趙慧禮 童春紅
摘?要:基于黨長期執(zhí)政和全面領(lǐng)導(dǎo)的政治環(huán)境、紀律建設(shè)的組成要素和運行機制,新中國成立70年來執(zhí)政黨紀律建設(shè)的經(jīng)驗教訓集中體現(xiàn)在五個向度:紀律建設(shè)與黨的領(lǐng)導(dǎo)、紀律建設(shè)與黨的建設(shè)、紀律制定紀律教育紀律執(zhí)行三者之間關(guān)系、紀律檢查與國家監(jiān)察、黨內(nèi)監(jiān)督與群眾監(jiān)督。70年來,黨在處理每一個向度的關(guān)系上,均積累了許多寶貴經(jīng)驗。這些共同構(gòu)成一個整體,折射出黨對執(zhí)政黨紀律建設(shè)基本規(guī)律認識的不斷深化。
關(guān)鍵詞:執(zhí)政黨;紀律建設(shè);經(jīng)驗教訓;基本規(guī)律
中圖分類號:D262
文獻標志碼:A?文章編號:1002-7408(2019)11-0017-07
作者簡介:趙慧禮(1980-),男,河南周口人,中共中央黨校(國家行政學院)黨建專業(yè)博士研究生,中共大慶市委黨校黨史黨建教研室副教授,研究方向:黨的領(lǐng)導(dǎo)與紀律建設(shè);童春紅(1980-),女,河南商水人,東北石油大學馬克思主義學院碩士研究生,研究方向:馬克思主義理論與黨的建設(shè)。
十九大報告把紀律建設(shè)納入黨建總體布局,更加凸顯紀律建設(shè)的重要地位。新時代新形勢新任務(wù),對紀律建設(shè)提出更高要求。新時代提高紀律建設(shè)的質(zhì)量、助推全面從嚴治黨,需要總結(jié)新中國成立70年來紀律建設(shè)的經(jīng)驗教訓。現(xiàn)有的對紀律建設(shè)經(jīng)驗教訓的少量研究①,要么是對某個特定時期的具體性研究,要么是對紀律建設(shè)史的一般性梳理,缺少對70年來經(jīng)驗教訓的整體性研究,使得學界及大眾對執(zhí)政黨紀律建設(shè)規(guī)律的認識深度和廣度不足。因此,分析總結(jié)新中國成立以來紀律建設(shè)的經(jīng)驗教訓,探求執(zhí)政黨紀律建設(shè)的基本規(guī)律和調(diào)試向度,把握新時代全面從嚴治黨規(guī)律,避免認識的片面化和操作的碎片化,從而提高黨的建設(shè)的質(zhì)量?;诩o律建設(shè)的組成要素和運行環(huán)境,70年來執(zhí)政黨紀律建設(shè)的經(jīng)驗教訓及其所折射的基本規(guī)律,主要體現(xiàn)在五個向度。
一、科學處理紀律建設(shè)與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,保障偉大事業(yè)的順利推進
新中國成立后,黨清醒地認識到,作為執(zhí)政黨,領(lǐng)導(dǎo)人民完成歷史使命,必須有紀律作保障。黨的第一任中央紀委書記朱德明確指出:“黨的紀律是執(zhí)行黨的路線的保證”,各級紀委的主要任務(wù)是保證“黨在各個時期的任務(wù)、計劃與政策的貫徹執(zhí)行”[1]313。為了落實黨在過渡時期的總路線、順利完成社會主義改造,1953年11月召開的第二次全國紀律檢查工作會議要求:必須把紀檢工作“提高到貫徹黨的總路線和各項政策、決議的水平上來,而不應(yīng)把這項工作限制在一種單純事務(wù)工作的圈子里”[2]。可見,紀律建設(shè)和紀檢工作的首要任務(wù)是保障黨的領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮,而不能僅僅局限于工作細節(jié)之中。八大黨章指出:“沒有紀律,黨決不能領(lǐng)導(dǎo)和人民戰(zhàn)勝強大的敵人而實現(xiàn)社會主義和共產(chǎn)主義。”[3]145可見,紀律是黨領(lǐng)導(dǎo)人民實現(xiàn)歷史任務(wù)的基本保障條件。在社會主義革命和建設(shè)過程中,嚴明的黨紀為完成每項歷史任務(wù)提供了有力保障。
1957年反右派斗爭擴大化后,政治路線偏離了八大確定的正確方向,黨的領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)了“左”的偏差,紀檢工作也出現(xiàn)了局部錯誤,夸大了階級斗爭,主要表現(xiàn)為“主觀主義、形式主義、懲辦主義”[4]52?!拔幕蟾锩逼陂g,以“階級斗爭為綱”的錯誤路線,導(dǎo)致紀律建設(shè)遭到根本性破壞。正確的政治路線為紀律建設(shè)指明前進方向、提供政治前提,而當政治路線出現(xiàn)問題時,則會影響紀律建設(shè)的政治根基,紀律建設(shè)就會偏離正確方向。在這種政治環(huán)境中,紀律建設(shè)如果抵制錯誤路線則會被廢止,“如果維護錯誤路線就將成為幫兇”[4]66??梢?,紀律建設(shè)必須依托和服從于正確的政治領(lǐng)導(dǎo)和政治路線。
