■董家豪 宋千惠 沈運(yùn) 蘇墨笛（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院，金融學(xué)院）

一、引言

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大歷史任務(wù)，是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。安徽省阜南縣位居?xùn)|部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與西部資源豐富地區(qū)的銜接帶，但卻是全國(guó)為數(shù)不多的貧困縣之一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢，大量農(nóng)民外出打工，農(nóng)村人口流失嚴(yán)重，隨著農(nóng)民市民化進(jìn)程的加快，農(nóng)村宅基地及農(nóng)房閑置現(xiàn)象愈發(fā)突出。2018 年中央一號(hào)文件提出的農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革思路，2019 年中央一號(hào)文件也提出要做好“三農(nóng)”工作，以實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為總抓手，根據(jù)國(guó)內(nèi)外的發(fā)展變化趨勢(shì)對(duì)農(nóng)村改革發(fā)展提出新要求，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、調(diào)研基本情況

（一）調(diào)查問(wèn)卷內(nèi)容及其情況分析

此次調(diào)查的對(duì)象為在安徽省阜南縣劉樓村、楊郢村、陶寨村、程樓村和地城村的部分村民，共計(jì)發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷240 份，收回有效問(wèn)卷210份，調(diào)查有效率達(dá)到87.5%。本次調(diào)查問(wèn)卷的內(nèi)容主要包括：（1）農(nóng)民個(gè)人及其家庭情況，包括農(nóng)民收入、文化水平、耕地?cái)?shù)量等。（2）農(nóng)民宅基地和農(nóng)房的情況，包括宅基地?cái)?shù)量、宅基地閑置情況、建房地源、閑置或廢棄原因等。（3）農(nóng)民退出宅基地的意愿及獲得補(bǔ)償?shù)脑V求情況。

（二）農(nóng)村閑置宅基地及農(nóng)房情況

（1）農(nóng)戶家庭總收入低，且對(duì)土地的利用意愿較低。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶家庭年收入盈余小于10 萬(wàn)的占比為85.7%，家庭年收入盈余大于10 萬(wàn)的占比14.3%。農(nóng)戶對(duì)土地的流轉(zhuǎn)意愿中，希望租入耕地的意愿占比為15.2%，希望租出耕地的意愿占比為40.0%，保持現(xiàn)狀不變的意愿占比為24.3%，對(duì)耕地流轉(zhuǎn)意愿無(wú)所謂的占比20.5%。農(nóng)戶一家青壯年在外打工，老年人在農(nóng)村耕種、幫助子女看護(hù)孩子，還需要面臨各種可能的災(zāi)禍，一年到頭收入盈余所剩無(wú)幾。土地的糧食產(chǎn)量因?yàn)槠贩N的改良而有所提高，但環(huán)境問(wèn)題和土地問(wèn)題導(dǎo)致土地的種植成本也隨之上漲，僅靠幾畝微薄的土地?zé)o法獲得家庭支出消費(fèi)的經(jīng)濟(jì)，使農(nóng)戶對(duì)土地的利用意愿較低。

（2）“一戶多宅”的現(xiàn)象仍然存在，宅基地閑置情況嚴(yán)重，利用率低。在本次對(duì)村民的調(diào)查中，知道國(guó)家宅基地管理政策中有“一戶一宅”規(guī)定的占比為45.2%，不知道“一戶一宅”規(guī)定的占比為54.8%。農(nóng)戶擁有1 處宅基地的占比為71.4%，擁有2 處宅基地的占比為22.9%，擁有3 處及以上的占比為5.7%，“一戶多宅”的比例高達(dá)28.6%。在調(diào)查的210 戶中，有55 戶家庭宅基地和農(nóng)房閑置，占總調(diào)查的26.2%。其中因居住條件太差、無(wú)法居住的占比為29.1%，因子女升學(xué)就業(yè)遷走的占比為61.8%，其他原因占比為9.1%。在被調(diào)查對(duì)象中，宅基地及農(nóng)房的閑置比例高達(dá)26.2%，究其原因，一方面隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民工進(jìn)城打拼多年，積攢了一定的積蓄，在城鎮(zhèn)里安置下來(lái)，并且將老人和孩子接到了城鎮(zhèn)里，或是建造了新宅導(dǎo)致了老的宅基地和農(nóng)房發(fā)生閑置。另一方面，農(nóng)村閑置宅基地存在多年，相關(guān)的法律和制度缺位、滯后或定義不明確，農(nóng)村宅基地只能在村集體內(nèi)部進(jìn)行流動(dòng)，且農(nóng)村宅基地回收效率低下，回收程序復(fù)雜。

（3）農(nóng)戶對(duì)村莊整治的意愿強(qiáng)烈，但村莊整治困難重重。在對(duì)農(nóng)戶的調(diào)查中，農(nóng)戶贊成村莊整治的占比為70.5%，不贊同村莊整治的占比為9.5%，無(wú)所謂的占比為20.0%。村里對(duì)閑置的宅基地及農(nóng)房予以集中整理，農(nóng)戶希望整理后的土地用途為整理成耕地的占比為20.0%，用作建造新房用地的占比為22.4%，整理成農(nóng)村生產(chǎn)用地如養(yǎng)殖用地和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等的占比為39.5%，用于出租的占比為9.5%，其他的占比為8.6%。鄉(xiāng)村環(huán)境經(jīng)過(guò)一定時(shí)間的治理有所改善，但整體布局還是十分混亂，缺乏政府和社會(huì)資金和資源的注入，村莊整治難以進(jìn)行，閑置宅基地及農(nóng)房無(wú)法得到妥善解決。

