邢愛芬　李一行

摘 要：起源于德國環(huán)境法的風(fēng)險預(yù)防原則已廣泛適用于全球環(huán)境保護，成為國際環(huán)境法的一項基本原則。隨著災(zāi)害多發(fā)以及人們對災(zāi)害問題日益重視，風(fēng)險預(yù)防原則向防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域滲透發(fā)展。由于災(zāi)害風(fēng)險管理與人權(quán)保護、環(huán)境保護等問題交叉滲透、密切相關(guān)，風(fēng)險預(yù)防原則向防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域發(fā)展一方面使該原則的適用范圍進一步擴大，另一方面使其法律地位進一步強化，成為一項正在形成的習(xí)慣國際法規(guī)則。將審慎對待災(zāi)害風(fēng)險作為一項國家義務(wù)，對于人類社會可持續(xù)發(fā)展意義重大。無論是從履行國際義務(wù)還是從維護國家利益考慮，中國都須未雨綢繆，在綜合性的災(zāi)害防治立法中確立風(fēng)險預(yù)防原則并推進其適用。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險預(yù)防原則;防災(zāi)減災(zāi);習(xí)慣國際法

中圖分類號：D996.9文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2019）10-0060-07

人類社會已成為風(fēng)險社會，大量潛在的災(zāi)害風(fēng)險一旦變成事實，將帶來嚴重的、不可逆的后果。有數(shù)據(jù)顯示，僅《兵庫框架》（2005年在日本兵庫縣舉行的世界減災(zāi)會議通過了《2005—2015年兵庫行動框架：建立國家和社區(qū)的抗災(zāi)能力》，簡稱《兵庫框架》）施行10年間發(fā)生的災(zāi)害就造成70多萬人死亡、140多萬人不同程度傷殘、約2300萬人流離失所，2008—2012年有超過1.4億人因災(zāi)害而無家可歸，其中婦女、兒童等弱勢群體受到更為嚴重的影響，經(jīng)濟損失總額超過1.3萬億美元。①隨著實踐的發(fā)展，人們逐漸認識到，僅關(guān)注應(yīng)災(zāi)救災(zāi)并不能減少災(zāi)害發(fā)生。起源于德國環(huán)境法的風(fēng)險預(yù)防原則于20世紀80年代被引入國際法，目前已適用于全球環(huán)境保護，被眾多國際條約直接援引或間接體現(xiàn)。隨著全球災(zāi)害多發(fā)以及人們對災(zāi)害問題日益重視，風(fēng)險預(yù)防原則向防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域發(fā)展，適用范圍進一步擴大。加上災(zāi)害風(fēng)險管理與人權(quán)保護、環(huán)境保護等問題交叉滲透、密切相關(guān)，風(fēng)險預(yù)防原則的法律地位進一步強化，正在成為一項習(xí)慣國際法規(guī)則，對人類社會可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮至關(guān)重要的作用。

一、風(fēng)險預(yù)防原則的概念界定與核心要素

風(fēng)險預(yù)防原則（precautionary principle）直譯為預(yù)防原則或謹慎原則，也有人譯為警惕原則②、預(yù)防和預(yù)警原則③、風(fēng)險防范原則④等。在不同譯法中，風(fēng)險預(yù)防原則的采用頻率最高，本文亦采此稱呼。1845年英國倫敦市發(fā)生的霍亂事件的處理，是最早的蘊含風(fēng)險預(yù)防思想的典型案例。⑤風(fēng)險預(yù)防原則作為一個明確的法律概念產(chǎn)生于德國，其前身是德國著名的Vorsogre（事先的考慮與擔憂）法則。⑥1976年德國《空氣污染防治法》正式確立風(fēng)險預(yù)防原則，該原則后來被引入國際環(huán)境法，適用范圍從海洋環(huán)境保護逐漸擴展到幾乎所有環(huán)境保護領(lǐng)域，如氣候變化應(yīng)對、危險品控制、臭氧層保護、生物多樣性保護、與環(huán)境有關(guān)的貿(mào)易領(lǐng)域等。目前，風(fēng)險預(yù)防原則正在向防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域滲透發(fā)展。然而，迄今為止，風(fēng)險預(yù)防原則并沒有一個明確清晰的定義。precaution一詞的釋義是“為了避免可能的危險或損害而采取行動”⑦，其出現(xiàn)在法律文件中時，是指在缺乏科學(xué)確定性證明會造成損害的前提下（即僅存在造成損害的“風(fēng)險”時）采取預(yù)防措施。存在風(fēng)險是啟動風(fēng)險預(yù)防原則的前提，即該原則的觸發(fā)要件與核心要素?！独锛s環(huán)境與發(fā)展宣言》（以下簡稱《里約宣言》）第15條對風(fēng)險預(yù)防原則作了比較有代表意義的概括性表述：“為了保護環(huán)境，各國應(yīng)根據(jù)自己的能力采取預(yù)防措施。如果存在可能導(dǎo)致嚴重或不可扭轉(zhuǎn)的損害的威脅，就不能拖延在缺乏充分科學(xué)結(jié)論的基礎(chǔ)上采取有效措施以預(yù)防環(huán)境退化。”另一種被環(huán)保主義者普遍推崇的界定是：“當一項活動對人體健康或者環(huán)境有產(chǎn)生損害的威脅時，即使有些因果關(guān)系未能得到充分的科學(xué)證實，也必須采取預(yù)防措施。”⑧此外，一些針對特定問題的條約中有更為具體的定義，如1992年《波羅的海地區(qū)海洋環(huán)境保護公約》第3條第2款的規(guī)定⑨?！断膳_框架》（2015年在日本仙臺市召開的第三屆世界減災(zāi)大會審議通過了《2015—2030年仙臺減輕災(zāi)害風(fēng)險框架》，簡稱《仙臺框架》）將災(zāi)害風(fēng)險的要素概括為：脆弱性，防范風(fēng)險的能力，人員與財產(chǎn)的暴露度，致災(zāi)因子和孕災(zāi)環(huán)境。

