宋顯忠

代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的創(chuàng)建，彌補了人大代表聯(lián)系群眾和服務(wù)選區(qū)及選舉單位的制度空白，為人大代表制度的進一步改革和創(chuàng)新奠定了扎實的社會基礎(chǔ)。

萌發(fā)于深圳的人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站是我國進入二十一世紀之后人大制度改革創(chuàng)新的一項標志性成果。代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的創(chuàng)建，彌補了人大代表聯(lián)系群眾和服務(wù)選區(qū)及選舉單位的制度空白，為人大代表制度的進一步改革和創(chuàng)新奠定了扎實的社會基礎(chǔ)。本文嘗試從學(xué)術(shù)的角度梳理代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的制度涵義、運作的制度保障和制度創(chuàng)新的價值，以此為契機打開新時期人大制度改革和創(chuàng)新的一個理論突破口。

一、代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的制度涵義

代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站是我國基層黨委、群眾、人大和代表共同改革創(chuàng)新結(jié)出的制度成果。透過其形成的歷史背景和實踐形態(tài)，我們才能更好地理解代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的內(nèi)涵。

1.代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站創(chuàng)建的背景與初衷

代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站是指區(qū)人大設(shè)在街道或社區(qū)的人大代表工作室。人們習(xí)慣上都將其簡稱為“代表聯(lián)絡(luò)站”，其中略去的“社區(qū)”一詞其實是體現(xiàn)街道或社區(qū)設(shè)立的“代表聯(lián)絡(luò)站”的屬性和涵義，反映這一事物生成的關(guān)鍵背景?！按砺?lián)絡(luò)站”這個詞最早出現(xiàn)于二十世紀九十年代，當(dāng)時指的是設(shè)置于政府和司法機關(guān)的人大代表聯(lián)絡(luò)點，而設(shè)在“社區(qū)”里的“代表聯(lián)絡(luò)站”則是深圳的首創(chuàng)。深圳的第一個，也是全國的第一個代表聯(lián)絡(luò)站誕生于深圳南山區(qū)的月亮灣社區(qū)。月亮灣社區(qū)居委會為了便于與政府部門溝通，解決小區(qū)業(yè)主的公共需求和社區(qū)、街道公共產(chǎn)品供給不足不到位的問題，在街道黨工委、深圳市和南山區(qū)人大的支持下，組織居住在月亮灣小區(qū)和周邊的人大代表于2002年在該小區(qū)設(shè)立了國內(nèi)第一個社區(qū)代表聯(lián)絡(luò)站（2002-2005年稱為“代表工作站”，后改為“代表聯(lián)絡(luò)站”）。聯(lián)絡(luò)站設(shè)到了社區(qū)里，使代表可以聯(lián)系群眾和服務(wù)選區(qū)，才有了今天人們看到的“代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站”這一新生事物。從“代表聯(lián)絡(luò)站”到“代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站”這一詞之差，背后卻是代表聯(lián)絡(luò)站從人大機構(gòu)駐政府機關(guān)和司法部門的工作點，轉(zhuǎn)變?yōu)榇眈v社區(qū)服務(wù)群眾的工作點，是聯(lián)絡(luò)站以及基層人大和人大代表的性質(zhì)和職能的一次重大轉(zhuǎn)向。

伴隨著市場經(jīng)濟和改革的不斷深入發(fā)展，單一行政主導(dǎo)的管理模式和管理標準無法滿足人民群眾日益多樣化的公共需求和廣泛的參與要求，難以提供與多樣化的社會需求一致的公共產(chǎn)品。和開始于小崗村的土地承包制一樣，代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站也是需求推動下的一項“供給側(cè)”改革。當(dāng)時月亮灣片區(qū)治安、環(huán)境污染、民生以及其他社會矛盾問題叢生[1]，社區(qū)應(yīng)對無策，居民會為了與街道和區(qū)政府職能部門進行溝通協(xié)調(diào)，想到請社區(qū)及周邊居住的各級人大代表提供支持[2]，在街道黨委和南山區(qū)人大的支持下，由代表敖建南出面聯(lián)系月亮灣片區(qū)的各級人大設(shè)立了月亮灣片區(qū)代表聯(lián)絡(luò)站（最初叫“代表工作站”，后改為代表聯(lián)絡(luò)站），這是深圳也是全國的第一家代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站。當(dāng)時不僅沒有在社區(qū)設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)站的明確法律依據(jù)，也沒有人大代表閉會期間行使代表權(quán)利的明確依據(jù)。敖建南創(chuàng)造性提議設(shè)置聯(lián)絡(luò)員這一常設(shè)的制度角色，配合非專職的人大代表開展聯(lián)絡(luò)群眾工作。通過專職聯(lián)絡(luò)員與非專職人大代表這一對工作組合，代表聯(lián)絡(luò)站建立了穩(wěn)定的工作機制。進站工作代表，既有南山區(qū)人大的，也有深圳市人大和廣東省人大的，依托三級人大代表的意見和建議權(quán)利，居民訴求即可納入?yún)^(qū)、市和省三級決策平臺，因而受到區(qū)一級政府和職能部門的高度關(guān)注，居民與政府部門因此形成穩(wěn)定的溝通和協(xié)商機制，居民的需求與政府的供給之間實現(xiàn)了直接對接，各個小區(qū)和居民得到了他們急需的公共供給。如根據(jù)小區(qū)居民需要配置治安、城管執(zhí)法、消防和環(huán)保執(zhí)法力量，規(guī)劃和建設(shè)小區(qū)內(nèi)的停車場、停車位等，參與街道社區(qū)民生工程的編制和執(zhí)行計劃、編制和執(zhí)行預(yù)算、工程監(jiān)督和驗收等事務(wù)。代表進社區(qū)和代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站因此成為一種新的深圳模式，并賦予“代表聯(lián)絡(luò)站”這一名詞以全新的涵義[3]。

