周韞軼/山東省青島市大名路小學(xué)校長(zhǎng)

管理權(quán)限清單，相較于“立德樹人”“教師隊(duì)伍建設(shè)”“課程改革”這些概念，對(duì)教育系統(tǒng)尚屬新鮮名詞。追溯其發(fā)展脈絡(luò)，在黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度”。十九屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》中再次指出“全面推行行政部門權(quán)責(zé)清單制度”。作為教育人，我們對(duì)于清單的認(rèn)知與落地，是從理解其政策內(nèi)涵和實(shí)踐意義開始的。

學(xué)校管理權(quán)限清單制度的政策內(nèi)涵和實(shí)踐意義

學(xué)校管理權(quán)限清單制度來(lái)源于行政領(lǐng)域的“權(quán)力清單制度”。權(quán)力清單制度，簡(jiǎn)而言之，就是要把各級(jí)政府和各個(gè)政府部門所掌握的各項(xiàng)公共權(quán)力進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)，并將權(quán)力以列表清單的形式公之于眾，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。政府各部門權(quán)力清單是法律法規(guī)賦予政府各部門行使權(quán)力的職責(zé)目錄。在《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》中提到，“要以清單形式將每項(xiàng)職權(quán)的名稱、編碼、類型、依據(jù)、行使主體、流程圖和監(jiān)督方式等，及時(shí)在政府網(wǎng)站等載體公布”。

周韞軼與學(xué)生

學(xué)校管理權(quán)限清單制度，是指承接上級(jí)政府下放的辦學(xué)自主權(quán)，全面統(tǒng)計(jì)學(xué)校作為單位法人應(yīng)享有的其他權(quán)力，依據(jù)法律法規(guī)，逐項(xiàng)梳理辦事依據(jù)、工作流程、承辦部門、監(jiān)督方式，并以清單的形式向教職工、學(xué)生、學(xué)生家長(zhǎng)和社會(huì)各界公布。以此辦理學(xué)校管理權(quán)限事項(xiàng)，主動(dòng)接受校內(nèi)外監(jiān)督。

區(qū)別于行政領(lǐng)域的權(quán)力清單制度重在約束權(quán)力運(yùn)行的特點(diǎn)，學(xué)校管理權(quán)限清單制度在實(shí)踐層面具有三層實(shí)踐意義：實(shí)施學(xué)校管理權(quán)限清單制度是落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的制度保障；實(shí)施學(xué)校管理權(quán)限清單制度是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求；實(shí)施學(xué)校管理權(quán)限清單制度是實(shí)現(xiàn)社會(huì)各界監(jiān)督辦學(xué)的有效手段。

建立學(xué)校管理權(quán)限清單制度的問題解決

問題一：“權(quán)力從哪里來(lái)？”——政府為什么放權(quán)，學(xué)校清不清楚的問題。管理權(quán)限清單制度是以習(xí)近平為核心的新一屆領(lǐng)導(dǎo)人治國(guó)理政的重要決策?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！倍逃卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化，就是要根據(jù)教育發(fā)展的自身規(guī)律和教育現(xiàn)代化的基本要求，以構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)新型關(guān)系為核心，以推進(jìn)管辦評(píng)分離為基本要求，以轉(zhuǎn)變政府職能為突破口，建立系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，形成政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)、社會(huì)廣泛參與的格局。因此，政府將辦學(xué)自主權(quán)下放給學(xué)校，就是推進(jìn)管辦評(píng)分離、構(gòu)建現(xiàn)代學(xué)校制度的重要舉措。

問題二：“權(quán)力放了哪些？”——學(xué)校接不接得住的問題。以青島市為例，青島市政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的意見》，明確將人事管理、財(cái)務(wù)和基建管理、教育教學(xué)管理三大類14項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)下放給學(xué)校。而青島市教育局印發(fā)的《青島市教育局關(guān)于實(shí)施學(xué)校管理權(quán)限清單制度的通知》中給出了關(guān)于學(xué)校管理權(quán)限清單的參考目錄。市北區(qū)作為義務(wù)教育階段學(xué)校管理權(quán)限清單的試點(diǎn)區(qū)，按照上述文件規(guī)定，依據(jù)法律法規(guī)，結(jié)合《關(guān)于實(shí)施學(xué)校自主管理權(quán)限清單制度試點(diǎn)的通知》和《市北區(qū)人民政府辦公室關(guān)于推進(jìn)依法治校建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的意見》要求，通過清單目錄的區(qū)校兩級(jí)調(diào)整，管理權(quán)限事項(xiàng)表的模板制定，加之教育法律法規(guī)的全面梳理，使得全區(qū)下放給學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)條清屢晰，責(zé)權(quán)明確。

