán)境的認識，從而給出合理的判斷。

構建地方政府經濟職能履行方式的概念框架，可以給出招商引資與優(yōu)化營商環(huán)境的對比維度，根據政府經濟職能履行方式的屬性，本文著重從參與主體、作用對象、實施機制以及績效評估等角度進行分析（如圖2）。

從參與主體來看，招商引資的參與主體主要是地方政府，地方政府通過行政發(fā)包制的方式，與企業(yè)直接洽談，完成招商引資的任務。營商環(huán)境作為一種特殊的公共產品，政府是營商環(huán)境建設最重要的責任主體，在營商環(huán)境建設中起主導作用，而司法機關、金融機構以及社會組織的有效參與也是營商環(huán)境建設必不可少的前提[16]。世界銀行衡量營商環(huán)境的十大指標中，登記財產、獲得信貸、執(zhí)行合同以及辦理破產等都涉及法律方面的問題，收集衡量營商環(huán)境的數(shù)據也主要采用查閱經濟體相關法律法規(guī)和咨詢專業(yè)律師等方法。對比來看，最高人民法院明確規(guī)定法官嚴禁從事招商引資等活動[17]。因此，優(yōu)化營商環(huán)境是政府、司法系統(tǒng)與社會組織等多元主體協(xié)同治理的結果，地方政府以公共政策等形式推進優(yōu)化營商環(huán)境的落實，同時引進社會組織和大眾提高改革的民主性，并以法律法規(guī)作為改革實施的重要保障。系統(tǒng)、高效地打造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境，也是地方治理的新場域。總結來看，招商引資的主體是單一的地方政府，而優(yōu)化營商環(huán)境則形成政府、司法機關、金融機構與社會組織的多元主體共治格局。

從作用對象來看，招商引資是直接作用于企業(yè)，尤其是外資企業(yè)。地方政府通過建立各式各樣不同級別的工業(yè)園區(qū)，為招商引資提供場域。在地方競爭激烈的背景下，許多地區(qū)甚至實行“配額制”，要求所有政府單位（包括教育和環(huán)保部門）必須完成一定量的引資任務。而優(yōu)化營商環(huán)境直接作用于制度建設，當前各省市（如北京、上海、遼寧）改革多參照世界銀行營商環(huán)境報告，制定《進一步優(yōu)化營商環(huán)境行動計劃》《改善營商環(huán)境專項行動計劃》以及《優(yōu)化營商環(huán)境條例》等，深化“放管服”改革，降低制度性交易成本，而制度的包容性決定轄區(qū)內企業(yè)的普適性。因此，相比招商引資主要作用于外資企業(yè)，優(yōu)化營商環(huán)境通過制度建設，不僅作用于外資企業(yè)，而且作用于本地企業(yè)。

從實施機制來看，招商引資主要是通過提供特殊優(yōu)惠政策來吸引企業(yè)入駐。在企業(yè)的早期組建中，地方政府扮演著重要角色，行使行政權力協(xié)助企業(yè)辦理各種審批事項以及獲得銀行貸款，同時給予企業(yè)稅收減免、低勞動力成本等優(yōu)惠政策。這種做法，在短時間內確實可以實現(xiàn)外資的高速增長，但是一定程度上抑制了本地企業(yè)的成長，而且出現(xiàn)地方政府對外資企業(yè)的一系列“口頭承諾”不兌現(xiàn)的情況，損害了政府權威，帶來了新的社會矛盾。而優(yōu)化營商環(huán)境是通過營造政策軟環(huán)境來吸引企業(yè)投資。地方政府通過打造優(yōu)良的營商環(huán)境，為所有企業(yè)提供同樣的“舞臺”，不直接干預企業(yè)的運營，在給企業(yè)最好的外部環(huán)境下，充分尊重市場的規(guī)律?？傊?，招商引資是一種區(qū)別性服務，通過行政權力配置生產要素來更好地為企業(yè)所用。優(yōu)化營商環(huán)境是平等服務，是優(yōu)良制度環(huán)境之下企業(yè)間的“自我表演”。

