文/夏春勝

糧食安全問題不僅涉及社會穩(wěn)定，也關系國家安危。當前我國糧食單產顯著提高，總產穩(wěn)步增長，儲備能力持續(xù)增強，應急供應體系不斷健全，產業(yè)經濟發(fā)展水平快速提升，取得了舉世矚目的巨大成就，很好地發(fā)揮了經濟社會發(fā)展“壓艙石”作用。但隨著我國人口總量持續(xù)增加，糧食消費剛性增長，土地資源和生態(tài)環(huán)境約束趨緊，糧食供需將長期處于緊平衡狀態(tài)。加之當前國際形勢復雜、貿易保護主義蔓延，經濟下行壓力較大，保障國家糧食安全和市場穩(wěn)定，建立更高層次、更高質量、更有效率、更可持續(xù)的糧食安全保障體系具有特殊重要的意義。筆者結合江蘇實際，就如何扛穩(wěn)糧食安全重任作一論述。

一、江蘇糧食供需基本情況

（一）糧食產需有余。2018 年全省糧食播種面積8214 萬畝，同比增加104 萬畝；平均畝產445.6公斤，同比增加9.1 公斤；總產732 億斤，同比增加23.6 億斤，居歷史首位。其中小麥產量257.8 億斤，稻谷產量391.6 億斤，同比分別增加23.6 億斤、6.6 億斤。全省消費總量712 億斤，產需盈余20億斤，自給率103%，產需形勢總體較好。稻麥兩大品種合計盈余271 億斤，同比增加24.6 億斤，口糧自給率達到214%。

（二）品種結構差異較大。江蘇省糧食產需有余，但品種結構矛盾仍然突出，結構性短缺特征明顯。玉米、大豆等飼料用糧和工業(yè)用糧產量較少，產需缺口較大，需要通過進口和省外購進方式解決。2018年，全省玉米缺口82 億斤，同比增加5 億斤；大豆產需缺口143 億斤，同比增加42 億斤。另外，江蘇省糧食生產呈現(xiàn)持續(xù)向蘇北集中趨勢，蘇北五市糧食產量占全省64.3%，同比增加1.7 個百分點，產需盈余151 億斤；蘇南五市糧食產量占全省11.6%，比上年減少1 個百分點，產需缺口達170.2 億斤。

（三）省外購進量和進口量增多。2018 年，全省進口糧食403 億斤，同比增加20 億斤，其中大豆進口357.2 億斤，增幅17.9%。玉米省外購進169億斤，同比增加21.8億斤；大豆省外購進90.2 億斤，同比增加3.8 億斤。省外購進量和進口量的增多，反映出全省加工業(yè)需求旺盛和居民飲食結構的變化，也反映出江蘇省糧食供需平衡面臨較大壓力。

二、江蘇糧食安全面臨的主要挑戰(zhàn)

（一）種糧比較效益偏低。一方面，由于農業(yè)生產資料價格上升，人工費、土地流轉費呈上升態(tài)勢，糧食生產成本上升幅度快于糧食價格上漲幅度，農民種糧難以獲得合理利潤。另一方面，作為沿海發(fā)達省份，江蘇農民非農就業(yè)機會多，對農民種糧積極性也有影響。同時，農業(yè)在國內生產總值中的比重不斷下降，地方政府重農抓糧主動性也有所下降。

（二）資源環(huán)境約束加劇。江蘇資源稟賦不足，生態(tài)承載能力弱，人均耕地不足0.9 畝，遠低于全國平均水平，耕地質量呈下降趨勢，土壤板結、地力減弱比較普遍，土地后備資源嚴重不足；蘇北地區(qū)作為糧食主產區(qū)，依靠江水北調、淮水北調，多級提水灌溉成本很高，全省水資源分布與糧食生產布局不匹配；化肥、農藥用量大，高于全國平均水平；資源環(huán)境的硬性約束趨緊，給糧食生產帶來壓力。