由于風(fēng)險一詞可以涵蓋多個領(lǐng)域并延展出無限的外延，且對風(fēng)險的理解涉及科學(xué)、經(jīng)濟、倫理等方面知識，所以風(fēng)險預(yù)防原則本質(zhì)上就有內(nèi)在的不可定義性。本文認為，要擺脫這一困境，無須試圖建立一個全球范圍內(nèi)的統(tǒng)一定義，而宜采取“以情景為基礎(chǔ)”的定義方式⑩，使該原則在具體情境中有更加明確的針對性和更為實際的指導(dǎo)作用。為實現(xiàn)對風(fēng)險預(yù)防原則的正確把握，本文結(jié)合載有該原則的國際公約及其實踐，提煉出該原則的四個核心要素。其一，科學(xué)上的不確定性。假如有科學(xué)證據(jù)證明某種風(fēng)險與損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系，該風(fēng)險就具有科學(xué)確定性，否則就是科學(xué)不確定性風(fēng)險。對科學(xué)不確定性需要設(shè)定評價標準，否則會削弱風(fēng)險預(yù)防原則的可操作性，還可能導(dǎo)致該原則的濫用。其二，風(fēng)險閾值，也稱風(fēng)險閥值，即適用風(fēng)險預(yù)防原則的門檻或臨界點。確定風(fēng)險閾值，需要不同領(lǐng)域各種技術(shù)數(shù)據(jù)的支持。其三，成本效益分析，即對減輕或消除風(fēng)險的成本與所避免的損害進行價值評估。從經(jīng)濟角度衡量，成本與效益平衡是適用風(fēng)險預(yù)防原則的最基礎(chǔ)的要素，也是嚴格意義上的風(fēng)險預(yù)防原則在實踐中很少被采用的主要原因。進行成本效益分析，要求決策者對風(fēng)險的理解處于科學(xué)合理的范圍內(nèi)，同時具備進行成本效益分析的時間和條件。如果某種風(fēng)險在被發(fā)現(xiàn)的極短時間內(nèi)就造成難以恢復(fù)的損失，則無法形成最佳成本效益關(guān)系。此外，如果某種風(fēng)險不僅會造成經(jīng)濟損失，還涉及人權(quán)等問題，則成本效益分析就不是只在經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域就能衡量和解決的問題。其四，采取預(yù)防措施。當具備適用風(fēng)險預(yù)防原則的前提條件，符合決策相稱性原則，也有最佳成本效益分析方案時，就應(yīng)采取針對具體風(fēng)險的預(yù)防措施。這是適用風(fēng)險預(yù)防原則的最后一個要素。

風(fēng)險預(yù)防原則有別于預(yù)防風(fēng)險原則，后者針對風(fēng)險的從無到有，而前者強調(diào)即便沒有確定的科學(xué)依據(jù)證明風(fēng)險一定會發(fā)生，也應(yīng)采取預(yù)防措施。風(fēng)險預(yù)防原則也有別于損害預(yù)防原則。雖然這兩種原則的出發(fā)點都是防范環(huán)境損害的出現(xiàn)和擴大，但后者是指一項國家責(zé)任，即“國家應(yīng)在環(huán)境損害發(fā)生前采取措施，制止、限制或控制可能造成環(huán)境損害的活動或者行為”B11;而前者重點關(guān)注有科學(xué)不確定性的潛在危險，針對環(huán)境損害結(jié)果的滯后性與不可逆轉(zhuǎn)性，要求在風(fēng)險尚未嚴重到不可逆轉(zhuǎn)的程度之前采取措施，以免因等待獲得充分證據(jù)而失去阻止損害發(fā)生、扭轉(zhuǎn)損害擴大趨勢的機會。

二、風(fēng)險預(yù)防原則在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的適用及存在的問題

國際法領(lǐng)域?qū)︼L(fēng)險預(yù)防原則的研究重點已從“減輕災(zāi)害”（disaster reduction）轉(zhuǎn)到“減輕災(zāi)害風(fēng)險”（disaster risk reduction），這看似概念上的大同小異，實為觀念上的轉(zhuǎn)變升級。聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略署在解釋什么是減輕災(zāi)害風(fēng)險時提到：沒有什么是自然災(zāi)害，只有自然風(fēng)險，減輕災(zāi)害風(fēng)險的目的就是減少自然風(fēng)險將帶來的損害。B12相較于災(zāi)害風(fēng)險，災(zāi)害只是其結(jié)果要件。將風(fēng)險預(yù)防原則適用于防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域，對于人類社會可持續(xù)發(fā)展有重要意義。

1.風(fēng)險預(yù)防原則在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的適用

從1973年聯(lián)合國救災(zāi)協(xié)調(diào)員辦事處啟動一項相關(guān)研究開始，風(fēng)險預(yù)防原則在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的適用已逾40余年?！稒M濱戰(zhàn)略》（1994年在日本橫濱市舉行的減少自然災(zāi)害世界會議通過了《建立更安全的世界的橫濱戰(zhàn)略和行動計劃——預(yù)防、防備和減輕自然災(zāi)害的指導(dǎo)方針和行動計劃》，簡稱《橫濱戰(zhàn)略》）、《兵庫框架》《仙臺框架》是標志著減輕災(zāi)害風(fēng)險概念出現(xiàn)、發(fā)展、確立的三大里程碑B13。2002年《可持續(xù)發(fā)展問題世界首腦會議執(zhí)行計劃》B14、2005年《毛里求斯宣言》B15都是充分體現(xiàn)風(fēng)險預(yù)防原則在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域適用的全球性法律文件，2016年國際法委員會通過的《發(fā)生災(zāi)害時的人員保護（草案）》第9條試圖將減輕災(zāi)害風(fēng)險定位為一項國際法律義務(wù)。