從績效評估來看，招商引資考評的核心指標就是投資增長量。這種維度較為單一的評估機制可以直觀反映政府官員招商引資的政績，倒逼官員使用各種方法實現(xiàn)政府績效，一定程度上起到培育早期市場的作用。但資源的稀缺性，必然造成地方政府的惡性競爭，“形象工程”“重復投資”等現(xiàn)象就應運而生。而優(yōu)化營商環(huán)境的評估指標就更加科學、合理，主要衡量地方政府打造優(yōu)良營商環(huán)境的制度建設水平。當前比較權威的衡量指標體系，主要包括世界銀行《營商環(huán)境報告》、經濟學人集團《營商環(huán)境排名》以及世界經濟論壇《全球競爭力報告》，三份報告從不同的視角衡量各國營商環(huán)境，但都是著眼于政治環(huán)境、宏觀經濟環(huán)境、基礎設施以及稅收等制度建設層面。科學合理的評估體系能夠促進地方經濟的良性發(fā)展，避免官員政治短視行為帶來的惡性競爭。

綜上所述，本文認為，招商引資可以理解為地方政府通過提供特殊優(yōu)惠政策，吸引外資企業(yè)進駐，從而增加地區(qū)投資量的政府傳統(tǒng)經濟職能履行方式。而優(yōu)化營商環(huán)境是地方政府、司法機關等多元主體通過政治、經濟、法治及對外開放等多領域的制度建設，為投資主體營造公平投資軟環(huán)境的政府新型經濟職能履行方式。

四、從招商引資至優(yōu)化營商環(huán)境的過程分析：制度變遷的視角

歷史制度主義起源于20世紀80年代中期的美國，是新制度主義的三大流派之一，認為制度是設計的、形塑人們互動行為的約束。制度變遷意味著舊制度被否定、揚棄或改變，新制度得以建立或重新組合的過程。制度變遷理論主要是分析制度變遷過程中的動力何在，制度要素間關系如何，變遷中的關鍵節(jié)點如何，以及體現(xiàn)了何種變遷方式等[18]。

1.變遷動因

制度變遷動因構成制度變遷的核心內容，如果沒有制度變遷動因，就無法產生制度變遷。根據諾斯理論[19]，相對價格的變化和追求制度創(chuàng)新的收益是引起制度變遷的根本動力。從相對價格來看，改革開放40余年，地方政府面臨的經濟環(huán)境和政治環(huán)境都發(fā)生重大改變，國內經濟從單純地注重速度向速度和質量兼顧發(fā)展，“反腐風暴”凈化了黨和國家的政治生態(tài)。從追求制度創(chuàng)新收益來看，地方政府已經從“為增長而競爭”轉變成“為創(chuàng)新而競爭”，制度創(chuàng)新已經成為新時期地方政府治理能力的重要體現(xiàn)。

經濟轉型。雙創(chuàng)活動即“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，將創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提升到戰(zhàn)略的高度，就需要優(yōu)良的營商環(huán)境與之配套，這與世界銀行經濟發(fā)展的理念一脈相承。世界銀行最早于20世紀開始關注營商環(huán)境，認為發(fā)展中國家的貧困問題，僅采用援助的方法無法得到根本解決，只有鼓勵創(chuàng)業(yè)，才能帶動全社會的資本積累和解決就業(yè)。而鼓勵創(chuàng)業(yè)，最重要的就是營造良好的營商環(huán)境，因此世界銀行從2003年起，每年都會發(fā)布一份營商環(huán)境報告，選取中小企業(yè)為測評對象，對全球190個經濟體的營商環(huán)境進行衡量[20]。同理，國內將經濟增長點從給予外資企業(yè)、大型企業(yè)優(yōu)惠政策到扶持中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)發(fā)展，就必須轉變政府經濟職能履行方式，注重營商環(huán)境建設，為創(chuàng)業(yè)提供良好的條件。

“反腐風暴”。黨的十八大以來，隨著反腐敗斗爭和作風建設的縱深推進，政府官員的紀律性和廉潔度明顯提升。招商引資曾經作為政府和企業(yè)直接博弈的場域，優(yōu)惠政策具有極大的彈性空間，過程監(jiān)管很難到位，這些因素都造成招商引資過程中腐敗頻發(fā)。因此，地方政府對招商引資的熱情下降，積極尋求經濟職能履行方式轉型，將優(yōu)化營商環(huán)境作為新的經濟工作重心。打造優(yōu)良的營商環(huán)境雖然同樣是為了吸引更多企業(yè)入駐，但“造環(huán)境”是普適行為，而不是特殊行為，最大限度地擠壓了尋租空間。因此，政治反腐的新動向間接推動了地方政府經濟職能履行方式從招商引資轉向優(yōu)化營商環(huán)境。

