楊悅

新修訂的《藥品管理法》，將于2019年12月1日開(kāi)始實(shí)施。

中國(guó)自1985年7月1日起實(shí)施《藥品管理法》，2001年首次修訂之后，這次是18年迎來(lái)的第二次全面修訂。

此次修訂從關(guān)注藥品質(zhì)量，到關(guān)注用藥安全，再到關(guān)注公眾健康，融入了藥品管理理念。明確鼓勵(lì)尚未滿足治療需求等治療領(lǐng)域藥品創(chuàng)新，多措并舉簡(jiǎn)政放權(quán)，強(qiáng)化主體責(zé)任等皆有明確的條款。

鼓勵(lì)創(chuàng)新，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控?

值得注意的是，此次修訂《藥品管理法》不但將引導(dǎo)藥品研發(fā)和創(chuàng)新方向的很多新制度寫(xiě)入法條，同時(shí)也有對(duì)審評(píng)審批程序的突破性優(yōu)化，建立加快審評(píng)相配套的“踩剎車(chē)”機(jī)制，加強(qiáng)藥品風(fēng)險(xiǎn)防控。

首先，強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)創(chuàng)新以“臨床價(jià)值”為導(dǎo)向，從明確或特殊療效、新的治療機(jī)理、系統(tǒng)性調(diào)節(jié)干預(yù)功能多個(gè)角度進(jìn)行界定，體現(xiàn)鼓勵(lì)基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)源頭突破的臨床轉(zhuǎn)化創(chuàng)新，是從鼓勵(lì)模仿性創(chuàng)新向鼓勵(lì)源頭性創(chuàng)新的政策轉(zhuǎn)變。

其次，明確鼓勵(lì)五大領(lǐng)域的藥品研發(fā)創(chuàng)新，即嚴(yán)重危及生命疾病藥品、罕見(jiàn)病治療藥品、兒童用藥和臨床急需的短缺藥品、防治重大傳染病藥品。這五大類藥品均屬于尚未滿足臨床需求的疾病治療領(lǐng)域，也是研發(fā)創(chuàng)新投入高、風(fēng)險(xiǎn)高的領(lǐng)域。

國(guó)家鼓勵(lì)短缺藥品的研制和生產(chǎn)，對(duì)臨床急需的短缺藥品、防治重大傳染病和罕見(jiàn)病等疾病的新藥予以優(yōu)先審評(píng)審批。

第三，《藥品管理法》中鞏固了藥品審評(píng)審批以來(lái)的制度探索，臨床試驗(yàn)?zāi)驹S可制度、生物等效性備案制度、臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)備案制度寫(xiě)入法條，同時(shí)，建立了臨床試驗(yàn)隨時(shí)叫停的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。

所謂默示許可制度，即國(guó)務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)自受理臨床試驗(yàn)申請(qǐng)之日起60個(gè)工作日內(nèi)決定是否同意并通知臨床試驗(yàn)申辦者，逾期未通知的，視為同意。默示許可制代替以往的臨床試驗(yàn)審批制度，條款中規(guī)定臨床試驗(yàn)?zāi)驹S可與倫理審查都是開(kāi)展臨床試驗(yàn)的前提條件，但沒(méi)有規(guī)定先后順序，給未來(lái)臨床試驗(yàn)技術(shù)審評(píng)和倫理審查并行留出制度空間，這將進(jìn)一步縮短臨床試驗(yàn)開(kāi)始時(shí)間，審評(píng)可預(yù)見(jiàn)性增強(qiáng)，有助于創(chuàng)新藥上市速度進(jìn)一步加速。

同時(shí)規(guī)定，藥物臨床試驗(yàn)期間，發(fā)現(xiàn)存在安全性問(wèn)題或者其他風(fēng)險(xiǎn)的，臨床試驗(yàn)申辦者應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整臨床試驗(yàn)方案、暫?；蛘呓K止臨床試驗(yàn)，并向國(guó)務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門(mén)報(bào)告。必要時(shí)，國(guó)務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門(mén)可以責(zé)令調(diào)整臨床試驗(yàn)方案、暫?；蛘呓K止臨床試驗(yàn)。

除了對(duì)上述重點(diǎn)鼓勵(lì)的尚未滿足治療需求的藥品進(jìn)行優(yōu)先審評(píng)，對(duì)治療嚴(yán)重危及生命且尚無(wú)有效治療手段的疾病以及公共衛(wèi)生方面急需的藥品，藥物臨床試驗(yàn)已有數(shù)據(jù)顯示療效并能預(yù)測(cè)其臨床價(jià)值的，可以附條件批準(zhǔn)。

