耿勇 殷成龍

摘 要：改革開放尤其是十八大以來，中國共產(chǎn)黨繼續(xù)以黨組織嵌入政府及其他各種社會(huì)組織方式的調(diào)整優(yōu)化為杠桿，不斷強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政能力，加快了國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。我國的社區(qū)建設(shè)在“全能”政府失效和“萬能”市場失靈的背景下展開的，之后現(xiàn)代城市社區(qū)逐漸成為推動(dòng)基層管理創(chuàng)新與培育社會(huì)成長因素的基本單元，社區(qū)黨的建設(shè)也成為基層組織建設(shè)的重要組成部分。進(jìn)入新時(shí)代，社區(qū)黨建在推動(dòng)社區(qū)治理過程中迎來了新機(jī)遇，但也面來新的挑戰(zhàn)，如何在社區(qū)治理工作中更好發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)作用，關(guān)系著推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的水平，必須下大力氣做好。

關(guān)鍵詞：治理體系;治理能力;社區(qū)黨建;社區(qū)管理

隨著“國家—單位”二級(jí)管理體制的解體，現(xiàn)代城市社區(qū)正開始日益成為推動(dòng)基層治理創(chuàng)新與培育和諧社會(huì)成長的基本單元?！俺青l(xiāng)社區(qū)處于黨同群眾連接的“最后一公里”，做好社區(qū)治理工作十分重要”[1]。在此背景下，因?yàn)樯鐣?huì)加速轉(zhuǎn)型形成的各類矛盾問題匯集在社區(qū)這一基層第一線，其中一對(duì)現(xiàn)實(shí)矛盾顯得尤其突出。一方面，單純的市場經(jīng)濟(jì)體制無論就它的本質(zhì)屬性，還是現(xiàn)實(shí)發(fā)展?fàn)顩r而言，都難以完全填補(bǔ)政府主體退出直接管制的社區(qū)治理空間，而社會(huì)組織也受限于歷史或現(xiàn)實(shí)的原因無法成為有效的自治主體。因此，在城市基層社會(huì)一定程度上形成了治理主體弱化甚至虛化的矛盾。另一方面，廣泛分布于城市基層社會(huì)的各級(jí)黨組織，由于沒有完全主動(dòng)參與到基層社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐中，也在一些地方出現(xiàn)了組織渙散的問題。當(dāng)我們把上述這對(duì)矛盾納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視野下來加以考量的話，其實(shí)就不難發(fā)現(xiàn)，如果站在頂層設(shè)計(jì)的高度，基于我黨對(duì)社會(huì)治理全局方向把握的整體政治需要，在新形勢下進(jìn)行的社會(huì)治理創(chuàng)新中，不去創(chuàng)新方式，充分調(diào)動(dòng)城市基層黨組織的積極性，不為其預(yù)留充分發(fā)揮作用的空間，無異于對(duì)這種寶貴政治資源的浪費(fèi)，因此在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，城市基層黨組織自身建設(shè)不僅是基層治理實(shí)踐的重要課題，也完全可能成為帶動(dòng)我國國家治理水平和治理能力邁上新臺(tái)階的“紅色引擎”。

本課題組對(duì)安徽省阜陽市城區(qū)社區(qū)進(jìn)行了調(diào)研，并從115個(gè)城市社區(qū)中選取了潁西街道羅莊社區(qū)（城鄉(xiāng)結(jié)合部）、單橋社區(qū)（新城區(qū)）和文峰街道奎星苑社區(qū)（老城區(qū)）做為研究樣本，調(diào)研工作正值阜陽市創(chuàng)建全國文明城市，從中可以基本掌握城市社區(qū)黨組織在創(chuàng)建工作中發(fā)揮的作用、存在的普遍問題，結(jié)合近年來城市基層黨建工作的要求，提出一些加強(qiáng)社區(qū)黨建工作的建議。

一、現(xiàn)階段城市社區(qū)黨建工作和社區(qū)治理的現(xiàn)狀

近年來，城市社區(qū)黨建工作面臨著舊的管理體制不能適應(yīng)新形勢新變化、社區(qū)黨組織橫向協(xié)調(diào)和縱向領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性不大、黨組織對(duì)黨員管理模式單一等問題。其具體表現(xiàn)為：

1.城市社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的鞏固與國家治理體系現(xiàn)代化的要求不相適應(yīng)