晉升調整。我國長期實行官員晉升錦標賽的地方治理模式，上級政府對下級政府的官員設計同一種晉升競賽，競賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競賽標準由上級政府決定，通常是GDP增長率，也可以是其他可度量的指標[21]。由于改革開放之初中國經濟基礎非常薄弱，急需高速經濟發(fā)展實現(xiàn)國家強盛。因此，上級政府未采取一種模糊和主觀的評價方式決定官員的政績，而是將官員的晉升與當?shù)亟洕鲩L或其他可測度的經濟指標掛鉤。在這種背景下，采用唯GDP增長為基礎的強激勵晉升錦標賽，是對地方官員手中不受監(jiān)督和制約的自由處置權的強制引導。地方官員在晉升的激勵下，最大程度地實現(xiàn)地方GDP的增長，同時由于政府官員的任期比較短，所以傾向于采取招商引資的方式，通過大規(guī)模的企業(yè)引進，解決地方就業(yè)問題，最短時間刺激經濟增長。但從十八大以來，中央對地方政府的考核機制更加科學化，改變了唯GDP增長的晉升激勵指標，增加了環(huán)境規(guī)制、能源利用效率以及安全生產治理效果等指標，而這些指標都是世界銀行營商環(huán)境指標體系的重要構成部分，因此地方政府晉升機制的科學調整，也是其經濟職能履行方式發(fā)生相應改變的重要動力。

2.變遷關系

制度由多種復合要素構成，各要素諸如政府與市場、強勢制度與弱勢制度之間不是決定與被決定的零和博弈關系，而是相互依賴、相互影響的互塑關系。制度變遷是制度要素之間的動態(tài)適應、共同轉型和相互調整過程，能夠保障變遷之后的制度適應環(huán)境需求并產生相應的功能。在本研究中，主要涉及地方政府與企業(yè)兩類主體，從招商引資的“拉項目”到優(yōu)化營商環(huán)境的“造環(huán)境”，地方政府從博弈的主體轉變?yōu)檩o助者，從GDP至上轉變?yōu)檎攮h(huán)境至上，政企關系也必然發(fā)生重大變化。

理論界在解釋招商引資過程中政企關系時，提出了一個“雙向尋租”[22]的概念，雖然該研究將企業(yè)限定為西方制造業(yè)投資中國的外資企業(yè)，將地方政府限定為中國沿海地區(qū)的地方政府，但該模型同樣適用于分析其他招商引資中的政企關系?！半p向尋租”可以分為傳統(tǒng)尋租和反向尋租，傳統(tǒng)尋租的尋租者是企業(yè)，設租者是地方政府，在政府能力強大，深入干預市場經濟的社會中，傳統(tǒng)尋租必然盛行。除了傳統(tǒng)尋租，招商引資中出現(xiàn)了類似的“反向尋租”，只不過傳統(tǒng)的尋租是企業(yè)向政府尋租，此處則是政府向企業(yè)尋租——多個爭取“超額獲益”的地方政府，環(huán)繞某個能夠創(chuàng)造“超額獲益”的目標企業(yè)。此時，地方政府類似傳統(tǒng)尋租者，為得到外資落地的收益，努力示好并應酬外資，允諾各種優(yōu)惠;反之，外資企業(yè)則類似傳統(tǒng)設租者，基于其創(chuàng)造獲益的能力，逼迫對手將部分收益回饋為投資優(yōu)惠。而優(yōu)化營商環(huán)境背景下，政企關系發(fā)生了根本性變化。“雙向尋租”現(xiàn)象將逐漸消失，首先，從傳統(tǒng)尋租來看，地方政府將重新調整與市場的關系，讓市場在資源配置中起決定性作用，糾正長期招商引資中存在的錯位、越位和缺位問題，減少對市場經濟的干預。此外，十八大以來的“反腐風暴”仍持續(xù)進行，官員的經濟腐敗將會一直減少。分權與反腐的雙重機制，將會極大地降低政企關系中的傳統(tǒng)尋租。其次，從“反向尋租”來看，優(yōu)化營商環(huán)境意味著特殊優(yōu)惠政策的消失，地方政府通過制度軟環(huán)境建設，為所有企業(yè)提供同樣優(yōu)良的營商環(huán)境，吸引企業(yè)投資的體制機制發(fā)生了轉變。同時，我國經濟建設已初具規(guī)模，經濟增長從高速轉向中高速，地方政府的經濟壓力得到一定緩解，官員晉升機制更加多元。制度建設與晉升機制的雙重機制轉變，將會弱化政企關系中的“反向尋租”。