最后，《藥品管理法》中引入拓展性臨床試驗(yàn)條款，規(guī)定對(duì)正在開(kāi)展臨床試驗(yàn)的用于治療嚴(yán)重危及生命且尚無(wú)有效治療手段的疾病的藥物，經(jīng)醫(yī)學(xué)觀察可能獲益，并且符合倫理原則的，經(jīng)審查、知情同意后可以在開(kāi)展臨床試驗(yàn)的機(jī)構(gòu)內(nèi)用于其他病情相同的患者。拓展性臨床試驗(yàn)實(shí)質(zhì)上是建立中國(guó)的同情用藥路徑，給危重患者提供得到最后一根“救命稻草”的機(jī)會(huì)。這根“救命稻草”可能有效，也可能無(wú)效，但與生命的價(jià)值相比，用藥的風(fēng)險(xiǎn)低于不用藥情況下的疾病的自然進(jìn)展風(fēng)險(xiǎn)。

拓展性臨床試驗(yàn)必須經(jīng)過(guò)倫理審查，沒(méi)有規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)審評(píng)的審評(píng)程序。

另一項(xiàng)就是拓寬未批準(zhǔn)上市藥品因臨床急需進(jìn)口通道，醫(yī)療機(jī)構(gòu)因臨床急需進(jìn)口少量藥品的，經(jīng)國(guó)務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門(mén)或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以進(jìn)口。同時(shí)，還允許符合國(guó)家規(guī)定的情況下，個(gè)人自用攜帶入境少量藥品。

簡(jiǎn)政放權(quán)，強(qiáng)化主體責(zé)任

《藥品管理法》還取消了《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》《藥品經(jīng)營(yíng)質(zhì)量管理規(guī)范》認(rèn)證條款，要求企業(yè)持續(xù)依法依規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，從原來(lái)“定期認(rèn)證”改為“動(dòng)態(tài)檢查”，條款規(guī)定，建立職業(yè)化專業(yè)化檢查員隊(duì)伍，藥品監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)的規(guī)定對(duì)藥品研制、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和藥品使用單位使用藥品等活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，必要時(shí)可以對(duì)為藥品研制、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用提供產(chǎn)品或者服務(wù)的單位和個(gè)人進(jìn)行延伸檢查，有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)予以配合，不得拒絕和隱瞞。

藥品監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)的藥品實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)督檢查。

藥品上市許可持有人制度，是《藥品管理法》的核心制度、基本制度。新修訂《藥品管理法》專設(shè)第三章“藥品上市許可持有人”。藥品上市許可持有人依法對(duì)藥品研制、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用全過(guò)程中的藥品安全性、有效性和質(zhì)量可靠性負(fù)責(zé)。與藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)相比，《藥品管理法》又有重要突破。

其中，持有人資格放寬，藥品上市許可持有人是指取得藥品注冊(cè)證書(shū)的企業(yè)或者藥品研制機(jī)構(gòu)等。取消了藥品注冊(cè)證書(shū)與藥品生產(chǎn)許可證的捆綁。對(duì)于境外的上市許可持有人，要指定中國(guó)境內(nèi)的企業(yè)法人履行持有人義務(wù)，承擔(dān)連帶責(zé)任。

允許許可轉(zhuǎn)讓，這次本法修訂的一大亮點(diǎn)。明確經(jīng)國(guó)務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門(mén)批準(zhǔn)藥品上市許可持有人可以轉(zhuǎn)讓上市許可。藥品上市許可的產(chǎn)權(quán)歸屬得到法律確認(rèn)。

確認(rèn)MAH視同生產(chǎn)者的法律地位。明確要求藥品標(biāo)簽或者說(shuō)明書(shū)上應(yīng)該注明的信息中增加了藥品上市許可持有人及其地址，而原來(lái)僅規(guī)定生產(chǎn)企業(yè)及其地址。

明確藥品上市許可持有人與其他合作方的法律責(zé)任，建立首負(fù)責(zé)任制。因質(zhì)量問(wèn)題受到損害的，受害人可以向藥品上市許可持有人、藥品生產(chǎn)企業(yè)請(qǐng)求賠償，也可以向藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)請(qǐng)求賠償。實(shí)行首負(fù)責(zé)任制，先行賠付，后續(xù)追償。

