顧揚(yáng)

2019年9月下旬，美國(guó)眾議院正式啟動(dòng)了對(duì)特朗普總統(tǒng)的彈劾調(diào)查。這次彈劾可以說是一份電話記錄引發(fā)的政治風(fēng)暴。特朗普在同烏克蘭總統(tǒng)通話時(shí)提出，希望烏方對(duì)民主黨大佬、美國(guó)前副總統(tǒng)拜登的兒子在烏克蘭境內(nèi)的活動(dòng)進(jìn)行調(diào)查，通話記錄泄露后輿論大嘩，因?yàn)獒槍?duì)拜登的調(diào)查很可能會(huì)嚴(yán)重影響2020年大選的走向，總統(tǒng)此舉有濫用職權(quán)打擊競(jìng)選對(duì)手之嫌，民主黨把控的眾議院隨即動(dòng)議進(jìn)行彈劾。特朗普總統(tǒng)極為不服，授權(quán)公布了白宮版正式通話記錄以正視聽，結(jié)果這份正式記錄堅(jiān)定了眾議院的決心，讀完之后原本舉棋不定的議員也轉(zhuǎn)而贊成彈劾，彈劾調(diào)查迅速啟動(dòng)。

彈劾是美國(guó)憲法賦予國(guó)會(huì)的重磅炸彈，憲法第一條第二款授予眾議院提出彈劾案的全權(quán)，第三款授予參議院審判所有彈劾案的全權(quán)，但由于影響重大，國(guó)會(huì)并不輕易動(dòng)用。自1789年成立以來，美國(guó)眾議院共62次啟動(dòng)彈劾程序，最終對(duì)19位聯(lián)邦官員提出了彈劾案，其中有15名法官，1名內(nèi)閣成員，1名參議員，以及2位總統(tǒng)——分別是1868年的安德魯·約翰遜和1998年的比爾·克林頓。眾所熟知的尼克松總統(tǒng)，于1974年因“水門事件”被眾議院?jiǎn)?dòng)彈劾程序，在眾議院表決通過彈劾案之前即辭去職務(wù)，故不在此19人之列。19名官員中，有16人堅(jiān)持到參議院走完了審判程序，其中8人被判有罪，均為聯(lián)邦法官。這一統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可能已經(jīng)過時(shí)，因?yàn)樾碌囊黄疳槍?duì)現(xiàn)任總統(tǒng)的彈劾正在進(jìn)行中。

一、哪些人可以被國(guó)會(huì)彈劾

被國(guó)會(huì)動(dòng)議彈劾，是聯(lián)邦官員面臨的嚴(yán)峻考驗(yàn)，一定程度上來說，不論結(jié)果如何，對(duì)官員的政治生涯來說都是重大挫折。不過從另一個(gè)角度看，被國(guó)會(huì)彈劾當(dāng)然不是殊榮，但也絕非人人都有資格。那么哪些人在國(guó)會(huì)的彈劾名單范圍內(nèi)呢？

美國(guó)憲法規(guī)定，“總統(tǒng)、副總統(tǒng)和所有合眾國(guó)文職官員”可以被彈劾。總統(tǒng)、副總統(tǒng)的概念十分明確，但是哪些官員算是可以被彈劾的文職官員，憲法和修正案都沒有作出解釋，這就產(chǎn)生了一個(gè)歷史遺留問題，至今也沒有形成定論。但是從憲法條文和先例出發(fā)，首先至少可以明確一些不在范圍內(nèi)的人員，一是軍人不受國(guó)會(huì)彈劾，這一點(diǎn)沒有疑問，因?yàn)樗麄兪俏涔俣俏墓?。二是未在政府任職的個(gè)人不受彈劾。這意味著商界精英等即使有壟斷或其他不當(dāng)行為造成重大影響，國(guó)會(huì)也不能對(duì)其進(jìn)行彈劾，最多只能要求他們到聽證會(huì)上接受詢問。這一點(diǎn)聽起來理所當(dāng)然，其實(shí)非常重要，因?yàn)闅v史上英國(guó)議會(huì)就曾經(jīng)對(duì)商人進(jìn)行過彈劾并定罪，美國(guó)制憲會(huì)議顯然是考慮到了這種先例并明確予以排除。三是地方官員，包括地方法官不受國(guó)會(huì)彈劾。因?yàn)樗麄儾皇恰昂媳妵?guó)文職官員”，并不隸屬于聯(lián)邦政府，國(guó)會(huì)沒有管轄權(quán)。四是國(guó)會(huì)議員也不在彈劾范圍內(nèi)。1797年至1799年，威廉·布朗特參議員被眾議院指控協(xié)助英國(guó)策劃軍事行動(dòng)，并通過了彈劾決議，但參議院裁定國(guó)會(huì)對(duì)參議員無管轄權(quán)，因此中止彈劾程序。自此之后，國(guó)會(huì)議員不再被認(rèn)定為聯(lián)邦政府的“文職官員”。

