国产日韩欧美一区二区三区三州_亚洲少妇熟女av_久久久久亚洲av国产精品_波多野结衣网站一区二区_亚洲欧美色片在线91_国产亚洲精品精品国产优播av_日本一区二区三区波多野结衣 _久久国产av不卡

?

“一國兩制”框架下粵港澳大灣區(qū)內(nèi)差異與互補(bǔ)性經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制

2019-12-10 07:14
產(chǎn)經(jīng)評(píng)論 2019年3期
關(guān)鍵詞:一國兩制粵港澳大灣

一 引 言

自2015年我國國家發(fā)展改革委、外交部和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》,正式提出建設(shè)粵港澳大灣區(qū)以來,粵港澳大灣區(qū)發(fā)展備受關(guān)注。改革開放后,粵港澳形成了緊密的經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系,并在合作中實(shí)現(xiàn)共贏,有效促進(jìn)了三地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。“大灣區(qū)”概念的提出和建設(shè)發(fā)展,標(biāo)志著粵港澳三地經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)入新階段。

學(xué)者們從不同角度對(duì)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)進(jìn)行了研究?!盎浉郯拇鬄硡^(qū)”概念提出前,陳德寧等(2010)[1]結(jié)合《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008-2020年)》的實(shí)施,研究了粵港澳共建環(huán)珠江口灣區(qū)的必要性、可行性和政策措施,環(huán)珠江口灣區(qū)的建設(shè)目標(biāo)和思路與粵港澳大灣區(qū)建設(shè)在總體方向上基本吻合。丘杉(2017)[2]從長(zhǎng)效合作機(jī)制、國家功能、“一帶一路”、大城市群四大維度,分析了粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展路向選擇問題。申明浩和楊永聰(2017)[3]探討了國際三大著名灣區(qū)——東京灣區(qū)、紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)對(duì)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的政策啟示。基于區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力提升和網(wǎng)絡(luò)型城市構(gòu)建,鐘韻和胡曉華(2017)[4]從宏觀、中觀和微觀層面提出了粵港澳大灣區(qū)制度創(chuàng)新的實(shí)施機(jī)制。李建平(2017)[5]總結(jié)了粵港澳區(qū)域協(xié)作治理機(jī)制的演進(jìn),并闡述了大灣區(qū)背景下的協(xié)作治理機(jī)制構(gòu)建問題。從產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的機(jī)制與模式視角,向曉梅和楊娟(2018)[6]研究了粵港澳大灣區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題。

粵港澳大灣區(qū)是一個(gè)特殊的經(jīng)濟(jì)合作區(qū)域。不同于由主權(quán)國家組成的歐盟、北美自貿(mào)區(qū)等區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化形式,也不同于東京、紐約和舊金山三大灣區(qū)那樣由主權(quán)國家內(nèi)實(shí)行相同政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度的行政區(qū)域構(gòu)成,粵港澳大灣區(qū)具有“一個(gè)國家、兩種制度、三個(gè)關(guān)稅區(qū)、多種差異”的屬性,又具有“國內(nèi)跨境”特點(diǎn)。根植于歷史和政治因素的“一國兩制”是粵港澳大灣區(qū)顯著的制度環(huán)境,也是其“國內(nèi)跨境”特點(diǎn)的制度根源。當(dāng)前,粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作正進(jìn)入新的發(fā)展階段,大灣區(qū)的發(fā)展目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展,而制度性合作是實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展的主要途徑?!耙粐鴥芍啤笔谴鬄硡^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和長(zhǎng)期穩(wěn)定的根本保障,也對(duì)大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出一些需要協(xié)同解決的問題。由于“一國兩制”框架下粵港澳三地政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和行政管理的體制機(jī)制存在差異,在一定程度上會(huì)影響生產(chǎn)要素和創(chuàng)新資源在區(qū)域內(nèi)的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置,也會(huì)限制各地區(qū)產(chǎn)業(yè)合作的廣度和深度?;凇耙粐鴥芍啤笨蚣?,進(jìn)一步推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展,需要深入研究大灣區(qū)的制度差異與制度互補(bǔ)性,構(gòu)建求同存異的跨地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制。目前從這種制度差異和互補(bǔ)性出發(fā)系統(tǒng)探討粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展問題,尚有許多值得深入思考的方面。

本文立足于粵港澳大灣區(qū)的“一國兩制”框架,先是結(jié)合新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,分析制度差異、制度互補(bǔ)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的一般性作用機(jī)理;然后闡釋粵港澳大灣區(qū)制度差異、經(jīng)濟(jì)合作演變和存在問題的具體表現(xiàn);最后提出粵港澳大灣區(qū)構(gòu)建緊密有效的經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制的初步想法。

二 制度差異、合作與區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展

(一)區(qū)域制度差異的表現(xiàn)