代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站作為一種深圳模式，也很快推廣到其他地區(qū)。2005年浙江省設(shè)立了第一個人大代表聯(lián)絡(luò)站。2013年11月，十八屆三中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“通過建立健全代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺等形式密切代表同人民群眾聯(lián)系” ，代表著代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站正式納入中央的改革方案。《中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》再次強調(diào)，“完善代表聯(lián)系群眾制度，建立健全代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，拓寬代表聯(lián)系群眾的方式和渠道”。2015年8月全國人大常委會修改《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）《代表法》《選舉法》，為縣區(qū)人大常委會設(shè)置工作機構(gòu)和其他機構(gòu)，完善代表履職監(jiān)督和代表聯(lián)系群眾開放了制度空間。至此，代表聯(lián)絡(luò)站作為新時代人大制度改革的一項重要舉措，獲得了系統(tǒng)性的政策和法律支撐。

2.代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)“站”的屬性

社區(qū)代表聯(lián)絡(luò)“站”作為一個代表履職場所，具有兩個方面的制度屬性。

（1）人大代表的社區(qū)工作室

代表聯(lián)絡(luò)“站”是代表的社區(qū)工作室。這一句判斷，包含兩層涵義。

①代表社區(qū)工作室。代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)“站”其實就是人大代表的社區(qū)工作室。各國的代表都在自己的選區(qū)設(shè)有工作室，用以聯(lián)系選民，為選區(qū)服務(wù)。過去因為我國人大代表并非專職，因而習(xí)慣上認為代表履職場所就是人大會議場所，未考慮其在選區(qū)或原選舉單位的工作室問題，深圳開創(chuàng)的代表進社區(qū)和在社區(qū)設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)站的一個重大的突破就是為代表在社區(qū)或原選舉單位配置了一個工作室。

②代表小組集體履職的工作室。根據(jù)《代表法》規(guī)定，我國的人大代表只能通過代表小組集體行使權(quán)利，《代表法》第二十一條，“縣級以上的各級人民代表大會代表，在本級或者下級人民代表大會常務(wù)委員會協(xié)助下，可以按照便于組織和開展活動的原則組成代表小組。縣級以上的各級人民代表大會代表，可以參加下級人民代表大會代表的代表小組活動”。因而代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站創(chuàng)建之初就不同于西方那種代表個人的工作室，而是多個層次人大代表共用的工作室。2014年發(fā)布的《深圳市人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站工作辦法》第二條規(guī)定，“聯(lián)絡(luò)站是人大代表閉會期間集體履職的工作場所，是市、區(qū)兩級人大常委會和街道聯(lián)系人大代表與人民群眾的工作平臺?！泵鞔_了代表聯(lián)絡(luò)站的基本屬性。

（2）街道工委運營的代表履職場所

代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站是代表閉會期間“聯(lián)系群眾”的工作場所，是由區(qū)縣人大常委會決定設(shè)立和街道人大工委負責(zé)運營，設(shè)有組織機構(gòu)、專門人員和專門的管理制度的代表小組工作室。