總結(jié)“文化大革命”時期的教訓,適應(yīng)改革開放的形勢任務(wù),鄧小平從領(lǐng)導(dǎo)黨和人民事業(yè)的全局出發(fā),論述了紀律建設(shè)的重要性,指出“為了堅持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo),必須加強黨的紀律”[5]271,從而闡明了黨的領(lǐng)導(dǎo)和紀律建設(shè)的內(nèi)在聯(lián)系。鄧小平認為,“‘文化大革命期間,黨的紀律廢弛了”[5]271,這是制約黨的領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮的一個重要因素。在改革開放新時期,只有做到紀律嚴明,才能“保證黨的統(tǒng)一和戰(zhàn)斗力”[5]272,黨才能領(lǐng)導(dǎo)人民完成歷史使命,順利推進社會主義事業(yè)和現(xiàn)代化建設(shè)。陳云從保障改革的戰(zhàn)略高度,強調(diào)了加強紀律建設(shè)的重要意義,“黨性原則和黨的紀律不存在‘松綁的問題,沒有好的黨風,改革是搞不好的。”[6]改革開放初期,鄧小平和陳云等黨的領(lǐng)導(dǎo)人就從理論高度和全局維度闡明了黨的領(lǐng)導(dǎo)和紀律建設(shè)的內(nèi)在邏輯,要求黨必須把紀律建設(shè)貫徹于改革開放全過程。這些重要思想在此后的黨章中均有具體體現(xiàn),并轉(zhuǎn)化為加強紀律建設(shè)的根本原則和要求。例如,十二大黨章規(guī)定了紀委的三大任務(wù):“維護黨的章程和其他重要的規(guī)章制度,協(xié)助黨的委員會整頓黨風,檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況?!盵3]258第三項任務(wù)直指保障黨的領(lǐng)導(dǎo),前兩項任務(wù)的最終目的指向也是為了實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。十四大黨章首次對黨的紀律做出明確界定:“黨的紀律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則,是維護黨的團結(jié)統(tǒng)一、完成黨的任務(wù)的保證”[3]283-284,從而揭示了黨紀的根本功能定位是在維持黨內(nèi)秩序、凝聚組織力量的基礎(chǔ)上,保障黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的充分發(fā)揮。
十八大以來,圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)和紀律建設(shè)的關(guān)系這一重要課題,黨大力推進理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新。其一,理論創(chuàng)新層面。習近平指出:“黨要團結(jié)帶領(lǐng)人民全面建成小康社會、基本實現(xiàn)現(xiàn)代化,同樣要靠鐵的紀律保證。黨面臨的形勢越復(fù)雜、肩負的任務(wù)越艱巨,就越要加強紀律建設(shè)。”[7]這闡明了黨的領(lǐng)導(dǎo)和紀律建設(shè)的內(nèi)在邏輯:紀律建設(shè)與黨的領(lǐng)導(dǎo)一路相伴,黨領(lǐng)導(dǎo)人民完成歷史任務(wù)必須強化紀律建設(shè)、實現(xiàn)紀律嚴明。十九大之后,黨中央突出強調(diào)的“兩個維護”是一個重要的政治概念和實踐課題,成為連接紀律建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)的直接通道,也成為紀律建設(shè)保障黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要實現(xiàn)方式。其二,實踐創(chuàng)新層面。堅持兩點論和重點論的統(tǒng)一,提出了重點強化政治紀律和組織紀律帶動其它紀律的重要路徑,探索建立抓住重點、帶動整體的紀律治理機制。把政治監(jiān)督作為強化黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重要實現(xiàn)途徑,建構(gòu)全方位監(jiān)督格局。其三,制度創(chuàng)新層面?!蛾P(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》緊緊圍繞實現(xiàn)黨的團結(jié)統(tǒng)一、堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo),健全了黨內(nèi)政治生活的規(guī)范體系。2019年初頒布的《中共中央關(guān)于加強黨的政治建設(shè)的意見》,對堅持黨的政治路線和政治立場、加強政治領(lǐng)導(dǎo)和政治監(jiān)督、嚴明政治紀律和政治規(guī)矩做出全面的制度安排,以期為新時代堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)明確制度遵循、提供紀律保障。