區(qū)域制度差異對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展有重要影響。制度差異既表現(xiàn)在正式制度,也表現(xiàn)在非正式制度;既根源于制度安排本身,也來自于制度的質(zhì)量和績(jī)效。從類型上說,對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展產(chǎn)生重要影響的制度差異主要體現(xiàn)在以下方面:

1.政治制度差異

政治制度差異首先體現(xiàn)在政治制度的穩(wěn)定性和可持續(xù)性上。如果政治環(huán)境穩(wěn)定性差,將嚴(yán)重影響區(qū)域貿(mào)易和投資活動(dòng),對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。同時(shí),如果政策取向變動(dòng)周期短、幅度大、持續(xù)性差,政策風(fēng)險(xiǎn)大,區(qū)域生產(chǎn)、經(jīng)營、投資活動(dòng)的不確定性增強(qiáng),也會(huì)損害區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。其次體現(xiàn)在各地區(qū)政府間政治關(guān)系狀態(tài)上。如果區(qū)域內(nèi)政府間政治關(guān)系不友好、不和諧,采取敵對(duì)態(tài)度,相互交流和合作就難以進(jìn)行。再就是體現(xiàn)在政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的系統(tǒng)協(xié)調(diào)能力上。如果政府系統(tǒng)協(xié)調(diào)能力強(qiáng),決策和執(zhí)行效率較高,有助于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展;相反,如果政府整體協(xié)調(diào)能力差,決策和執(zhí)行力較低,就會(huì)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展產(chǎn)生不利影響。由不同主權(quán)國家構(gòu)成的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織中,政治制度差異對(duì)協(xié)同發(fā)展程度有較大影響,而在國內(nèi)不同行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)合作中,政治制度差異較小而影響力較低。

2.經(jīng)濟(jì)制度差異

經(jīng)濟(jì)制度差異主要表現(xiàn)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則完善程度和市場(chǎng)開放度兩方面。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則完善程度較高,營商環(huán)境好,貿(mào)易和投資法治化、便利化程度較高,有利于增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展程度,而市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則不完善,則會(huì)阻礙不同區(qū)域市場(chǎng)主體之間的合作,不利于實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。另外,市場(chǎng)開放程度高,各種投資和貿(mào)易壁壘較少,生產(chǎn)要素自由流動(dòng)便利,有助于加速協(xié)同發(fā)展進(jìn)程,反之則會(huì)阻礙協(xié)同發(fā)展實(shí)踐。

3.社會(huì)文化制度差異

如果區(qū)域內(nèi)各合作主體文化、語言、生活方式和習(xí)慣均比較接近,有助于促進(jìn)協(xié)同發(fā)展。當(dāng)然,文化差異并不必然妨礙相互合作和協(xié)同發(fā)展,但如果由于文化等因素引起對(duì)特定的其他合作主體的排斥時(shí),這些因素很可能上升到政治層面,引起對(duì)某些外資企業(yè)和外國產(chǎn)品的抵制,會(huì)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的信心、范圍與程度產(chǎn)生負(fù)面影響。

(二)制度差異對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的不利影響

1.從交易成本角度分析。受制度差異的影響,市場(chǎng)主體不能在不同區(qū)域內(nèi)按照利潤(rùn)最大化的市場(chǎng)原則開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng),或者說為了適應(yīng)不同制度差異需要投入大量的物質(zhì)資源和人力資源。因而,相對(duì)于不存在制度差異情況,市場(chǎng)主體需要付出更高成本,這種增加的成本就是制度差異產(chǎn)生的交易成本。這類制度性交易成本的存在,會(huì)降低市場(chǎng)主體跨行政區(qū)域進(jìn)行投資和貿(mào)易活動(dòng)的意愿,不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。

2.從市場(chǎng)體系角度分析。制度差異可能會(huì)產(chǎn)生“制度門檻”,限制商品和服務(wù)的跨區(qū)域交易;也不利于生產(chǎn)要素的跨區(qū)域流動(dòng)和優(yōu)化配置,直接影響各類資源與要素的區(qū)域配置質(zhì)量和績(jī)效。制度差異無形中會(huì)在不同區(qū)域之間形成市場(chǎng)分割,每個(gè)區(qū)域成為封閉的壟斷市場(chǎng),市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度不足,產(chǎn)品價(jià)格高于競(jìng)爭(zhēng)充分狀態(tài)下的水平,反過來又使產(chǎn)品生產(chǎn)成本或生產(chǎn)要素投入成本高昂而不能有效降低。同時(shí),市場(chǎng)分割和壟斷也不利于形成統(tǒng)一大市場(chǎng),阻礙規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng),對(duì)降低生產(chǎn)成本具有消極影響。這種制度性市場(chǎng)分割和壟斷滋長(zhǎng)了各行政區(qū)域的本位主義和特殊利益,不利于增進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。