①街道人大工委運營的代表小組工作室

代表聯(lián)絡(luò)站是街道人大工委運營的人大代表工作機構(gòu)，有兩個層面的組織管理制度。首先，代表聯(lián)絡(luò)站是以進站代表為主體。進站代表推選其中一人為聯(lián)絡(luò)站的站長，進站代表在站長的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下獨立開展工作。其次，聯(lián)絡(luò)站還設(shè)有專職或兼職的工作人員——聯(lián)絡(luò)員，協(xié)助代表開展工作。聯(lián)絡(luò)員是代表聯(lián)絡(luò)站常態(tài)化運行的一個關(guān)鍵。因為我國人大代表非全職，不可能天天進站履職，代表不在站里的時候，專職或兼職的聯(lián)絡(luò)員就可以負責(zé)與居民預(yù)約時間，記錄居民的訴求，聯(lián)系有關(guān)部門發(fā)送聯(lián)絡(luò)函，協(xié)助代表處理各方面的相關(guān)事務(wù)。

②區(qū)人大常委會設(shè)立的代表小組工作室

代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站是區(qū)人大常委會設(shè)立的代表閉會期間集體履職場所。進站代表的履職工作受區(qū)人大常委會領(lǐng)導(dǎo)，聯(lián)絡(luò)站的日常運營業(yè)務(wù)由常委會設(shè)立的街道工委管理。《地方組織法》第五十三條規(guī)定：“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民代表大會常務(wù)委員會可以在街道設(shè)立工作機構(gòu)。工作機構(gòu)負責(zé)聯(lián)系街道轄區(qū)內(nèi)的人民代表大會代表，組織代表開展活動，反映代表和群眾的建議、批評和意見，辦理常務(wù)委員會交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作，并向常務(wù)委員會報告工作?！蹦壳埃珖鞯卦O(shè)立街道人大工委，就是地方組織法規(guī)定的工作機構(gòu)，而深圳市就明確了街道人大工委管理聯(lián)絡(luò)站，基本明確了代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的兩類業(yè)務(wù)的管理關(guān)系。

二、運行代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的制度保障

代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的產(chǎn)生和發(fā)展是基層首創(chuàng)，更是深圳人大開啟的一項改革實踐。代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的每一步發(fā)展都是在深圳市和南山區(qū)兩級人大、南山區(qū)委、南山街道黨委的呵護、規(guī)范和指導(dǎo)下實現(xiàn)的。深圳市人大在尊重基層首創(chuàng)精神的基礎(chǔ)上，通過對聯(lián)絡(luò)站工作的規(guī)范和指導(dǎo)，逐步發(fā)展出一套成熟的與《地方組織法》《代表法》嚴格保持一致的管理制度，用以保障代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的規(guī)范和有效運作。

1.聯(lián)絡(luò)站的規(guī)范運行保障

“規(guī)范”的涵義可以區(qū)分為兩個層面，首先是“依法”，依照法律設(shè)定的基本原則和基本規(guī)范運營。其次是“合規(guī)”，按照法律或政策設(shè)定的行為模式和技術(shù)標準運行。

（1）確保代表聯(lián)絡(luò)站的依法運營

排除非法因素的干擾，確保聯(lián)絡(luò)站的依法運作是這一改革探索成功的關(guān)鍵。《深圳市人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站工作辦法》從原則和代表行使權(quán)利的具體規(guī)則兩個層面確立代表聯(lián)絡(luò)站依法運營和代表依法行使權(quán)利的制度。

①明確聯(lián)絡(luò)站依法運營和代表依法行使權(quán)利的基本原則

聯(lián)絡(luò)站依法運營和代表依法履職是通過聯(lián)絡(luò)站開展代表聯(lián)系群眾工作的基本前提?！掇k法》第六條以開展聯(lián)絡(luò)站工作基本原則的形式規(guī)定，“聯(lián)絡(luò)站在法律法規(guī)范圍內(nèi)開展工作，人大代表應(yīng)當(dāng)依法解決基層問題”，這一規(guī)定是認定聯(lián)絡(luò)站工作合法性的基本依據(jù)。

②代表必須通過“法定途徑和規(guī)范方式反映問題”

《辦法》第五條規(guī)定，“人大代表應(yīng)當(dāng)積極參加聯(lián)絡(luò)站工作，認真聽取社區(qū)居民、基層單位和組織的意見，通過法定途徑和規(guī)范方式反映問題，努力推動基層各項事業(yè)發(fā)展，化解社會矛盾，推進和諧社區(qū)建設(shè)?！薄胺ǘㄍ緩胶鸵?guī)范方式反映問題”是進站代表履職合法性認定的一項重要依據(jù)。