70年來執(zhí)政黨紀律建設(shè)的實踐充分說明,保障黨的領(lǐng)導(dǎo)是加強紀律建設(shè)的邏輯起點和調(diào)試向度,具體說來:其一,紀律建設(shè)的根本目的和首要任務(wù)是圍繞堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo),實現(xiàn)全黨的思想統(tǒng)一、組織統(tǒng)一、行動一致。要把加強政治紀律建設(shè)放在首位,為在社會主義事業(yè)中充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用提供保障。保障作用發(fā)揮如何,也就成為檢驗紀律建設(shè)成敗和效果的根本標尺。其二,服從服務(wù)于正確的政治路線,是紀律建設(shè)最根本的功能定位和最重要的價值體現(xiàn)。當政治路線正確時,黨這艘大船就能行駛在河流的主航道中,紀律建設(shè)就更易于保障其乘風破浪、順利航行。其三,必須積極探索、勇于創(chuàng)新,探尋紀律建設(shè)保障黨的領(lǐng)導(dǎo)的有效實現(xiàn)路徑,及時把實踐創(chuàng)新成果固化為制度規(guī)范和長效機制。
二、科學處理紀律建設(shè)與黨的建設(shè)的關(guān)系,保障偉大工程的鞏固發(fā)展
注重紀律建設(shè)是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和重要優(yōu)勢,紀律嚴明已經(jīng)內(nèi)化到黨的血脈之中,融入黨建的各項活動之中成為黨的重要政治品格。在新中國成立前夕召開的七屆二中全會上,“兩個務(wù)必”的提出表明:我們黨清醒地認識到,在執(zhí)政條件下,必須大力加強黨的建設(shè),保持黨的先進性。應(yīng)對執(zhí)政條件下黨面臨的新考驗,如脫離群眾危險的增加,官僚主義現(xiàn)象的滋長,居功自傲思想的凸顯,貪污腐化行為的增加等[1]279-291,必須更加注重黨的建設(shè)。其中一個重要的途徑是發(fā)揚嚴明黨紀的優(yōu)良傳統(tǒng),大力加強紀律建設(shè)。一方面加強紀律教育,在整黨整風運動中集中整肅黨的紀律;另一方面探索與執(zhí)政環(huán)境相適應(yīng)的紀檢監(jiān)督體系和機制。為了防止權(quán)力異化,1949年11月成立了中央和地方各級紀律檢查委員會,初步建構(gòu)了加強紀律建設(shè)的組織體系和操作體系。1955年3月,黨的全國代表會議通過決議,成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會,取代紀律檢查委員會,以“加強黨的紀律,加強對各種違法亂紀現(xiàn)象的斗爭”[8],為在執(zhí)政條件下加強黨內(nèi)監(jiān)督提供了更有力的組織保障。總之,在執(zhí)政初期,黨找到了加強執(zhí)政黨紀律建設(shè)的有效途徑,促進了黨的建設(shè)的全面加強,為保持無產(chǎn)階級先鋒隊性質(zhì)提供了有力保障。
“文化大革命”期間,“以階級斗爭為綱”和大鳴大放極端民主化和無政府主義盛行,致使紀律建設(shè)遭受重大挫折,表現(xiàn)為:黨的監(jiān)察機構(gòu)被取消,黨員干部的紀律規(guī)矩意識弱化,紀律規(guī)范失效,等等,這些問題的滋生和蔓延導(dǎo)致紀律建設(shè)在黨的建設(shè)中的應(yīng)有作用不能得到發(fā)揮?!拔幕蟾锩逼陂g,黨的各級組織普遍“陷于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)”[9]“冤假錯案極端擴大化”[10]“拉幫結(jié)派、爭權(quán)奪利公開化、合法化”[11],黨風黨紀遭到嚴重破壞,黨內(nèi)政治生活不能正常開展,其中一個重要原因就是黨的建設(shè)失去了紀律保障。
以黨的十一屆三中全會為標志,在全方位撥亂反正中,黨中央“重新確立了黨的建設(shè)的指導(dǎo)思想、組織基礎(chǔ)、制度保障,恢復(fù)了黨的優(yōu)良作風,開始了黨的建設(shè)的重大轉(zhuǎn)折”[12]。這次全會決定恢復(fù)成立中央紀律檢查委員會,明確其根本任務(wù)是“維護黨規(guī)黨法,切實搞好黨風”[13],可見紀律建設(shè)的重要目的是同“一切違反黨紀、破壞黨的優(yōu)良傳統(tǒng)的不良傾向作斗爭”[14],把黨自身建設(shè)好。在1987年,黨對紀律建設(shè)的工作目標進行修正,決定不再提十二大確立的“實現(xiàn)黨風的根本好轉(zhuǎn)”[5]157-158的目標。這標志著黨深化了對加強紀律建設(shè)和作風建設(shè)的長期性、艱巨性的認識:在長期執(zhí)政條件下和復(fù)雜執(zhí)政環(huán)境中,為了保持黨的先進性和純潔性,必須把強化紀律保障和作風整治貫穿于黨的建設(shè)全過程。
改革開放之后,黨建布局逐步完善,從思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè),再到制度建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)的拓展。盡管黨沒有把紀律建設(shè)納入黨建總體布局,但是始終要求把其融入黨的建設(shè)全過程,融入黨的各項建設(shè)之中。歷次黨代會黨章對紀律體系的完善、歷次黨內(nèi)教育中黨性黨風黨紀教育的開展、黨內(nèi)組織生活中日常黨紀教育的開展、各級紀委對提高執(zhí)紀效果的探索,都共同作用于紀律建設(shè)的推進和加強。這有力保障了在實行改革開放和發(fā)展市場經(jīng)濟的條件下,保持黨的先進性和純潔性,增強黨員領(lǐng)導(dǎo)干部拒腐防變能力。