3.從不同區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)合作與交流方面分析。制度差異會(huì)形成較高的交易成本,因而不論是民間還是官方主導(dǎo)的跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作,對(duì)比收益和成本后,達(dá)成合作發(fā)展的過程漫長(zhǎng)。合作收益和紅利很容易被過高的制度成本所抵消,限制區(qū)域社會(huì)凈福利增長(zhǎng)幅度。不少能改善各方帕累托效率的合作交流活動(dòng)被制度差異所抑制,區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展程度難以有效提升。

(三)基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的制度互補(bǔ)性合作機(jī)理

區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展要求區(qū)域內(nèi)部不同經(jīng)濟(jì)主體、生產(chǎn)要素在共同目標(biāo)引領(lǐng)下,相互協(xié)調(diào)合作,形成有機(jī)結(jié)合,使區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)績(jī)效大于非協(xié)同狀態(tài)下的各構(gòu)成部分之和。區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)既是自然過程,也是政府調(diào)節(jié)過程(張耀輝,2010)[7]。區(qū)域內(nèi)部各子系統(tǒng)之間存在自組織機(jī)制,在市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)下,能夠根據(jù)比較優(yōu)勢(shì)形成合理的產(chǎn)業(yè)分工,促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。而由于制度差異等因素存在,資源配置會(huì)產(chǎn)生較高的交易成本,限制市場(chǎng)主體間的組織協(xié)同,需要政府有關(guān)部門基于協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)進(jìn)行協(xié)調(diào),以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作,變制度差異的不利為尊重規(guī)律的差異互補(bǔ)的有利。丁伯根分析了經(jīng)濟(jì)一體化與制度創(chuàng)新的關(guān)系,將經(jīng)濟(jì)一體化界定為消除有關(guān)阻礙經(jīng)濟(jì)最有效運(yùn)行的人為因素,通過協(xié)調(diào)不利于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與合作的人為因素,創(chuàng)建適宜的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。在丁伯根的研究框架中,經(jīng)濟(jì)一體化區(qū)分為消極一體化和積極一體化兩方面,消極一體化是要消除成員之間的歧視性制度,而積極一體化則要?jiǎng)?chuàng)設(shè)加強(qiáng)合作的制度(趙俊平等,2012)[8]。區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展同樣需要制度差異互補(bǔ)與協(xié)調(diào),構(gòu)建經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制,降低區(qū)域內(nèi)由制度差異產(chǎn)生的交易成本,促進(jìn)多維合作,推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作共贏發(fā)展。

1.協(xié)同合作制度的供給主體:相關(guān)成員協(xié)商

單靠市場(chǎng)力量的自發(fā)合作,無法有效突破各地區(qū)間的制度藩籬和封鎖,而通過政府力量,創(chuàng)新制度供給,促進(jìn)區(qū)域內(nèi)成員間有制度差異的互補(bǔ),可有效實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。新的制度供給要在不同成員范圍內(nèi)實(shí)行,就需要相關(guān)成員協(xié)商一致,形成有利于差異互補(bǔ)運(yùn)行的政治、法律程序與架構(gòu)。當(dāng)然,共同體不是政府對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的替代,而是借助政府的行政力量促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制作用的有效發(fā)揮。

2.協(xié)同合作制度的關(guān)鍵因素:利益關(guān)系協(xié)調(diào)

區(qū)域內(nèi)有關(guān)各方之間客觀上存在相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益。制度性合作的過程實(shí)質(zhì)上是各方之間經(jīng)濟(jì)利益的合作博弈過程。整體區(qū)域的凈福利增加和帕累托改進(jìn)是促成制度性合作的前提。由于各方間的合作博弈過程難免會(huì)產(chǎn)生交易成本,成本過高則會(huì)抵消合作收益,阻礙合作達(dá)成。一般情況下,合作方數(shù)量越多,制度性合作的交易成本就越大。為有效降低這種交易成本,設(shè)置跨行政區(qū)域的常規(guī)性組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)各成員間的溝通與協(xié)調(diào),是一種有益的做法。

制度性合作能促進(jìn)區(qū)域整體社會(huì)福利的帕累托改進(jìn),但并非每個(gè)參與合作方都是這樣。在某方利益受到較大不利影響時(shí),如果沒有相應(yīng)的利益補(bǔ)償,相互合作就可能出現(xiàn)障礙,形成“囚徒困境”。為此,制度性合作需要完善的利益補(bǔ)償機(jī)制,從區(qū)域合作創(chuàng)造的收益中取出一部分補(bǔ)償受損方,對(duì)合作創(chuàng)造的社會(huì)福利進(jìn)行再分配。為此,區(qū)域協(xié)同合作需形成一個(gè)具有自我強(qiáng)化功能的良性循環(huán),通過強(qiáng)有力的內(nèi)生機(jī)制達(dá)成利益的協(xié)調(diào),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)各方的有效合作,達(dá)到協(xié)調(diào)共進(jìn)的區(qū)域發(fā)展目標(biāo)(谷松,2014)[9]。