（2）確保聯(lián)絡(luò)站的合規(guī)運營

依法是聯(lián)絡(luò)站制度的一個基本前提，合規(guī)是聯(lián)絡(luò)站日常管理的重點。深圳代表聯(lián)絡(luò)站制度的一個重要特色就是創(chuàng)造性地使用一系列具有自己實施功能的文案管理方法，用以確保聯(lián)絡(luò)站的管理規(guī)范和代表權(quán)利的行使規(guī)范。

①建立工作臺賬制度

工作臺賬就是分步驟、要素記錄一項工作基本流程的流水賬。為了確保聯(lián)絡(luò)站和進站代表工作全程留痕，聯(lián)絡(luò)站要求使用統(tǒng)一制作的工作臺賬，用以詳細登記進站代表的工作情況，包括活動的類型、活動的方式、活動的內(nèi)容、參加的代表和群眾人次，還有通過聯(lián)絡(luò)站提交的代表議案建議、發(fā)出的聯(lián)系函和其他文件的情況和推動問題解決的情況，等等。通過簡明扼要的要素式記載方式，就進站代表的工作過程及其相關(guān)反饋進行全程記錄，要素式記錄本身就是要求代表就有關(guān)文件形式要素的限制，以公開接受選民監(jiān)督和街道人大工委、區(qū)人大常委會的管理，同時，確保聯(lián)絡(luò)站運作和代表活動全程符合《辦法》設(shè)定的形式要求。

②使用統(tǒng)一的“聯(lián)系函”

聯(lián)系函是進站代表向有關(guān)部門反映問題提出建議、意見和批評使用的統(tǒng)一格式的函件。深圳人大專門設(shè)計了統(tǒng)一格式的聯(lián)絡(luò)站聯(lián)系函，用于代表從聯(lián)絡(luò)站向有關(guān)部門反映問題和提出意見、建議和批評。使用聯(lián)系函有兩方面的作用。一是凸顯聯(lián)絡(luò)站和代表工作的正式性，另一方面使用“聯(lián)系函”需要記錄存檔。《辦法》規(guī)定“各聯(lián)絡(luò)站對聯(lián)系函使用情況應(yīng)登記造冊”，避免聯(lián)絡(luò)站的名義和代表權(quán)利被濫用。同時，《辦法》還規(guī)定了聯(lián)系函的書寫格式和使用程序，設(shè)定了使用聯(lián)系函反映問題的程序等等。

如果說合法性一定程度上依賴其他機構(gòu)的認定，合規(guī)則主要是內(nèi)控機制的標準。工作臺賬和格式化的公文，只要設(shè)定好側(cè)重管理的要素和填表要素，即可通過檔案管理落實對文本的形式要求的方式，實施對有關(guān)工作的標準化管理。通過每一項工作的系統(tǒng)備案，即可實現(xiàn)對聯(lián)絡(luò)站運營的公開化，接受選民和人大常委會的監(jiān)督和管理。

2.有效運營的保障

“有效”指的是能夠達成制度的目標，聯(lián)絡(luò)站的制度目標就是通過進站代表使居民的需求、政府供給通過代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站這一溝通和協(xié)商的媒介，實現(xiàn)需求與供給的成功對接。

（1）確保公共供給與居民需求的對接

促成政府供給與居民需求之間的成功對接，取決于代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的自身建設(shè)。

①聯(lián)絡(luò)站提供多樣化的代表工作方式

要強化聯(lián)絡(luò)站的橋梁紐帶作用，就必須安排多樣化的代表活動，用以滿足各方面各類型的參與、溝通和協(xié)商活動。深圳市人大統(tǒng)一規(guī)劃全市的代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站開展多樣化的代表活動。《辦法》第二十三條規(guī)定：“聯(lián)絡(luò)站工作應(yīng)該貼近民生，根據(jù)實際組織人大代表開展接訪、走訪、約訪、回訪、調(diào)研、視察、慰問、民生議政會、代表議事會、選民見面會、述職會等多種活動。”這些活動可以分為兩大類。一部分是《地方組織法》和《代表法》規(guī)定的代表開展的聯(lián)系群眾活動，主要還是代表與社區(qū)居民之間的聯(lián)系，除了傳統(tǒng)的調(diào)研、視察，深圳社區(qū)聯(lián)絡(luò)站進一步發(fā)展了選民見面會、述職會等代表與居民的交流形式，用以加強代表與選民之間的聯(lián)系。另一部分則是代表服務(wù)選區(qū)和群眾工作范疇，必定涉及第三方的企業(yè)和政府部門，這樣的活動形式諸如民生議政會、代表議事會等，通常需要第三方到場列席會議。聯(lián)絡(luò)站多樣化的代表活動密切了選民與代表的聯(lián)系，樹立了代表的威信，強化了聯(lián)絡(luò)站的橋梁紐帶作用。