地方政府將經濟建設中心放在優(yōu)化營商環(huán)境上，也意味著既“親”又“清”的新型政商關系形成?！坝H”是指在新型的政商關系中，政府和企業(yè)仍然保持親密關系，但政府主要扮演服務者的角色。與招商引資中的服務相比，呈現(xiàn)以下幾點不同：第一，服務對象是地區(qū)內所有企業(yè)，取消僅針對傳統(tǒng)外資的特殊服務，主動了解企業(yè)的痛點和難點，為企業(yè)提供解決方案，增強企業(yè)的獲得感。第二，服務方式由提供優(yōu)惠政策向加強制度建設轉變，地方政府完善績效評估機制，引進第三方評估，并及時將評估結果公布，聽取企業(yè)對績效評估的反饋，從而準確掌握企業(yè)的真正需求，科學精準制定服務企業(yè)的優(yōu)化營商環(huán)境方案?！扒濉笔侵冈谛滦偷恼剃P系中，政府和企業(yè)間的“雙向尋租”逐漸消失，形成積極、健康的政企關系。從政府官員角度看，“清”就是同民營企業(yè)家的關系要清白、純潔，不能有貪心私心，不能以權謀私，不能搞權錢交易。從企業(yè)家角度看，“清”就是潔身自好、走正道，遵紀守法辦企業(yè)、光明正大搞經營?！扒濉焙汀安磺濉笔峭ㄟ^相關的法律和制度規(guī)章來判斷的，涉及底線問題[23]。因此，需要加強制度建設，制定負面清單，明確劃分地方政府和企業(yè)間交往的界限，對于違法違紀行為進行嚴厲追究。

3.關鍵節(jié)點

關鍵節(jié)點是制度變遷的重要基石，可以理解為歷史發(fā)展中的轉折時期，制度設計和重大決策的關鍵時刻，或者沖突爆發(fā)點、結構分歧點、能動選擇點，對制度后期的發(fā)展軌跡具有重要影響[24]。關鍵節(jié)點由特定時間和事件耦合而成，通過它向前能追尋原因和條件，向后能推斷方向和結果。

從招商引資至優(yōu)化營商環(huán)境的變遷也不例外，中央層面，十八屆三中全會和“十三五”規(guī)劃最早提出建設和完善營商環(huán)境，但是由于會議和公告的工作重點眾多，優(yōu)化營商環(huán)境的提法并未得到足夠的重視。營商環(huán)境正式進入政府議事議程的節(jié)點是，2017年6月13日召開的全國深化“放管服”改革電視電話會議上，李克強總理提出“營商環(huán)境就是生產力”，并明確指出由過去追求優(yōu)惠政策“洼地”轉為打造公平營商環(huán)境的“高地”?！胺殴芊备母锸潜緦谜ぷ鞯闹刂兄?，其主要目標是調整政府與市場的關系，從而激發(fā)企業(yè)活力，這與優(yōu)化營商環(huán)境的政策價值取向一脈相承。同時“放管服”改革背景下政務服務中心組織架構以及服務體系的重構[25]，都為優(yōu)化營商環(huán)境提供組織支持。因此，放管服改革會議上對營商環(huán)境重要性的強調，也成為政府經濟職能履行方式轉向的重要節(jié)點。習近平總書記又在2017年7月中央財經領導小組第十六次會議上發(fā)表重要講話，強調“要營造穩(wěn)定公平透明、可預期的營商環(huán)境”。黨和國家領導人的表態(tài)，對于明確地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的政策變遷起到決定性作用。