黨的十八大之后,針對黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴治黨不力和黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律松弛等突出問題,習近平提出了把加強紀律建設(shè)作為全面從嚴治黨治本之策的新戰(zhàn)略。全黨以前所未有的力度、廣度加強紀律建設(shè),初步實現(xiàn)有紀可依、執(zhí)紀必嚴、違紀必究,扭轉(zhuǎn)了由于組織渙散、紀律松弛導(dǎo)致的離心力,初步形成了全黨日益遵章守紀、紀律嚴明的向心力。管黨治黨實踐表明,隨著紀律建設(shè)的全面加強,帶動促進了黨的其它建設(shè),保障了黨的建設(shè)的整體推進。基于十八大以來紀律建設(shè)的成功實踐,十九大報告把紀律建設(shè)納入新時代黨的建設(shè)總體布局,紀律建設(shè)的地位更加重要。加強黨的長期執(zhí)政能力建設(shè),保持黨的先進性和純潔性,全面奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利,需要全面加強紀律建設(shè),充分發(fā)揮紀律紅線的輻射力和震懾力。
70年來執(zhí)政黨紀律建設(shè)的實踐充分說明,紀律是規(guī)范黨內(nèi)關(guān)系、維持黨內(nèi)秩序、凝聚組織力量的重要依托;紀律建設(shè)是保持黨的先進性和純潔性的必由之路,在全面從嚴治黨中發(fā)揮著標本兼治的利器作用。當黨重視紀律建設(shè)、紀律嚴明時,黨的建設(shè)整體推進就有了可靠保障;當紀律建設(shè)不力、紀律松弛時,就會制約黨的建設(shè)整體水平提升。在任何時候,黨都要堅持組織紀律性這一馬克思主義政黨的內(nèi)在屬性和本質(zhì)特征,把其作為自身建設(shè)的核心要素和重要內(nèi)容,著力實現(xiàn)紀律建設(shè)與黨的其它建設(shè)之間的耦合、銜接、協(xié)同,形成黨的建設(shè)的整體合力。
三、科學處理紀律制定、紀律教育、紀律執(zhí)行的關(guān)系,發(fā)揮紀律建設(shè)的整體效能
加強紀律建設(shè),既要抓好紀律制定、紀律執(zhí)行、紀律教育各個環(huán)節(jié),更要三者同時發(fā)力、相互配合,防止顧此失彼、力量失衡。在社會主義革命和建設(shè)時期,黨注重紀律教育,建立紀律規(guī)范,健全監(jiān)督執(zhí)紀機構(gòu),嚴格執(zhí)行紀律,為執(zhí)政黨紀律建設(shè)搭建了基本框架,揭示了紀律建設(shè)的基本原理。新中國成立后,為形成紀律建設(shè)的合力,黨對處理紀律制定、紀律教育、紀律執(zhí)行的關(guān)系進行了積極探索,主要表現(xiàn)在兩個方面:一是注重及時建立健全制度,把黨章作為根本遵循,為紀律教育、紀律制定提供依托。黨及時制定了一系列關(guān)于紀律建設(shè)的制度,涵蓋黨的紀檢機關(guān)的工作細則和執(zhí)紀環(huán)節(jié)中處理控訴申訴、處分黨員的批準權(quán)限等具體執(zhí)紀制度,初步確立了同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。八大黨章對加強執(zhí)政黨紀律建設(shè)做出了較為系統(tǒng)的部署和規(guī)定,重申民主集中制和“四個服從”的根本原則,強調(diào)堅決執(zhí)行黨的決議和維護黨的團結(jié)統(tǒng)一等一系列政治紀律,規(guī)定了執(zhí)紀機關(guān)的設(shè)置要求、產(chǎn)生程序、具體任務(wù)、工作制度,明確了對違紀黨員的處分類型及具體要求、處分程序[3]145-160。二是堅持“懲前毖后、治病救人”,確立“黨內(nèi)教育為主、執(zhí)行紀律為輔”基本方針。朱德指出,要把紀律教育與紀律執(zhí)行結(jié)合起來,對“犯了錯誤仍不肯改正的同志”嚴格執(zhí)紀。但“黨內(nèi)的教育工作是主要的”,要防止出現(xiàn)“一結(jié)合就分不清主次,隨意去處分黨員干部”的錯誤傾向[1]289。從當時的歷史條件看,“黨內(nèi)教育為主、執(zhí)行紀律為輔”的方針符合黨對紀律建設(shè)的認識水平,也發(fā)揮了積極的作用。但是,宏觀的政治環(huán)境從根本上影響著紀律建設(shè)的走向和效果?!半S著各種群眾政治運動的升級”,思想教育的功能被逐步放大,在“文革”中更是被無限夸大。在這種歷史環(huán)境中,紀律規(guī)定被隨意篡改,紀律執(zhí)行也變得隨意化、極端化。紀律教育、紀律規(guī)范、紀律執(zhí)行都成為“階級斗爭為綱”的副產(chǎn)品。