三、阜陽(yáng)市經(jīng)濟(jì)整體情況及閑置宅基地和農(nóng)房對(duì)阜南縣的影響

在2018 年阜陽(yáng)市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)中表明，初步核算，全年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)1759.5 億元，按可比價(jià)格計(jì)算，比上年增長(zhǎng)9.5%。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值310.7 億元，增長(zhǎng)3.5%；第二產(chǎn)業(yè)增加值737.2 億元，增長(zhǎng)10.3%；第三產(chǎn)業(yè)增加值711.6億元，增長(zhǎng)11.8%。人均生產(chǎn)總值21589 元，比上年增加2053 元。全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)保持了總體平穩(wěn)，穩(wěn)中有進(jìn)的態(tài)勢(shì)，但貧困縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。阜陽(yáng)市阜南縣位居?xùn)|部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與西部資源豐富地區(qū)的銜接帶，但卻是全國(guó)為數(shù)不多的貧困縣之一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢，大量農(nóng)民外出打工，農(nóng)村人口流失嚴(yán)重，隨著農(nóng)民市民化進(jìn)程的加快，農(nóng)村宅基地及農(nóng)房閑置現(xiàn)象愈發(fā)突出。農(nóng)村大量閑置的宅基地和農(nóng)房嚴(yán)重影響了村容村貌，對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也有很大影響。

四、關(guān)于皖北地區(qū)閑置宅基地及農(nóng)房再利用的政策建議

（1）扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)，強(qiáng)化鄉(xiāng)村規(guī)劃，加快補(bǔ)齊農(nóng)村人居環(huán)境和公共服務(wù)短板。推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)，能夠更好的利用鄉(xiāng)村的土地和空間，對(duì)于及時(shí)中止閑置宅基地的產(chǎn)生極其重要。把加強(qiáng)規(guī)劃管理作為鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性工作，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理全覆蓋。按照國(guó)家規(guī)劃對(duì)縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村寨進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃，遵循先規(guī)劃再建設(shè)的原則，盤(pán)活鄉(xiāng)村土地。經(jīng)過(guò)科學(xué)合理的規(guī)劃，建設(shè)符合時(shí)代發(fā)展、適宜人民居住的新農(nóng)村。加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和污染治理，創(chuàng)造一個(gè)良好的生產(chǎn)生活環(huán)境，綠水青山就是金山銀山。加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立符合農(nóng)村發(fā)展的規(guī)章制度，明確各方管護(hù)責(zé)任。提升農(nóng)村公共服務(wù)水平，增加農(nóng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)保障等公共服務(wù)，加快建設(shè)農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)。

（2）制度上改進(jìn)完善，思想上宣傳教育。宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，如果只是確定它的歸屬，則其財(cái)產(chǎn)價(jià)值不能充分發(fā)揮。允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn),促進(jìn)閑置宅基地及農(nóng)房的再利用更加規(guī)范、有效，才能實(shí)現(xiàn)閑置宅基地的最優(yōu)配置。因此，必須建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)制度，才能從根本上徹底盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地。引導(dǎo)符合退出宅基地條件的家庭退出宅基地，對(duì)閑置的宅基地統(tǒng)一規(guī)劃、管理和利用。明確界定閑置宅基地及農(nóng)房的界限，建立合理的宅基地回收制度。鼓勵(lì)一些在城鎮(zhèn)買(mǎi)房，在城鎮(zhèn)居住的人們退出閑置的宅基地，采用現(xiàn)金補(bǔ)貼、城鎮(zhèn)社區(qū)保險(xiǎn)、住房交換、提供公共服務(wù)等多種方式相結(jié)合的方法對(duì)退出農(nóng)村宅基地的家庭進(jìn)行補(bǔ)償。使用村內(nèi)廣播或者是在村集體活動(dòng)中對(duì)閑置宅基地的退出進(jìn)行宣傳，指出閑置宅基地對(duì)于經(jīng)濟(jì)的危害和退出閑置宅基地的補(bǔ)償。

（3）合理規(guī)劃利用，盤(pán)活鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)。對(duì)收回的閑置宅基地及農(nóng)房進(jìn)行符合地方發(fā)展，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的合理規(guī)劃，盤(pán)活鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民收入水平。種植普通的小麥、玉米，糧食產(chǎn)量低、經(jīng)濟(jì)效益差，對(duì)于收回閑置宅基地及農(nóng)房的付出時(shí)間較長(zhǎng)?？梢杂舌l(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)系專業(yè)的合作社種植特殊的、經(jīng)濟(jì)效益高的農(nóng)作物。對(duì)于一些環(huán)境較為良好的村鎮(zhèn)可以建設(shè)特色的旅游小鎮(zhèn)，可以極大的刺激地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入。如阜南縣地城鎮(zhèn)建設(shè)的荷花古鎮(zhèn)，使當(dāng)?shù)芈糜瘟吭龆嗪芏?，農(nóng)民收入提高不少。但是因?yàn)殚T(mén)票和其他收費(fèi)項(xiàng)目不合理、不完善，景區(qū)效益不高，收費(fèi)應(yīng)該設(shè)置的符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平。筆者在這里就不進(jìn)行詳談。對(duì)于閑置宅基地及農(nóng)房的利用，引進(jìn)投資建設(shè)工廠也是一個(gè)極其好的利用方式。既利用了閑置的宅基地及農(nóng)房，又可以提供一定數(shù)量的就業(yè)崗位，提高地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。