（三）種田勞動力知識技能偏低。一方面，年輕勞動力普遍不愿務農，務農勞動力年齡偏大，平均年齡在59歲左右，且大多體力較差、知識和技能偏低。另一方面，糧食生產的服務體系有待健全，農村合作經濟組織的輻射帶動能力不強，基層農技推廣力量較為薄弱，“最后一公里”的問題沒有很好解決。在糧農知識技能不高和公共服務不足雙重制約下，種好田、產好糧面臨著挑戰(zhàn)。

（四）潛在問題仍然較多。當前全球貿易保護主義蔓延，我國農產品貿易環(huán)境日趨復雜，通過進口保障國內供給的不確定性明顯增加。同時，隨著收儲制度改革深入推進，市場化收購特征明顯，社會主體作用增強，發(fā)生違規(guī)行為和農民“賣糧難”的可能性增加。江蘇省小麥、水稻成熟和收購期正逢多雨季節(jié)，糧食水分含量容易高于國家標準、產生霉變和損壞，對糧食收購也將產生一定影響。

三、更好扛穩(wěn)糧食安全重任的幾點想法

（一）糧食產銷區(qū)共同擔責，合力保障糧食安全。保障國家糧食安全是全國各省（區(qū)、市）的共同責任，不同地區(qū)由于資源稟賦、種植習慣不同，加上國家宏觀政策的引導，形成了目前的糧食生產和產業(yè)發(fā)展格局，說到底，屬于“革命分工”不同，但在保障國家糧食安全這個大目標上，都負有同樣的責任。由于糧食行業(yè)利潤微薄，單位面積土地種糧產出遠低于工業(yè)產出，因此，若沒有責任約束，各省特別是經濟發(fā)達省份種糧積極性不高。而當前的局面是，一方面糧食主產區(qū)由于種植面積大、產量高，建設任務往往較銷區(qū)更重，糧食主產區(qū)政府和種糧農民抓糧食生產的積極性普遍不高；另一方面糧食主銷區(qū)忙于發(fā)展工業(yè)，在糧食安全問題上過度依賴產區(qū)。

糧食歸根到底是種出來的，只有千方百計保護好糧食主產區(qū)的積極性，讓他們愿意種糧，糧食安全的基礎才能真正穩(wěn)固。糧食主銷區(qū)在實現(xiàn)自身經濟發(fā)展的同時，在保障國家糧食安全方面也應該作出更多努力、承擔更多義務。

一是在糧食生產、流通等方面對糧食主銷區(qū)作出明確要求，根據各地實際情況，提出糧食播種面積、自給率等指標。這方面，蘇州市的做法可以作為參考，蘇州在經濟高速發(fā)展的同時（2018 年GDP 總量1.85 萬億元），始終把糧食安全擺在重要位置，自2005 年起，就著力建設百萬畝優(yōu)質糧油、百萬畝園藝作物、百萬畝生態(tài)林地、百萬畝特色水產。糧食收購實行價外補貼，每斤補貼0.10 元?！笆濉逼陂g，又通過地方立法，強化建設保護，優(yōu)質水稻達到110.56 萬畝，糧食自給率穩(wěn)定在30%。

二是加大對糧食主產區(qū)財政一般轉移支付的力度，調動糧食主產區(qū)政府保護耕地、抓好糧食生產的積極性，同時降低糧食主產區(qū)涉糧建設項目的財政配套比例。

三是完善產銷合作利益激勵機制。鼓勵銷區(qū)企業(yè)到產區(qū)開展優(yōu)質糧食訂單生產、收購、儲存和加工等業(yè)務，帶動產區(qū)糧食產業(yè)發(fā)展。鼓勵產區(qū)企業(yè)到銷區(qū)建立加工、銷售網絡，豐富銷區(qū)市場供應，改變農村賣原料、城市搞加工的格局。通過產銷銜接，讓種糧農民分享到糧食加工環(huán)節(jié)的增值紅利，確保種糧有不錯的收益，提高農民種糧積極性。南京市與淮安市簽訂60 萬畝優(yōu)質糧食訂單收購協(xié)議（水稻50 萬畝、小麥10 萬畝），每年財政安排400 萬元補貼淮安市。蘇州市與宿遷市簽訂30 萬畝優(yōu)質糧食訂單收購協(xié)議，并在鹽城、宿遷等市建立糧食異地儲備，實現(xiàn)了合作共贏。