一些國家、區(qū)域聯(lián)盟、國際組織等相繼出臺執(zhí)行計劃，形成了有關(guān)減少災(zāi)害風(fēng)險的具有約束力的多邊、區(qū)域、雙邊條約、協(xié)定等文件。B16為響應(yīng)《兵庫框架》提出的第一項優(yōu)先行動，很多國家或地區(qū)出臺了關(guān)于減少災(zāi)害風(fēng)險的專門政策，這些國家或地區(qū)分布于各大洲，包括主要的易受災(zāi)地點。據(jù)聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略署網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，已有131個國家建立了《仙臺框架》協(xié)調(diào)中心（Sendai Framework Focal Points）。B17這是由利益相關(guān)方組成的政府協(xié)調(diào)機制，旨在“通過分享和傳播非敏感災(zāi)害風(fēng)險信息和數(shù)據(jù)，查明部門和多部門災(zāi)害風(fēng)險，提高對災(zāi)害風(fēng)險的認識和了解，協(xié)助和協(xié)調(diào)編制地方和國家災(zāi)害風(fēng)險報告，協(xié)調(diào)開展關(guān)于減少災(zāi)害風(fēng)險的公共宣傳活動，促進和支持地方多部門合作（如地方政府之間合作），協(xié)助制定和報告國家及地方災(zāi)害風(fēng)險管理計劃以及所有的災(zāi)害風(fēng)險管理政策”B18。從國際上的典型司法案例來看，風(fēng)險預(yù)防原則在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的適用已從“減輕災(zāi)害”發(fā)展到“減輕災(zāi)害風(fēng)險”（重點是減少危險因素造成災(zāi)害的風(fēng)險，這有別于防止災(zāi)害本身），從短期應(yīng)急災(zāi)害管理轉(zhuǎn)向針對災(zāi)前風(fēng)險的預(yù)防。比如，“Budayeva案”中，一場泥石流席卷了俄羅斯聯(lián)邦的一個山區(qū)小鎮(zhèn)，造成多人死亡，摧毀了許多建筑。該鎮(zhèn)此前有攔截壩保護，但大壩已在多年前的特大泥石流中被嚴重破壞，國家氣象研究所多次發(fā)出警告，政府卻從未進行修理。在發(fā)生泥石流的兩個星期前，國家氣象研究所將迫在眉睫的災(zāi)害風(fēng)險通知了當?shù)鼐葹?zāi)事務(wù)部，要求在大壩所處的河流上游設(shè)立觀察點并在必要時發(fā)出緊急情況警告，但這些提議沒有得到落實。B19又如，“neryildiz案”中，土耳其伊斯坦布爾市一個位于俯瞰山谷的斜坡上的公共垃圾場發(fā)生甲烷爆炸，吞沒了緊鄰的10座貧民住所，造成39人死亡。有關(guān)專家兩年前就曾警告土耳其當局會發(fā)生這種爆炸，但政府沒有采取任何行動。B20在這兩起案件中，法院指責(zé)政府未采取預(yù)防或減輕可預(yù)見的災(zāi)害后果的措施，構(gòu)成對生命權(quán)的侵犯。特別是在后一案件的判決中，法院認定：只要在一個特定情況下預(yù)示著即將發(fā)生自然災(zāi)害，特別是一個供人類居住或使用的特定地區(qū)即將發(fā)生災(zāi)難，國家就應(yīng)承擔積極義務(wù)。B21這表明風(fēng)險預(yù)防原則的核心是在存在科學(xué)不確定性的情況下，國家有采取適當、必要的措施以預(yù)防風(fēng)險、減輕災(zāi)害的義務(wù)。

2.防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域適用風(fēng)險預(yù)防原則存在的問題

風(fēng)險預(yù)防原則在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的適用雖然在國際法和各國國內(nèi)法層面都取得了進展，但相關(guān)實踐缺乏指導(dǎo)標準和適用規(guī)范。比如，在什么情況下啟用該原則，適用該原則時的決策應(yīng)遵循何種標準，何時終止預(yù)防措施等，這些方面都缺乏明確要求。有國際海事組織官員認為，風(fēng)險預(yù)防原則雖然有很大吸引力，但關(guān)于該原則并沒有一個統(tǒng)一的解釋，該原則在既定的具體場合的可適用起點等問題還未得到解決，這嚴重削弱了該原則作為一項規(guī)范的特質(zhì)及其在實踐中的可操作性和適用性。B22從根本上講，風(fēng)險預(yù)防原則在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域適用的問題和障礙源于該原則本身不完善，特別是缺乏具體的適用標準和適用措施，這一問題一旦得到妥善解決，該原則在國家層面防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的適用以及該原則法律地位問題的解決都將得到較大程度的推進。

三、風(fēng)險預(yù)防原則在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的適用標準與適用措施

防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域適用風(fēng)險預(yù)防原則的關(guān)鍵是，如何結(jié)合該原則的核心要素，具體適用該原則。筆者認為，可以通過將該原則進行解構(gòu)并將其與災(zāi)害風(fēng)險要素相結(jié)合的方法，實現(xiàn)對該原則的適用。由于風(fēng)險預(yù)防原則的核心要素分別對應(yīng)著該原則的不同適用階段，所以可從啟動階段、決策階段、執(zhí)行階段考察該原則的適用標準和措施，從而對該原則在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的適用有更為具體、清晰的認識，使其適用更具可操作性。