（1）部分社區(qū)黨組織覆蓋仍不同程度存在盲區(qū)。隨著阜陽市快速城市化進(jìn)程，各社區(qū)黨總支管理服務(wù)人口普遍在1萬人左右，社區(qū)所屬黨支部服務(wù)人口普遍在2000人左右，管理空間幅度大、日常事務(wù)多。3個(gè)社區(qū)中，羅莊社區(qū)常駐人口6580人，流動(dòng)人口2340人，一個(gè)總支3個(gè)支部，97名正式黨員;單橋社區(qū)常駐10800人，流動(dòng)人口2650人，一個(gè)總支，4個(gè)支部，正式黨員156人;奎星苑社區(qū)常駐人口9800人，流動(dòng)人口1380人，1個(gè)支部，正式黨員136人。3個(gè)社區(qū)黨支部黨員人數(shù)都偏多，社區(qū)兩委以下的支部書記、委員均為兼職，市區(qū)和街道限于財(cái)力，無法為其提供必要的待遇保障，自然也就缺乏剛性的考核，導(dǎo)致部分支部黨務(wù)工作“高興就干一點(diǎn)、覺悟高就多干一點(diǎn)、否則就甩手不干”的空虛狀態(tài)。這種狀態(tài)下的支部領(lǐng)導(dǎo)城市創(chuàng)建工作，一定程度上會(huì)陷入“你干你的我看我的”上緊下松狀態(tài)，形不成合力。

（2）社區(qū)黨建工作經(jīng)費(fèi)投入不足，制約社區(qū)黨建工作的開展。阜陽市城市各個(gè)社區(qū)沒有工作人員編制，極少配備財(cái)政供養(yǎng)工作人員，雖然近年來市區(qū)兩級(jí)加大了對(duì)社區(qū)的經(jīng)費(fèi)投入，也是僅僅限于解決了社區(qū)辦公用房和社區(qū)兩委的工資待遇（住房公積金、地方合規(guī)津補(bǔ)貼除外），兩委主要領(lǐng)導(dǎo)2200—2500元，社區(qū)一般干部2000元。上面千條線下面一根針，巧婦難為無米之炊，社區(qū)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)等日常開支捉襟見肘，必然影響社區(qū)黨組織功能的發(fā)揮?；诖耍鞘袆?chuàng)建工作在社區(qū)里也難免會(huì)陷入“你喊一喊我動(dòng)一動(dòng)”的被動(dòng)局面。

2.城市社區(qū)黨組織與黨員的整體狀況與國家治理能力現(xiàn)代化的要求不相適應(yīng)

（1）黨組織政治功能不強(qiáng)。一是社區(qū)黨組織政治功能弱化，重經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，輕思想政治建設(shè)。二是黨支部作用發(fā)揮弱化，有的社區(qū)黨支部“一年開不了幾次會(huì)，一開會(huì)不是舉拳頭就是收黨費(fèi)”，部分黨員干部思想保守，觀念陳舊，在社區(qū)居民中威信不高。三是引領(lǐng)功能淡化。部分社區(qū)黨組織負(fù)責(zé)人，落實(shí)黨建主體責(zé)任不到位，有“不干不夠意思，干點(diǎn)意思意思”的錯(cuò)誤思想，在抓黨建促進(jìn)中心工作上認(rèn)識(shí)不清，缺乏創(chuàng)新。

（2）黨員角色意識(shí)褪化。當(dāng)前，在城市社區(qū)黨支部中，黨員不關(guān)心國家大事，不關(guān)心黨的前途，“老好人”思想作祟，把自己等同于一般群眾，搞得黨員不象黨員，平時(shí)看不出來、關(guān)鍵時(shí)候站不出來、危急時(shí)刻豁不出來的狀況比較普遍。

（3）社區(qū)黨建工作者和黨員隊(duì)伍建設(shè)滯后。一是文化程度偏低。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，3個(gè)社區(qū)低學(xué)歷黨員干部占比較大，羅莊社區(qū)初高中學(xué)歷73人，占比超過75%;單橋社區(qū)初高中學(xué)歷129人，占比超過80%;奎星苑社區(qū)由于是老城區(qū)，社區(qū)中從機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休的黨員較多，初高中學(xué)歷59人占比也達(dá)近50%。二是年齡結(jié)構(gòu)不盡合理。社區(qū)兩委干部中45歲以上的干部大多超過40%，主要干部年齡偏大。黨員的平均年齡更大，羅莊、單橋、奎星苑三個(gè)社區(qū)45歲以上的黨員數(shù)分別為67人、95人、107人，占各自社區(qū)的比例都超過了70%。這樣的黨員干部隊(duì)伍，無論是觀念上還是能力上都不能適應(yīng)社區(qū)治理的需要，也不能適應(yīng)帶領(lǐng)社區(qū)居民創(chuàng)建全國文明城市的需要。