②“聯(lián)絡(luò)員v聯(lián)絡(luò)員”的對接方式

月亮灣片區(qū)代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的一個關(guān)鍵的創(chuàng)新成果就是聯(lián)絡(luò)員制度。常設(shè)的聯(lián)絡(luò)員解決了代表非全職與居民全時訴求表達之間的時間和空間銜接的困境。深圳人大發(fā)布的《辦法》不僅肯定了聯(lián)絡(luò)員這一創(chuàng)新成果，要求每一個聯(lián)絡(luò)站必須設(shè)置專職或兼職的聯(lián)絡(luò)員，協(xié)助進站代表開展工作，向?qū)诓块T遞送聯(lián)系函，辦理后續(xù)的協(xié)調(diào)工作，同時還進一步要求政府職能部門也要指定專人負責(zé)接收和協(xié)調(diào)辦理代表通過聯(lián)絡(luò)站提出意見和建議。深圳人大發(fā)布的《辦法》特別要求市區(qū)各級政府和部門也應(yīng)當(dāng)設(shè)置代表聯(lián)絡(luò)員，負責(zé)與聯(lián)絡(luò)站對接開展工作。區(qū)人大負責(zé)將市區(qū)各部門代表聯(lián)絡(luò)員制印成冊，發(fā)送各級人大代表。從而把聯(lián)絡(luò)站發(fā)出聯(lián)系函與受理部門的答復(fù)之間的往來日?；⒅贫然蜋C制化，降低了代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站運行的機會成本，確保了聯(lián)絡(luò)站運行的有效性和運營效率。

（2）代表履職與意見辦理單位的激勵機制

激勵機制是一個制度運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素。社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的有效運營離不開兩方面的激勵機制，一方面是代表進站履職的激勵機制，另一方面是意見辦理單位的激勵機制。

①代表進站履職的激勵機制

我國人大代表的提名和當(dāng)選過程競爭性較弱，代表何來服務(wù)選區(qū)和群眾的熱情呢？深圳的探索證明在代表履職環(huán)境同樣可以引入競爭和其他相應(yīng)的激勵措施。深圳兩級人大根據(jù)《代表法》規(guī)定的履職監(jiān)督措施，設(shè)定每位代表每年4次進站服務(wù)社區(qū)，設(shè)計了一套措施用以考核和激勵代表積極進站履職。

其一是依托聯(lián)絡(luò)站舉行的選民見面會和述職會，要求每位代表進站面對社區(qū)選民代表進行述職，運用“面子原理”促動每一位代表積極進站履職。其二是代表履職積分制，根據(jù)代表為社區(qū)和群眾辦事的難易和居民評價給每一位代表打分，每年根據(jù)代表的積分對代表進行績效考核，督促代表積極履職。其三是通過聯(lián)絡(luò)站的官網(wǎng)和電視臺專門頻道跟進報道代表進站履職和解決群眾關(guān)心事項的活動過程，借助公眾的評價和媒體效應(yīng)，從精神和名譽上激勵代表積極服務(wù)社區(qū)和群眾。

②意見辦理單位的激勵機制

建立意見辦理單位的激勵機制較為困難，不過，深圳兩級人大已經(jīng)探索相關(guān)的激勵措施。比如，坪山區(qū)人大對意見辦理單位實施百分制分段評價機制，即根據(jù)辦理結(jié)果的“滿意”“基本滿意”和“不滿意”設(shè)定了七個檔次，每一檔設(shè)定一個分值，對意見辦理情況進行打分評價。評價分為兩個階段，第一個階段是提出意見和建議的代表對答復(fù)情況進行打分評價，第二個階段是年底通過聽取專項匯報、查看資料，視察調(diào)研和走訪群眾等形式，對答復(fù)的落實情況進行評價。兩個階段打分按照固定的比率加總，就形成了一個較為客觀和公正的分值。人大將各個單位意見辦理的評分結(jié)果向社會公開，并會同市區(qū)兩級政府督察室對有關(guān)部門的意見辦理機關(guān)進行績效考核，表彰其中的先進單位。

三、代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的創(chuàng)新價值

代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站是我國人大選舉和議事程序之外的一項體制改革，是我國人大制度適應(yīng)了人民群眾權(quán)利意識、公共意識和參與意識覺醒而進行的一項改革探索。代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的創(chuàng)新價值，一言以蔽之，就是為我國的人民代表大會制度注入了社會職能，同時，也把基層治理納入了民主和法治的軌道。具體而言，可以區(qū)分為兩個層面。