3.協(xié)同合作制度的主要作用形式:跨區(qū)域制度協(xié)調(diào)和創(chuàng)新

從整體區(qū)域而言,制度差異會(huì)產(chǎn)生阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的負(fù)外部性。消除這種負(fù)外部性,需要不同區(qū)域之間的協(xié)調(diào),達(dá)成互補(bǔ)。制度協(xié)調(diào)不是要完全消除不同行政區(qū)域的所有制度差異,而是求同存異,減少制度之間不必要的摩擦沖突,增強(qiáng)不同制度的互補(bǔ)性和兼容性。制度協(xié)調(diào)主要有兩種方式:一是協(xié)商改變?cè)胁町惗换パa(bǔ)的制度安排,在各行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施互補(bǔ)兼容的制度安排。二是各行政區(qū)域內(nèi)部均適用的制度保持不變,對(duì)來自其他區(qū)域的生產(chǎn)要素、市場(chǎng)主體及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供新的制度支持。制度創(chuàng)新的表現(xiàn)形式在于各區(qū)域政府通過協(xié)商達(dá)成的行政契約或共同制定的法律法規(guī)。

4.協(xié)同合作制度的涵蓋范圍:整體區(qū)域發(fā)展的重大問題

合作制度應(yīng)當(dāng)是由決策、實(shí)施、協(xié)調(diào)、激勵(lì)和監(jiān)督等環(huán)節(jié)構(gòu)成的完整閉環(huán)鏈條,其所涵蓋的范圍主要涉及區(qū)域合作的重大問題。由于制度性合作和創(chuàng)新也會(huì)產(chǎn)生交易成本,有時(shí)候這種成本還會(huì)比較高,為節(jié)省交易成本,提高合作凈收益,制度性合作的對(duì)象需要有所取舍,不能面面俱到。一般而言,合作范圍集中在市場(chǎng)開放與規(guī)則、貿(mào)易便利化、投資便利化、產(chǎn)業(yè)分工合作、跨境基礎(chǔ)設(shè)施和重大項(xiàng)目建設(shè)等方面。

三 粵港澳大灣區(qū)的制度差異與經(jīng)濟(jì)合作演變

(一)“一國兩制”框架下粵港澳大灣區(qū)的制度差異

在政治制度上,香港和澳門作為我國特別行政區(qū),由于歷史原因?qū)嵭匈Y本主義制度,而廣東作為我國內(nèi)地的一個(gè)省級(jí)行政區(qū)域,實(shí)行的是社會(huì)主義制度,這種“一國兩制”的差異,是粵港澳大灣區(qū)所有制度差異的基礎(chǔ)。因此,港澳兩地的政治體制與廣東存在較大差異,其政策制定的社會(huì)咨詢、立法機(jī)構(gòu)審議等程序比較多,時(shí)間較長(zhǎng),在一定程度上影響了決策效率。港澳兩地的國際聯(lián)系和交往程度較深,國際化程度較高,制度限制較少,在大大便利全球經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展的同時(shí),也比較容易受到各種外部政治力量介入和干擾,有時(shí)候使單純的經(jīng)濟(jì)問題“政治化”,影響大灣區(qū)互惠互利合作政策的實(shí)施。另外,粵港澳三地的司法體系和法律制度差異較大,經(jīng)濟(jì)糾紛和貿(mào)易爭(zhēng)端解決的成本較高。

在經(jīng)濟(jì)制度和體制上,港澳兩地市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則比較完善,國際化、法治化程度較高,而廣東實(shí)行的是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,盡管廣東的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度在內(nèi)地相對(duì)較高,但與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體比,仍存在諸多有待改進(jìn)和完善的方面。另外,香港實(shí)行“積極不干預(yù)”政策,政府在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中主要發(fā)揮“守夜人”功能;廣東則具有明顯的政府主導(dǎo)特征,政府是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)者;而澳門政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度則在兩者中間。同時(shí),粵港澳三地分屬三個(gè)相對(duì)獨(dú)立的關(guān)稅區(qū),貨幣、貿(mào)易、財(cái)政、稅收、通關(guān)等制度均不相同,經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制差異非常明顯。

(二)粵港澳區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的演變

加速制度性的對(duì)接、互補(bǔ)與協(xié)同,以消除區(qū)內(nèi)制度差異的負(fù)外部性,需要由大灣區(qū)內(nèi)各方政府牽頭進(jìn)行磋商協(xié)作,創(chuàng)新跨區(qū)域制度供給。因此,構(gòu)建系統(tǒng)的灣區(qū)內(nèi)各方經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制,對(duì)促進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)意義重大。改革開放以來,粵港澳三地的經(jīng)濟(jì)合作不斷擴(kuò)大和深化,這一過程大致可分為三個(gè)不同發(fā)展階段。