1.啟動標準：災(zāi)害風(fēng)險的科學(xué)不確定性及風(fēng)險閾值分析

當災(zāi)害風(fēng)險已經(jīng)存在，只是無法得到科學(xué)確認，尤其是不能確認損害后果的嚴重性、不可逆性時，迫切需要啟用風(fēng)險預(yù)防原則。上文提到的“Budayeva案”中，已遭嚴重破壞的大壩就是災(zāi)害風(fēng)險因子，雖然俄羅斯聯(lián)邦國家氣象研究所并沒有充分證據(jù)證明將會發(fā)生造成嚴重人員和財產(chǎn)損害的泥石流，但泥石流發(fā)生時損害已無法挽回。因此，應(yīng)對因果關(guān)系不確定的最佳方法，就是適用風(fēng)險預(yù)防原則。由于災(zāi)害風(fēng)險本身也包含若干要素，所以確定災(zāi)害風(fēng)險閾值可能比解決其他環(huán)境問題更加便捷、易操作。每種災(zāi)害都有其特點，風(fēng)險表現(xiàn)也不盡相同。因此，可以根據(jù)不同的災(zāi)害風(fēng)險種類，分別評估其風(fēng)險閾值，給出適用風(fēng)險預(yù)防原則的臨界點。例如，當孕災(zāi)環(huán)境突破某個臨界值時，就將引發(fā)嚴重災(zāi)害;當致災(zāi)因子積累到一定閾值時，就會爆發(fā)出巨大的合力，造成無法挽回的災(zāi)難性后果。如果達到此種風(fēng)險閾值，就需適用風(fēng)險預(yù)防原則。

2.決策標準：減災(zāi)風(fēng)險措施的成本效益分析

為避免因適用風(fēng)險預(yù)防原則而付出不必要、不合理的代價，需要在決策時進行成本效益分析。適用風(fēng)險預(yù)防原則采取減輕災(zāi)害風(fēng)險的措施，首先要具備風(fēng)險的緊迫性和必要性，其次要具有經(jīng)濟上、法理上的合理性，最后要利用比例原則恰當處理預(yù)防措施和災(zāi)害風(fēng)險之間的關(guān)系。另外，各國在適用風(fēng)險預(yù)防原則時應(yīng)根據(jù)自己的能力。B23各國能力不同，決策的標準也會不一樣。為更好地實施適用風(fēng)險預(yù)防原則的決策，可以考慮通過國際法文件給出指導(dǎo)性標準。

3.執(zhí)行標準：災(zāi)害風(fēng)險預(yù)防措施的采取及監(jiān)測和調(diào)整

2016年國際法委員會通過的《發(fā)生災(zāi)害時的人員保護（草案）》第9條第2款列舉了減輕災(zāi)害風(fēng)險措施的指示性清單，該清單可以視為比較典型的風(fēng)險預(yù)防措施，包括開展風(fēng)險評估、收集和傳播風(fēng)險及以往損失信息、建立和操作預(yù)警系統(tǒng)。這些措施是國際法委員會對印度、日本、英國、美國等14個位于不同地域、有不同經(jīng)濟條件的國家就各自災(zāi)害管理問題制定的立法中的關(guān)鍵要素的總結(jié)，代表了多數(shù)國家具有共性的、最基本的災(zāi)害風(fēng)險預(yù)防措施。

開展風(fēng)險評估是實施任何減輕災(zāi)害風(fēng)險措施的第一步，涉及災(zāi)害風(fēng)險的識別、評估和監(jiān)測。《仙臺框架》對此進行了著重強調(diào)，各國有不同的開展形式。例如，印度要求各邦和地區(qū)的各級政府制訂計劃，確定具體的脆弱性并制定減輕這種脆弱性所造成危害的措施等。B24國際組織對各國開展風(fēng)險評估予以支持和援助。B25

收集和傳播風(fēng)險信息與知識，需要公、私部門和民間社會的參與。政府部門要免費提供關(guān)于風(fēng)險及以往損失的信息，充分保證公民的知情權(quán)，使所有利益相關(guān)者都能為自己的行動承擔責(zé)任，更好地確定規(guī)劃和投資重點;要增強交易透明度，強化公眾監(jiān)督。例如，英國通過立法要求危險建筑物必須登記在冊，編入有關(guān)洪水傳播等災(zāi)害風(fēng)險的地圖。阿爾及利亞法律規(guī)定，公民對以下信息享有知情權(quán)：他們所面臨的任何與災(zāi)害有關(guān)的風(fēng)險，他們可以獲得的預(yù)防風(fēng)險的服務(wù)及負責(zé)災(zāi)害管理的部門。B26除了自然災(zāi)害風(fēng)險，航天航空等特殊行業(yè)風(fēng)險、工業(yè)事故等可能造成人為災(zāi)害的風(fēng)險，也需要強有力的法律規(guī)制，以降低人為災(zāi)害的風(fēng)險。

建立預(yù)警系統(tǒng)是《兵庫框架》提出的第二項優(yōu)先行動。預(yù)警系統(tǒng)要保證報警的及時性且使相關(guān)人群易懂、可接受，尤其應(yīng)考慮目標受眾的人口構(gòu)成、文化水平等特點。B27東盟關(guān)于災(zāi)害管理和緊急反應(yīng)的協(xié)定是迄今為止有關(guān)災(zāi)害預(yù)警的國家義務(wù)的最具體、最全面的國際協(xié)定，該協(xié)定要求各國不僅應(yīng)建立國內(nèi)災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)，還應(yīng)酌情建立國際間預(yù)警機制，通知其他國家注意災(zāi)害風(fēng)險的跨境損害。B28