1.補齊人大和代表制度的兩項制度短板

民主集中制下的我國地方各級人大是產(chǎn)生國家權(quán)力機關(guān)和確定國家基本政策的一個個中間環(huán)節(jié)。因而地方各級人大和代表制度早期突出的是對上的國家權(quán)力機關(guān)代表選區(qū)和選舉單位的選舉和決策的政治代表職能，而非對下服務(wù)于選區(qū)和群眾的職能。隨著我國經(jīng)濟和社會飛速發(fā)展，代表與選區(qū)、選民、原選舉單位脫節(jié)的問題日益突出，嚴重制約了我國人大代表機構(gòu)的職能和人大的權(quán)威，成為制約我國人民代表大會制度的一個軟肋。代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的創(chuàng)建初步解決了代表與選區(qū)、選民缺少日常聯(lián)系機制的困境，有效地彌補了我國人大和代表制度的兩塊制度短板。

（1）彌補了人大閉會期間的職能空缺

代表聯(lián)絡(luò)站彌補了我國人大制度的一項功能上的空缺結(jié)構(gòu)，即人大閉會期間的職能問題。我國中央和地方各級人大每年會期很短，2015年修法之前，人大閉會期間代表行使權(quán)利的地點缺少明確的法律規(guī)定，行使權(quán)利的方式也語焉不詳。代表聯(lián)絡(luò)站的創(chuàng)建讓我國的人大代表與國外代表一樣獲得了選區(qū)辦公室，為人大代表在人大閉會期間繼續(xù)履職提供了一個工作場所。作為承載人大閉會期間部分人大職能和代表權(quán)行使的一個載體和機制，人大代表聯(lián)絡(luò)站成功彌補了人大閉會之后的功能空缺，使得人大代表在基層人大常委會（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團）的領(lǐng)導(dǎo)下進駐社區(qū)聯(lián)系選民，行使代表權(quán)利，履行代表職責(zé)，實現(xiàn)人大閉會期間代表履職和各級人大監(jiān)督職能的常態(tài)化和制度化。

（2）補齊代表制度的短板

與專注選舉和人大決策過程研究和改革不同，代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站改革強調(diào)的是服務(wù)社區(qū)和服務(wù)群眾，因而代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的創(chuàng)建成功彌補了代表服務(wù)選區(qū)和原選舉單位的結(jié)構(gòu)空缺。2015年之前，我國《代表法》僅規(guī)定了代表閉會期間小組活動形式，對代表閉會期間的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定較為疏闊，也無行使權(quán)利的地點要求。事實上，閉會期間人大代表權(quán)利處于一種休眠狀態(tài)，人大代表缺少明確的法律依據(jù)使用代表權(quán)利服務(wù)選區(qū)。這樣既不利于人大監(jiān)督職能的發(fā)揮，也不符合我國治理體系現(xiàn)代化的實踐要求。代表聯(lián)絡(luò)站這一擦邊球，將代表權(quán)利從人大會議期間延伸到了閉會期間，人大代表可以進站與選區(qū)或原選舉單位的群眾交流，聽取選區(qū)群眾意見和建議，行使代表權(quán)利，履行代表職責(zé)，成功填補了我國代表制度的一塊結(jié)構(gòu)缺失以及基層治理體系監(jiān)督不足的先天缺陷，為基層治理體系的轉(zhuǎn)型升級提供了一個關(guān)鍵的制度支點。

2.促進基層治理體系轉(zhuǎn)型

代表服務(wù)于選區(qū)和選民是現(xiàn)代社會的治理結(jié)構(gòu)中的一個必備的組成部分。代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的另一創(chuàng)新價值就是和街道人大工委一起，填補了街道一級缺少居民代表參與和監(jiān)督空缺，完善我國的基層治理體系，以“代表聯(lián)系群眾”為契機，促成公共產(chǎn)品與需求相互對接，激活我國地方人大和代表制度改革創(chuàng)新與服務(wù)社區(qū)的職能，推動我國基層治理結(jié)構(gòu)的民主化與法治化轉(zhuǎn)型。