在美國(guó)國(guó)會(huì)歷史上，被彈劾的官員大多數(shù)是聯(lián)邦法官，主要是因?yàn)榉ü僖唤?jīng)任命即為終身制，非有特殊原因不得免職，總統(tǒng)也只有提名權(quán)而沒有罷免權(quán)，因此聯(lián)邦法官引起眾怒后國(guó)會(huì)除了彈劾往往別無選擇。對(duì)于行政機(jī)關(guān)的官員，即使貴為總統(tǒng)，國(guó)會(huì)和選民也最多只需忍受四年，不到萬不得已不會(huì)啟動(dòng)彈劾。雖然截至2019年9月，在實(shí)踐中國(guó)會(huì)僅對(duì)3位聯(lián)邦政府官員（兩位總統(tǒng)、一位內(nèi)閣成員）進(jìn)行了彈劾，但在憲法理論方面，對(duì)政府官員的彈劾范圍，一直是復(fù)雜難解的課題，爭(zhēng)論主要集中在哪些層次的政府官員可以被彈劾。早期的學(xué)者秉持較為寬泛的觀點(diǎn)，認(rèn)為“文職官員……包括所有執(zhí)行部門和司法部門的官員，從總統(tǒng)和最高法院法官到最底層的官員”[1]，即聯(lián)邦政府所有官員都可以被彈劾。但是事實(shí)上，聯(lián)邦政府不僅有民選的總統(tǒng)，更有大量低職級(jí)的政府官員和雇員，如有不當(dāng)行為，直接由上司免職即可，勞師動(dòng)眾搞彈劾實(shí)無必要。因此美國(guó)最高法院將政府文職官員分為兩類：重要官員和低職級(jí)官員，分類標(biāo)準(zhǔn)是任命權(quán)限，前者由總統(tǒng)任命、參議院確認(rèn)，后者由總統(tǒng)或部門領(lǐng)導(dǎo)直接任命，沒有確認(rèn)程序。雖然最高法院也承認(rèn)這并不是一個(gè)權(quán)威和排他的標(biāo)準(zhǔn)，但目前這一分類得到了多數(shù)人的認(rèn)可。運(yùn)用在彈劾中，就是“重要官員”可以被國(guó)會(huì)彈劾，“低職級(jí)官員”不在彈劾范圍內(nèi)。

綜上所述，根據(jù)憲法規(guī)定、先例和學(xué)者研究結(jié)論，美國(guó)國(guó)會(huì)彈劾的范圍，主要包括總統(tǒng)、副總統(tǒng)、聯(lián)邦法官和總統(tǒng)提名、參議院同意任命的政府重要官員。

