朱雨桐　鄭宇

摘要：土地流轉(zhuǎn)作為新城鎮(zhèn)化建設(shè)的基本政策，對我國實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、現(xiàn)代化、集約化具有重要意義。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對土地按人口均分使得土地資源小而分散，不利于土地資源的效用最大化，因此土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地集體化經(jīng)營成為近年來我國農(nóng)村土地高效配置的新舉措。本文以江蘇鎮(zhèn)江市為主要研究對象，通過實(shí)地考察和走訪，對土地流轉(zhuǎn)政策的實(shí)行效果和暴露的弊端進(jìn)行分析研究，從而針對性的提出參考建議。

關(guān)鍵詞：鎮(zhèn)江市;土地流轉(zhuǎn);農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

一、引言

鎮(zhèn)江市位于江蘇省中部，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、土地流轉(zhuǎn)執(zhí)行效果等方面都處于江蘇省的中游水平，其土地流轉(zhuǎn)小有成效，但隨著土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)很多問題也暴露出來，這其中既包括地區(qū)性問題也包括普遍性問題。為使得調(diào)查結(jié)果具有普遍性，本文選取三個(gè)城鎮(zhèn)作為主要調(diào)研對象分別代表不同類型的土地流轉(zhuǎn)程度和方向：天王鎮(zhèn)在土地流轉(zhuǎn)中以流轉(zhuǎn)給企業(yè)種植林木為主，部分村發(fā)展種植養(yǎng)殖和農(nóng)場;司徒鎮(zhèn)以農(nóng)業(yè)輔助工業(yè)發(fā)展，農(nóng)業(yè)上著重發(fā)展有機(jī)茶葉、應(yīng)季果蔬、高檔苗木花卉、優(yōu)質(zhì)種豬和糧食五大特色，現(xiàn)擁有41家農(nóng)業(yè)合作組織和6家觀光休閑農(nóng)莊;油坊鎮(zhèn)是糧食產(chǎn)量大鎮(zhèn)，現(xiàn)發(fā)展多種經(jīng)營，有農(nóng)村合作社、示范園、采摘園、休閑公園的等項(xiàng)目，土地流轉(zhuǎn)效果良好。

二、三鎮(zhèn)基本情況與土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

（一）天王鎮(zhèn)

天王鎮(zhèn)是句容市的南大門，轄16個(gè)行政村、一個(gè)社區(qū)居委會(huì)，總面積140.9平方公里。天王鎮(zhèn)的工業(yè)基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)，目前工業(yè)企業(yè)多達(dá)200多家，是南京周邊著名的臺(tái)商投資區(qū)之一。同時(shí)發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)形成了大棚種植、應(yīng)季鮮果、苗木花卉、有機(jī)茶葉等特色農(nóng)業(yè)板塊和種養(yǎng)基地。據(jù)了解，近五年來土地流轉(zhuǎn)的主要方向是出租給企業(yè)發(fā)展苗木種植。

截至2017年年底，天王鎮(zhèn)家庭承包經(jīng)營的耕地面積為69919畝，其中57%進(jìn)行了流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的土地中97%的流轉(zhuǎn)方式為出租，絕大部分流入了企業(yè)。從時(shí)間上來看80%的流轉(zhuǎn)發(fā)生在近4年，2013年以前，土地流轉(zhuǎn)很少。從簽訂合同情況來看，流轉(zhuǎn)出承包耕地戶數(shù)為12411，全部簽訂流轉(zhuǎn)耕地合同，但土同規(guī)范性有待提高。據(jù)了解，天王鎮(zhèn)土地的租金每畝田800元，每畝地500元，對于大多數(shù)農(nóng)戶來說，將地流轉(zhuǎn)出去比自己耕種更合算，因此一開始土地流轉(zhuǎn)的積極性很高。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)扶持資金實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)，對具有較大經(jīng)營規(guī)模的土地集中流轉(zhuǎn)的流出方給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)。

土地流轉(zhuǎn)前，大部分土地用來種植水稻、油菜等經(jīng)濟(jì)作物，需要大量的體力勞動(dòng)，且獲得收益不高。如今，大部分土地流入企業(yè)，企業(yè)用于種植苗木以及養(yǎng)殖雞鴨等家禽，不再需要大量的體力勞動(dòng)。由于苗木生長周期長，導(dǎo)致投資回報(bào)期較長，所以存在租金拖欠問題，當(dāng)?shù)卣ㄟ^法律援助和墊付租金的方式處理此類問題，但效果并不理想。