問題三：“有權(quán)也不任性！”——學(xué)校接不接得穩(wěn)的問題。學(xué)校管理權(quán)限清單制度是一項(xiàng)創(chuàng)新性工作，缺少可借鑒參考的成功經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)學(xué)校需要從原有的依賴于自上而下的權(quán)力統(tǒng)治的依附角色轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽慷嘣仓蔚臋?quán)力共享的主體角色時(shí)，學(xué)校的“有權(quán)也不任性”，意味著學(xué)校治理是由共同目標(biāo)支持的管理活動(dòng)，意味著協(xié)商、合作和共治，意味著更民主、更溫和、更開放的治理模式。因此，學(xué)校管理權(quán)限清單制度所秉承的基本原則是“法定職責(zé)必須為、法無(wú)禁止即可為”。學(xué)校需要用一份“正面清單”來(lái)梳理公共權(quán)力，公布事項(xiàng)辦理依據(jù)、工作流程、承辦部門等內(nèi)容，同時(shí)更需要一份“負(fù)面清單”，明確法律法規(guī)的“底線”,使得權(quán)力始終運(yùn)行在陽(yáng)光之下。

表1：青島市大名路小學(xué)管理權(quán)限清單目錄

建立學(xué)校管理權(quán)限清單制度的前期行動(dòng)

作為現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的試點(diǎn)區(qū)校，青島市大名路小學(xué)積極秉承區(qū)域政策意見，積極呼應(yīng)區(qū)域改革要求，規(guī)范工作流程，全面推動(dòng)學(xué)校管理權(quán)限清單依法、規(guī)范、公開制定，形成了決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調(diào)、相互制約的現(xiàn)代學(xué)校治理結(jié)構(gòu)。

（一）法有所依，規(guī)范先行

為規(guī)范啟動(dòng)學(xué)校管理權(quán)限清單的制定工作，學(xué)校全面梳理有關(guān)教育的法律法規(guī)、政策要求，共涉及《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》《中華人民共和國(guó)教師法》《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》等法律法規(guī)，涉及教育部、中共山東省委辦公廳、山東省教育廳、中共青島市委、青島市人民政府、青島市教育局等各級(jí)政府及教育主管部門制定、頒布、下發(fā)的文件、通知、辦法近百份，這為依法制定學(xué)校管理流程、實(shí)施管理權(quán)限清單制度奠定了規(guī)范基礎(chǔ)。

（二）目錄擇取，系統(tǒng)并行

學(xué)?？茖W(xué)設(shè)置列入清單管理的目錄事項(xiàng)，結(jié)合《市北區(qū)人民政府辦公室關(guān)于推進(jìn)依法治校建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的意見》中下放的學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，對(duì)區(qū)級(jí)給出的五大類別34項(xiàng)管理權(quán)限目錄進(jìn)行了二次的“刪減擴(kuò)并”，形成了學(xué)校管理權(quán)限清單的青島市大名路小學(xué)的校本表達(dá)。比如：在教育教學(xué)管理權(quán)限中，將“學(xué)校校本教材開發(fā)和學(xué)校課程開設(shè)”分列，并且增設(shè)“調(diào)課”“代課”；在學(xué)生管理權(quán)限中，將“中小學(xué)學(xué)生招錄”細(xì)化為“新生招錄”“轉(zhuǎn)學(xué)”“緩學(xué)”，刪減“學(xué)生會(huì)的選拔”，增設(shè)“學(xué)生自主管理委員會(huì)組織”；在財(cái)產(chǎn)財(cái)務(wù)管理權(quán)限中，將“學(xué)校經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理和學(xué)校資產(chǎn)管理”分列，增設(shè)“報(bào)銷”“教師學(xué)生午餐自營(yíng)”“學(xué)校食堂管理”等事項(xiàng)，詳見表1。