（1）健全城區(qū)基層治理的決策結(jié)構(gòu)。我國城市街道作為一個管理層級，承擔(dān)民生項目的申報、預(yù)算編制和執(zhí)行工作，然而城市的街道并不設(shè)置人大。居民無法通過自己或其代表參與和監(jiān)督關(guān)系居民利益的民生項目的計劃編制、預(yù)算編制、監(jiān)督和決算審議，由此而形成一種結(jié)構(gòu)性的悖論，即街道辦作為一級管理機構(gòu)既負責(zé)編制計劃、編制預(yù)算，又負責(zé)執(zhí)行預(yù)算，社區(qū)居民作為項目受益人卻沒有發(fā)言權(quán)。這既不能保證公共供給與居民需求對接，也無法保證公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的公益屬性。這也是目前國內(nèi)城市民生項目建設(shè)和管理不足的重要原因。因而代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站及其最新形式——深圳市依托代表聯(lián)絡(luò)站開發(fā)的代表議事會、民生議政會以及更高層次的選民代表會議等代表履職活動，匯集基層社會不同利益訴求和不同意見，引導(dǎo)各方與黨政的決策部門、職能部門展開協(xié)商，探索和建立共識，既彌補了街道這一層級缺少代表參與的結(jié)構(gòu)缺陷，完善城區(qū)的基層治理的決策結(jié)構(gòu)，打破單一行政主導(dǎo)模式下造成的政府部門既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員而群眾只能當(dāng)觀眾的利益困局，探索建立政府供給與居民需求之間的對接機制，確保公共產(chǎn)品的公益屬性，同時，也有望推動基層協(xié)商民主建設(shè)，開創(chuàng)共建共治共享的社會格局。

（2）健全基層治理的監(jiān)督結(jié)構(gòu)?；鶎拥慕值篮蜕鐓^(qū)基本處于熟人社會群落之中，政策和法律的制定和執(zhí)行易受熟人關(guān)系干擾，任何單一的和行政性的監(jiān)督機制都難以到位，難以建立和維持客觀性的法律秩序。代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站作為一種中國特色的代表集體履職工作室，可以匯集三級或四級以上的人大代表，街道或社區(qū)的問題可以通過區(qū)、市、省以及全國人大代表的意見和建議，進入更高一級政府的關(guān)注和辦理范圍，因而各級人大代表下沉基層進站服務(wù)社區(qū)和群眾，背靠更高層級的權(quán)力機構(gòu)和政治力量介入基層管理，可以有效地突破街道社區(qū)熟人社會小圈子的權(quán)力和利益平衡，把法律和政策導(dǎo)入基層治理過程，配合監(jiān)察、檢察和審計等部門的工作，有效彌補基層治理監(jiān)督體系先天不足的缺陷，為基層社會治理的法治化轉(zhuǎn)型提供一個重要的制度支點。相對于黨政機構(gòu)封閉的科層化決策內(nèi)部可能存在的權(quán)力和利益沖突而言，代表通過人大向有關(guān)部門提出意見和建議的行使參與政府決策，與職能部門的決策一般不存在權(quán)力沖突，而且，代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站開展代表議事會、民生議政會之類代表與居民的有序互動，又可以激發(fā)代表服務(wù)社會的熱情。因而規(guī)范有效運營的代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站可以形成一個相互激勵的正和博弈，激勵代表行使權(quán)利，代表通過行使自己的權(quán)利參與基層治理，保證基層職能部門的權(quán)力服務(wù)于社區(qū)的公共利益和每一個居民正當(dāng)?shù)臋?quán)利保障，激發(fā)社區(qū)居民的公共意識、參與意識以及對人大、人大代表的認可和支持。通過這一正和博弈，確保參與的有效性和基層政府職權(quán)的公共屬性，推動基層治理的法治化轉(zhuǎn)型，基于法律和政治原則重建基層的權(quán)力和法律秩序。

注釋：

[1]根據(jù)月亮灣片區(qū)代表聯(lián)絡(luò)站創(chuàng)建人敖建南站長的回憶，當(dāng)時居民反應(yīng)最強烈的幾類問題，首要的是環(huán)境污染問題。月亮灣片區(qū)周邊集中了幾個重油發(fā)電廠，深圳當(dāng)時80%二氧化硫就出在月亮灣這個片區(qū)，空氣污染嚴重，當(dāng)?shù)貢r常下黑雨，暴露在室外的東西——晾曬的衣服、車輛、天臺，到處蒙著一層黑灰，很多樓體外墻都像刷過瀝青一樣。其次是治安問題，違法犯罪人員時常藏身荔枝林，夜間出來剪電線，偷井蓋，扒道攔（道路隔欄），搶劫工地，進小區(qū)偷竊等。再次是社區(qū)管理問題，如私搭亂建問題、貨柜車擾民問題、交通擁堵問題、居民與周邊的工人、村民之間矛盾問題等。此外，還有各類民生問題，出行難、買菜和購物難、看病難、入學(xué)入幼難等。月亮灣片區(qū)可謂是問題叢生，一度成為深圳市的一個上訪高發(fā)頻發(fā)的地帶。