（二）司徒鎮(zhèn)

司徒鎮(zhèn)位于丹陽市西郊，是鎮(zhèn)江市唯一的“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”鄉(xiāng)鎮(zhèn)，轄10個(gè)行政村，1個(gè)居委會(huì)，面積91.73平方公里。司徒鎮(zhèn)工業(yè)以眼鏡特色產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，輕紡、線纜、化工等為輔，建有中國眼鏡產(chǎn)業(yè)園、江蘇省中小企業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚示范區(qū)。農(nóng)業(yè)方面建有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，中國最大的智能化種豬養(yǎng)殖基地，家庭農(nóng)民合作組織和41家觀光休閑農(nóng)莊。司徒鎮(zhèn)在土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，開墾魚塘、基建建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)等占用了農(nóng)業(yè)用地，使得糧食產(chǎn)量不斷下降，目前政府已經(jīng)有治理項(xiàng)目實(shí)施，但農(nóng)業(yè)用地仍在減少，合理的土地規(guī)劃對于鄉(xiāng)村發(fā)展有促進(jìn)作用，但過度占用農(nóng)業(yè)用地對我國糧食產(chǎn)量有不小的影響，這是各地土地流轉(zhuǎn)的通病，應(yīng)當(dāng)盡快治理。

（三）油坊鎮(zhèn)

油坊鎮(zhèn)位于揚(yáng)中市境西南部，下轄16個(gè)行政村、2個(gè)社區(qū)，總面積62.93平方公里。油坊鎮(zhèn)工業(yè)生產(chǎn)以制造組件為主，現(xiàn)定報(bào)企業(yè)66家，其中億元企業(yè)16家;農(nóng)業(yè)以種植養(yǎng)殖業(yè)為主，全鎮(zhèn)小麥種植1.6萬畝，已建成10多個(gè)養(yǎng)殖基地和生態(tài)農(nóng)業(yè)合作社;林業(yè)方面，現(xiàn)完成造林560畝，農(nóng)田林網(wǎng)改造1500畝，建有農(nóng)民綠色休閑公園，采摘園等。

2017年，油坊鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)面積創(chuàng)歷史新高，稻麥種植流轉(zhuǎn)土地1.6萬畝，占總耕面積的70%。2017年12月，油坊鎮(zhèn)長旺村成立了揚(yáng)中市第一家成立的整村推進(jìn)組建的土地股份合作組織，土地流轉(zhuǎn)率達(dá)100%。收益按“保底收益+按股分紅”的方式，農(nóng)戶每年可得每畝500斤粳稻的計(jì)價(jià)收益和經(jīng)營收益的60%分紅。農(nóng)戶普遍反映零散土地的收益遠(yuǎn)小于外出打工，因此村內(nèi)主要?jiǎng)趧?dòng)力還是外出務(wù)工的居多，近年家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社以及土地流轉(zhuǎn)大戶的小規(guī)模經(jīng)營使得部分閑散土地集中起來，但規(guī)模經(jīng)營所需的貸款審批流程復(fù)雜、技術(shù)培訓(xùn)不到位，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不完善等問題大大抑制了家庭農(nóng)場、合作社、示范園等的發(fā)展，很大程度上降低了流入方的積極性。

三、鎮(zhèn)江市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題及原因

通過文獻(xiàn)研讀和實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鎮(zhèn)江市作地處經(jīng)濟(jì)發(fā)展大省江蘇，由于其土地流轉(zhuǎn)開始較早，在政府政策的扶持、農(nóng)戶的積極響應(yīng)下，土地流轉(zhuǎn)機(jī)制已經(jīng)逐步完善，新型經(jīng)營主體也頗具規(guī)模，對比大多數(shù)學(xué)者研究的一些流轉(zhuǎn)相對較晚，發(fā)展較慢的省市地區(qū)，該地區(qū)存在的問題又有一些不同。從土地流轉(zhuǎn)制度不斷發(fā)展完善的角度看，針對鎮(zhèn)江市的實(shí)際情況，在土地流轉(zhuǎn)的具體實(shí)施過程中存在以下幾點(diǎn)問題。