1.“前店后廠”模式階段

從改革開放開始到2003年CEPA簽訂前,粵港澳三地經(jīng)濟(jì)合作主要處于“前店后廠”模式階段。這一階段以市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)下三地企業(yè)或民間經(jīng)濟(jì)組織的合作為主,政府層面的正式合作相對(duì)較少。因?yàn)樵诟郯膬傻鼗貧w前,港澳事務(wù)均屬于外交問題,作為內(nèi)地一個(gè)省級(jí)政府的廣東難以直接和港澳兩地進(jìn)行官方層面的經(jīng)濟(jì)合作。“前店后廠”模式下,港澳兩地(主要是香港)的資本、技術(shù)、管理等要素向珠江三角洲轉(zhuǎn)移,與當(dāng)?shù)亓畠r(jià)的勞動(dòng)力、土地等資源結(jié)合,促進(jìn)廣東發(fā)展成為世界制造業(yè)中心,香港也轉(zhuǎn)型為制造業(yè)的生產(chǎn)營運(yùn)中心和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)大都會(huì)。這是要素稟賦比較優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)引導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和垂直型分工協(xié)作。港澳兩地回歸后,民間經(jīng)濟(jì)組織為主的合作方式開始向政府協(xié)調(diào)為主的合作方式轉(zhuǎn)變,1998年和2001年粵港合作聯(lián)席會(huì)議和粵澳合作聯(lián)席會(huì)議成立,三地經(jīng)濟(jì)合作逐步升級(jí)。

2.CEPA模式階段

2003年中央政府先后與香港、澳門特區(qū)政府簽署CEPA(《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》),全面促進(jìn)內(nèi)地與港澳之間的貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易自由化、貿(mào)易投資便利化。CEPA的簽訂,標(biāo)志著粵港澳三地經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)入政府協(xié)調(diào)為主的發(fā)展階段。經(jīng)過改革開放20多年發(fā)展的知識(shí)積累,港澳兩地向廣東省的制造業(yè)轉(zhuǎn)移發(fā)生轉(zhuǎn)變,廣東已經(jīng)成為世界制造業(yè)基地,服務(wù)業(yè)也取得長(zhǎng)足發(fā)展,而香港、澳門產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中,服務(wù)業(yè)為主,制造業(yè)比重非常低。沖破制度壁壘的制約,通過雙向開放市場(chǎng)促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展,成為粵港澳經(jīng)濟(jì)合作的主要內(nèi)容。在CEPA簽訂后,政府間的合作協(xié)議逐步增加,合作步伐加大。2010年,廣東省分別與香港、澳門簽訂了《粵港合作框架協(xié)議》和《粵澳合作框架協(xié)議》,2014年進(jìn)一步簽訂三地基本實(shí)現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易自由化協(xié)議,三地經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)一步加深。

3.粵港澳大灣區(qū)建設(shè)階段

2013年“一帶一路”倡議正式提出粵港澳大灣區(qū)概念后,粵港澳三地經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)入了新階段。設(shè)立粵港澳大灣區(qū)是首次從國家層面將粵港澳三地定位為有差異的區(qū)域整體,納入國家發(fā)展戰(zhàn)略。在CEPA合作背景下,廣東作為內(nèi)地的一個(gè)省份嵌入內(nèi)地與港澳的整體合作框架中,且合作重點(diǎn)在于開放服務(wù)業(yè)市場(chǎng),協(xié)調(diào)生產(chǎn)要素配置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。粵港澳大灣區(qū)確立后,粵港澳三地將作為相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)區(qū)域,進(jìn)行產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市功能和經(jīng)濟(jì)合作,在一些重要領(lǐng)域深入推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。三地經(jīng)濟(jì)合作已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略層面,并在中央政府引導(dǎo)和推動(dòng)下不斷深化。2016年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于深化泛珠三角區(qū)域合作的指導(dǎo)意見》中提出,要攜手港澳共同打造粵港澳大灣區(qū),建設(shè)世界級(jí)城市群。2017年政府工作報(bào)告中也提出,要深化內(nèi)地與港澳的合作,研究制定粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃。2017年7月,國家發(fā)改委、廣東省、香港和澳門共同簽訂《深化粵港澳合作 推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》,中央政府成為促進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)合作的重要力量。2019年2月,《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布,并成為大灣區(qū)建設(shè)的指引性發(fā)展框架。

綜觀改革開放40多年來發(fā)展歷程,粵港澳三地的經(jīng)濟(jì)合作實(shí)現(xiàn)了從一般性合作向制度性合作轉(zhuǎn)變、垂直型分工合作向水平型分工合作與垂直型分工合作有機(jī)結(jié)合方向轉(zhuǎn)變、生產(chǎn)要素單向流動(dòng)向雙向融合轉(zhuǎn)變、有限領(lǐng)域合作向全方位深層次合作轉(zhuǎn)變、消極協(xié)同發(fā)展向積極協(xié)同發(fā)展轉(zhuǎn)變的歷史性飛躍。