從地方實踐來看，與1978年深圳破冰之舉開啟了中國招商引資的歷程一樣，廣東是國內最早提出優(yōu)化營商環(huán)境的省份，在2012年就出臺了《廣東省建設法治化國際化營商環(huán)境五年行動計劃》，先后將深圳、珠海、汕頭、佛山、惠州、中山六個城市作為營商環(huán)境建設試點城市。但是由于廣東作為經濟大省，營商環(huán)境本身具有比較優(yōu)勢，并且中央政府未及時表態(tài)回應，因此這項改革未能持續(xù)推進。與中央幾乎同步，2016年12月遼寧省出臺《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》，先后將2017年、2018兩年作為優(yōu)化營商環(huán)境年，沈陽作為改革的先鋒，提出舉全市之力打一場優(yōu)化營商環(huán)境的攻堅戰(zhàn)、持久戰(zhàn)。此后，上海市制定了《對標國際先進水平改善營商環(huán)境專項行動計劃》，深入研究世界銀行營商環(huán)境報告評價方法，10個指標分別由5位分管市領導掛帥，8個牽頭部門負責，30多個部門和單位參加，建立了強有力的工作推進機制;北京市出臺“9+N”政策打造營商環(huán)境高地，通過發(fā)布《北京市進一步優(yōu)化營商環(huán)境行動計劃（2018年-2020年）》，形成了優(yōu)化營商環(huán)境的長效機制。短短兩年，營商環(huán)境作為改革過程中出現(xiàn)的新熱詞受到各級政府的高度關注。

4.變遷方式

根據制度變遷的劇烈程度不同，制度變遷可以分為三種方式：第一，制度功能變化。制度變遷與環(huán)境有關，外在環(huán)境發(fā)生變化，會影響制度功能的發(fā)揮，同一制度體系可能發(fā)揮與先前相反的功能。第二，制度演進。制度產生之后，即使是制度處在路徑依賴的正常周期內，也有可能出現(xiàn)制度自身的微調狀況。第三，制度斷裂。社會經濟環(huán)境的劇烈變化引發(fā)了巨大的新沖突，而原有的制度又在路徑依賴的作用下進入閉鎖狀態(tài)失去了調適功能而不能容納這種沖突時，就會導致原有制度出現(xiàn)斷裂[26]。很顯然，地方政府經濟職能履行方式的制度演變方式為第二種，即制度即使發(fā)生變遷也不會與原有制度完全切斷聯(lián)系，而在一定程度上會保留既有制度要素形態(tài)或產生存續(xù)變形[27]，這是因為制度變遷是正式約束與非正式約束的綜合選擇，從而使制度本身常常秉有一種內在的穩(wěn)定性。

從正式約束來看，地方政府的工作報告、會議通告以及政府文件發(fā)生了重大變化。招商引資相關文件的數(shù)量明顯下降，部署優(yōu)化營商環(huán)境的高端會議明顯增多，2018年由財政部、上海市政府與世界銀行聯(lián)合舉辦的“優(yōu)化營商環(huán)境的國際經驗及對中國的啟示”高級別研討會，更是將地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的工作布局推向對接國際化的新高度。此外，遼寧沈陽、河北唐山等城市先后成立了專門的優(yōu)化營商環(huán)境領導小組，通過彈性化組織設置進一步深化了優(yōu)化營商環(huán)境的制度化建設。當然，部分媒體報道地方政府經濟職能履行方式仍然采用“招商引資”的字眼，分析背后的原因，除了上文已經指出的媒體對招商引資和優(yōu)化營商環(huán)境兩種概念的誤用之外，非正式約束連續(xù)性變遷帶來的制度路徑依賴是其中非常重要的因素。制度除了正式約束，還有由參與者重復互動（交換）演化而成的非正式、不成文的行事準則與行為規(guī)范以及慣例。在我國長期的招商引資中，出于GDP晉升錦標賽的壓力，形成了一系列不成文的非正式約束。如在中國人情社會的大背景下，通過對S省荃鎮(zhèn)的長時間田野調研發(fā)現(xiàn)，地方政府干部通過利用“歸屬性特征”如“老鄉(xiāng)關系、戰(zhàn)友關系、同學關系”，來實現(xiàn)招商引資的現(xiàn)象十分普遍[28]。因此，在正式約束發(fā)生劇烈變化的同時，非正式約束仍然起著延續(xù)舊制度的作用。我國地方政府將在未來一段時間內，兼顧招商引資和優(yōu)化營商環(huán)境的雙重職能，從而實現(xiàn)經濟職能履行方式的過渡。