（一）合同規(guī)范性有待加強(qiáng)

近幾年由于法律法規(guī)的不斷完善，政府的管理逐漸加強(qiáng)，合同的簽訂也得到重視，部分地區(qū)合同的簽訂率達(dá)到百分之九十以上。但同時(shí)我們也發(fā)現(xiàn)，有些合同并不規(guī)范，這主要集中在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)，在與龍頭企業(yè)和集體流轉(zhuǎn)的過程中合同的規(guī)范性遠(yuǎn)大于小規(guī)模個(gè)戶之間的流轉(zhuǎn)，這說明農(nóng)戶的權(quán)責(zé)意識(shí)弱，也導(dǎo)致了村民之間糾紛的增加。原因主要在于農(nóng)戶的學(xué)歷水平較低，對流轉(zhuǎn)的法律意識(shí)較弱，當(dāng)真正出現(xiàn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、糧食收益變動(dòng)較大、土地流轉(zhuǎn)價(jià)格上漲等問題時(shí)合同的不規(guī)范便會(huì)對流轉(zhuǎn)產(chǎn)生負(fù)面影響。

（二）非農(nóng)化、非糧化問題的存在

由于農(nóng)業(yè)收益低，農(nóng)民文化水平普遍偏低等問題，農(nóng)戶們對于土地的保護(hù)珍稀程度一直不高，在提出農(nóng)業(yè)改革之后，非農(nóng)化非糧化問題日趨嚴(yán)重。作為土地的流入方，為追求高效益，破壞農(nóng)地原有的土地面貌，有些村鎮(zhèn)政府存在為“響應(yīng)”國家政策，盲目追求土地流轉(zhuǎn)的比例，導(dǎo)致土地因商業(yè)資本的投入帶來的非農(nóng)化非糧化。對于土地的非農(nóng)化非糧化問題是否會(huì)造成國家國家糧食安全，很多學(xué)者都提出了自己的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為農(nóng)地的非農(nóng)化非糧化是土地流轉(zhuǎn)制度不完善帶來的，并非該制度的負(fù)效應(yīng)，我們應(yīng)當(dāng)理性看待此類問題，通過不斷完善制度，加強(qiáng)管理監(jiān)督，減少該問題對糧食安全帶來的影響。

（三）經(jīng)營大戶貸款難、保障少，積極性受挫

在對部分家庭農(nóng)場主和養(yǎng)殖基地相關(guān)人員的調(diào)研中我們了解到農(nóng)戶規(guī)模經(jīng)營所需資金籌集仍存在審批流程復(fù)雜、貸款金額小、政府補(bǔ)貼少的問題。大規(guī)模的經(jīng)營土地?zé)o疑是需要大量資金運(yùn)轉(zhuǎn)的，這些流入方經(jīng)營的土地少的有幾十畝，多的有上千畝，貸款是必不可少的，但是由于地方的項(xiàng)目扶持力度不足以及貸款難導(dǎo)致的農(nóng)戶無法正常經(jīng)營也是阻礙土地流轉(zhuǎn)的一大問題。同時(shí)由于農(nóng)業(yè)受自然天氣影響大，惡劣的天氣會(huì)導(dǎo)致農(nóng)戶利益受損，我們在提到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的問題時(shí)農(nóng)戶覺得保險(xiǎn)的賠付對于受到的損失來講是杯水車薪。部分地區(qū)是政府全額出資來繳納保險(xiǎn)，還有些地區(qū)是政府和農(nóng)戶個(gè)人各出一部分，保費(fèi)根據(jù)品種不同十幾到幾十不等，保額也和受損面積、生長期不同差距較大，從總體上看遇到自然災(zāi)害農(nóng)戶仍需個(gè)人承擔(dān)大部分損失。