(三)粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)合作中的問題

1.合作主體動(dòng)力和意愿強(qiáng)度有待提高

粵港澳三地作為大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的核心主體,盡管都清楚合作的利益,但是落實(shí)合作行動(dòng)的動(dòng)力和意愿有待進(jìn)一步增強(qiáng)。首先,三地經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性有所減弱,競(jìng)爭(zhēng)性不斷提高。經(jīng)過多年發(fā)展,廣東已經(jīng)成為世界重要制造業(yè)基地,香港對(duì)廣東制造業(yè)的引領(lǐng)作用減弱。同時(shí),廣東已進(jìn)入工業(yè)化中后期階段,也正在大力發(fā)展金融、會(huì)展、旅游、物流等現(xiàn)代服務(wù)業(yè),與以服務(wù)業(yè)為經(jīng)濟(jì)支柱的港澳地區(qū)存在不同的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。另外,廣東的珠江三角洲與港澳地區(qū)在機(jī)場(chǎng)、港口等基礎(chǔ)設(shè)施布局和建設(shè)上,也存在一定程度的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。其次,三地的經(jīng)濟(jì)合作紅利分配不均衡。由于制度、人口數(shù)量、地理面積、經(jīng)濟(jì)總量差異較大,一些市場(chǎng)開放等優(yōu)惠政策是由廣東省向港澳兩地單向供給,而港澳地區(qū)無法向廣東省提供相應(yīng)的優(yōu)惠措施。例如,廣東省可以繼續(xù)開放港澳居民就業(yè),消除各種限制措施,但港澳地區(qū)對(duì)廣東省居民在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)的種種限制則無法減少。這種合作收益分享的非均衡性,會(huì)一定程度上削弱廣東的合作動(dòng)力。最后,港澳地區(qū)的特殊地位,也影響廣東的合作意愿。因?yàn)楦郯牡貐^(qū)在“一國兩制”框架下具有特殊的政治地位,可以通過與中央政府的溝通協(xié)調(diào)獲得一些有利的政策,廣東則沒有。同時(shí)廣東作為一個(gè)省級(jí)行政區(qū)域,一些事務(wù)需中央授權(quán)才能與港澳地區(qū)協(xié)商談判,交易成本較高,這也會(huì)影響其參與三地合作的意愿。

2.合作的廣度與深度有待拓展

區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作按照協(xié)同程度從低到高主要有自由貿(mào)易區(qū)、關(guān)稅同盟、共同市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟和一體化幾種形式?;浉郯拇鬄硡^(qū)的經(jīng)濟(jì)合作已持續(xù)多年,但其合作形式主要與自由貿(mào)易區(qū)和共同市場(chǎng)兩種類型接近。經(jīng)歷“前店后廠”的經(jīng)濟(jì)合作模式,進(jìn)入CEPA階段后,行業(yè)、企業(yè)合作是在中央政府與港澳地區(qū)政府商議達(dá)成的關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的框架上進(jìn)行的。CEPA的主要功能在于推動(dòng)內(nèi)地服務(wù)業(yè)市場(chǎng)向港澳開放,促進(jìn)內(nèi)地與港澳之間資本、人員、商品等生產(chǎn)要素的自由流動(dòng),本質(zhì)上與自由貿(mào)易區(qū)、共同市場(chǎng)等形式相類似。這種合作形式基本上屬于實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的初級(jí)階段?;浉郯拇鬄硡^(qū)的深度合作,應(yīng)當(dāng)借鑒積極一體化理論的有益成分,構(gòu)建協(xié)同發(fā)展新模式。這種協(xié)同發(fā)展模式,需要跨區(qū)域制度協(xié)調(diào),但目前三地之間經(jīng)濟(jì)、法律、行政管理等方面的協(xié)同機(jī)制和協(xié)調(diào)能力仍比較薄弱。廣東方面制定的規(guī)劃如《珠江三角洲改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》、《環(huán)珠江口灣區(qū)宜居區(qū)域建設(shè)重點(diǎn)行動(dòng)計(jì)劃》等已將與港澳地區(qū)的合作作用列為重要因素,從經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的思路促進(jìn)三地共同發(fā)展,但還需進(jìn)一步增強(qiáng)執(zhí)行力。