二、什么事可以觸發(fā)彈劾

美國(guó)憲法第二條第四款規(guī)定：“總統(tǒng)、副總統(tǒng)以及合眾國(guó)所有文職官員，因叛國(guó)、賄賂或其他重罪和輕罪而受彈劾并被定罪時(shí)，應(yīng)予免職?！弊鳛橛|發(fā)彈劾的事由，叛國(guó)、賄賂的概念都相當(dāng)明確。叛國(guó)的概念可以直接在憲法中找到，第三條第三款指出：“只有對(duì)合眾國(guó)發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)，或依附于它的敵人，資敵以及提供方便者，方構(gòu)成叛國(guó)。”賄賂的概念雖然沒有寫入憲法，但作為一種常見犯罪，刑事法律中有明確的定義，理論和實(shí)踐中的研究連篇累牘，無須贅述。但同前半句的人員范圍一樣，制憲會(huì)議留了個(gè)尾巴，作為兜底條款的“其他重罪和輕罪”，需要后人進(jìn)一步研究和解釋加以明晰。從歷史記錄上看，因叛國(guó)和賄賂遭到彈劾的先例很少，大部分官員遭到彈劾的理由都是“其他重罪和輕罪”，因此對(duì)兜底條款的解釋非常重要。根據(jù)彈劾的先例，以及學(xué)者對(duì)憲法和制憲會(huì)議記錄的研究，國(guó)會(huì)認(rèn)可的“其他重罪和輕罪”大致可以分為以下三種類型。

1.越權(quán)或?yàn)E用職權(quán)。這一罪名主要針對(duì)行政性的權(quán)力，因?yàn)樾姓詸?quán)力涉及面寬，彈性也較大，國(guó)會(huì)和總統(tǒng)對(duì)于行政權(quán)力的邊界常有不同的認(rèn)識(shí)，相對(duì)而言法官觸犯本條的并不多見。迄今為止針對(duì)總統(tǒng)的彈劾案，都提出了越權(quán)或?yàn)E用職權(quán)的指控，1968年彈劾安德魯·約翰遜總統(tǒng)的理由，是沒有得到參議院同意就越權(quán)解雇內(nèi)閣成員，1974年彈劾理查德·尼克松的原因是妨礙司法、濫用職權(quán)和藐視國(guó)會(huì)，1998年眾議院指控比爾·克林頓作偽證、妨礙司法和濫用職權(quán)并提出彈劾。

2.行為同職務(wù)的功能和目標(biāo)相違背。這個(gè)罪名較為寬泛，實(shí)踐中對(duì)應(yīng)的行為也是五花八門。1986年，哈里·克萊伯恩法官被彈劾的原因，是在申報(bào)個(gè)人所得稅時(shí)提供了虛假信息。2009年，塞繆爾·肯特法官因騷擾法庭職員被彈劾，并于參議院審判前辭職。另有兩名法官分別在1803年和1873年被彈劾，原因都是在醉酒狀態(tài)下出現(xiàn)在審判席上進(jìn)行“醉審”。

3.錯(cuò)誤使用職權(quán)謀求不當(dāng)目的或個(gè)人私利。關(guān)于謀求不當(dāng)目的，歷史上的典型案例是1926年對(duì)詹姆斯·派克法官的彈劾，起因是一位律師批評(píng)了派克的某些判決，派克控告其藐視法庭，判其入獄并取消律師資格，這明顯是利用職權(quán)實(shí)施打擊報(bào)復(fù)的不當(dāng)目的。謀求個(gè)人私利相對(duì)更為直觀，但容易和賄賂混淆，一般認(rèn)為私利的范圍更廣，不限于金錢賄賂。除了一些法官外，作為內(nèi)閣成員的戰(zhàn)爭(zhēng)部長(zhǎng)威廉·W·貝爾納普，也因?yàn)樵谌耸氯蚊^程中接受財(cái)物、獲取私利，于1876年遭到彈劾。在眾議院通過彈劾決議前兩小時(shí)貝爾納普辭職，希望借此逃脫審判，但參議院不顧其律師的反對(duì)，堅(jiān)持走完程序并作出了無罪判決。

值得注意的是，雖然憲法在彈劾理由中使用的概念是“重罪和輕罪”，但這里所用的并非是刑法學(xué)術(shù)語(yǔ)，所指也不局限于刑法學(xué)上的犯罪行為。雖然有學(xué)者認(rèn)為對(duì)這一條文應(yīng)作嚴(yán)格解釋，但參議院和眾議院都采用了擴(kuò)大解釋，認(rèn)為“可彈劾的行為并不局限于刑事犯罪”[2]。實(shí)踐中，參眾兩院也曾就一些不可訴的行為行使過彈劾權(quán)，只要這些行為濫用了職權(quán)并辜負(fù)了“公眾信任”。同時(shí)，“重罪和輕罪”的表述，意圖在于將總統(tǒng)制下的國(guó)會(huì)彈劾同議會(huì)制下的不信任案區(qū)別開來，直選的總統(tǒng)不對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，因此在制度設(shè)計(jì)上，不能僅因失職或失去國(guó)會(huì)中的多數(shù)支持而遭免職。