（四）新型經(jīng)營主體專業(yè)化程度不高，經(jīng)營管理體制不完善

新型農(nóng)場，專業(yè)大戶，農(nóng)民專業(yè)合作組織等新型經(jīng)營主體除了融資難以外還面臨專業(yè)技術(shù)人員的缺少、經(jīng)營體制的不完善等新問題。農(nóng)村經(jīng)營主體由于體制松散，專業(yè)化程度不高，融資難等問題帶來了資金流動(dòng)受限、難以形成產(chǎn)業(yè)鏈，導(dǎo)致發(fā)展緩慢。農(nóng)戶認(rèn)為技術(shù)培訓(xùn)很有必要，但更重要的是針對性培訓(xùn)。實(shí)地調(diào)查結(jié)果顯示政府對于農(nóng)戶的專業(yè)技能培訓(xùn)的頻率和時(shí)長是很高的，但效果卻不盡如人意，有些培訓(xùn)效果甚微，甚至毫無效果。經(jīng)營水產(chǎn)養(yǎng)殖以及部分特殊的種植養(yǎng)殖的農(nóng)戶，既沒有專家指導(dǎo)也沒有行業(yè)內(nèi)的人交流，只能靠不斷嘗試摸索經(jīng)驗(yàn)，效率很低。這是由于一方面是我國處在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型期，對于新型農(nóng)業(yè)主體的認(rèn)識(shí)和研究程度不夠深入，有些地方已經(jīng)初具規(guī)模，還有些地方還在探索階段;另一方面法律不健全，這導(dǎo)致了權(quán)責(zé)不明，管理松散也就可想而知了。在農(nóng)村，村委會(huì)、農(nóng)業(yè)合作社等組織機(jī)構(gòu)都有法律約束，而集體經(jīng)濟(jì)組織因不同于其他組織無法可依，由村委會(huì)代為法人行使各項(xiàng)職能和權(quán)力并非長久之計(jì)。

（五）部分農(nóng)產(chǎn)品回報(bào)周期長，流入企業(yè)信用沒有保障

部分農(nóng)作物如苗木等生長周期長導(dǎo)致投資回報(bào)周期長，所以農(nóng)民要在幾年后才有收益。為更好地利用土地資源，促進(jìn)資金流動(dòng)，部分村鎮(zhèn)發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)如句容市的林下種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，取得了可喜的成果。還有些村鎮(zhèn)采取建立土地入股分紅，如油坊鎮(zhèn)的土地股份合作組織，采用“保底收益+按股分紅”為農(nóng)戶收入提供保障。然而還有些地區(qū)由于將大片土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)進(jìn)行苗木種植，流轉(zhuǎn)周期長，苗木變現(xiàn)慢所以就出現(xiàn)了租金拖欠問題，政府采取上訴和墊付等方式，但農(nóng)戶的利益受損，這對未來土地流轉(zhuǎn)的規(guī)?；?jīng)營有很大負(fù)面影響。

（六）流入戶對土地的傷害程度大

三權(quán)分立下的土地流轉(zhuǎn)，所有權(quán)歸集體，承包權(quán)歸流出戶，而經(jīng)營權(quán)則歸流入戶。流入土地期限大部分集中在3～10年，流入戶則只在乎眼前利益不考慮土地的持續(xù)性，或因缺乏耕地保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展意識(shí)改變農(nóng)地用途導(dǎo)致土地質(zhì)量下降，使得土地在流出后產(chǎn)量、肥力等都會(huì)減少，對土地造成的傷害只有流出戶自己承擔(dān)，農(nóng)戶的利益無法得到保障，目前有些地區(qū)該問題已經(jīng)顯露出來，大多數(shù)地區(qū)還在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)，這將成為土地質(zhì)量的一個(gè)隱患。

四、關(guān)于完善鎮(zhèn)江市土地流轉(zhuǎn)的措施和建議

鎮(zhèn)江市地處長江南，長三角北，既不同與蘇北的農(nóng)區(qū)型農(nóng)業(yè)，也不同于蘇南的城鎮(zhèn)型農(nóng)業(yè)，是典型的長三角城郊型農(nóng)業(yè)。同時(shí)在鎮(zhèn)江市內(nèi)也存在地區(qū)差異，句容，丹徒偏向于農(nóng)區(qū)型，而揚(yáng)中，丹陽則偏向于城鎮(zhèn)型。因此鎮(zhèn)江市在發(fā)展農(nóng)業(yè)時(shí)應(yīng)堅(jiān)持因地制宜，揚(yáng)長避短，發(fā)展具有地方特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。依托優(yōu)越的地理位置和良好的基建設(shè)施，吸引了很多行業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社的投資促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，再加上農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工共同促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的迅速發(fā)展。發(fā)展過程中也存在諸多問題，新型農(nóng)業(yè)主體專業(yè)性不高，中介機(jī)構(gòu)服務(wù)機(jī)制不完善，合同的規(guī)范性，土地傷害程度大等問題互相之間也有很大的關(guān)聯(lián)性，主要原因是農(nóng)民文化素養(yǎng)較低，相關(guān)法律機(jī)制沒有建立起來，權(quán)責(zé)無法明確，專業(yè)人員少。立足于該地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況，結(jié)合政府政策和相關(guān)文獻(xiàn)研讀，提出以下幾點(diǎn)措施和建議，希望能為該地區(qū)完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制提供思路。