3.合作組織化、制度化程度有待提高

舊金山、紐約等兩個(gè)著名灣區(qū)均建立了跨區(qū)域合作組織,統(tǒng)一規(guī)劃、引導(dǎo)和協(xié)調(diào)灣區(qū)內(nèi)各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)合作。舊金山灣區(qū)在1961年成立了區(qū)域性地方政府協(xié)會(huì)(ABAG),作為正式的綜合區(qū)域規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu),促進(jìn)各地方政府之間的合作。紐約灣區(qū)在1922年就成立了區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì),它是由政府、企業(yè)和社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)組成的非政府獨(dú)立組織,主要作用在于協(xié)調(diào)灣區(qū)整體發(fā)展和各組成區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)合作?;浉郯拇鬄硡^(qū)內(nèi)盡管已經(jīng)建立了粵港、粵澳聯(lián)席會(huì)議等制度,但配置相應(yīng)的常設(shè)機(jī)構(gòu)組織方面仍存在不足。同時(shí),跨區(qū)域合作的決策、咨詢、執(zhí)行、協(xié)調(diào)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)不健全,影響三地政府間的常態(tài)化合作。制度化合作與組織化程度高低有密切關(guān)系,健全的合作組織是制度化合作的組織基礎(chǔ)。

四 “一國兩制”框架下粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制的構(gòu)建

粵港澳大灣區(qū)“一個(gè)國家、兩種制度、三種貨幣、三個(gè)關(guān)稅區(qū)、三種管理體制”的制度環(huán)境,使它與其他灣區(qū)存在明顯差異。其他灣區(qū)一般不具備粵港澳大灣區(qū)這種“國內(nèi)跨境”特點(diǎn)。“一國兩制”框架下粵港澳大灣區(qū)內(nèi)存在顯著的制度差異,并對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展產(chǎn)生影響,但它又是大灣區(qū)的一種制度安排,只有發(fā)揮它的積極作用,揚(yáng)長(zhǎng)避短,才能真正推動(dòng)大灣區(qū)發(fā)展。制度差異在一定程度上會(huì)限制生產(chǎn)要素在區(qū)域內(nèi)的雙向自由流動(dòng),通過差異互補(bǔ)機(jī)制設(shè)置,可抵消這種不利影響。“一國兩制”是粵港澳大灣區(qū)的制度優(yōu)勢(shì):同屬一國,有利于促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的協(xié)調(diào)合作,減少合作的交易成本;分屬兩制,有利于保持大灣區(qū)長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定,利用好國內(nèi)國際兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源,對(duì)接全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另外,大灣區(qū)疊加了國家創(chuàng)新、開放、改革協(xié)同推進(jìn)的優(yōu)勢(shì),互惠共贏合作中,制度差異可能催生出創(chuàng)新性制度體系,以適應(yīng)并推動(dòng)灣區(qū)經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展。借助“一國兩制”優(yōu)勢(shì),構(gòu)建經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制,建立制度化、組織化、常態(tài)化、協(xié)同程度較高的合作關(guān)系,促進(jìn)各經(jīng)濟(jì)主體深度合作,是粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的重要戰(zhàn)略選擇。

(一)動(dòng)力機(jī)制

粵港澳三方作為大灣區(qū)的主要成員,是經(jīng)濟(jì)合作的主體,三方合作產(chǎn)生的帕累托改進(jìn)是引致共同合作的主要?jiǎng)恿?。但由于制度差異和利益分立,三方合作容易陷入“囚徒困境”,難以深入開展。中央政府作為粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的外部動(dòng)力,是消除這種囚徒困境的重要力量。首先,中央政府能提高粵港澳三方合作效率。國家代表著大灣區(qū)的整體利益,當(dāng)粵港澳三方出現(xiàn)利益分歧難以達(dá)成一致時(shí),國家可以從全局利益出發(fā),協(xié)調(diào)各方矛盾和利益關(guān)系,降低談判成本,使各方合作能持續(xù)開展。其次,粵港澳大灣區(qū)已經(jīng)上升為國家“一帶一路”倡議的重要組成部分,其建設(shè)成效對(duì)中華民族的偉大復(fù)興也具有重要意義。因此,大灣區(qū)建設(shè)具有重要外溢性,中央政府發(fā)揮主導(dǎo)者和推動(dòng)者作用。歸根結(jié)底,中央政府的優(yōu)勢(shì)在于作為大灣區(qū)整體利益代表,能將粵港澳三方制度差異的負(fù)外部性通過互補(bǔ)性合作化解,引導(dǎo)和促進(jìn)大灣區(qū)共贏發(fā)展。

(二)組織機(jī)制

健全多層級(jí)、全方位參與的組織機(jī)制,形成常態(tài)化的合作平臺(tái),提升大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的組織化水平。首先,要實(shí)現(xiàn)參與層級(jí)多樣化。不但港澳特區(qū)政府和廣東省政府積極參與,廣東省內(nèi)的珠江三角洲各地級(jí)市也作為大灣區(qū)合作組織的次層級(jí)發(fā)揮積極參與作用。因?yàn)閺V州、深圳、珠海等城市與香港、澳門之間一直存在緊密的合作關(guān)系,在“一國兩制”框架下按廣東省政府戰(zhàn)略部署,直接與香港、澳門開展經(jīng)濟(jì)合作,可以有效提升合作效率。其次,要健全組織機(jī)構(gòu),建立有固定經(jīng)費(fèi)投入、人員編制的常設(shè)機(jī)構(gòu),作為大灣區(qū)建設(shè)和日常事務(wù)的管理機(jī)構(gòu)。