三、眾議院的彈劾程序

美國(guó)憲法第一條第二款規(guī)定：“眾議院選舉本院議長(zhǎng)和其他官員，并獨(dú)自享有彈劾權(quán)。”這是眾議院進(jìn)行彈劾的基礎(chǔ)。但憲法只作出了授權(quán)，提供了最基本的原則，具體的程序、制度都是眾議院通過議事規(guī)則等文件自行設(shè)計(jì)的?？傮w而言，彈劾程序有以下幾個(gè)階段。

1.彈劾動(dòng)議的提起。任何一位眾議員都可以通過正常的提案渠道提出彈劾動(dòng)議，也可以在全體會(huì)議上提出彈劾動(dòng)議。動(dòng)議往往會(huì)附上初步調(diào)查報(bào)告和有關(guān)證據(jù)資料，曾經(jīng)還一度流行附上人民來信和請(qǐng)?jiān)笗?。通過提案渠道提出的動(dòng)議，如果是直接要求彈劾官員的，會(huì)被分派給司法委員會(huì)研究，如果是要求調(diào)查官員的，則會(huì)被分派給規(guī)則委員會(huì)。在全體會(huì)議上提出的彈劾動(dòng)議，具有一定的優(yōu)先權(quán)，議長(zhǎng)必須在兩個(gè)立法工作日內(nèi)安排審議。審議之后眾議院有多種處理方式，既可以直接對(duì)動(dòng)議進(jìn)行投票表決，也可以將動(dòng)議分派給司法委員會(huì)研究，還可以將該動(dòng)議擱置，不再予以理會(huì)。

2.彈劾調(diào)查。彈劾動(dòng)議提出后，眾議院理論上雖然可以直接審議表決，但實(shí)踐中一般都是先分派給委員會(huì)進(jìn)行研究。司法委員會(huì)或者規(guī)則委員會(huì)先行研究后，如果認(rèn)為應(yīng)該進(jìn)行彈劾調(diào)查的，就向眾議院提出要求授權(quán)調(diào)查的報(bào)告，眾議院表決同意后即可開展調(diào)查。雖然絕大多數(shù)彈劾調(diào)查由司法委員會(huì)負(fù)責(zé)，但根據(jù)參議院規(guī)則這并不具有必然性，其他常設(shè)委員會(huì)或小組委員會(huì)也可以被授權(quán)調(diào)查。在調(diào)查過程中委員會(huì)可以傳喚證人，可以索要書面記錄，作為一種效果顯著的議會(huì)調(diào)查方式，召開聽證會(huì)更是得到了普遍運(yùn)用。除了自行調(diào)查以外，一些具有權(quán)威性的調(diào)查結(jié)論和報(bào)告也會(huì)被引用，比如在針對(duì)克林頓總統(tǒng)的彈劾調(diào)查中，獨(dú)立檢察官的調(diào)查報(bào)告就被援引并提交眾議院。

調(diào)查的目的是提出彈劾條款，按照慣例，彈劾條款應(yīng)以分條列項(xiàng)的形式形成簡(jiǎn)單的決議。委員會(huì)需召開會(huì)議專門審議決議草案，程序同審議法律案一樣。會(huì)議召開24小時(shí)前，決議草案應(yīng)當(dāng)提供給參會(huì)人員參考。會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)需要過半數(shù)的成員出席，簡(jiǎn)單多數(shù)票通過。當(dāng)然，委員會(huì)也可以通過表決，決定不提出彈劾。