十一屆三中全會后,針對“文化大革命”時期黨紀法制荒廢、大搞群眾運動的弊端,黨著力加強制度建設(shè),逐步建立起涵蓋紀檢體制、紀檢工作、各項具體紀律的紀律體系。十二大黨章在建構(gòu)紀律體系上具有里程碑意義。它重點參照七大黨章中“黨的監(jiān)督機關(guān)”“獎勵和處分”這兩章中紀律規(guī)定,整合八大黨章中零散分布的紀律規(guī)定,專設(shè)“黨的紀律”“黨的紀律檢查機關(guān)”兩章,為加強紀律建設(shè)做出根本性制度安排,以黨內(nèi)根本大法的形式確立了改革開放以來紀律建設(shè)制度體制的基本架構(gòu)。這些制度安排涵蓋了紀律建設(shè)的原則,以及紀律處分的類型、適用要求、具體程序,紀檢機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制、設(shè)置方式、任務(wù)職責、運行規(guī)則等[3]255-258。自1987年起,中央紀委開始針對某一方面違紀行為制定具體紀律規(guī)范,例如犯嚴重官僚主義失職錯誤、經(jīng)濟方面違紀、妨礙違紀案件查處等方面的黨紀處分條規(guī),標志著紀律體系從“長期以來的‘原則調(diào)整向‘規(guī)范調(diào)整”的重要轉(zhuǎn)變”[4]180??梢?,在紀律建設(shè)的整體格局中,黨把紀律制定擺在突出位置,制定紀律的能力和水平不斷提高。
改革開放以來,黨建根本方針影響著黨對處理三者關(guān)系的探索。十三大總結(jié)了新中國成立以來的經(jīng)驗教訓,特別是“左”的沉重教訓,提出黨建要“走出一條不搞政治運動,而靠改革和制度建設(shè)的新路子”[15] 。在這一黨建思路的指導(dǎo)下,由于一些黨組織和紀檢機關(guān)的片面理解,出現(xiàn)了重紀律規(guī)范、輕紀律教育的傾向,影響了紀律建設(shè)的效果。這種不良傾向也是黨建工作中較為普遍的現(xiàn)象。正如鄧小平所反思的:思想政治教育“缺乏一貫性”“十年最大的失誤是教育”[16] 。中央紀委及時總結(jié)經(jīng)驗教訓,在向十四大所作的工作報告中提出“要走出一條靠教育、靠法制搞好黨風和廉政建設(shè)的路子”[17] 。在這一思路的指導(dǎo)下,黨更加注重三者的協(xié)調(diào)配合,其總體原則可以概括為以紀律制定為主導(dǎo)、紀律教育和紀律執(zhí)行并重??梢?,黨對紀律建設(shè)規(guī)律的認識有了明顯提高。然而,在實踐操作層面仍然出現(xiàn)了一些問題,在某個時期、在一定范圍內(nèi)出現(xiàn)了失衡和不足,這些問題影響了從嚴治黨的效果,甚至造成了一些損失。在不斷變化的執(zhí)政環(huán)境中,一些黨組織和紀檢機關(guān)在處理三者關(guān)系時,出現(xiàn)了一時的顧此失彼、力量失衡,紀律教育滯后問題依然突出,在一定程度上也存在著動力和能力不足、執(zhí)行和落實不到位等問題。
十八大以來,黨著力解決黨紀意識淡薄、紀律松弛、紀律建設(shè)責任缺失等突出問題,基于全面從嚴治黨的戰(zhàn)略布局,全面加強黨的紀律建設(shè)。在傳承嚴明黨紀的優(yōu)良傳統(tǒng)和有益做法的基礎(chǔ)上,大力推進紀律建設(shè)的實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、理論創(chuàng)新,紀律制定、紀律教育、紀律執(zhí)行均實現(xiàn)新突破:緊密結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)加快形成系統(tǒng)完備的紀律規(guī)范體系,以增強獨立性和權(quán)威性為導(dǎo)向推進紀檢體制改革;在近年來持續(xù)的黨內(nèi)教育中,系統(tǒng)推進黨性黨風黨紀教育,以黨內(nèi)組織生活為基礎(chǔ)平臺推進黨性黨風黨紀教育的常態(tài)化、規(guī)范化;建設(shè)網(wǎng)上網(wǎng)下一體化的紀律監(jiān)督和處分曝光平臺,對違反中央“八項規(guī)定”精神的查處實現(xiàn)常態(tài)化。同時,注重三者密切對接、協(xié)同共進,將紀律建設(shè)提升到新水平,大大深化了對執(zhí)政黨紀律建設(shè)規(guī)律的認識。一是明確提出思想建黨和制度治黨相結(jié)合、以德治黨和依規(guī)治黨相結(jié)合的思想,力求管黨治黨剛?cè)岵?、同時同向發(fā)力,形成強大合力,為處理三者關(guān)系提供思想理論支撐。二是以落實“兩個責任”為牽引,打通紀律建設(shè)各個環(huán)節(jié),促進紀律建設(shè)全要素的流通,激發(fā)了各級黨組織和紀檢機關(guān)把三者相貫通、提升紀律建設(shè)整體質(zhì)量的持久動力。三是提出監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”,把“懲前毖后、治病救人”具體化、制度化,把事前教育、事中監(jiān)督、事后懲處追責融為一體,把組織生活制度和具體監(jiān)督執(zhí)紀方式作為支撐,實現(xiàn)了三者的無縫對接、全面貫通。