五、結論與討論

中國特色社會主義市場經濟發(fā)展初期，招商引資成了地方政府履行經濟職能的首選制度工具。在招商引資的過程中，我們吸收了外資企業(yè)的資金、管理辦法和高水平技術，彌補了中國企業(yè)發(fā)展的若干短板，但是，有一點被忽略了：企業(yè)不僅要引進來，更重要的是如何讓企業(yè)順利開展業(yè)務，在中國土地上落地生根、開花結果，并且建立和完善適合本土企業(yè)生存、發(fā)展的制度環(huán)境。將世界銀行營商環(huán)境的概念引入中國的“放管服”改革，標志著中國政府對域外先進行政經驗的采納和吸收，而多年來理論界對于國外行政改革的研究儲備明顯不足，相關領域的研究亟待加強。優(yōu)化營商環(huán)境概念的提出，意味著政府彌補市場失靈的方式有了重大調整，從強調資源等硬環(huán)境到進行制度軟環(huán)境建設，從較為粗放的階段性管理到規(guī)范化、國際化、法治化的現(xiàn)代治理。地方政府在相當長的時期內，會將招商引資和優(yōu)化營商環(huán)境兩者結合在一起，但是政府需要進一步明確趨勢上應轉向優(yōu)化營商環(huán)境。地方政府之間經濟水平的差異決定了招商引資至優(yōu)化營商環(huán)境產生的政府職能轉變是一個較為復雜而漫長的過程。

當然，地方政府在經濟職能履行方式轉型期，如何在有計劃地推進優(yōu)化營商環(huán)境改革藍圖下，保持地方經濟的穩(wěn)步增長;如何低成本高收益地實現(xiàn)這一轉型過程;在此過程中究竟包括哪些影響改革的因素;政府如何確立改革的路徑，發(fā)揮市場社會多元主體的積極作用，對于政府治理能力是一個重大考驗。同時，在傳統(tǒng)招商引資的經濟職能履行方式下，地方政府通過特殊優(yōu)惠政策存在著或明或暗的競爭，競爭結果以投資增長量為衡量標準，多數(shù)情況下，地方政府間的關系就是純粹的競爭關系。但在新時期優(yōu)化營商環(huán)境的經濟職能履行方式下，地方政府以科學的指標體系為改革標準，而有些指標在地方政府間互為外部性，因此地方政府間關系表現(xiàn)為競爭中有合作，合作中有競爭。伴隨著經濟職能履行方式的制度變遷，地方政府間的關系將如何演變，是值得進一步探討的課題。

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Abstract： Since the reform and opening up， the theoretical circles have been sharp on the problems in attracting investment， but have no good strategies. Because of the inertia of the system， the practice community still takes investment promotion as an important task of the local government. How to adjust the relationship between government and market needs to be solved urgently. Investment promotion is that on the premise of taking the GDP promotion championship as the ultimate assessment goal， the local governments get rid of the traditional administrative culture and promote the rapid development of regional economy with the concept of active service， special preferential policies and super-simple process access. However， with the gradual improvement of the market economy and the increase of the number of enterprises， the problem of attracting investment has become increasingly prominent， such as the local government's offside to microeconomic interventions， the inadequate supervision of market subjects and the vicious competition between local governments. The proposal and aggrandizement of the concept of business environment and the introduction of a whole set of evaluation system of the World Bank into China are key nodes for the transformation of the government's economic function from the revolution of ideas to the landing of methods. This paper believes that the core objective of the government in attracting investment is how to use the extraterritorial resources of outsiders， talents and intelligence to lead the people to learn business management， while in optimizing the business environment， the government is committed to absorb advanced foreign experience to improve self-management， and provide a legal， efficient， accurate and coherent system supply for the whole life cycle of enterprises. A major shift in the way the government performs its economic functions is an inevitable requirement for the adjustment of the relationship between the government and the market in the new era.

Keywords： Business Environment;Investment Promotion;Local Government;Economic Function of Government