由于災(zāi)害風(fēng)險的科學(xué)不確定性，啟動風(fēng)險預(yù)防原則后如果有新的證據(jù)足以排除災(zāi)害風(fēng)險，則該原則的適用應(yīng)自然結(jié)束。定期審查與關(guān)注，有助于保證災(zāi)害風(fēng)險預(yù)防措施的時效性和必要性，符合成本效益分析的目標，可以避免誤判、減少損失，也可以減輕風(fēng)險預(yù)防原則適用的爭議性。

四、防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域適用風(fēng)險預(yù)防原則的國家義務(wù)

災(zāi)害的發(fā)生往往意味著環(huán)境、財產(chǎn)尤其是受災(zāi)人群的生命、健康遭受不可逆轉(zhuǎn)的損害，因此，在具備有關(guān)條件的前提下，各國應(yīng)貫徹風(fēng)險預(yù)防原則，積極減輕災(zāi)害風(fēng)險，這對于人類社會可持續(xù)發(fā)展有極其重要的現(xiàn)實意義。

1.防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域適用風(fēng)險預(yù)防原則是一項準國家義務(wù)

國際法委員會出臺的《發(fā)生災(zāi)害時的人員保護（草案）》第9條規(guī)定了“減輕災(zāi)害風(fēng)險”義務(wù)，嘗試將減輕災(zāi)害風(fēng)險上升到國際法律義務(wù)的高度。該規(guī)定在各國引起不少爭議，主流觀點是風(fēng)險預(yù)防原則還遠未達到習(xí)慣國際法的地位，該條款不能以義務(wù)的形式出現(xiàn)。出于不同的利益考量，各國難以在實踐中真正貫徹風(fēng)險預(yù)防原則。例如，2001年3月，美國政府以“氣候變化的科學(xué)證據(jù)尚待確定”、“減少溫室氣體排放將會影響美國經(jīng)濟發(fā)展”等理由宣布拒絕執(zhí)行《京都議定書》。B29雖然人類社會早就存在未雨綢繆、防患于未然的觀念，但大多數(shù)個人乃至國家都不愿以限縮日常生活、限制經(jīng)濟生產(chǎn)、加重國際義務(wù)負擔等方式避免尚不確定的損害。風(fēng)險預(yù)防原則會對現(xiàn)實利益格局調(diào)整產(chǎn)生較大影響，從某種意義上講，該原則在挑戰(zhàn)人性的弱點，考驗人類的最高理性和生存智慧。風(fēng)險預(yù)防原則的一個主要作用是弱化經(jīng)濟活動的“外部性”，該原則往往不具有經(jīng)濟上的吸引力，其實施需要政治力量積極推進，卻無法依靠市場得以推進。

目前，關(guān)于風(fēng)險預(yù)防原則的國際法律地位問題，理論界主要有三種觀點：有學(xué)者認為風(fēng)險預(yù)防原則已經(jīng)發(fā)展為一項習(xí)慣國際法規(guī)則;B30有學(xué)者則否認風(fēng)險預(yù)防原則是一項習(xí)慣國際法規(guī)則;B31有學(xué)者持折中的觀點，認為風(fēng)險預(yù)防原則在國際法領(lǐng)域的適用現(xiàn)狀證明，該原則處于形成為一項習(xí)慣國際法規(guī)則的過程中。B32

條約內(nèi)容是識別習(xí)慣國際法的重要依據(jù)。風(fēng)險預(yù)防原則已被諸多國際條約、國際組織決議、國內(nèi)法所引用，歐洲的相關(guān)文件最多。B33截至2006年，規(guī)定風(fēng)險預(yù)防原則條款的國際法律文件已達64項（包括36項國際條約、28項其他國際法律文件）。B34這些文件涉及海洋環(huán)境保護、臭氧層保護、危險廢物轉(zhuǎn)移、氣候變化應(yīng)對、生物安全保護、能源戰(zhàn)略調(diào)整等諸多領(lǐng)域的問題，體現(xiàn)了風(fēng)險預(yù)防原則適用范圍的廣泛性。在風(fēng)險預(yù)防原則已經(jīng)具有廣泛的國際公約基礎(chǔ)的條件下，要證明其是一項習(xí)慣國際法規(guī)則，還需要司法實踐方面的證據(jù)。從相關(guān)國際司法案例B35來看，風(fēng)險預(yù)防原則一般會被受風(fēng)險威脅方作為訴求損失的依據(jù)而支持該原則是一項習(xí)慣國際法，對方則會極力反對。法院作為中立方，在此問題上有的支持有的反對?？傮w來看，風(fēng)險預(yù)防原則雖然還沒有被司法實踐普遍采納，但法院對該原則的適用經(jīng)歷了一個從完全拒絕到有所接受的轉(zhuǎn)變過程。此外，有些案件中法院即使沒有正面承認風(fēng)險預(yù)防原則的地位，也明顯采用了風(fēng)險預(yù)防的方法。一個有趣的現(xiàn)象是，某些反對風(fēng)險預(yù)防原則在國際法層面適用的國家卻在國內(nèi)法中明確規(guī)定了該原則。B36按照國際法委員會對“一貫反對者”的描述，如果一國曾對風(fēng)險預(yù)防原則成為一項習(xí)慣國際法規(guī)則表示反對，則該國只有在一貫堅持其立場的基礎(chǔ)上，才能避免該原則不適用于該國。