3.審議和表決。彈劾條款形成之后，就要提交眾議院全體會(huì)議審議。司法委員會(huì)首先提出報(bào)告，并要求優(yōu)先權(quán)以對(duì)條款立即進(jìn)行審議，所適用的程序和審議尋常法律案并無不同，但是發(fā)言不受“不得使用冒犯總統(tǒng)的言論或暗示其犯有罪行”的約束。一定時(shí)間的辯論過后，眾議院需要進(jìn)行兩輪投票：第一次投票是程序性的，決定是否立即結(jié)束辯論，并投票表決彈劾條款;第二次投票是實(shí)體性的，決定是否通過決議并提交參議院。在決議中，除了告知參議院彈劾決定和條款外，還會(huì)任命數(shù)名眾議員作為代表到參議院參加審判。投票僅需要普通多數(shù)即可通過。值得注意的是，眾議院的決定并不受司法委員會(huì)報(bào)告的束縛，即使司法委員會(huì)認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行彈劾，眾議院也可以投票通過彈劾的決議。

四、參議院的審判程序

與眾議院獨(dú)享彈劾權(quán)一樣，美國(guó)憲法第一條第三款規(guī)定，“參議院獨(dú)自享有審判所有彈劾案的權(quán)力”。不過在審判過程中，眾議院并非毫無作為。收到眾議院的決議后，參議院就會(huì)通知眾議院推薦的代表參加參議院全體會(huì)議，會(huì)議開始時(shí)，眾議院的代表宣讀自己的任命決定和彈劾條款，然后就離開會(huì)場(chǎng)等候召喚。審判過程中，有時(shí)候還會(huì)請(qǐng)他們出場(chǎng)展示證據(jù)，回答詢問，結(jié)束后還要向眾議院作出口頭報(bào)告。當(dāng)然，他們?cè)趯徟兄械娜蝿?wù)僅限于此，主要職責(zé)還是參議院承擔(dān)。參議院的審判程序，大體上也可分為三個(gè)階段。

1.審前準(zhǔn)備。在宣讀眾議院的彈劾條款之后，參議院工作人員會(huì)組織參議員進(jìn)行審議，研究條款內(nèi)容。不過最重要的準(zhǔn)備工作，在于傳喚位高權(quán)重的彈劾對(duì)象。參議院會(huì)簽發(fā)令狀，要求彈劾對(duì)象在指定時(shí)間到達(dá)參議院接受訊問。彈劾對(duì)象可以親自出場(chǎng)，也可以委托律師到場(chǎng)，闡述事實(shí)和自己的觀點(diǎn)，同參議員們展開辯論。他還可以拒不接受傳喚，拒絕到場(chǎng)不會(huì)產(chǎn)生不利的法律后果，根據(jù)規(guī)定參議院會(huì)認(rèn)為其選擇了無罪抗辯。彈劾對(duì)象還有一些其他的抗辯權(quán)，如管轄權(quán)異議等，也可在此階段提出。如前面提到的戰(zhàn)爭(zhēng)部長(zhǎng)威廉·W·貝爾納普就曾提出，自己已經(jīng)辭職，不再是文職官員，參議院沒有管轄權(quán)。這些抗辯參議院會(huì)全部記錄在案。

2.現(xiàn)場(chǎng)審理。審前準(zhǔn)備工作完成后，參議院就會(huì)確定日期進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)審理。美國(guó)憲法規(guī)定，副總統(tǒng)是參議院的議長(zhǎng)，自然可以主持彈劾審判，但當(dāng)彈劾對(duì)象是總統(tǒng)的時(shí)候，副總統(tǒng)需要回避，由最高法院首席法官主持。在審理過程中，參議院可以召開全體會(huì)議聽取證詞、接受證據(jù)，也可以任命部分參議員組成彈劾審判委員會(huì)，代為完成證據(jù)采納和證詞收集工作，并向參議院提交書面報(bào)告。主要的審理過程，類似于正常的法院庭審，只不過很多問題都需要投票表決?？剞q雙方陳述、出示證據(jù)、聽取證詞、展開辯論，交叉詢問也經(jīng)常發(fā)生。辯論結(jié)束后，眾議院的代表應(yīng)該再次入場(chǎng)，雙方作最后陳述。