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（三）讓渡權(quán)利，聽證議行

學(xué)校治理的核心就是要解決學(xué)校利益相關(guān)方的合作治理問題。就中小學(xué)而言，利益相關(guān)主體包括與中小學(xué)教育存在直接或者間接利益關(guān)系并享有合法性利益的組織或個(gè)人，既包括學(xué)校管理人員、教師、學(xué)生等內(nèi)部利益相關(guān)者，又包括作為中小學(xué)教育重要支持力量的政府、社會(huì)公眾和團(tuán)體、學(xué)生家長(zhǎng)等外部利益相關(guān)主體。

聚焦管理權(quán)限清單制度，作為法人單位的學(xué)校要向參與學(xué)校治理的利益相關(guān)方讓渡權(quán)利，也即向?qū)W生、家長(zhǎng)（消費(fèi)者）、教師（實(shí)施者）、政府（主辦者）、學(xué)校（服務(wù)者）等利益相關(guān)主體讓渡知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

因此，學(xué)校管理權(quán)限清單的事項(xiàng)需經(jīng)過校務(wù)委員會(huì)、教代會(huì)、家委會(huì)逐級(jí)討論，專題會(huì)議審議，專門意見聽取，按規(guī)定需經(jīng)上級(jí)教育行政部門審批核準(zhǔn)，并與相關(guān)部門匯報(bào)確定審核批準(zhǔn)程序。聽證議行，使管理權(quán)限清單的形成符合公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體研究決定的程序。

（四）模板制作，全面執(zhí)行

學(xué)校清單編制組制定出“學(xué)校管理權(quán)限事項(xiàng)表”的參考模板，并分項(xiàng)目組逐項(xiàng)梳理清單目錄中所列事項(xiàng)的事項(xiàng)名稱、類別、實(shí)施依據(jù)、工作流程、承辦部門和聯(lián)系方式、監(jiān)督投訴機(jī)構(gòu)和聯(lián)系方式等內(nèi)容，并對(duì)事項(xiàng)制定和有關(guān)決定形成、批準(zhǔn)和實(shí)施流程作出詳細(xì)性規(guī)定。最后，按照“一事一表”的方法制定《學(xué)校管理權(quán)限事項(xiàng)表》并匯編成冊(cè)。如學(xué)校校本課程開發(fā)管理權(quán)限見表2。

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表2：青島大名路小學(xué)校本課程開發(fā)管理權(quán)限

學(xué)校管理權(quán)限清單制度的自我進(jìn)化

隨著學(xué)校管理清單制度的實(shí)施，為維護(hù)權(quán)限清單的嚴(yán)肅性、規(guī)范性和權(quán)威性，用自治規(guī)范的視角，用信息公開的標(biāo)準(zhǔn)，用行政自制的格局，去檢視清單在學(xué)校具體辦學(xué)實(shí)踐中的普遍適用時(shí)，我們由衷地感到，任何一項(xiàng)事物都會(huì)隨著發(fā)展而變化，無(wú)論在編制清單的過程中多么用心，多么仔細(xì)，清單必須在現(xiàn)實(shí)中接受檢驗(yàn)。學(xué)校管理權(quán)限清單也不是靜態(tài)體系，應(yīng)動(dòng)態(tài)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)自我進(jìn)化。人類的進(jìn)化是為了生存，器具的進(jìn)化是為了發(fā)展，清單的自我進(jìn)化是為了學(xué)校行為的不斷塑造。

（一）學(xué)校管理權(quán)限清單制度自我進(jìn)化的現(xiàn)實(shí)訴求

“用清單塑造學(xué)校行為”，是學(xué)校落地“管辦評(píng)”分離、構(gòu)建現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的重要路徑。首先，這是一場(chǎng)觀念變革，來(lái)自于清單自我進(jìn)化的現(xiàn)實(shí)訴求。