綜上所述，筆者認為風(fēng)險預(yù)防原則正處于形成為一項習(xí)慣國際法規(guī)則的過程中。風(fēng)險預(yù)防原則已在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域得到適用和發(fā)展，有望成為該領(lǐng)域的一項基本原則。這一方面表明風(fēng)險預(yù)防原則適用領(lǐng)域的拓寬，另一方面是對風(fēng)險預(yù)防原則上升為一項習(xí)慣國際法規(guī)則的有力支持和推動。此外，災(zāi)害風(fēng)險管理與人權(quán)保護、環(huán)境保護等問題交叉滲透、密切相關(guān)，促使風(fēng)險預(yù)防原則的適用范圍進一步擴大，法律地位進一步強化。從增進國際社會整體利益的角度，風(fēng)險預(yù)防原則是推進人類社會可持續(xù)發(fā)展的一項重要原則。

2.中國適用風(fēng)險預(yù)防原則減輕災(zāi)害風(fēng)險的主要任務(wù)

無論風(fēng)險預(yù)防原則是否會成為一項習(xí)慣國際法規(guī)則，其在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域適用的重要性都毋庸置疑。適用風(fēng)險預(yù)防原則減輕災(zāi)害風(fēng)險已成為一項準國家義務(wù)，具體表現(xiàn)為盡責(zé)義務(wù)。這一點為2018年7月在蒙古國烏蘭巴托市召開的亞洲部長級減災(zāi)大會所印證。B37盡責(zé)義務(wù)要求國家對有關(guān)事項的關(guān)注程度達到“良好政府”（good government）應(yīng)該做到的程度。就中國而言，為履行適用風(fēng)險預(yù)防原則減輕災(zāi)害風(fēng)險的準國家義務(wù)，當前主要是完成國際、國內(nèi)兩個層面的相關(guān)任務(wù)。

國際層面的任務(wù)主要是加強國際合作。災(zāi)害無國界，中國應(yīng)在下述方面與相關(guān)國家加強合作：交流、共享減災(zāi)信息，完善應(yīng)急聯(lián)動機制;加大減災(zāi)科技研發(fā)力度，增強基礎(chǔ)設(shè)施的韌性;加強“一帶一路”沿線國家的減災(zāi)能力建設(shè)，落實具體合作項目等。B38與其他相關(guān)國際法律義務(wù)一樣，在減輕災(zāi)害風(fēng)險方面進行國際合作的性質(zhì)是一種行為義務(wù)，而非結(jié)果義務(wù)。一國有義務(wù)運用一切可用手段，避免在其領(lǐng)土或其任何管轄地區(qū)的活動對他國環(huán)境造成重大損害。B39此外，一國有預(yù)防災(zāi)害風(fēng)險跨境損害的義務(wù)，也有合作預(yù)防風(fēng)險減輕災(zāi)害的國際義務(wù)，在國際合作的基礎(chǔ)上，應(yīng)致力于加強風(fēng)險預(yù)防原則的研究和落實，為完善相關(guān)國際法文本積累共識和國家實踐經(jīng)驗。

國內(nèi)層面的任務(wù)主要是完善國內(nèi)相關(guān)立法。一個“良好政府”在減輕災(zāi)害風(fēng)險方面最基礎(chǔ)的盡責(zé)義務(wù)是，通過制定專門法律法規(guī)實施具體預(yù)防措施，這是國家層面采取減輕災(zāi)害風(fēng)險措施的最為常見也最為有效的方法。為實施《兵庫框架》及隨后的《仙臺框架》，將減輕災(zāi)害風(fēng)險納入發(fā)展政策、規(guī)劃、方案和工作協(xié)調(diào)機制，以實施減輕災(zāi)害風(fēng)險戰(zhàn)略的國家平臺已有64個。B40各國針對減輕災(zāi)害風(fēng)險的立法主要分為兩種模式：一種是專門的單獨立法，另一種是作為災(zāi)害風(fēng)險管理法律框架的一部分。對中國而言，相關(guān)立法任務(wù)既緊迫又繁重。中國現(xiàn)行災(zāi)害管理立法主要采取針對火災(zāi)、水災(zāi)、地震等具體災(zāi)種單獨立法的模式，30多部涉及防災(zāi)減災(zāi)的法律法規(guī)中僅有一部適用于所有災(zāi)害事件的綜合性法律，即由“非典”催生的《突發(fā)事件應(yīng)對法》（2007年11月1日起施行）。該法雖對災(zāi)害預(yù)防有所提及B41，但重點并不針對災(zāi)害管理，因而很難將其作為中國承諾減輕災(zāi)害風(fēng)險的法律文本的代表。2016年12月19日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革的意見》發(fā)布，明確了“兩個堅持，三個轉(zhuǎn)變”B42的防災(zāi)應(yīng)急思想，提出了統(tǒng)籌災(zāi)害管理、統(tǒng)籌綜合減災(zāi)、強化地方應(yīng)急救災(zāi)主體責(zé)任、強化災(zāi)害風(fēng)險防范等方面具體要求。筆者認為，中國需要對現(xiàn)行立法中關(guān)于災(zāi)害治理的內(nèi)容進行整合，落實上述思想和要求，以風(fēng)險預(yù)防作為基本原則，制定適合中國國情的綜合性的“自然災(zāi)害防治法”，針對防災(zāi)教育、公民知情權(quán)、災(zāi)害預(yù)警等建立具體的制度，統(tǒng)籌推進防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作。

注釋

①See UNISDR. Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030， Report of the World Conference on Natural Disaster Reduction （18-24 March 2015） UN Doc A/69/L.67， Annex 2， pp.2-22.