組織機(jī)構(gòu)可包括以下幾個(gè)部分:一是領(lǐng)導(dǎo)和決策機(jī)構(gòu),協(xié)調(diào)各合作方的重大利益關(guān)系。當(dāng)前,粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組已經(jīng)成立,著力研究解決大灣區(qū)建設(shè)中的政策實(shí)施、項(xiàng)目安排、體制機(jī)制創(chuàng)新、平臺(tái)建設(shè)等重要問題。二是日常執(zhí)行和管理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)執(zhí)行和落實(shí)有關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃和重大政策,處理各種日常合作事務(wù),并接受領(lǐng)導(dǎo)和決策機(jī)構(gòu)監(jiān)督。三是貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu),其職能在于促進(jìn)跨境經(jīng)濟(jì)合作爭(zhēng)端的仲裁和司法合作,對(duì)適用法律、管轄權(quán)等問題進(jìn)行協(xié)調(diào),提高仲裁和司法判決的執(zhí)行效率。四是咨詢和發(fā)展機(jī)構(gòu),包括各方共同出資組建的投資銀行、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金及各類官方、非官方的智庫組織、學(xué)術(shù)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)和民間團(tuán)體等,其功能在于為大灣區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等問題提供政策建議和資金支持。五是監(jiān)督機(jī)構(gòu),其職能在于約束各方合作成員的行為,監(jiān)督日常執(zhí)行和管理機(jī)構(gòu)的工作效率,對(duì)合作情況開展定期審計(jì)和督查,并提出整改意見,確保大灣區(qū)合作協(xié)議和規(guī)劃落實(shí)。

(三)運(yùn)行機(jī)制

制度化是指粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的開展和運(yùn)行要以正式制度為根本依據(jù)。根據(jù)《深化粵港澳合作 推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》的主要精神和原則,粵港澳各方可通過協(xié)商談判就重點(diǎn)合作領(lǐng)域形成可操作性較強(qiáng)的補(bǔ)充協(xié)議,作為指導(dǎo)各方合作的基礎(chǔ)。日常化是指以日常合作、緊密合作的形式取代傳統(tǒng)的松散、非常態(tài)化合作形式。這種日常合作職能主要由大灣區(qū)常設(shè)管理機(jī)構(gòu)完成。多元化是指合作領(lǐng)域和形式靈活多樣。在合作領(lǐng)域方面,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、貿(mào)易投資、市場(chǎng)開放、自貿(mào)區(qū)建設(shè)等各方共同關(guān)心的問題均可成為合作對(duì)象。在合作形式上,可以靈活采取領(lǐng)導(dǎo)人的定期與非定期會(huì)晤、專職機(jī)構(gòu)的日常溝通協(xié)調(diào)、民間團(tuán)體的交流等多種方式。

(四)利益補(bǔ)償機(jī)制

利益相對(duì)均衡是推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)深度合作的重要因素。在合作過程中,由于各合作方的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件不同,同一合作政策對(duì)不同區(qū)域利益的影響存在差異,使合作政策達(dá)成存在較大交易成本。因此,構(gòu)建以互利共贏為導(dǎo)向的利益補(bǔ)償機(jī)制,對(duì)增強(qiáng)合作各方的凝聚力和吸引力有重要作用??梢酝ㄟ^收益分成、政府補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付等方式將合作成效的一部分用于補(bǔ)償利益受損者,增加相互合作的意愿和動(dòng)力。

(五)監(jiān)督約束機(jī)制

建立健全監(jiān)督約束機(jī)制,保障合作順利進(jìn)行是大灣區(qū)建設(shè)的必要條件。各合作方可以根據(jù)簽訂的合作協(xié)議,由監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)違反合作協(xié)議的行為進(jìn)行處理,維系合作的吸引力和凝聚力,使互補(bǔ)性經(jīng)濟(jì)合作得以持續(xù)穩(wěn)定開展。

猜你喜歡
一國兩制粵港澳大灣
大咖論道:大灣區(qū)超級(jí)“極點(diǎn)”強(qiáng)勢(shì)崛起!
大灣區(qū)城市大洗牌
大灣區(qū)的愛情故事
編讀往來
粵港澳大灣區(qū):差異就是最大的價(jià)值存在
摁下粵港澳大灣區(qū)“加速鍵”
馬光遠(yuǎn) 下一個(gè)30年看粵港澳大灣區(qū)
習(xí)主席:確保“一國兩制”在港實(shí)踐不走樣