這些條款與其他條款共同確立了上市許可持有人的主體責(zé)任法律地位，構(gòu)建了完整的全生命周期管理責(zé)任和產(chǎn)品責(zé)任鏈條。

而藥品監(jiān)督管理部門(mén)建立藥品上市許可持有人、藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)、藥物非臨床安全性評(píng)價(jià)研究機(jī)構(gòu)、藥物臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品安全信用檔案。

以上舉措不但將企業(yè)主體責(zé)任與管理者擔(dān)責(zé)相結(jié)合，同時(shí)也利于社會(huì)共治。《藥品管理法》將地方政府負(fù)總責(zé)寫(xiě)入法條，并規(guī)定地方政府問(wèn)責(zé)條款。并且建立有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，對(duì)查證屬實(shí)的舉報(bào)，按照有關(guān)規(guī)定給予舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)。

應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，未來(lái)趨勢(shì)

筆者認(rèn)為，未來(lái)藥品管理還面臨三大挑戰(zhàn)。首先是，提升市場(chǎng)主體的責(zé)任意識(shí)面臨挑戰(zhàn)。

一方面震懾遏制違法行為，另一方面嚴(yán)厲打擊藥品違法犯罪行為。從《藥品管理法》中可見(jiàn)，在簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)強(qiáng)調(diào)事中事后監(jiān)管，強(qiáng)化藥品上市許可持有人、藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)等主體責(zé)任，如新設(shè)定法定代表人、主要負(fù)責(zé)人等關(guān)鍵人責(zé)任、首負(fù)責(zé)任制、境外持有人代理人連帶責(zé)任、引入懲罰性賠償?shù)刃滦拓?zé)任機(jī)制。

因?yàn)?，《藥品管理法》把適用范圍擴(kuò)展至所有從事藥品研制、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用和監(jiān)督管理的活動(dòng)，不僅對(duì)從事這些活動(dòng)的單位和個(gè)人具有約束力，對(duì)為從事藥品研制、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用提供產(chǎn)品和服務(wù)的單位和個(gè)人同樣具有約束力。

可以想見(jiàn)，一旦這些提供產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)主體有違法違規(guī)行為，將直接影響合同方的研發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和使用活動(dòng)，間接督促市場(chǎng)主體提高合同意識(shí)，建立合同約束機(jī)制，提高行業(yè)內(nèi)的市場(chǎng)主體的相互約束性和整體自律性。

第二個(gè)挑戰(zhàn)是提升藥品監(jiān)管系統(tǒng)的監(jiān)管能力。

對(duì)于藥品監(jiān)管系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，簡(jiǎn)化許可、取消GMP和GSP認(rèn)證后，如何加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，如何在落實(shí)屬地化監(jiān)管責(zé)任的同時(shí)實(shí)現(xiàn)持有人制度下的跨境和跨轄區(qū)監(jiān)管，是未來(lái)藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)將要面對(duì)的巨大挑戰(zhàn)。

未來(lái)的藥品監(jiān)管必須從提升整體藥品監(jiān)管能力，加強(qiáng)藥品監(jiān)管信息系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)跨境和跨區(qū)域監(jiān)管信息資源共享方面進(jìn)行國(guó)家層面的整體設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)藥品監(jiān)管的國(guó)際化、現(xiàn)代化、科學(xué)化。

第三個(gè)挑戰(zhàn)則是配套文件能否全面有效釋放制度紅利。

上市許可持有人制度，臨床試驗(yàn)管理制度，藥品審評(píng)審批制度全面與國(guó)際接軌，由于舊制度與新制度差異較大，在制度落實(shí)和實(shí)現(xiàn)路徑方面還存在很多小的“障礙”，這些障礙有些來(lái)源于制度轉(zhuǎn)化過(guò)程中的銜接和調(diào)整，也來(lái)源于監(jiān)管者長(zhǎng)期以來(lái)形成的習(xí)慣性思維，需轉(zhuǎn)變理念的同時(shí)，也必須配套操作層面的文件，以全面有效釋放制度紅利。

總體而言，《藥品管理法》體現(xiàn)了保護(hù)藥品安全、用藥安全、保護(hù)和促進(jìn)公眾健康不僅是政府的責(zé)任、藥監(jiān)的責(zé)任，也是企業(yè)的責(zé)任、醫(yī)療機(jī)構(gòu)的責(zé)任，更是社會(huì)的責(zé)任。

（編輯：王小）