②參見金瑞林主編：《中國環(huán)境法》，法律出版社，1998年，第70頁。

③參見經(jīng)濟合作與發(fā)展組織編：《環(huán)境管理中的經(jīng)濟手段》，張世秋、李彬譯，中國環(huán)境科學(xué)出版社，1996年，第45頁。

④參見柯堅：《論生物安全法律保護的風(fēng)險防范原則》，《法學(xué)雜志》2001年第3期。

⑤1845年，在英國倫敦市的圣詹姆斯教區(qū)和金色廣場，大約有500人死于霍亂。約翰·斯諾斯醫(yī)生經(jīng)調(diào)查后發(fā)現(xiàn)附近水泵里的水很可能與這場霍亂有密切關(guān)系，建議將水泵拆除。政府最終聽從了他的建議，移走了水泵，霍亂的發(fā)展勢頭被成功遏制。這一事件被稱作適用風(fēng)險預(yù)防原則的典型案例，原因是約翰·斯諾斯醫(yī)生的理論在當時并沒有充分的證據(jù)，存在科學(xué)不確定性，政府據(jù)此進行決策的過程與風(fēng)險預(yù)防原則指導(dǎo)下的決策過程是一致的。Poul Harremoёs， Davis Gee. The Precautionary Principle in the 20th Century： Late Lessons from Early Warnings， Earthscan Publication Ltd， 2002， p.7.

⑥Kluwer. A Trouwborst， Evolution and Status of the Precautionary Principle in International Law， Kluwer Law International， 2002， p.4.

⑦《朗文現(xiàn)代英漢雙解詞典》，現(xiàn)代出版社，1988年，第1093頁。

⑧這種界定來自1998年在美國召開的專門討論風(fēng)險預(yù)防原則的實施手段及面臨障礙的會議通過的《溫斯布萊德共同宣言》。

⑨《波羅的海地區(qū)海洋環(huán)境保護公約》第3條第2款規(guī)定：“在有合理理由相信該物質(zhì)或能量直接或間接引入海洋環(huán)境有可能給人類健康帶來災(zāi)難，可能損害生物資源以及海洋生態(tài)系統(tǒng)，對海洋其他方面造成干擾時，即便缺乏因果關(guān)系方面的科學(xué)結(jié)論，締約國也應(yīng)適用風(fēng)險預(yù)防原則并采取預(yù)防措施?！?/p>

⑩黃崇福、劉安林、王野：《災(zāi)害風(fēng)險基本定義的探討》，《自然災(zāi)害學(xué)報》2010年第6期。

B11邵沙平主編：《國際法》（第3版），中國人民大學(xué)出版社，2015年，第392頁。

B12What is Disaster Risk Reduction？ ， https：//www.unisdr.org/who-we-are/what-is-drr， 2018-02-05.

B13《橫濱戰(zhàn)略》對減輕災(zāi)害風(fēng)險及相關(guān)概念的理解與發(fā)展給出了具有里程碑意義的指導(dǎo)，《兵庫框架》對促進采取減輕災(zāi)害風(fēng)險的戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性應(yīng)對措施與方法起到了積極作用，《仙臺框架》明確了災(zāi)害風(fēng)險的內(nèi)容，推動“減輕災(zāi)害風(fēng)險”成為全球關(guān)于災(zāi)害問題研究的最重要主題。

B14該文件指出，人類社會要達到使全球更加安全的目的，就要通過綜合性的手段和方法處理事前預(yù)防和準備、風(fēng)險減輕和應(yīng)付、災(zāi)后復(fù)原管理等問題。

B152005年在毛里求斯舉行的審查小島嶼發(fā)展中國家可持續(xù)發(fā)展的行動綱領(lǐng)執(zhí)行情況的國際會議通過了《毛里求斯宣言》，強調(diào)為小島嶼發(fā)展中國家提供更多預(yù)防性的保護，建立減少災(zāi)害風(fēng)險的預(yù)警系統(tǒng)、增強復(fù)原能力是適當?shù)拇胧?/p>

B16例如，2005年、2007年、2008年、2010年、2012年、2014年、2016年、2018年亞洲減少災(zāi)害風(fēng)險部長級會議分別通過了《亞洲減少災(zāi)害風(fēng)險北京行動計劃》《亞洲減少災(zāi)害風(fēng)險德里宣言》《亞洲減少災(zāi)害風(fēng)險吉隆坡宣言》《亞太減輕災(zāi)害風(fēng)險仁川宣言》《亞太減輕災(zāi)害風(fēng)險日惹宣言》《亞太減輕災(zāi)害風(fēng)險曼谷宣言》、新《德里宣言》《烏蘭巴托宣言》;非洲聯(lián)盟委員會2004年出臺《非洲減少災(zāi)害風(fēng)險區(qū)域戰(zhàn)略》，2016年出臺《非洲執(zhí)行〈仙臺框架〉行動計劃——與非洲減少災(zāi)害風(fēng)險區(qū)域戰(zhàn)略一致》;2014年歐盟減少災(zāi)害風(fēng)險部長級會議形成文件《2015年后減少災(zāi)害風(fēng)險框架——加強國家和社區(qū)的抗災(zāi)能力》;2011年在墨西哥舉行的第二屆美洲減災(zāi)區(qū)域論壇通過《美洲加強減少災(zāi)害風(fēng)險行動路線納亞里特公報》;等等。

B17B40Countries & National Platforms， https：//www.unisdr.org/partners/countries， 2018-12-03.

B18UNISDR. Sendai Framework， para. 27 （g）.

B19See Budayeva and Others v. Russia （App no 15339/02， 21166/02， 20058/02， 11673/02 and 15343/02） ， ECHR 2008， para.137.