3.城市社區(qū)黨建工作覆蓋面與加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理和重心下移的要求不相適應(yīng)

（1）社區(qū)對(duì)“兩新”組織黨建工作的管理和領(lǐng)導(dǎo)還存在一些問題。近年來，“新經(jīng)濟(jì)組織”和“新社會(huì)組織”，尤其是非公企業(yè)黨建工作在中央的重視下有了較大的發(fā)展，但實(shí)際工作中組織設(shè)置、黨員管理方面仍然需要更加科學(xué)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，3個(gè)社區(qū)轄區(qū)內(nèi)的規(guī)模以上企業(yè)黨建工作較為規(guī)范，但轄區(qū)內(nèi)的個(gè)體戶、中介組織中的黨組織和黨員管理仍然處于較為松散的狀態(tài)，他們中有的黨員長期不參加組織生活會(huì)，不繳納黨費(fèi)。

（2）“流動(dòng)人口”和“流動(dòng)黨員”的增加為城市社區(qū)治理增加了難度。黨員流動(dòng)性增強(qiáng)是市場經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物，流動(dòng)黨員問題也是當(dāng)前城市社區(qū)黨建的一個(gè)突出問題。調(diào)研的3個(gè)社區(qū)中，流動(dòng)人口占比15%-20%，羅莊社區(qū)和單橋社區(qū)的流動(dòng)黨員都超過了30%。社區(qū)黨員管理，不僅僅是只管兩委的黨員，還有在社區(qū)外工作，組織關(guān)系在社區(qū)的黨員、下崗黨員、自由職業(yè)者中的黨員等。如何調(diào)動(dòng)流動(dòng)黨員、在職黨員、駐區(qū)單位黨員的積極性，帶領(lǐng)居民積極投入到文明城市創(chuàng)建工作中，考驗(yàn)著國家的治理能力和城市社區(qū)黨務(wù)工作者智慧。

二、城市社區(qū)治理創(chuàng)新對(duì)社區(qū)黨建工作提出的新要求

隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，拆違拆舊等專項(xiàng)行動(dòng)深入推進(jìn)，以前的城市近郊和城鄉(xiāng)結(jié)合部涌現(xiàn)出大批的新社區(qū)，無論是社區(qū)人口還是社區(qū)管轄范圍都出現(xiàn)了爆發(fā)式增長。一方面，從阜陽市拆違拆舊力度（2018年度達(dá)3200萬平方米）和全市社區(qū)發(fā)展歷程來看，大多屬于典型的“拆村建居”型社區(qū)（或“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)），治理層次不高、方式單一，普遍存在社區(qū)居民參與度不高、積極性不足，社區(qū)治理效率低下，社區(qū)居民缺乏歸屬感、幸福感等一系列問題暴露出來。另一方面，阜陽市已吹響創(chuàng)建全國文明城市沖鋒號(hào)，市委市政府印發(fā)《阜陽市創(chuàng)建全國文明城市工作三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》，對(duì)創(chuàng)建工作目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行了明確。但是社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)體制改革、社區(qū)黨建工作載體的創(chuàng)新、社區(qū)黨建工作平臺(tái)的搭建、社區(qū)資源的整合，都對(duì)社區(qū)黨建工作提出了新的要求，必須創(chuàng)新思路切實(shí)加以解決。

三、社區(qū)黨建全面引領(lǐng)城市社區(qū)治理創(chuàng)新的思路

“中國社區(qū)建設(shè)不是一般意義上的社區(qū)工作，它是黨的群眾路線和群眾工作在新形勢下的具體運(yùn)用和具體表現(xiàn)”[2]。實(shí)現(xiàn)黨對(duì)城市社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，關(guān)鍵是搞好社區(qū)建設(shè)，以社區(qū)黨建推動(dòng)城市社會(huì)管理創(chuàng)新。隨著改革的不斷深化，新舊矛盾交織，城市基層社會(huì)管理體制面臨著新的考驗(yàn)。解決上述這些問題，需要認(rèn)真研究新形勢下的社區(qū)工作，強(qiáng)化黨組織在統(tǒng)籌社區(qū)建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，推進(jìn)社區(qū)黨建體制機(jī)制創(chuàng)新。

1.基層黨委要充分認(rèn)識(shí)到基層黨組織在社區(qū)治理中的作用

（1）堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)。發(fā)揮好黨委尤其是縣市區(qū)委在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用。堅(jiān)持黨委對(duì)社會(huì)管理的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)城市社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，要把城市社會(huì)管理放在黨委工作的突出位置，把城市社會(huì)管理納入考核縣市區(qū)及街道領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核范圍，使基層黨（工）委切實(shí)履行好社區(qū)黨建的主體責(zé)任。