70年來紀律建設(shè)的豐富實踐反復(fù)證明:紀律制定、紀律執(zhí)行、紀律教育是紀律建設(shè)的三個基本環(huán)節(jié),三者相互聯(lián)系、相互作用。不管內(nèi)外部的環(huán)境多么復(fù)雜,都不能以任何借口厚此薄彼,以免出現(xiàn)頭重腳輕等不良傾向。各級黨組織和紀檢機關(guān)必須抓好紀律建設(shè)的每個環(huán)節(jié),同時實現(xiàn)三者的有效銜接,建構(gòu)閉環(huán)系統(tǒng),形成紀律建設(shè)的合力,建立用紀律管黨治黨的長效機制。這是70年來執(zhí)政黨紀律建設(shè)的一條最基本經(jīng)驗。
四、科學處理紀律檢查和國家監(jiān)察的關(guān)系,形成紀律建設(shè)的監(jiān)督合力
新中國成立后,基于跳出“歷史周期率”的深邃憂患和防止權(quán)力異化的清醒認識,黨堅持馬克思主義權(quán)力監(jiān)督思想,一方面加強紀律檢查工作,著力對黨員干部進行監(jiān)督;另一方面,探索開展行政監(jiān)察,加強對國家機關(guān)工作人員行使權(quán)力的監(jiān)督。1949年底,在成立各級紀委的同時,政務(wù)院設(shè)立了人民監(jiān)察委員會,行使行政監(jiān)察的職權(quán),1954年改為國務(wù)院的監(jiān)察部。在這個時期,初步形成了黨政監(jiān)督既分工明確又有協(xié)作的雙軌運行機制。這一機制在黨執(zhí)政初期防止黨和國家權(quán)力異化過程中,發(fā)揮了積極作用。
1959年監(jiān)察部撤銷后,黨的監(jiān)察委員會(1955年成立,取代過去的紀律檢查委員會)擔負起黨政監(jiān)督合一的職責。在“文化大革命”中,黨的監(jiān)察委員會被撤銷,黨政監(jiān)督失去了基本的組織依托,黨的紀律建設(shè)出現(xiàn)了歷史性倒退。
十一屆三中全會后,重建的各級紀委承擔起在改革開放條件下加強黨內(nèi)監(jiān)督的重要使命。為了應(yīng)對新形勢下黨面臨的嚴峻挑戰(zhàn),加強對國家機關(guān)干部的監(jiān)督,監(jiān)察部于1987年6月正式成立,這標志著恢復(fù)了執(zhí)政初期的黨政監(jiān)督分工協(xié)作機制。十三大確立了黨政分開的重大原則,政府工作部門中的紀檢組隨之被逐步撤銷,從而形成了黨政監(jiān)督分開運行的體制。這一體制盡管在一定程度上解決了黨政不分的弊病,但是卻帶來了紀委職能的弱化,嚴重影響了黨和國家監(jiān)督的整體效果。針對這一問題,十四大后,黨中央決定實行紀檢機關(guān)和行政監(jiān)察機關(guān)合署辦公,從而形成了更為穩(wěn)定和相對成熟的黨政監(jiān)督體制,較好地發(fā)揮了黨政監(jiān)督的整體效能,為以執(zhí)政黨紀律建設(shè)帶動國家監(jiān)督、形成中國特色社會主義監(jiān)督體制確立了基本框架。
十八大后,在改革紀檢體制的同時,基于健全黨和國家監(jiān)督體系、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略考量,為了克服行政監(jiān)察覆蓋不全和效能不足、紀法銜接不暢等問題,黨大力推進國家監(jiān)察體制改革。十九大提出,要“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”[18],以期為加強黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)、實現(xiàn)黨和國家的長治久安提供體制保障。在新時代,黨確立了“實現(xiàn)標本兼治”的改革目標,明確了“發(fā)揮合署辦公優(yōu)勢”、形成監(jiān)督合力的根本指向,形成了監(jiān)督檢查和審查調(diào)查職能分離、部門分設(shè)的工作機制,規(guī)定了“推進紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督協(xié)調(diào)銜接”的基本要求,紀檢監(jiān)察體制改革邁入新階段[19] 。
70年來,黨對紀律檢查和國家監(jiān)察的功能作用和職責定位的認識不斷深化。在此基礎(chǔ)上,黨在新時代對二者進行了更為科學的定位:各級紀委是“黨內(nèi)監(jiān)督專責機關(guān)”[20],是紀律建設(shè)重要和獨特的組織依托;國家監(jiān)察是“對公權(quán)力最直接最有效的監(jiān)督”[19],各級監(jiān)委是“行使國家監(jiān)察職能的專責機關(guān)”[21] 。 黨全面領(lǐng)導(dǎo)、長期執(zhí)政的政治地位,黨員干部為主體、監(jiān)督對象高度重合的基本特征,決定了紀律監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督在合理分工的基礎(chǔ)上,必須堅持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、紀律監(jiān)督為主、監(jiān)察監(jiān)督協(xié)同的基本方針,著力在實踐運行中實現(xiàn)無縫銜接、高效協(xié)作。各級紀檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)遵循執(zhí)政權(quán)力運行的基本規(guī)律,落實堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的根本原則,堅持權(quán)威協(xié)作高效的基本要求,科學處理紀律檢查和國家監(jiān)察二者之間的關(guān)系,堅定走中國特色的黨政一體監(jiān)督道路,在全面從嚴治黨和社會主義民主政治實踐中,探索黨長期執(zhí)政條件下加強黨政監(jiān)督的有效途徑,不斷完善具體制度,優(yōu)化運行機制。