[2]南山街道月亮灣代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站誕生于一個十分特殊的歷史背景下。2001年前后，深圳市政府調(diào)整規(guī)劃，把原計劃建在西麗平山的垃圾焚燒發(fā)電廠改建到月亮灣片區(qū)，引發(fā)一片嘩然。南山區(qū)委通過座談會向居民代表說明的過程中，接受了居民代表的建議，選派月亮灣片區(qū)的人大代表、政協(xié)委員和來自不同小區(qū)的5名居民代表（業(yè)委會負責(zé)人）組成一個考察團，赴日本、韓國、中國澳門集體考察垃圾焚燒發(fā)電廠的建設(shè)和運行情況。考察發(fā)現(xiàn)垃圾焚燒發(fā)電廠確實可以做到清潔排放，無污染?？疾旖Y(jié)束之后，考察團向區(qū)委區(qū)政府提交了考察報告，并以代表意見的方式回答了垃圾焚燒電廠建與不建、建設(shè)后應(yīng)執(zhí)行的標準等問題，代表建議受到政府和建設(shè)方的高度重視，政府相關(guān)部門專門作了答復(fù)。建設(shè)的過程中，人大代表還與居民代表一道去施工現(xiàn)場聽取匯報。代表就環(huán)保技術(shù)標準、環(huán)保投入占比情況等專業(yè)問題的關(guān)注和建議，得到政府部門和建設(shè)方的重視和積極落實。敖建南等幾位居民代表作為這一過程的親歷者，親身感受到了人大代表參與決策特有的角度、方法和力度，感受到了人大代表參與解決基層問題的巨大影響力。事后，敖建南專門找南山街道書記，提出參照垃圾發(fā)電廠決策方式請人大代表參與進來，通過代表意見和建議方式推動周邊老大難問題的解決。在得到南山街道黨委主要領(lǐng)導(dǎo)的肯定答復(fù)和大力支持之后，敖建南出面聯(lián)絡(luò)片區(qū)各級人大代表創(chuàng)建了深圳第一家也是全國第一家人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站，敖建南動議并親自擔(dān)任了深圳第一位也是全國第一位聯(lián)絡(luò)站專職聯(lián)絡(luò)員。作為一個新生事物，南山區(qū)人大和南山街道都十分慎重，2002年到2005年之間，聯(lián)絡(luò)站一直處于試運行狀態(tài)，邊干邊摸索聯(lián)絡(luò)站的建設(shè)經(jīng)驗，2005年5月才正式掛牌運營。

[3]深圳代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的實踐得到了著名政治學(xué)家俞可平教授的充分肯定，他先后兩次實地考察了月亮灣社區(qū)的代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站。他在2009年的一篇采訪中特意使用“深圳模式”這一提法，“指深圳從2004年開始，在南山區(qū)創(chuàng)建了招商街道人大代表工作室和南山街道月亮灣片區(qū)人大代表工作站。社區(qū)設(shè)立一個人大代表工作站，一年365天都有人大代表助手值班，社區(qū)內(nèi)誰有意見就可以交給人大代表，人大代表再和政府交涉。這種有固定辦公場所、工作人員和經(jīng)費保障的社區(qū)人大代表工作站，在基層人大代表的工作模式上開創(chuàng)先河?！币姟队峥善浇淌冢喝舜蟠沓Ｈ沃茟?yīng)該推廣》，載《21世紀經(jīng)濟報道》（2009年3月4日）。經(jīng)與月亮灣代表聯(lián)絡(luò)站的敖建南站長核實，俞可平使用的時間應(yīng)是另一處代表工作站的創(chuàng)建時間。

[4]俞可平教授在闡釋《決定》這一表述時，指出：“這個舉措非常有針對性。人大代表、政協(xié)委員選出來后，如何讓他們更加緊密地聯(lián)系群眾，這需要一系列的制度保證?！彼貏e提到了代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站這一實例，“國內(nèi)有些地區(qū)在探索一種制度，叫作人大代表聯(lián)絡(luò)站或工作站，由當(dāng)?shù)氐恼f(xié)委員、人大代表和黨代表輪流值班，當(dāng)?shù)匕傩沼惺裁磫栴}可以通過他們有組織地向政府部門反映。我們調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，這個制度很有成效，凡是建立了這樣一種人大代表聯(lián)絡(luò)站或工作站的地區(qū)，信訪數(shù)量都明顯下降。類似這樣的具體地推進民主政治的體制機制非常值得探索和推廣?！闭浴堆刂裰鞣ㄖ蔚能壍劳七M國家治理現(xiàn)代化》，載《求是》2014年第8期。

（作者系吉林大學(xué)法學(xué)院教授）