3.投票判決。現(xiàn)場(chǎng)審理結(jié)束后，參議院召開閉門會(huì)議進(jìn)行審議，審議的主要內(nèi)容是審判委員會(huì)的報(bào)告、證據(jù)證言和彈劾條款等。審議之后就進(jìn)入投票環(huán)節(jié)，參議院需要就各條彈劾條款分別進(jìn)行表決，但是并不一定要對(duì)所有條款都進(jìn)行表決。有別于閉門審議，投票環(huán)節(jié)必須公開進(jìn)行，而且是人人過關(guān)，主持人挨個(gè)點(diǎn)名，被點(diǎn)到的參議員需從座位上起立，說出“有罪”或“無罪”。與眾議院簡(jiǎn)單多數(shù)即可通過彈劾決議不同，參議院需要出席人數(shù)2/3以上的多數(shù)同意，方可判決彈劾對(duì)象有罪。

五、國(guó)會(huì)彈劾的后果

只要有一條彈劾條款在審判中表決通過，彈劾對(duì)象即被定罪，其職務(wù)自然被免除。這一自然后果在1989年曾經(jīng)被瓦爾特·尼克松法官挑戰(zhàn)過，尼克松法官因偽證罪于1986年被判入獄后拒絕辭職，在牢房里繼續(xù)領(lǐng)著法官工資，1989年被彈劾定罪后拒絕接受免職的結(jié)果，并向最高法院提出申訴，最高法院最終以政治問題不屬法院管轄為由拒絕審理。但是國(guó)會(huì)畢竟不是法院，參議院的有罪判決也有別于刑事審判中的有罪判決。被眾議院彈劾、參議院定罪的后果，僅限于職務(wù)的免除，彈劾對(duì)象并不需要為此承受牢獄之災(zāi)，或者其他任何刑法上的后果。此外，彈劾對(duì)象還可能被剝奪擔(dān)任“合眾國(guó)任何有榮譽(yù)、責(zé)任或俸祿的職務(wù)”的資格，不過這并非有罪判決的自然后果，參議院需要在判決后另外作出決議，這一決議僅需簡(jiǎn)單多數(shù)即可通過。

在中文語(yǔ)境里，“彈劾”一詞通常指通過一定程序?qū)⑹毜恼賳T免職的全過程。但在美國(guó)憲法中，彈劾僅指提出彈劾動(dòng)議和通過彈劾案，由眾議院主導(dǎo)，免職需要完成另外一個(gè)程序，即參議院作出有罪判決后才會(huì)發(fā)生。這兩個(gè)程序合并在一起，才是中文語(yǔ)境中尋常意義上的“彈劾”。作為國(guó)會(huì)監(jiān)督政府和法院的重要手段，全部完成的彈劾和判決程序，在美國(guó)歷史中并不多見，且大都是針對(duì)聯(lián)邦法官進(jìn)行的。但是從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上來看，近幾十年來，針對(duì)總統(tǒng)的彈劾，以及沒有進(jìn)入正式程序的彈劾動(dòng)議顯著增多。在特朗普之前，奧巴馬總統(tǒng)也曾因醫(yī)改法案、隱瞞出生在美國(guó)之外的事實(shí)、同塔利班交換俘虜?shù)雀鞣N緣由，多次被共和黨議員提出彈劾動(dòng)議。這一方面說明國(guó)會(huì)和政府的對(duì)立日益嚴(yán)重，另一方面反映兩黨之間的矛盾和斗爭(zhēng)日趨激烈。彈劾程序曠日持久，僅參議院的彈劾審判，平均長(zhǎng)度就達(dá)144天，至于眾議院的彈劾調(diào)查，更是可能經(jīng)年累月，最長(zhǎng)曾持續(xù)997天。對(duì)目前已執(zhí)政3年多的總統(tǒng)發(fā)動(dòng)彈劾，為大選做準(zhǔn)備的政治考量顯然是主要因素。作為制憲會(huì)議精心設(shè)計(jì)的監(jiān)督利器，兩百多年以來，彈劾雖然在國(guó)會(huì)監(jiān)督中發(fā)揮了一定作用，但也越來越成為兩黨政治斗爭(zhēng)和爭(zhēng)權(quán)奪利的工具。

注釋：

[1]William Rawle， A VIEW OF THE CONSTITUTION OF THE UNITED STATES 214 （1829）.

[2]Impeachment of Walter L. Nixon， Jr.， H.Rept. 101-36 at 5 （1989）.

（作者單位：全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳秘書局）