五、科學處理黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督的關(guān)系,激發(fā)紀律建設(shè)的強大動力
從廣義維度看,紀律建設(shè)屬于強化監(jiān)督權(quán)、建構(gòu)監(jiān)督體制的范疇,即通過各種監(jiān)督形式來規(guī)范和約束黨組織和黨員的行為。其中,黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督是紀律監(jiān)督的兩種主要方式。加強紀律建設(shè),首先應(yīng)依靠黨內(nèi)監(jiān)督,同時也需要依靠群眾監(jiān)督,這是因為群眾監(jiān)督“既是黨的性質(zhì)和宗旨永不褪色的重要保證,又是人民行使當家作主權(quán)利的重要形式”[22] 。成為執(zhí)政黨后,黨清醒地認識到,應(yīng)對脫離群眾危險增加、更易滋生官僚主義的執(zhí)政新考驗,必須緊緊依靠黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督,以在執(zhí)政條件下保持無產(chǎn)階級先鋒隊性質(zhì)。正如鄧小平在黨的八大上指出的:“我們需要實行黨的內(nèi)部的監(jiān)督,也需要來自人民群眾和黨外人士對于我們黨的組織和黨員的監(jiān)督?!盵23]黨在建立健全黨內(nèi)監(jiān)督組織體系的同時,注重貫徹群眾路線,發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用。例如,1953年11月召開的第二次全國紀檢工作會議指出:“1953年以來各級黨的紀律檢查委員會所收到的群眾來信和接待的群眾來訪較前激增,大大超過了過去兩三年的總數(shù)?!盵4]29
1957年反右派斗爭擴大化后,黨在紀律建設(shè)實踐中過于重視群眾監(jiān)督,并把群眾監(jiān)督置于黨內(nèi)監(jiān)督之上。在反右、整風、整社、社教等政治運動中,出現(xiàn)了“‘群眾辦案 ‘通過政治運動開展黨的監(jiān)察工作”[4]56等錯誤傾向,很多黨內(nèi)同志受到無辜傷害,紀律建設(shè)在某種程度上偏離了正確軌道。在“文化大革命”中,隨著黨的紀檢機關(guān)被取消,黨內(nèi)監(jiān)督失去了重要的組織依托,黨內(nèi)監(jiān)督的作用大大弱化,甚至消失。取而代之的是各種專案組,“一些派別組織和群眾組織也乘機大搞所謂‘群眾專政”[4]68,在很大程度上,群眾監(jiān)督代替了黨內(nèi)監(jiān)督。群眾監(jiān)督超過了合理限度,演化為目無黨紀國法的“群眾運動”。其結(jié)果是正常的黨內(nèi)秩序遭到破壞,派性爭斗和不正之風猖獗,同時出現(xiàn)了大量冤假錯案,在黨的紀律建設(shè)史上留下了沉重的教訓。
十一屆三中全會對黨的紀律建設(shè)進行了撥亂反正,重建黨的紀檢機關(guān),促進黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督回歸正常軌道。在改革開放過程中,鄧小平等黨的領(lǐng)導(dǎo)人都高度重視群眾來信,敏銳發(fā)現(xiàn)典型問題,以點帶面推進紀律建設(shè)。同時,黨把提高制度化水平作為加強群眾監(jiān)督的基本方向。各地進行積極探索,不斷創(chuàng)新群眾監(jiān)督的方式和途徑,推進黨務(wù)、政務(wù)、廠務(wù)、村務(wù)公開,建立特邀黨風政風行風監(jiān)督員制度,搭建群眾監(jiān)督的寬廣平臺。黨內(nèi)監(jiān)督部門對群眾監(jiān)督積極回應(yīng)反饋,初步形成了二者之間的良性互動局面。在發(fā)展市場經(jīng)濟的新環(huán)境中,群眾監(jiān)督出現(xiàn)了一些不足之處,“長期以來,受各種因素影響,有的群眾監(jiān)督主體意識不強,不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不會監(jiān)督的問題較為突出,影響了監(jiān)督實效?!盵22]其中的影響因素包括:一些群眾政治參與較為冷漠;有的地方對群眾監(jiān)督權(quán)利保障不力,嚴重打擊了群眾監(jiān)督的積極性;群眾匿名舉報多,制約了群眾監(jiān)督的效率。