（2）加強(qiáng)組織建設(shè)，擴(kuò)大組織覆蓋和工作覆蓋。城市社會(huì)治理創(chuàng)新，就要充分發(fā)揮社區(qū)黨組織的作用，積極探索推行適合本地區(qū)發(fā)展的黨建模式，加強(qiáng)組織建設(shè)、調(diào)整組織設(shè)置。要不斷拓寬社區(qū)干部選聘途徑，可以嘗試從退伍軍人、社區(qū)經(jīng)濟(jì)能人、高校畢業(yè)生、企業(yè)管理人員中選聘選派社區(qū)干部，還可面向社會(huì)公開招考、招聘。只有不斷擴(kuò)大組織覆蓋面，才能確保文明城市創(chuàng)建等中心工作工作中“哪里有群眾，哪里就有黨員，哪里有黨員，哪里就有黨組織”。針對(duì)社區(qū)中存在的支部黨員較多（奎星苑社區(qū)只有1個(gè)支部130多名黨員）現(xiàn)象，報(bào)請相關(guān)部門，該成立黨委的成立黨委，該成立總支的成立總支，不能因?yàn)樵黾勇殧?shù)和財(cái)政人頭費(fèi)開支而使組織建設(shè)始終處于不規(guī)范狀態(tài)。

（3）加強(qiáng)黨的作風(fēng)建設(shè)，密切同人民群眾的聯(lián)系。進(jìn)入新時(shí)代我們黨仍面臨“四大危險(xiǎn)”、“四大考驗(yàn)”。處于基層的社區(qū)黨組織扎根在群眾中，黨員干部的言行舉止時(shí)刻都影響著黨在人民群眾心中的形象，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，就是要重視并切實(shí)做好新形勢下群眾工作，真實(shí)反映群眾愿望，真心傾聽群眾呼聲，真情關(guān)心群眾疾苦?！肮步ú拍芄蚕恚步ǖ倪^程也是共享的過程。要充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛匯聚民智，最大激發(fā)民力，形成人人參與、人人盡力、人人都有成就感的生動(dòng)局面”[3]。加強(qiáng)自身建設(shè)，提高黨員干部自身素質(zhì)和修養(yǎng)，用細(xì)心、謙和的態(tài)度對(duì)待群眾，接受社會(huì)和群眾的監(jiān)督。

2.以完善社區(qū)管理機(jī)制加強(qiáng)和推動(dòng)社區(qū)治理創(chuàng)新

（1）健全縣（區(qū)）基層黨建三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制?？h市區(qū)黨委對(duì)基層黨建提出工作思路，制定實(shí)施政策，嚴(yán)格落實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與黨建“雙百分”考核制，加強(qiáng)對(duì)城市社區(qū)黨建工作的指導(dǎo)和督查;街道黨工委直接負(fù)責(zé)，抓好轄區(qū)社區(qū)黨建;社區(qū)黨組織根據(jù)要求結(jié)合實(shí)際具體抓落實(shí)。

（2）完善社區(qū)黨建工作經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。將社區(qū)黨建工作經(jīng)費(fèi)全額納入縣區(qū)級(jí)財(cái)政預(yù)算，根據(jù)社區(qū)人口數(shù)、文明城市創(chuàng)建等年度中心工作量大小，按照不少于20萬元的標(biāo)準(zhǔn)撥付，并根據(jù)財(cái)政收入的增長逐步提升保障水平。

（3）建立健全和區(qū)內(nèi)各類組織、居民的共建機(jī)制。整合好轄區(qū)單位、居民群眾的力量，在諸如文明創(chuàng)建等中心工作中，要努力形成市級(jí)指導(dǎo)統(tǒng)籌、縣市區(qū)負(fù)總責(zé)、街道協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、社區(qū)為主體的責(zé)任體系，齊心協(xié)力抓好“大創(chuàng)建”工作，務(wù)必以基層認(rèn)可、群眾滿意為標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)文明城市創(chuàng)建實(shí)際效果。

（4）建立完善服務(wù)和監(jiān)督機(jī)制。推行兩委干部坐班辦公、為民服務(wù)代理、工作述職述廉等制度;實(shí)行重大事務(wù)票決制，凡涉及黨的建設(shè)、資產(chǎn)處置、工程建設(shè)、大額款物發(fā)放等重大事務(wù)及關(guān)系群眾利益的重大事項(xiàng)，必須按照公開程序討論通過;建立社區(qū)“兩委會(huì)”主要負(fù)責(zé)人任期、離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和責(zé)任追究制度，并將審計(jì)結(jié)果及時(shí)向群社區(qū)眾公布。