1.政策機(jī)構(gòu)調(diào)整的外部現(xiàn)實(shí)。山東省政府出臺(tái)了《山東省行政權(quán)力清單動(dòng)態(tài)管理辦法》（魯政字[2016]76號(hào)），山西省政府出臺(tái)了《山西省政府部門權(quán)責(zé)清單動(dòng)態(tài)管理辦法》（晉政發(fā)[2016]35號(hào)），集中規(guī)定了權(quán)責(zé)清單隨法律法規(guī)和簡(jiǎn)政放權(quán)政策調(diào)整而調(diào)整的要求以及動(dòng)態(tài)調(diào)整的工作程序和責(zé)任機(jī)構(gòu)的分工等方面的內(nèi)容。所以，法律法規(guī)的立改廢釋成為管理權(quán)限清單目錄事項(xiàng)新增、取消、重組的外部因素之一。而機(jī)構(gòu)及職能的調(diào)整成為外部因素之二。清單事項(xiàng)是學(xué)校自治行為的目錄索引，其行使主體是學(xué)校。因此，對(duì)應(yīng)學(xué)校內(nèi)部各部門的新設(shè)、合并、撤銷必然會(huì)帶來(lái)清單事項(xiàng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整。對(duì)應(yīng)上級(jí)行政主管各部門之間的職能新設(shè)、取消、調(diào)整、劃轉(zhuǎn)等，學(xué)校的管理權(quán)限清單事項(xiàng)也會(huì)隨之產(chǎn)生合并、拆分以及不同部門間的事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)。

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2.學(xué)校治理優(yōu)化的內(nèi)部訴求。在清單實(shí)施過程中，學(xué)校的治理結(jié)構(gòu)及治理行為不斷接受實(shí)踐檢驗(yàn)，新的問題將會(huì)產(chǎn)生。例如：權(quán)限邊界不清，學(xué)校的管理權(quán)限清單遵循的原則是“法無(wú)禁止即可為”，這給權(quán)限界定帶來(lái)極大的困難。法律“底線”之上的辦學(xué)行為皆可為，對(duì)學(xué)校而言，是龐雜而開放的權(quán)限空間。再如：權(quán)限大小不一，按照市、區(qū)兩級(jí)教育行政部門的要求，“學(xué)?？梢越Y(jié)合本單位管理實(shí)際，科學(xué)設(shè)置列入清單管理的學(xué)校事項(xiàng)”，但依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、類別標(biāo)準(zhǔn)、體例標(biāo)準(zhǔn)都沒有明確規(guī)定。實(shí)踐中，學(xué)校的職權(quán)具有多樣化和繁雜性的特點(diǎn)，從“三重一大”事項(xiàng)的決策，到管理細(xì)節(jié)的預(yù)定，都需要制度和流程去創(chuàng)制規(guī)范，可權(quán)限有大有小，層級(jí)有高有低，表述有粗放有細(xì)致，原有的權(quán)限清單怎么變？變哪些內(nèi)容？變成什么樣子？都需要在行為中辯證界定。

（二）學(xué)校管理權(quán)限清單制度自我進(jìn)化的行動(dòng)改良

清單進(jìn)化，其實(shí)是一場(chǎng)行為變革，是一種工具的自我進(jìn)化、不斷迭代。大名路小學(xué)確定的清單自我進(jìn)化的價(jià)值定位在于“用清單來(lái)塑造學(xué)校行為”，主要秉承學(xué)校運(yùn)行規(guī)范操作流程、簡(jiǎn)化運(yùn)行機(jī)制、提出監(jiān)管部門。

1.定期審議清單目錄。學(xué)校確定了半年為一周期的管理權(quán)限清單目錄的審議時(shí)限。對(duì)目錄進(jìn)行審議時(shí)，做到了四個(gè)充分考慮。一是充分考慮學(xué)校作為單位法人應(yīng)享有的權(quán)力和履行的義務(wù)確定目錄；二是充分考慮學(xué)校作為辦學(xué)主體已定位的辦學(xué)理念和辦學(xué)要求確定目錄；三是充分考慮學(xué)校作為社會(huì)組織需承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任和文化擔(dān)當(dāng)確定目錄；四是充分考慮學(xué)校作為獨(dú)立部門的管理實(shí)際和育人目標(biāo)確定目錄。