（一）推動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營發(fā)展，拉動(dòng)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大

農(nóng)業(yè)發(fā)展不應(yīng)僅停留在數(shù)量，更應(yīng)該提高質(zhì)量，提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值，進(jìn)行再生產(chǎn)再加工，延長產(chǎn)業(yè)鏈，將農(nóng)產(chǎn)品品牌化是農(nóng)業(yè)發(fā)展的新方向。這方面鎮(zhèn)江市部分地區(qū)已經(jīng)取得了可喜的成果，如丁莊葡萄、白兔草莓、丹徒黃桃等。也有許多地區(qū)還在探索階段，應(yīng)當(dāng)學(xué)會(huì)學(xué)習(xí)和借鑒，努力發(fā)展具有地方特色的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系。推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”的發(fā)展是一條切實(shí)可行的道路，通過實(shí)現(xiàn)便利化、智能化、物聯(lián)化，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展注入新鮮活力。如今農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)若想提高收益率，必須從土地資源利用效率入手，實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品科技化，生產(chǎn)過程機(jī)械化，使農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化現(xiàn)代化是在當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)小戶經(jīng)營，家庭承包的基礎(chǔ)上，聯(lián)合散戶，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，設(shè)立農(nóng)業(yè)合作社，延長產(chǎn)業(yè)鏈，形成供銷一體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。

（二）建立完善的中介服務(wù)機(jī)制和價(jià)格評價(jià)機(jī)制

完善的中介服務(wù)機(jī)制是信息流通、提高土地流轉(zhuǎn)率的重要途徑，價(jià)格評價(jià)體系的建立也有助于有助于實(shí)現(xiàn)資源的合理匹配。一方面中介服務(wù)平臺(tái)的專業(yè)化應(yīng)放在首要位置，有些地區(qū)服務(wù)平臺(tái)的人員對政策機(jī)制等了解并不是很全面，土地流轉(zhuǎn)自然效率低下，另一方面平臺(tái)的基礎(chǔ)建設(shè)應(yīng)當(dāng)做好，很多村民的了解渠道也僅僅是村委會(huì)，缺少專職人員，權(quán)責(zé)不清等問題都是影響農(nóng)民流轉(zhuǎn)積極性和流轉(zhuǎn)效率的一大阻礙。這不僅僅是村民文化水平的問題，還有政府的人員配置，信息發(fā)布平臺(tái)的不完善導(dǎo)致的。建立價(jià)格評價(jià)機(jī)制能有效提高資源利用率，土地的肥沃程度、流轉(zhuǎn)時(shí)限、地質(zhì)結(jié)構(gòu)、地理位置以及土地預(yù)期價(jià)格、適合從事怎樣的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對土地價(jià)值的影響很大，通過專業(yè)評估團(tuán)隊(duì)進(jìn)行土地價(jià)值評估，向市場發(fā)送信號(hào)，解決流入流出雙方信息不對稱的問題，減輕土地流轉(zhuǎn)負(fù)擔(dān)，消除未來農(nóng)戶糾紛隱患。流轉(zhuǎn)前按實(shí)際情況評估土地價(jià)格，設(shè)置保底價(jià)，保障農(nóng)戶基本利益;流轉(zhuǎn)中政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)控制價(jià)格浮動(dòng)，保證流轉(zhuǎn)的持續(xù)性;流轉(zhuǎn)后應(yīng)定時(shí)公布最新流轉(zhuǎn)價(jià)格，相關(guān)數(shù)據(jù)和政府政策，并調(diào)查農(nóng)戶對價(jià)格設(shè)定的滿意程度，不斷改善價(jià)格建立機(jī)制，使農(nóng)戶放心流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)戶流轉(zhuǎn)積極性。