（二）深化糧食收儲制度改革，守牢糧食安全底線。

一是增強最低收購價政策彈性。政策性收購托起的是市場信心。如果沒有最低收購價政策，作為百價之基的糧食價格波動，一旦傳導到整個市場，對農產品市場乃至整個市場的價格沖擊巨大，波及上下游產業(yè)鏈的負面作用不可低估。因此，在一定的時期內仍應繼續(xù)實施小麥、稻谷最低價收購，防止土地拋荒閑置、糧食供給大幅度波動。同時，政策調整力度不宜過大、過急、過陡、過頻，應適當放緩稻麥政策性收購價格降幅，給市場和企業(yè)消化的時間，以便做好各方面準備，最終形成與市場相協(xié)調的最低收購價格。

二是探索市場化改革機制。從長遠來看，稻谷、小麥最低收購價政策必須朝著建立市場導向的農產品價格形成機制這個方向改革。糧食價格主要由市場形成，首先必須讓收儲價格更好反映市場供求，優(yōu)糧優(yōu)價，可高可低。同時，可根據國內外糧食市場形勢變化，合理確定最低收購價格水平，消除最低收購價的市場干預和價格扭曲影響。完善市場化收購信貸政策，在信貸政策的制定上堅持分區(qū)指導的原則，充分考慮糧食主產區(qū)、主銷區(qū)和產銷平衡區(qū)的差異，結合地區(qū)區(qū)域信用環(huán)境差異，實行差別授權和因地制宜的信貸政策，避免政策要求上“一刀切”。構建多層次農業(yè)保險體系，開發(fā)符合農民需求的保險產品，積極扶持優(yōu)質稻麥保險險種，加快建立多層次農業(yè)保險體系，推動農業(yè)保險由保成本向保收益轉變。優(yōu)化政策性糧食拍賣機制，國家有關部門在實施糧食拍賣時要把握拍賣時機、靈活拍賣價格，形成與最低收購價水平相匹配的拍賣價格動態(tài)機制，避免市場糧價大起大落。突然大量低于市場價的拍賣瀉庫，會導致企業(yè)虧損嚴重。

三是完善配套支持政策。把對農戶的補貼和對種糧的補貼區(qū)分開來，“誰種補誰”；增加對農業(yè)種植戶的扶持力度，適當提高補貼標準，減少成本增加、糧價下跌對農民種糧積極性的影響。側重支持優(yōu)質農產品、綠色產品及深加工農產品生產，進一步加大對種糧大戶的政策扶持力度，推動糧食種植規(guī)?；?、集約化、綠色化發(fā)展。出臺等外糧收購政策，對等外糧收購費用、保管費用、出庫費用提供支持，組織引導有條件的企業(yè)入市收購等外糧食，減輕糧農損失。地方為解決“賣糧難”實施政策性臨時收儲的，相關費用中央給予一定補助。

（三）深入推進優(yōu)質糧食工程，構建更高質量糧食安全保障體系。深入推進優(yōu)質糧食工程、加快糧食產業(yè)轉型升級的根本目的是順應消費結構升級需要，滿足人們對糧食的消費需求從“吃得飽”向“吃得好”轉變，使供給更好對接需求，從而在更高層次、更高水平上保障國家糧食安全。我國糧食產量世界第一，但糧食產業(yè)發(fā)展水平不高、創(chuàng)新能力不足等問題比較突出。雖然2017 年國家實施優(yōu)質糧食工程以來，糧食產業(yè)取得較快發(fā)展，但總體看，糧油初級加工和粗加工產品比例高、中高端產品和深加工產品供應不足的問題仍然沒有得到根本解決。特別是長期以來政府在糧食方面科技研發(fā)投入嚴重不足，加上糧食行業(yè)屬于微利行業(yè)，絕大多數企業(yè)沒有能力投入大量資金從事糧油科技基礎研究和技術開發(fā)，行業(yè)整體科技水平較為落后，嚴重制約了行業(yè)發(fā)展。因此，一是應將優(yōu)質糧食工程的政策措施，特別是 “中國好糧油”行動延續(xù)下去，構建糧食產業(yè)轉型升級的長效支撐機制。