黨的十八大之后,全面從嚴治黨的新形勢對群眾監(jiān)督提出新要求。正如習近平所指出的:“人民群眾中蘊藏著治國理政、管黨治黨的智慧和力量,從嚴治黨必須依靠人民?!盵24]黨注重提高群眾監(jiān)督的水平,激發(fā)群眾參與紀律建設(shè)的動力。多樣化、便利化、制度化的參與渠道和黨積極的、高效的回應(yīng)處理,提升了黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督的融合度。第一,暢通老渠道。加強群眾舉報線索受理工作,拓寬反映渠道,實行規(guī)范處置、動態(tài)管理。推行實名舉報,提高了群眾監(jiān)督的效率。第二,搭建新平臺。各級紀檢監(jiān)察機關(guān)前所未有地注重網(wǎng)站建設(shè),開設(shè)舉報監(jiān)督專區(qū)和曝光平臺,開通手機“隨手拍”、微信“一鍵通”,提供了快速便捷的參與渠道。第三,優(yōu)化新機制。著力提升紀檢工作的透明度,積極回應(yīng)群眾關(guān)切,增強執(zhí)紀審查信息公開的時效性,實現(xiàn)點名道姓、公開曝光的常態(tài)化??傊罕姺e極參與監(jiān)督,紀檢監(jiān)察機關(guān)及時回應(yīng),網(wǎng)上網(wǎng)下互動,實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的權(quán)威性、專業(yè)性與群眾監(jiān)督的積極性、廣泛性有機結(jié)合,激發(fā)了群眾參與黨的紀律建設(shè)的持久熱情。
70年來執(zhí)政黨紀律建設(shè)的實踐充分說明,處理好黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督的關(guān)系,關(guān)乎我們黨最終能否跳出“歷史周期率”、走出一條民主新路,關(guān)系到黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)。黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督的具體功能定位和作風發(fā)揮方式存在差異,但是二者各有優(yōu)勢。黨既要發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督的統(tǒng)領(lǐng)性、專業(yè)性優(yōu)勢,又要發(fā)揮群眾監(jiān)督的范圍廣、信息準、反應(yīng)快優(yōu)勢,并著力實現(xiàn)二者監(jiān)督內(nèi)容貫通、監(jiān)督渠道對接、監(jiān)督制度融合,形成良性互動局面,為紀律建設(shè)提供源源不斷的強勁動力。
結(jié)語
新中國成立70年來,紀律建設(shè)從理論、實踐、制度三個層面全面展開、持續(xù)推進,為把握執(zhí)政黨紀律建設(shè)規(guī)律提供了充分的歷史場域,進而對新時代提高紀律建設(shè)質(zhì)量、助推全面從嚴治黨提供了重要的理論指導(dǎo)和現(xiàn)實啟迪。第一,執(zhí)政黨必須把紀律建設(shè)放在重要位置,注重紀律建設(shè)作用的發(fā)揮。高度的組織紀律性是馬克思主義政黨的重要屬性。一方面,紀律對整個黨的建設(shè)來說,具有規(guī)范約束作用;另一方面,紀律對整個黨的事業(yè)來說,具有重要的支撐保障作用。黨所肩負的神圣而艱巨的歷史使命,所面臨的復(fù)雜而嚴峻的執(zhí)政環(huán)境,都需要一以貫之地加強紀律建設(shè),任何時候都不能削弱紀律建設(shè)。第二,推進紀律建設(shè)的基礎(chǔ),在于形成順暢有效的內(nèi)部運行機制。紀律建設(shè)必須把握好紀律創(chuàng)制、紀律教育、紀律執(zhí)行、紀律評估各個環(huán)節(jié),并實現(xiàn)環(huán)環(huán)相扣、有效銜接。第三,推進紀律建設(shè)的關(guān)鍵,在于優(yōu)化外部運行環(huán)境。要以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng),以思想建設(shè)為支撐,與作風建設(shè)相融合,以制度建設(shè)為保障,實現(xiàn)與黨的其它建設(shè)密切配合、協(xié)同共進,提高管黨治黨的整體效能。
注釋:
① 參見:李春耕.井岡山斗爭時期的黨紀建設(shè)及其啟示[J].中國井岡山干部學院學報,2009(4);孫春鵬.延安時期中國共產(chǎn)黨紀律建黨的經(jīng)驗及啟示[J].安徽師范大學學報(人文社會科學版),2015(1);謝燕紅.西柏坡時期中國共產(chǎn)黨紀律建設(shè)歷史探索[J].石家莊職業(yè)技術(shù)學院學報,2016(1);劉先春,趙洪良.改革開放以來黨的紀律建設(shè)經(jīng)驗研究[J].山東社會科學,2018(5);孟新,王同昌.改革開放40年來中國共產(chǎn)黨紀律建設(shè)的經(jīng)驗研究[J].河海大學學報(哲學社會科學版),2018(5);任曉偉.中國共產(chǎn)黨黨章中紀律建設(shè)條文變動的歷史軌跡[J].中共黨史研究,2017(5);丁俊萍.黨的紀律建設(shè)的歷史考察[J].武漢大學學報(人文科學版),2016(1).
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