2.分類調(diào)整清單范圍。市北區(qū)政府下放的辦學(xué)自主權(quán)的文件是2014年7月印發(fā)的，其中關(guān)于人、財(cái)、物、教育教學(xué)方面的重要事項(xiàng)，按照“法無(wú)禁止即可為”的原則遠(yuǎn)不止參考目錄給出的35項(xiàng)。因此，我們根據(jù)下放給學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)，以事關(guān)學(xué)校發(fā)展的重大事項(xiàng)為標(biāo)準(zhǔn)，以無(wú)縫銜接學(xué)校內(nèi)部組織行為為標(biāo)準(zhǔn)，將學(xué)校的管理權(quán)限清單進(jìn)行了范圍厘定，分別為體現(xiàn)多元共治格局的重大事項(xiàng)管理清單、標(biāo)識(shí)具體工作質(zhì)量準(zhǔn)則的日常事項(xiàng)管理清單和處理突發(fā)偶發(fā)事件的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)管理清單，以上清單范圍的調(diào)整，統(tǒng)籌處理了簡(jiǎn)潔和有效之間的辯證矛盾，最大程度地減少了學(xué)校的權(quán)力尋租空間。

3.刪補(bǔ)增減清單內(nèi)容。清單具有一定的創(chuàng)制功能，組織規(guī)則的創(chuàng)制可以對(duì)學(xué)校及其部門的權(quán)力進(jìn)行梳理和分配，程序規(guī)則的創(chuàng)制可以通過每項(xiàng)權(quán)力附帶的運(yùn)行流程圖為程序法治提供服務(wù)。因此，在既往“一事一表”的清單基礎(chǔ)上，學(xué)校增加了流程圖和監(jiān)督圈的內(nèi)容，以此保障清單始終安全、正確和穩(wěn)定地運(yùn)行。

學(xué)校管理權(quán)限清單制度自我進(jìn)化的實(shí)踐宣言

實(shí)施學(xué)校管理權(quán)限清單制度，是推動(dòng)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑，也是現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的內(nèi)在邏輯。大名路小學(xué)在整體推行的過程中，形成了以下實(shí)踐認(rèn)知。

管理權(quán)限清單的建設(shè)，基于治理的思維，突破了“人治”式的管理，注重從體制機(jī)制創(chuàng)新的層面進(jìn)行系統(tǒng)構(gòu)建，這是學(xué)校結(jié)構(gòu)性治理的設(shè)計(jì)重點(diǎn)。同時(shí)，管理權(quán)限清單的“規(guī)則性”，凸顯了依法治教，使學(xué)校的每一項(xiàng)具體實(shí)際工作都有了實(shí)施依據(jù)和價(jià)值追求。

學(xué)校管理權(quán)限清單的本質(zhì)在于溝通，其實(shí)施離不開劃定角色，遵照流程。遵守清單，需要檢視那些微小且漫不經(jīng)心的小bug，同時(shí)，也需要為塑造學(xué)校行為的隨機(jī)應(yīng)變和主觀判斷留出足夠空間。學(xué)校管理權(quán)限清單的運(yùn)行能解決“有權(quán)就任性”的學(xué)校組織行為，因此，清單的管好用活，是一項(xiàng)保障學(xué)校高水平治理能力的紀(jì)律。

學(xué)校管理權(quán)限清單的框架是質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，看似簡(jiǎn)單，其實(shí)非常實(shí)用。它不是大而全的操作手冊(cè)，而是理性選擇后的思維工具。作為社會(huì)治理單位的中小學(xué)校，需要以管理權(quán)限清單為學(xué)校治理的聚焦點(diǎn)，根據(jù)教育發(fā)展的自身規(guī)律、教育現(xiàn)代化的基本要求、教育承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任綜合思考，改變行政管理的路徑依賴，由“他治”到“自治”；改變區(qū)域統(tǒng)一的步調(diào)牽絆，從“依附”到“自主”；改變內(nèi)部管理的權(quán)力分配，從“集權(quán)”到“讓渡”，從而提高教育治理水平。

總而言之，學(xué)校管理權(quán)限清單制度的自我進(jìn)化應(yīng)成為一種學(xué)校自我塑造的習(xí)慣行為。