（5）建立社區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制。以社區(qū)黨支部為核心，社區(qū)黨員為主體，駐地單位黨組織參與的協(xié)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)街道社區(qū)、單位、行業(yè)黨建互聯(lián)互動(dòng);在諸如城市創(chuàng)建工作中，可以成立由社區(qū)支部書記任組長，社區(qū)內(nèi)單位負(fù)責(zé)人副組長的社區(qū)黨建協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，開展“黨員示范店（崗、單位）”建設(shè);加強(qiáng)對(duì)社區(qū)內(nèi)非公個(gè)體工商戶、企業(yè)員工的教育引導(dǎo)，爭取做到“社區(qū)吹哨、部門報(bào)到”，“通過建立黨建聯(lián)席會(huì)，把區(qū)域內(nèi)隸屬不同系統(tǒng)、掌握不同資源、比較松散的黨組織全部“網(wǎng)起來”，形成以駐區(qū)單位為節(jié)點(diǎn)，緊密聯(lián)系的黨建工作聯(lián)合體”[4]。推動(dòng)黨員主動(dòng)亮明身份掛牌經(jīng)營，帶頭誠信守法，帶頭落實(shí)“門前五包”，帶頭發(fā)放《創(chuàng)建全國文明城市知識(shí)問答》《市民文明手冊》《市民文明公約》《居民公約》等資料，主動(dòng)接受群眾監(jiān)督，凝聚講文明樹新風(fēng)的正能量;發(fā)揮社區(qū)黨組織橋梁紐帶作用，收集區(qū)內(nèi)文明城市創(chuàng)建的難點(diǎn)問題，建立“需求清單”，動(dòng)員社區(qū)內(nèi)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位主動(dòng)認(rèn)領(lǐng)，打通聯(lián)系服務(wù)群眾的通道。

3.拓展載體，突出黨建引領(lǐng)作用

一是在阜陽市城市社區(qū)深入開展“三聯(lián)四建”工作，就是要堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系社區(qū)、職能部門聯(lián)系項(xiàng)目、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系居民，建好社區(qū)綜治管理平臺(tái)、社區(qū)綜合服務(wù)平臺(tái)、社區(qū)黨組織和社區(qū)志愿者組織;二是在社區(qū)黨組織中開展“爭創(chuàng)五星級(jí)黨支部”，在無職黨員中開展以“設(shè)立崗位、確定職責(zé)、爭當(dāng)先進(jìn)”為主要內(nèi)容的“爭先創(chuàng)優(yōu)”活動(dòng)。三是組建社區(qū)黨員志愿者服務(wù)隊(duì)伍，開展“黨員幫扶隊(duì)”、“黨員奉獻(xiàn)日”等主題活動(dòng)，開展做黨員先鋒、為創(chuàng)城添彩活動(dòng)。四是開展社區(qū)文化活動(dòng)。成立群眾性文藝團(tuán)體，開展豐富多彩、群眾喜聞樂見的文體活動(dòng)，力求達(dá)到每棟樓院有節(jié)目，每個(gè)小區(qū)有特色，打造叫得響的社區(qū)文化品牌。

4.標(biāo)準(zhǔn)化引領(lǐng)是創(chuàng)新城市社區(qū)黨建的重要路徑

黨的十就大提出了全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平的總體要求。把黨建工作標(biāo)準(zhǔn)化作為提升黨建科學(xué)化水平的“金鑰匙”。把標(biāo)準(zhǔn)化的理念、思維、手段運(yùn)用到城市社區(qū)黨建工作中，構(gòu)建系統(tǒng)化的制度體系、精準(zhǔn)化的評(píng)價(jià)機(jī)制、規(guī)范化的操作程序，利于推動(dòng)城市基層黨建工作高質(zhì)量發(fā)展，通過黨建標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，把原來分散的黨群服務(wù)、隊(duì)伍建設(shè)、基層保障等工作凝聚成體系化的城市基層黨建工作，從而利于提升城市社區(qū)黨組織的組織力、凝聚力、戰(zhàn)斗力。

由于當(dāng)前社會(huì)管理創(chuàng)新與社區(qū)黨建并沒有在學(xué)界大范圍開展，能夠查閱到的參考資料較少，理論上實(shí)踐上的都比較匱乏，加之本課題組學(xué)術(shù)素養(yǎng)不夠，社會(huì)經(jīng)驗(yàn)不足，其中的觀點(diǎn)及提出的對(duì)策難免存在局限性，有待深入探究。

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作者簡介：

耿勇（1972--）男，安徽阜陽人，本科，從事黨建研究。