B20See neryildiz v. Turkey （App no 48939/99） ， ECHR 2004， paras. 128-129.

B21Walter Kalin， Claudine Haenni Dale. Disaster Risk Mitigation—Why Human Rights Matter， Forces Migration Review， 2008， No.3.

B22Patricia Birnie and Alan Boyle. International Law and the Environment， Oxford University Press， 2002， p.98.

B23《里約宣言》第15條規(guī)定：“為了保護環(huán)境，各國應(yīng)根據(jù)自己的能力，廣泛采用預(yù)防措施。如果存在造成嚴重的、不可逆轉(zhuǎn)的破壞的威脅，不得以缺乏充分的科學(xué)定論為理由而推遲采取有效防止環(huán)境退化的措施。”

B24ILC. UN Doc A/CN. 4/662. para.122， p.47.

B25根據(jù)國際法委員會的報告，截至2013年，至少有40個國家得到了聯(lián)合國開發(fā)計劃署依據(jù)全球風(fēng)險識別方案的協(xié)助。

B26ILC. UN Doc A/CN. 4/662. para.134， p.50.

B27UNISDR. Hyogo Framework for Action， para.17（ii-d）， pp.7-8.

B28See Karmain. M. ASEAN Agreement on Disaster Management and Emergency Response， http：//asean.org/asean-agreement-on-disaster-management-and-emergency-response-vientian， 2018-04-02。

B29參見傅前明：《氣候變化應(yīng)對國際環(huán)境立法研究》，中國政法大學(xué)出版社，2013年，第303頁。

B30英國著名國際環(huán)境法學(xué)者桑茲在其著作《國際環(huán)境法原理》中將風(fēng)險預(yù)防原則稱為國際環(huán)境法的一項一般原則;歐盟環(huán)境法主席亞歷山大·基斯也于其著作《國際環(huán)境法》中將風(fēng)險預(yù)防原則列為國際環(huán)境法的一項原則加以論述;我國學(xué)者劉惠榮、王曦、蔡守秋、常紀文等也在各自的著作中將風(fēng)險預(yù)防原則列為國際環(huán)境法的基本原則之一，并進行了專章專節(jié)的詳細闡述。

B31英國學(xué)者帕特莎·波尼在其著作《國際法與環(huán)境》中表示，風(fēng)險預(yù)防原則并沒有成為一項國際環(huán)境法原則，該原則在適用中存在不確定性和模糊性;美國學(xué)者Cass R. Sunstein也反對風(fēng)險預(yù)防原則的適用，認為風(fēng)險存在于社會生活的方方面面，不可能完全被預(yù)防。

B32例如，馬亮認為風(fēng)險預(yù)防原則具有良好的國際基礎(chǔ)，是一項正在形成的習(xí)慣國際法規(guī)則。

B332000年《歐洲委員會關(guān)于風(fēng)險預(yù)防原則的公報》《歐洲理事會關(guān)于風(fēng)險預(yù)防原則的決議》都是為了解決與風(fēng)險預(yù)防原則相關(guān)的問題而出臺的法律文件。

B34參見朱建庚：《風(fēng)險預(yù)防原則與海洋環(huán)境保護》，人民法院出版社，2006年，第280—307頁。

B35早期的國際司法實踐如1995年“新西蘭訴法國核試驗案”、1996年“荷爾蒙牛肉案”等對風(fēng)險預(yù)防原則作為一項習(xí)慣國際法規(guī)則多持反對或不置可否的態(tài)度。1999年，澳大利亞、新西蘭訴日本的“南方金槍魚案”是適用風(fēng)險預(yù)防原則的首個案例，其判決被許多學(xué)者視為適用風(fēng)險預(yù)防原則的結(jié)果。

B36例如，在“荷爾蒙牛肉案”中反對適用風(fēng)險預(yù)防原則的加拿大在其1999年《環(huán)境保護法》中直接援引了《里約宣言》中的風(fēng)險預(yù)防原則。美國也有類似的態(tài)度和做法。美國在國際層面對風(fēng)險預(yù)防原則一般持質(zhì)疑態(tài)度，但在國內(nèi)環(huán)境法如《清潔空氣法》《清潔水法》中都采用了風(fēng)險預(yù)防原則。參見朱建庚：《風(fēng)險預(yù)防原則與海洋環(huán)境保護》，人民法院出版社，2006年，第253頁。

B37此次會議是《仙臺框架》通過后的第二次亞洲部長級會議，與會者評估并總結(jié)了《仙臺框架》運行情況、亞洲地區(qū)計劃落實情況、本地區(qū)國家在減少災(zāi)害方面所承擔的責(zé)任、承諾和采取的措施等，通過了《實施〈仙臺框架〉亞洲地區(qū)2018—2020年計劃》《烏蘭巴托宣言》《參與方自愿聲明》等文件。這些文件的出臺將把風(fēng)險預(yù)防原則在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的適用推向一個新的高度。

B38參見《2018年亞洲部長級減災(zāi)大會在蒙古國開幕》，人民網(wǎng)，http：//world.people.com.cn/n1/2018/0703/c1002-30122691.html，2018-07-03。

B39Pulp Mills on the River Uruguay 2006， http：//www.icj-cij.org/files/summaries/summaries-2003-2007-ch.pdf， 2018-03-16.

B41例如，我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》第20條規(guī)定：“縣級人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域內(nèi)容易引發(fā)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件的危險源、危險區(qū)域進行調(diào)查、登記、風(fēng)險評估，定期進行檢查、監(jiān)控，并責(zé)令有關(guān)單位采取安全防范措施。”

B42即堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，努力實現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)變，全面提升全社會抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力。

責(zé)任編輯：鄧 林