二是從中央到地方建立糧食產業(yè)發(fā)展專項引導資金，支持糧食科技研發(fā)、糧食產業(yè)集群和龍頭企業(yè)發(fā)展、糧食名牌創(chuàng)建、糧食流通和應急基礎設施等建設。

三是支持大型農產品精深加工項目優(yōu)先向糧食主產區(qū)布局，鼓勵糧食主產區(qū)發(fā)揮自身資源優(yōu)勢，促進糧食就地加工增值，推動一批市場前景好、科技含量高、產業(yè)鏈長、帶動能力強、節(jié)能環(huán)保的農產品精深加工項目落戶糧食主產區(qū)，既減少糧食外運成本和運輸損耗，又緩解糧食主產區(qū)財稅收入問題。

（四）加快糧食立法進程，將一些好的經驗做法固化上升為制度。這兩年，江蘇積極推動《江蘇省糧食流通條例》立法工作，今年3 月列入省人大常委會2019 年立法計劃正式項目，8 月30 日省政府第39 次常務會議討論通過《條例（草案）》，提請省十三屆人大常委會第十一次會議審議。在立法時，著力將省內外一些好的做法通過立法進行固化。

一是建立糧食收購保障制度。糧食市場收購價格低于國家最低收購價時，按照國家規(guī)定及時啟動小麥、稻谷最低收購價收購。因為重大自然災害導致糧食質量不符合國家收購質量標準，市場價格下行且出現(xiàn)區(qū)域性賣糧難時，省政府采取糧食臨時收儲措施，維護種糧農民基本利益。

二是明確超標糧食處置機制。對超標糧食采取全程監(jiān)管措施，明確超標糧處置費用按照糧食事權，由同級政府分別承擔。因不可抗力發(fā)生大面積跨縣級區(qū)域超標糧食時，由省級財政對處置費用給予適當補助，不讓種糧農民承擔額外損失。

三是落實金融支持措施。明確地方政府引導金融機構搭建糧食收購融資擔保平臺，對非政策性糧食收購給予貸款支持，鼓勵商業(yè)性金融機構拓展糧食收儲、加工等貸款業(yè)務，解決收儲企業(yè)貸款難題。

四是健全產業(yè)發(fā)展保障措施。明確省政府建立省級糧食產業(yè)發(fā)展專項資金，市、縣政府穩(wěn)定財政投入機制，統(tǒng)籌利用涉糧政策資金扶持糧食產業(yè)發(fā)展，強調政府對糧食市場的引導、服務和保障職能。

（五）完善責任制考核，更好發(fā)揮保障糧食安全作用。開展糧食安全省長責任制考核是保障國家糧食安全的重要抓手?？己斯ぷ饕验_展3 年，取得了明顯成效，但仍然存在一些問題，需要加以改進。

建議一是突出重點進行考核。大幅減少對一般性工作的考核，聚焦關系糧食安全的實質問題和重點工作，精簡優(yōu)化考核指標，突出對土地、水、科技、產量、儲備等核心指標的考核。二是實施分類考核。目前國家在考核指標設置上已經對產區(qū)和銷區(qū)有所區(qū)分，但我國地域遼闊，即使是同為產區(qū)或銷區(qū)在特點上仍然有所不同，比如上海市和浙江省同為銷區(qū)，區(qū)別仍較為明顯；再比如江蘇雖然是全國13 個主產省之一，但省內蘇南、蘇中、蘇北的銷區(qū)、產銷平衡區(qū)、產區(qū)特征明顯。建議國家在考核時指標設置有一定彈性和靈活性，指標宜粗不宜細，宜少不宜多，給省內更多的自由度。三是加強糧食安全省長責任制落實的過程監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題不足，糾正偏差，確保國家糧食安全政策措施得到有效落實。